De toekomst van de afwerkloods Nijmegen

Transcriptie

1 De toekomst van de afwerkloods Nijmegen Opdrachtgever: Gemeente Nijmegen Onderzoek en rapportage: Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

2 Colofon Opdrachtgever: Gemeente Nijmegen. Afdeling Bestuur en Veiligheid. Korte Nieuwstraat 6, 6511 PP Nijmegen. Contactpersoon: dhr. W. Engelen. Telefoon (024) Analyse en rapportage: Oostveen Beleidsonderzoek en Advies. Elbertbos 1, 7543 GV Enschede. Telefoon (053) Fax (053) Internet: Samenstelling: drs. Paul Oostveen. Dit rapport is te bestellen bij de opdrachtgever. Enschede/Nijmegen, mei ISBN Omslagontwerp: Annie van Deursen en Paul Oostveen. Drukwerk: Febodruk, Enschede. Overname uit dit rapport is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

3 Inhoudsopgave Inhoudsopgave blz. 3 Foto s van de afwerkloods blz. 4 Samenvatting blz Inleiding blz Ontwikkelingen in andere gemeenten blz Bevindingen uit de verschillende bronnen blz Eerdere evaluaties blz Algemene registraties en enquêtes blz De mening van betrokkenen blz De argumenten blz Overlast en veiligheid blz Zorg en hulpverlening blz Organisatie blz Andere aspecten blz De toekomstalternatieven blz. 46 Ligging tippelzone en afwerkloods Nijmegen blz. 49 Gebruikte literatuur blz. 50 De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 3

4 Foto s van de afwerkloods in Nijmegen foto s: Gemeente Nijmegen, Afdeling Bestuur en Veiligheid. 4 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

5 Samenvatting Nijmegen kent sinds 2000 een tippelzone en afwerkloods aan de Nieuwe Marktstraat voor regulering van de straatprostitutie. De afwerkloods moet met name bijdragen aan vermindering van de overlast en een betere hulpverlening aan de straatprostituees. De gemeente stelt zich periodiek de vraag of de afwerkloods nog aan de doelstellingen voldoet en nog steeds de beste oplossing is. Drie andere gemeenten hebben inmiddels besloten hun tippelzone te sluiten. Voor een goede discussie over de toekomst van de afwerkloods in Nijmegen is het belangrijk om alle argumenten op een rij te kunnen zetten, afgewogen tegen de lokale situatie. Het onderzoek inventariseert alle voor- en tegenargumenten van de verschillende toekomstvarianten: doorgaan op de huidige plek, verplaatsen naar elders of stoppen. Het onderzoek is vooral kwalitatief van aard. Er zijn groepsdiscussies gehouden met alle bij de loods betrokken professionals in Nijmegen, met omwonenden en met beleidsmedewerkers uit andere gemeenten met een tippelzone. Ook is een vragenlijst verspreid onder de straatprostituees zelf. Daarnaast is een inventarisatie gemaakt van beschikbaar cijfermateriaal en eerdere evaluaties in Nijmegen en zijn recente ontwikkelingen in andere gemeenten in kaart gebracht. Ontwikkelingen in andere gemeenten Behalve Nijmegen hebben in het verleden ook Arnhem, Groningen, Heerlen, Eindhoven, Utrecht, Amsterdam, Rotterdam en Den Haag een tippelzone ingesteld om de straatprostitutie te reguleren, overlast te bestrijden en betere hulp te kunnen bieden. Alle gemeenten hebben bij de zone ook afwerkplekken ingericht (waar de klanten worden bediend) en huiskamerprojecten met hulpverlening gerealiseerd. Over het algemeen zijn de zones buiten het centrum gevestigd op een bedrijventerrein zonder woningen. Veel gemeenten kennen een pasjessysteem waarmee de instroom kan worden beperkt tot (overwegend) verslaafde prostituees uit de eigen gemeente of regio. De laatste zone werd in 2004 geopend in Eindhoven. Uit evaluaties bleek dat de zones aan de gestelde doelen tegemoet kwamen. Dat was aanvankelijk ook zo in de drie grote steden, maar in de loop der tijd werd de situatie daar steeds moeilijker beheersbaar. Amsterdam en Den Haag kregen te maken met grote aantallen illegale prostituees, terwijl rond de zone in Rotterdam een open drugsscene ontstond. Er was sprake van verwevenheid met criminaliteit en er was een grote politie-inzet nodig om de situatie enigszins beheersbaar te houden. De zone in Amsterdam is inmiddels ruim een jaar gesloten en dat was succesvol in die zin dat de illegale prostituees lijken te zijn verdwenen. Verslaafde prostituees in Amsterdam zijn nooit op de tippelzone gaan werken: zij bleven (hoewel dat verboden was) altijd in het centrum actief en zijn dat nog steeds. Hun situatie is dus niet veranderd. In Rotterdam en Den Haag speelt behalve beheersbaarheid en criminaliteit ook een rol dat men niet langer wilde meewerken aan de mensonterende omstandigheden waaronder de vrouwen moesten werken. Beide gemeenten doen hun uiterste best om alle vrouwen te binden aan een traject van intensieve zorg, uiteindelijk leidend tot 24-uurs opvang in de vorm van begeleid wonen met een zinvolle dagbesteding (werkgarantie of activering). Of deze projecten gaan slagen zal nog moeten blijken; de eerste ervaringen leren dat het erg moeilijk is de vrouwen te binden. Sluiting van de zones is voorzien voor eind Vooruitlopend daarop zijn op de zones beperkende maatregelen genomen, zoals beperking van de openingstijden en strengere handhaving. De gerealiseerde of aangekondigde sluitingen in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag leidden inmiddels tot extra instroom in Utrecht. De gemeente Utrecht, die geen pasjessysteem kende, ziet zich daarom genoodzaakt om de instroom te gaan reguleren. Utrecht en de andere gemeenten hebben geen plannen om ook hun tippelzones te gaan sluiten. De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 5

6 De toekomstmogelijkheden in Nijmegen Met de verschillende groepsdiscussies en de schriftelijke vragenlijst onder prostituees, maar ook door analyse van ontwikkelingen elders, lokale cijfers en eerdere evaluaties is een inventarisatie gemaakt van de huidige situatie en de verwachte effecten bij twee alternatieven: verplaatsing naar een andere locatie of sluiting van de tippelzone en afwerkloods. NB In dit rapport worden onder afwerkloods tevens verstaan de voorzieningen die in de loods zijn gevestigd: de toezichthouder, huiskamervoorziening (De Cirkel) en hulpverlening (Grift en GGD). We beschrijven nu kort de mening van betrokkenen over de drie verschillende alternatieven: Voortzetten van tippelzone en afwerkloods op de huidige locatie. De meeste van de betrokken professionals in Nijmegen zijn voorstander van handhaving van de huidige situatie. De locatie noemen ze ideaal (dichtbij station en politiebureau), de overlast heel beperkt en de situatie beheersbaar. Ook de straatprostituees zijn over het algemeen voorstander van voortzetting op de huidige locatie vanwege de centrale ligging. Van de omwonenden is een deel eveneens voorstander van de huidige locatie: zij ervaren relatief weinig overlast en denken dat deze bij de andere alternatieven toeneemt of alleen maar wordt verschoven. Verplaatsen naar een andere locatie: Een alternatief is verplaatsing naar een andere locatie waar nog minder mensen overlast ervaren. Andere gemeenten kennen een zone buiten het centrum die meestal goed functioneert, afhankelijk van aantrekkelijkheid (o.a. vervoer) en repressie in het centrum. Onzeker is of verplaatsing leidt tot afname van de huidige overlast in het centrum van Nijmegen, omdat deze slechts deels samenhangt met de straatprostitutie. De meeste van de professionals noemen andere locaties om meer redenen minder geschikt. De professionals op gebied van leefbaarheid geven echter aan dat de druk zal toenemen om de zone te verplaatsen. De meeste straatprostituees zien vooral nadelen in een andere locatie door de grotere afstand tot het centrum. Van de huidige omwonenden vindt echter een deel dat een andere locatie de voorkeur heeft omdat het centrum al zo zwaar is belast. Sluiten van de tippelzone en afwerkloods: Alle professionals in Nijmegen staan zeer afwijzend tegenover een sluiting. Problemen met de beheersbaarheid of illegalen, zoals in de drie grote steden, spelen in Nijmegen niet. De professionals denken dat straatprostitutie niet uit te bannen is. Sluiting zal volgens hen dan ook leiden tot veel meer overlast en afname van zorgmogelijkheden, veiligheid en beheersbaarheid. Ook de straatprostituees staan zeer afwijzend tegenover een sluiting omdat ze dan niet meer veilig kunnen werken en criminaliteit zal toenemen. Zij wijzen er op dat tippelen legaal is en hoe dan ook zal doorgaan; sommigen overwegen bij sluiting illegale activiteiten zoals diefstal. Van de bewoners is een deel wel voorstander van sluiting omdat ze straatprostitutie beschouwen als pure vrouwenonderdrukking. Voorwaarde voor deze bewoners is wel dat er zeer intensieve zorg wordt geboden om vrouwen uit de prostitutie te laten treden. Zonder intensieve zorg willen deze bewoners geen sluiting. Andere bewoners staan sowieso afwijzend tegenover sluiting, omdat ze denken dat prostitutie nu eenmaal niet is uit te bannen en omdat ze toename van overlast verwachten. Verder staan de bewoners zeer afwijzend tegenover sluiting van de afwerkloods indien de tippelzone of een gedoogzone wel blijft bestaan. In het overzicht op de volgende bladzijden worden alle argumenten schematisch gepresenteerd. Onder elkaar staan de verschillende onderwerpen, gerangschikt per hoofdthema. Uit de gebruikte symbolen is af te leiden of sprake is van een voor- of tegenargument. De betekenis van de verschillende symbolen is: in kolom Voortzetten huidige situatie in kolommen Verplaatsen en Sluiten Sterk punt of positief effect Verbetering verwacht bij dit alternatief Zwak punt of negatief effect Verslechtering verwacht bij dit alternatief Neutraal punt of ander aandachtspunt Onzekerheid over verbetering of verslechtering, of ander aandachtspunt 6 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

7 Overlast en veiligheid Thema Voortzetten huidige situatie Verplaatsen Sluiten Overlast van tippelen en afwerken Overlast van randverschijnselen Verkeer Opsporing Beheersbaarheid Veiligheid van de prostituees Veiligheid van klanten Dankzij de tippelzone en afwerkloods is er nog nauwelijks overlast van tippelen en afwerken in de woonomgeving en zeker niet in zo n groot gebied als in het verleden. Bewoners geven echter aan dat er nog steeds af en toe wordt getippeld en afgewerkt, met name in de omgeving van Joris Ivensplein. Zij denken dat verlenging van de openingstijden van de loods deze overlast wellicht vermindert. Er is nog steeds overlast van randverschijnselen rond de zone. Volgens professionals is overlast heel beheersbaar en komen er nauwelijks klachten. In Oud-West is nauwelijks overlast meer. Een deel van de bewoners geeft aan nog veel overlast te ondervinden: rondhangen dealers, slapende prostituees en zwervers, vervuiling, plas en poep, geschreeuw. Niemand maakte opmerkingen over extra verkeer van klanten. Bewoners melden wel dat er voortdurend verkeer is van randfiguren. Dankzij afwerkloods is opsporing gemakkelijk en worden problemen buiten de stad gehouden. Grote aantallen illegale prostituees zoals in Amsterdam en Den Haag komen in Nijmegen en de andere gemeenten niet voor. In tegenstelling tot Amsterdam, Den Haag en Rotterdam is de situatie rond de tippelzone in Nijmegen zeer beheersbaar. Professionals noemen dat een van de succesfactoren. Prostituees voelen zich heel veilig op de zone en in de afwerkloods. Afwerkloods draagt ook bij aan veiligheid van de klanten. Veel andere gemeenten kennen een tippelzone buiten het centrum. Ook daar leiden de zones tot afname overlast buiten de zones, maar de mate waarin is afhankelijk van aantrekkelijkheid van de zone en handhaving. Bij plaatsing op een bedrijventerrein valt de overlast aldaar mee omdat alleen buiten bedrijfstijden wordt getippeld. Professionals vrezen bij verplaatsing meer overlast. In Amsterdam vonden verslaafde prostituees de zone te ver en bleven altijd in centrum. Randverschijnselen hangen slechts deels samen met afwerkloods. De vraag is of deze verdwijnen uit centrum bij een verplaatsing. Een deel van bewoners hoopt verbetering, anderen verwachten geen verandering of vinden dat overlast alleen wordt verplaatst. Ook andere gemeenten kennen deze overlast rond hun tippelzone. Extra verkeersstromen te verwachten naar de nieuwe zone. Ook andere gemeenten geven aan dat opsporing wordt vereenvoudigd door een tippelzone, ongeacht de locatie. Professionals vrezen dat zone op andere locatie minder beheersbaar is. Andere gemeenten noemen betere beheersbaarheid echter ook bij hun als groot voordeel. Prostituees en professionals verwachten enige afname veiligheid. In andere gemeenten zijn de zones ook veilig, maar het reizen ernaartoe vinden prostituees soms onveilig. Op andere locatie geen verandering, mits veilig ingericht. Professionals Nijmegen zijn bang voor terugkeer forse overlast zoals die ook bestond voor de loods. Ook veel bewoners zijn daar bang voor. Vrouwen die door intensieve zorg uit de prostitutie treden zullen niet meer tippelen. Voor zover dat echter niet lukt, wordt tippeloverlast veel groter. Randverschijnselen hangen slechts deels samen met afwerkloods. De vraag is of deze verdwijnen uit centrum bij een sluiting. Bij uittreding uit prostitutie zal situatie verbeteren. Als dat niet lukt is geen verbetering te verwachten. Als prostituees blijven tippelen zullen weer meer verkeersstromen ontstaan van klanten, pooiers en dealers in een groter gebied. Ongeacht de vraag of eventuele intensieve zorg aanslaat wordt de opsporing bemoeilijkt indien er geen tippelzone meer is en goede contacten verdwijnen. Zonder zone wordt straatprostitutie ongrijpbaar genoemd en is politie veel minder gemotiveerd op te treden tegen overlast elders (bij gebrek aan alternatief). Indien vrouwen blijven tippelen gebeurt dat zonder toezicht. Dat is veel onveiliger. Als het wel lukt om vrouwen uit te laten treden, verbetert hun situatie. Zonder toezicht is de situatie voor klanten minder veilig. De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 7

8 Zorg en hulpverlening Thema Voortzetten huidige situatie Verplaatsen Sluiten Gezondheidszorg Basale zorg Contact met doelgroep Verbetering levensomstandigheden en uitstroom Preventie In Nijmegen slaagt de GGD er goed in de prostituees te bereiken. Door onderzoeken op soa, voorlichting en verstrekking condooms komen in Nijmegen zeer weinig soa voor. Door goede contacten kan ook aandacht worden besteed aan andere medische zorg en controles, bv tbc. De arts wordt via deze contacten ook getipt over andere groepen en ontwikkelingen in Nijmegen. Ook andere gemeenten melden dat tippelzones bijdragen tot beter contact met doelgroep en dus betere medische zorg. Deel van professionals verwacht dat op een andere locatie minder eenvoudig zorg kan worden verleend. Via de loods kan basale zorg worden Ook andere zones geboden: toilet, koffie, gesprek. Een 24uurs opvang voor straatprostituees, bijvoorbeeld in een pension/ hostel, ontbreekt in Nijmegen en de meeste andere gemeenten. Professionals wijzen op het grote belang van een beter contact met de doelgroep vanuit zowel politie als hulpverleners. Goed contact heeft veel voordelen op gebied van gezondheid, toeleiding naar zorg en opsporing. Dankzij de loods gaat dit contact erg goed. De hulpverlening is er op gericht een deel van de vrouwen te laten uitstromen uit verslaving en prostitutie. Dat wordt door alle betrokkenen omschreven als een moeizaam proces, dat begint met basale zorg en winnen van vertrouwen. Voor veel vrouwen is het maximaal haalbare stabilisering van verslaving en leren omgaan met middelen. Toch zijn ongeveer 10 vrouwen echt uitgestroomd. Verder worden vrouwen minder afhankelijk van pooiers. Bij veel vrouwen lukt het niet verslaving en prostitutie te doorbreken. Een deel van de bewoners noemt het rendement dan ook te laag en denkt dat de aanpak te weinig gedifferentieerd is voor verschillende groepen. In discussie met andere gemeenten werd aangegeven dat de bron niet wordt aangepakt; vrije verstrekking van middelen zou een oplossing kunnen zijn voor sommige vrouwen (bij de huidige experimenten zijn de eisen te zwaar voor de meeste prostituees). Ook zou er geen effectieve en bewezen methodische aanpak bestaan. bieden een Huiskamer met basiszorg. Dat kan dus ook op een andere locatie in Nijmegen. Ook andere gemeenten realiseren een goed contact met de doelgroep, dus ook op andere locatie kan dat waarschijnlijk. De situatie in de meeste andere gemeenten, met een locatie buiten het centrum, lijkt tot vergelijkbare resultaten te leiden. Hoewel het erg moeilijk is resultaat te bereiken en daar ook veel tijd voor nodig is, lukte het om een deel van de vrouwen in een zorgtraject te plaatsen en zijn zij nu aan hun herstel bezig. In Utrecht is voor dat doel een hostel opgezet met 24 uur per dag zorg en begeleiding. Bij de vrouwen die daar gebruik van maken leidde dat tot halvering van middelengebruik. Zij tippelen nog wel, maar veel minder. In de discussie met andere gemeenten werd aangegeven dat er rond de tippelzones weinig aandacht lijkt te bestaan voor preventie. Men zou moeten ingrijpen op het moment dat het mis gaat: rond de 15 jaar. Anderen wijzen er op dat het bestaan van een tippelzone wel preventief kan zijn, omdat de jonge meiden schrikken als ze dat voor het eerst zien of omdat bestaande prostituees minderjarigen wegsturen of de politie tippen. Een deel van de bewoners is ervan overtuigd dat minderjarigen tippelen in Nijmegen, buiten de echte tippelzone. Professionals Nijmegen denken dat bij sluiting de prostitutie ondergronds gaat en zorg dus sterk wordt bemoeilijkt. Indien vrouwen uit de prostitutie treden kan hun situatie verbeteren. In Den Haag en Rotterdam is echter deel van de vrouwen al uit zicht verdwenen. Bij illegaal tippelen ontbreekt basale zorg. Rotterdam en Den Haag streven uiteindelijk naar normalisering via onder meer intensief begeleid wonen. De zorg gaat in dat geval veel verder. Voor vrouwen die blijven tippelen of vervallen in criminaliteit zal het contact zonder loods veel moeilijker zijn. Den Haag en Rotterdam hopen met intensieve zorgtrajecten vrouwen uit de prostitutie te halen en daarmee hun levensomstandigheden flink te verbeteren. Ook een deel van de bewoners in Nijmegen hoopt daarop. Dan is wel veel geld nodig. Of de trajecten aanslaan zal nog moeten blijken. De professionals in Nijmegen, diverse andere gemeenten en een deel van bewoners twijfelen daaraan. Als vrouwen in prostitutie blijven verslechteren hun levensomstandigheden door sluiting van de zone. 8 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

9 Organisatie Thema Voortzetten huidige situatie Verplaatsen Sluiten Schaalniveau Inrichting Locatie Door de relatief beperkte omvang zijn de tippelzones (uitgezonderd de drie grote steden) goed beheersbaar. In Nijmegen zorgt de beperkte fysieke ruimte (op de zone en in de loods) er volgens professionals voor dat de zone zelfregulerend is qua aantal prostituees. De inrichting van een overdekte afwerkloods met toezicht en zorgvoorzieningen is uniek in Nederland. Professionals en prostituees zijn daarover zeer tevreden en vinden dat deze bijdraagt aan veiligheid. De meeste professionals in Nijmegen, prostituees en een deel van de omwonenden noemen de huidige locatie in principe ideaal. De zone ligt in het gebied waar al vele jaren wordt getippeld, dichtbij station, centrum en politiebureau en toch in een verscholen straatje waar je niet hoeft te komen als je niet wilt. Professionals geven nog aan dat de situatie op deze plek goed beheersbaar is en men is er aan gewend. De nieuwe fietsbrug met roltrap maakt een eind aan de verscholen ligging. Op de brug is ongewenst gedrag en de zone wordt zichtbaar voor veel meer mensen. Ontwikkelingen rond de Waalhaven zullen de locatie verder onder druk zetten. Er zijn woongebieden in de omgeving. Ook op een andere locatie blijft de schaal beperkt: de andere gemeenten ervaren ook weinig problemen. De fysieke ruimte is van invloed op het zelfregulerend vermogen. Op een andere locatie kan in principe dezelfde inrichting worden gerealiseerd, maar dat is relatief duur. De andere gemeenten hebben een zone op de openbare weg of een afgesloten gebied, met daarbij afwerkplekken in de open lucht en zorgvoorzieningen in de nabijheid. De meeste professionals en prostituees vinden een andere locatie minder geschikt uit oogpunt van veiligheid/overlast. In andere gemeenten blijkt een zone buiten het centrum op een bedrijventerrein ook goed te functioneren. Wel zijn protesten te verwachten van die bedrijven. Een deel van de bewoners uit centrum wil de zone en loods elders omdat centrum al zwaar is belast. Ook enkele professionals op gebied van leefbaarheid zien daar voordelen in. Openingstijden De zone is nu geopend van tot uur. Vervroeging van de sluitingstijd (tot uur) leidde in Heerlen tot terugkeer van overlast elders en werd snel weer teruggedraaid. Een deel van bewoners pleit voor een latere sluitingstijd om overlast na uur te verminderen. Toezicht en handhaving Samenwerking en deskundigheid Werkomstandigheden Onderhoud Volgens professionals en prostituees Op andere locatie is in is er voldoende toezicht en handhaving en leidt dat tot meer veiligheid van toezicht en handha- principe dezelfde mate en beperking van overlast. ving mogelijk. Belangrijk Bewoners vinden handhaving effectief maar niet altijd voldoende, wat er inderdaad in centrum is er op toe te zien dat dan direct leidt tot meer overlast. niet wordt getippeld. Bij afwerkloods en zone zijn veel partijen betrokken en een goede samenwerking is van groot belang. Die samenwerking verloopt goed, zowel in Nijmegen als elders. Door concentratie zijn minder mensen betrokken en is meer specialisatie mogelijk, wat leidt tot meer deskundigheid. Ook kunnen met een tippelzone zorgdossiers worden aangelegd. Goede ruimtes in de loods dragen bij tot goede werkomstandigheden voor toezicht en hulpverleners. Professionals, maar ook prostituees en bewoners beklaagden zich over slecht onderhoud aan de loods. Ook de straat zou moeten worden opgeknapt en beter schoongehouden. Op andere locatie kan dat ook, afhankelijk van de inrichting. Afhankelijk van nieuwe plek en inrichting. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. Bij sluiting, al dan niet met intensieve zorg, is intensieve handhaving nodig. Dat is echter moeilijk indien niet naar alternatieve plek kan worden verwezen. Rond vrouwen die in prostitutie blijven zal samenwerking moeilijker worden omdat de loods er niet meer is. Zonder vaste tippelzone moeten tippelaars ook worden bereikt, bijvoorbeeld uit mobiele bus. De werkomstandigheden zijn dan veel slechter. n.v.t. De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 9

10 Andere aspecten Thema Voortzetten huidige situatie Verplaatsen Sluiten Samenstelling van de groep Aantrekkingskracht Kosten Morele aspecten Imago Afgelopen jaar hebben 167 vrouwen de zone bezocht, waaronder een vaste kern van 35. Professionals schatten dat ongeveer 65% van hen verslaafd is aan middelen. Per avond zijn gemiddeld 13 vrouwen actief. Voor een goed functionerende zone zou een mix van verslaafden en niet-verslaafden ideaal zijn. Een tippelzone kan prostituees uit andere gemeenten aantrekken, zeker als elders zones worden gesloten. Tot nu toe zou de aanwas door die sluitingen beperkt zijn, mede door het zelfregulerend vermogen. Veel prostituees denken dat de zone wel aantrekkelijk is voor andere tippelaars vanwege veiligheid, ontbreken van pasjessysteem en sluitingen in andere gemeenten. Een tippelzone en afwerkloods kosten geld. Daar staat tegenover dat in andere begrotingen kosten worden bespaard, onder meer voor handhaving door politie elders in de stad en reinigingskosten. Ook worden maatschappelijke kosten in de vorm van overlast teruggedrongen en zijn er baten in de vorm van betere beheersbaarheid, veiligheid en hulpverlening. Professionals, prostituees en enkele omwonenden vragen beter onderhoud van de loods en de Nieuwe Marktstraat indien de loods op deze plek blijft. Dat kost geld. De samenstelling van de groep zou op een andere plaats waarschijnlijk niet veranderen, mits deze zone aantrekkelijk genoeg is om de hele groep te bereiken. Een tippelzone op een andere locatie zal bij een vergelijkbare kleine opzet waarschijnlijk niet leiden tot verandering van de aantrekkingskracht. Prostituees noemen de huidige locatie ook niet als reden voor de aantrekkingskracht van Nijmegen. Ook op een andere locatie kosten tippelzone en afwerkloods geld voor personeel en inrichting. Eenmalig moeten extra kosten worden gemaakt om de zone en afwerkplekken in te richten en de verhuizing te begeleiden. In de discussie over sluiting in Rotterdam en Den Haag speelt mee dat gemeenten niet willen meewerken aan de mensonterende omstandigheden. Ook een deel van de bewoners wil een eind aan de tippelzone omdat ze straatprostitutie verwerpen. De professionals in Nijmegen zijn echter van mening dat de situatie voor de prostituees dankzij de afwerkloods minder mensonterend is geworden. Ook in de discussie met andere gemeenten werd onderschreven dat de situatie voor de prostituees eerder verbetert dan verslechtert door een tippelzone. Professionals benadrukken dat de gemeente met de loods en zone niet prostitutie faciliteert, maar overlast en zorg reguleert. Prostitutie in Nederland is gelegaliseerd. De gemeente Heerlen werd in het verleden door een rechter terug gefloten toen ze een (gedoog)zone wilde sluiten. Een straatprostituee had een beroep gedaan op het recht op vrije beroepskeuze. In de discussie met andere gemeenten werd tot slot gewezen op imago: de gemeente heeft wel eens iets uit te leggen door een tippelzone in stand te houden. Dat je met de zone en loods een verscheidenheid aan doelen nastreeft (overlast, zorg, veiligheid) maakt het niet makkelijker. Ervaringen elders leren dat bedrijven en omwonenden van de nieuwe zone vooral in het begin zullen protesteren. Bedrijven zijn bang voor overlast en hun eigen imago en claimden bijvoorbeeld omzet mis te lopen. n.v.t. Als er geen veilige zone meer bestaat zal er ook geen sprake meer kunnen zijn van aantrekking. Dat effect kan overigens ook bereikt worden met een vergunningensysteem. Een intensief zorgtraject om prostituees te laten uittreden kost veel geld, dat echter wellicht deels uit andere bronnen kan worden gefinancierd. Voorzover vrouwen blijven tippelen liggen de kosten vooral in handhaving en reiniging (in een veel groter gebied) plus maatschappelijke kosten van overlast en eventueel criminaliteit (als alternatief voor tippelen). Sluiting maakt alleen een eind aan mensonterende omstandigheden indien het lukt vrouwen uit te laten treden. Of dat in Rotterdam en Den Haag gaat lukken moet nog blijken. De sluiting in Amsterdam heeft niets veranderd aan de situatie van verslaafde straatprostituees. Zij kwamen niet op de zone en tippelen nog steeds (verboden) in het centrum. Bij sluiting van de zone en loods spelen deze problemen natuurlijk niet meer, zeker niet als de sluiting en zorgaanbod succes hebben: geen prostitutie meer en geen overlast. 10 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

11 HOOFDSTUK 1 Inleiding Tippelzone en afwerkloods in Nijmegen In 2000 besloot de gemeente Nijmegen om een loods aan de Nieuwe Marktstraat als afwerkloods voor straatprostitutie aan te wijzen. Voor die tijd gold deze straat reeds als gedoogzone voor tippelen. Het afwerken (bedienen van klanten) vond plaats op andere locaties, vooral in de wijk Biezen in Oud-West (aan de spoorzijde), op de Veemarkt en rond de Kronenburgersingel. In deze gebieden werd veel overlast van het afwerken ervaren, variërend van het feitelijk met afwerken geconfronteerd worden tot het aantreffen van allerlei achtergelaten spullen (condooms, tissues etc.). Dit leidde tot veel klachten. Hulpverlening (via De Cirkel) vond plaats uit een mobiele bus. In 2000 werd de Nieuwe Marktstraat formeel als tippelzone aangewezen, waardoor ook voorschriften konden worden opgelegd. Daarbij werd de loods als verplichte afwerkplek aangewezen. In de loods is een apart gedeelte voor de hulpverlening ingericht. Daarnaast zijn er zes afwerkplekken. Een gemeentelijke toezichthouder (beheerder) ziet toe op naleving van de huisregels en is aanspreekpunt voor politie, hulpverlening en prostituees. Onder de naam afwerkloods worden in dit rapport over het algemeen ook het toezicht, de huiskamervoorziening en hulpverlening gerekend. Het primaire doel van de loods was het verminderen van overlast van straatprostitutie. In de eerste evaluatie van de afwerkloods werd onder deze overlast verstaan: problemen die worden veroorzaakt door prostituees, pooiers/dealers, het afwerken en/of randfiguren. Onder problemen worden zowel alle vormen van overlast verstaan (geluidsoverlast, drugsoverlast, schennis en aantasting van de openbare orde) als verslavingsgerelateerde criminaliteit (auto-inbraken, bedreiging en geweld). De overlastverschijnselen zijn nauwelijks in de politieregistraties terug te vinden, maar hebben grote invloed op onveiligheidsgevoelens van buurtbewoners en passanten. Naast overlastbestrijding draagt de loods ook bij aan een betere hulpverlening aan de prostituees. De evaluatie (najaar 2001) wees uit dat er na ingebruikname van de loods nauwelijks nog overlast werd ervaren van het afwerken, hoewel overlast van randfiguren (pooiers, dealers en junks) nog bleef bestaan. Het veiligheidsgevoel van prostituees was toegenomen en de zorg verbeterd. Aanleiding voor het onderzoek Inrichting en het laten functioneren van de tippelzone en afwerkloods kosten overheidsgeld. Bovendien zijn door de loods niet alle problemen rond straatprostitutie verholpen. Het is daarom zinvol om af en toe de vraag te stellen of de huidige aanpak nog aan de doelstellingen voldoet en nog steeds de beste oplossing is. Ook ontwikkelingen in andere gemeenten spelen een rol. Ook andere gemeenten hebben de afgelopen jaren een tippelzone ingericht met afwerkplekken, toezicht en hulpverlening. Ook in andere gemeenten wordt het functioneren van de tippelzones regelmatig geëvalueerd. In de drie grootste steden bleken de zones niet goed meer te functioneren. De gemeente Amsterdam heeft haar tippelzone inmiddels gesloten en Rotterdam en Den Haag zijn van plan hun zones eind 2005 te gaan sluiten. Dat roept de vraag op of de zone ook in Nijmegen zou moeten worden gesloten. Anderzijds heeft Eindhoven in 2004 juist een nieuwe zone geopend. De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 11

12 Voor een goede discussie over de toekomst van de tippelzone en afwerkloods in Nijmegen is het belangrijk om alle argumenten op een rij te kunnen zetten. Bovendien is het belangrijk om deze argumenten te kunnen afwegen tegen de lokale situatie. Argumenten uit andere gemeenten hoeven immers niet in Nijmegen te gelden, en andersom. Doel van het onderzoek Ten aanzien van de toekomst van de tippelzone en afwerkloods in Nijmegen zijn er globaal drie mogelijkheden: doorgaan met de huidige tippelzone en afwerkloods, beiden verhuizen naar een andere locatie of stoppen met deze voorzieningen. Het onderzoek kan worden omschreven als een ex ante evaluatie van de beide alternatieven, afgezet tegen continuering van de huidige situatie. Er worden dus steeds drie varianten naast elkaar geplaatst. Op alle aspecten die een rol spelen bij de discussie over de toekomst van de afwerkloods is geïnventariseerd wat de te verwachten effecten zijn bij de verschillende alternatieven. Daarmee levert het rapport een overzicht van alle voor- en tegenargumenten voor elk van de alternatieven. Het onderzoeksrapport leidt niet tot een aanbeveling om te kiezen voor een van de alternatieven, maar de bouwstenen om een weloverwogen keuze te kunnen maken. Dit onderzoek is geen evaluatie van het huidig functioneren. Een dergelijke evaluatie heeft in 2001 plaatsgevonden. Wel zijn door middel van dit onderzoek enkele knelpunten naar voren gekomen. Opzet van het onderzoek Het onderzoek is voornamelijk kwalitatief van aard. Dat is de meest voor de hand liggende opzet bij een inventarisatie van argumenten en potentiële effecten. Slechts ter aanvulling zijn enkele cijfers toegevoegd, die overigens niet altijd gemakkelijk beschikbaar zijn. Omdat de discussie over een tippelzone in meer gemeenten wordt gevoerd ligt het voor de hand om te bekijken welke argumenten aldaar worden gehanteerd en wat de effecten zijn van de genomen besluiten (over de opzet van de zones en in sommige gemeenten de sluiting daarvan). Daartoe zijn korte telefonische interviews gehouden en relevante stukken zoals raadsbesluiten en evaluaties uit die gemeenten bestudeerd. Vervolgens is een groepsdiscussie gehouden met beleidsmedewerkers uit de betreffende gemeenten. Aan deze discussie hadden acht van de negen gemeenten met een tippelzone hun medewerking toegezegd. Omdat op het laatste moment drie personen door omstandigheden waren verhinderd hebben uiteindelijk vijf gemeenten meegewerkt: Utrecht, Rotterdam, Eindhoven, Heerlen en Nijmegen. Daarnaast heeft een uitgebreide groepsdiscussie plaatsgevonden met betrokken professionals in Nijmegen: medewerkers van de gemeente, bureau Toezicht, de toezichthouder in de loods, de politie, de GGD-arts en medewerkers van De Cirkel en De Grift. Ook zijn er twee groepsdiscussies gehouden met bewoners, onder meer gerekruteerd via diverse bewonersorganisaties. Behalve bewoners uit de directe omgeving in het westelijk deel van Centrum en Benedenstad waren ook enkele bewoners uit Oud-West vertegenwoordigd. Om ook de mening van de straatprostituees zelf mee te kunnen nemen werd een schriftelijke vragenlijst verspreid. Ook deze vragenlijst was kwalitatief van aard, omdat bij elk onderwerp werd gevraagd een toelichting op te schrijven. Van de vaste kern van straatprostituees in Nijmegen heeft het merendeel de enquête ingevuld. Tot slot zijn enkele eerdere evaluaties bekeken en cijfers uit de politieregistraties en uit de laatste editie van de Stadspeiling. Het hele onderzoek vond plaats tussen half maart en begin mei Opbouw van dit rapport Na dit inleidende hoofdstuk wordt eerst in hoofdstuk 2 een overzicht gegeven van ontwikkelingen in andere Nederlandse gemeenten met een tippelzone: waarom werden de zones opgezet, werden die doelen bereikt en welke knelpunten kwam men tegen? Ook de redenen van de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag om te sluiten en de manier waarop worden beschreven. Hoofdstuk 3 geeft een kort overzicht van de bevindingen uit verschillende bronnen. Het hoofdstuk geeft daarmee tevens een beeld van de ideeën die leven binnen elk van de groepen. Hoofdstuk 4 is het belangrijkste hoofdstuk. In dit hoofdstuk worden alle argumenten besproken. Daarbij komen de ervaringen in andere gemeenten, gegevens uit evaluaties en bevindingen uit de groepsdiscussies bij elkaar. Dezelfde argumenten, in dezelfde volgorde, vindt u ook terug in de samenvatting, waarin echter de drie toekomstmogelijkheden systematisch naast elkaar zijn gezet. 12 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

13 HOOFDSTUK 2 Ontwikkelingen in andere gemeenten Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de ontwikkelingen en ideeën in andere gemeenten met een tippelzone. Ook deze gemeenten hebben behalve de tippelzone ook afwerkplekken ingericht alsmede een huiskamer en zorgvoorzieningen. Geen enkele andere gemeente heeft al deze voorzieningen echter zoals Nijmegen in een overdekte loods ondergebracht. Per gemeente wordt kort beschreven wat de redenen waren om een tippelzone op te zetten, of de gestelde doelen werden bereikt en welke knelpunten eventueel werden ervaren en deels ook opgelost. Ook wordt ingegaan op de redenen om de zones in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag te sluiten en de manier waarop men dat heeft gedaan of denkt te gaan doen. Dit hoofdstuk is gebaseerd op telefonische interviews en relevante stukken zoals raadsbesluiten en evaluaties. Amsterdam ( ) De tippelzone op de Theemsweg in Amsterdam werd ingesteld in Eind jaren zestig werkte nog slechts een relatief kleine groep als straatprostituee, maar eind jaren zeventig nam het aantal explosief toe. Naast niet verslaafde vrouwen die geld wilden verdienen kwam er toen een grote groep verslaafden in de straatprostitutie terecht. Vanaf eind jaren tachtig nam ook de gemeentelijke aandacht voor de straatprostitutie toe. Enerzijds groeide de aandacht voor de positie van de straatprostituees; anderzijds nam de overlast ernstige vormen aan. Instelling van een gedoogzone op de Heerengracht en later de De Ruijterkade leidde tot felle protesten uit de buurt. Tussen 1986 en 1994 gold er een ontmoedigingsbeleid: er kwam geen nieuwe gedoogzone maar er werd ook geen opjaagbeleid gevoerd. De politie trad incidenteel op op basis van klachten of wanneer het aantal prostituees en bezoekers te groot werd. Dit beleid werd door bijna iedereen als bijzonder onbevredigend ervaren: bewoners en bedrijven klaagden over overlast en prostituees klaagden over de willekeur van de politie en de zware werkomstandigheden. Gedurende het jaar 1995 werd een tijdelijke tippelzone ingesteld aan de Oostelijke Handelskade. De ervaringen daarmee waren positief. Een jaar later opende een meer definitieve tippelzone aan de Theemsweg. In het raadsbesluit van 29 juni 1995 werd aangegeven dat een tippelzone: de veiligheid en onderhandelingspositie van prostituees ten opzichte van klanten verbetert, adequate hulpverlenings- en preventieactiviteiten mogelijk maakt, de overlast kan reguleren, de straatprostitutie concentreert en beheersbaar houdt. De APV werd zodanig veranderd dat tippelen in heel Amsterdam werd verboden, met uitzondering van de Theemsweg tussen en uur. De zone was een met hekken afgesloten terrein bestaande uit een laagdrempelige opvang/huiskamervoorziening, een oppikcircuit en 28 afwerkplekken. Dealers, souteneurs en andere hangers (de facto alle mannen) waren op de zone niet toegestaan. De inrichting van de tippelzone kostte 2,9 miljoen gulden. De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 13

14 Uit een evaluatie eind 1996 bleek dat de zone had bijgedragen tot meer veiligheid voor prostituees, maar dat semi-permanente aanwezigheid van de politie wel noodzakelijk was om incidenten te voorkomen. Het hulpverleningsaanbod werd adequaat genoemd en de hulpverlening was door de tippelzone vereenvoudigd. De tippelzone gaf geen of nauwelijks overlast in de directe leef-, woonen werkomgeving, maar een aantal bewoners had wel principiële bezwaren tegen een tippelzone in de buurt. Overigens had de gemeente ook veel maatregelen genomen om de overlast tot een minimum te beperken (hekwerken, beheer en schoonmaak, politiemaatregelen, huiskamervoorziening, begeleidingscommissie en klachtenmeldpunt). Hoewel de tippelzone druk werd bezocht, zowel door prostituees als door klanten, bleek dat het merendeel van de verslaafde prostituees zich niet op de Theemsweg liet zien. Deze specifieke groep bleef actief in de binnenstad, omdat de tippelzone te ver van het Centrum lag (reizen kost tijd en geld en was onveilig), er te veel concurrentie was van goed uitziende niet-verslaafde prostituees en er geen dealer op of bij de zone was. Aanvankelijk waren de ervaringen met de tippelzone dus grotendeels positief. Hoewel verslaafde prostituees de zone vanaf het begin nauwelijks gebruikten en er vrij veel illegale prostituees op de zone werkten, voldeed de zone aan de gestelde doelen en veroorzaakte ze nauwelijks overlast. In de loop van 2002 werd de situatie op de zone echter onhoudbaar. Daarvoor waren drie redenen: de beheersbaarheid van de openbare orde was in het geding, er waren sterke aanwijzingen voor infiltratie van de georganiseerde misdaad uit Oost-Europese landen: vrouwenhandel, gedwongen prostitutie, uitbuiting en geweld, illegaliteit was een belangrijke factor voor uitbuiting van de werkzame prostituees. De ontwikkelingen werden mede veroorzaakt door de afschaffing van de visumplicht voor onder meer Roemenen en Bulgaren in 2000 en door de legalisering van de bordelen. Door de strengere regels en controles in de escort-, club- en raamprostitutie werden illegale prostituees verdrongen naar de tippelzone. Aanvankelijk werden extra beheersmaatregelen genomen, zoals veel strengere controles (ook op illegaliteit). Hierdoor werd het veel rustiger op de zone wat betreft het aantal vrouwen, maar het percentage illegalen en het aantal incidenten namen niet af. Er waren geen aanwijzingen voor verplaatsing naar andere plekken in de gemeente. Omdat het onmogelijk bleek een veilige en beheersbare tippelzone te creëren die niet tegelijkertijd openstond voor misbruik door georganiseerde criminaliteit, werd uiteindelijk besloten om de zone geheel te sluiten. Het gemeentebestuur wilde niet langer direct en indirect verantwoordelijkheid nemen voor de onvermijdelijke facilitering van vrouwenhandel en uitbuiting. Inmiddels is de tippelzone aan de Theemsweg ruim een jaar gesloten. Een klein deel van de illegalen heeft nog geprobeerd elders in de stad te tippelen (waartegen streng werd opgetreden), maar na een tijdje was van deze groep niemand meer te vinden. Van de Zuidamerikaanse transseksuelen is een deel elders opgedoken (met name in Den Haag) en de rest verdwenen. Van de kleine groep Nederlandse prostituees lijkt een klein deel ook naar andere gemeenten te zijn vertrokken, zoals Utrecht. Sluiting van de tippelzone lijkt te hebben geleid tot oplossing van de problemen met illegale prostituees. Het zou kunnen dat ze deels terecht zijn gekomen in meer verborgen sectoren zoals escort en illegale bordelen, maar de capaciteit daarvan is slechts beperkt en er zijn in ieder geval geen aanwijzingen voor gevonden. Voor Amsterdam lijkt de sluiting van de tippelzone dan ook een succes, terwijl negatieve neveneffecten zijn uitgebleven. Daarbij moet echter worden bedacht dat de samenstelling van de groep straatprostituees op de Theemsweg en de problematiek die zich daar afspeelde niet zijn te vergelijken met de tippelzone en afwerkloods in Nijmegen. Wat betreft de verslaafde straatprostituees in Amsterdam is er door de sluiting van de Theemsweg weinig veranderd. Deze groep tippelde, hoewel dat verboden was, nog altijd in het centrum en is dat ook blijven doen. De groep wordt overigens geleidelijk iets kleiner: sommige vrouwen worden ziek of te oud terwijl er nauwelijks instroom is. Van de tussen de 100 en 200 verslaafden zijn er per avond vermoedelijk ongeveer 30 actief. Omdat tippelen verboden is opereren zij redelijk onzichtbaar waardoor er nauwelijks overlast is. Als ze betrapt worden krijgen ze wel een boete (er worden ongeveer 150 bonnen per maand uitgeschreven). Al met al zijn er nauwelijks klachten over 14 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

15 tippelprostitutie. De groep wordt redelijk goed bereikt door de verslaafdenhulpverlening. Voor de verslaafde prostituees heeft de GGD een aparte polikliniek, waar zij terecht kunnen voor sociaalmedische zorg, methadonbehandeling, anticonceptie en controle op soa. Den Haag ( ) De gemeente Den Haag heeft in 1983 een tippelzone ingesteld in een gedeelte van de Waldorpstraat en later in de directe omgeving van de zone een afwerkplaats ingericht om een einde te maken aan de overlast van de tippelprostitutie op verschillende plaatsen in het centrum. Het toegenomen geweld tegen tippelaarsters speelde evenzeer een rol in de besluitvorming. Door het instellen van de zone kon de veiligheid van de prostituees meer dan voorheen worden gewaarborgd. Bovendien kon door het instellen van een zone de, mede uit het oogpunt van volksgezondheid noodzakelijk geachte, zorg aan tippelaarsters beter worden gefaciliteerd. Aanvankelijk werden de doelen, zowel op gebied van overlast als verbeterde zorg, ook bereikt. Vanaf ongeveer 2000 veranderde de situatie op de tippelzone. Door legalisering van raamprostitutie en het wegsaneren van enkele raamprostitutiestraten werd een aantal vrouwen verdrongen naar de tippelzone. Er kwamen steeds meer vrouwen uit Oosteuropese landen en de invloed van drugs- en mensenhandelaren nam toe. De autochtone verslaafde prostituees werden meer en meer verdrongen door illegale prostituees, vooral uit Oost-Europa en Zuid-Amerika. De sfeer werd agressiever, zowel onder bezoekers (waaronder allerlei randfiguren) als onder prostituees (door de toenemende concurrentie). Door de lange openingstijden ( uur) was het lucratief om op de zone te werken, ook voor verslaafden uit andere gemeenten. Er werden aanvullende beheersmaatregelen genomen (zoals verwijderingsbevelen, aanhouden van illegalen, terugbrengen van de openingstijden en het strafbaar stellen van klanten (dus niet alleen prostituees) buiten de zone of openingstijden) maar deze vereisten een forse politie-inzet. Daarnaast ligt de tippelzone in een gebied waar het nieuwe stedelijke ontwikkelingen in de weg staat. Verplaatsing zou een optie zijn, maar doet niets af aan de openbare orde problemen, brengt relatief hoge kosten met zich mee en zal ongetwijfeld op grote weerstand stuiten. In het voorjaar van 2003 werd uiteindelijk het besluit genomen om de tippelzone in de loop van 2005 in principe te sluiten. Als redenen werden genoemd de mensonwaardige omstandigheden waaronder tippelaarsters moeten werken, de aantrekkelijkheid van de zone voor criminelen, de toename van het aantal illegale vrouwen op de zone en de relatief grote inspanningen, die de politie zich moet getroosten om de problematiek op de zone beheersbaar te houden. Aan sluiting werd wel de voorwaarde verbonden dat in de tussentijd een goed en humaan alternatief moest worden gerealiseerd. Daarvoor moet op meerdere leefgebieden zorg worden geboden, want veel straatprostituees zijn dakloos, verslaafd (vaak aan meerdere middelen), hebben psychische problemen en geen inkomen. De humane aanpak bestaat uit een voortraject om de doelgroep te bereiken en een na-traject gericht op zorg en uittreding. Het voortraject bestaat onder meer uit (deels mobiel) maatschappelijk werk en de realisatie van een laagdrempelige inloop voor eerste levensbehoeften zoals voeding, douchegelegenheid, medisch spreekuur en slaapopvang. Het natraject bestaat uit verslavingszorg en psychische zorg, maatschappelijke dienstverlening gericht op uitkering, schuldsanering enz. en vormen van activering, dagbesteding en begeleid wonen. Voor de extra zorgvoorzieningen is ruim ,- per jaar uitgetrokken. In de loop van 2005 zal een eindevaluatie plaatsvinden om de balans van deze integrale zorgtrajecten te kunnen opmaken. Daarna zal een definitieve beslissing worden genomen over sluiting van de tippelzone. Inmiddels hadden de aanvullende beheersmaatregelen uit oogpunt van openbare orde overigens wel effect gehad. Het werd minder druk op de zone en er zijn nu minder randfiguren zoals pooiers en drugs- en mensenhandelaren actief. Voor de oorspronkelijke groep heroïneverslaafden lijkt de situatie daarmee verbeterd. Overigens bestaat het merendeel nog uit travestieten en transseksuelen, vooral uit Zuid-Amerikaanse landen. Hoewel er wel eens elders wordt afgewerkt is er niet een structurele nieuwe zone ontstaan. Wel was een aantal vrouwen dat niet meer op de zone mocht werken bij zorgverleners enige tijd uit beeld geraakt. De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 15

16 Rotterdam ( ) De Rotterdamse tippelzone ligt aan de Keileweg en bestaat goed 10 jaar. Aanleiding voor de totstandkoming van de zone was ontstane tippeloverlast elders in de stad. De zone ligt op een relatief afgelegen haventerrein en is afgesloten met hekken. Op 1 april 2003 werd er een vergunningstelsel ingevoerd om de toegang van prostituees te reguleren en overlast op en rondom de tippelzone te kunnen beperken. Er zijn ongeveer 230 vergunningen verstrekt. In vergelijking met andere grote steden kent Rotterdam relatief veel verslaafden onder de straatprostituees (bijna 90%); de niet-verslaafden zijn vooral transseksuelen. Als gevolg van het grote aandeel verslaafden heeft Rotterdam ook veel last van de randverschijnselen zoals dealers en pooiers. De zorg wordt verleend door een GGZ instelling, die er achteraf overigens aan twijfelt of het wel verstandig was om dergelijke hulp op de zone zelf aan te bieden en daarmee de zone enigszins te faciliteren. Het vergunningstelsel is een eerste stap in de richting van sluiting van de zone. Ook de gemeente Rotterdam heeft besloten dat de tippelzone uiterlijk eind december 2005 gesloten moet worden. De gemeente wil deze voorziening niet langer faciliteren, omdat ze niet wil bijdragen aan de mensonterende omstandigheden waaronder de vrouwen moeten werken. Bovendien ontstond er rond de zone een open drugsscene met veel, vooral drugsgerelateerde, criminaliteit. In het Collegeprogramma is sluiting van de Keileweg als target genoemd. Het besluit tot sluiting van de tippelzone Keileweg is onvoorwaardelijk, dus niet zoals in Den Haag afhankelijk van het inmiddels gerealiseerde zorgaanbod. Wel is het zo dat ook in Rotterdam er alles aan wordt gedaan om de verslaafde prostituees in een zorgtraject te krijgen. De vrouwen wordt hulp aangeboden bij het afkicken dan wel stabiliseren van de verslaving. Ze krijgen een woning aangeboden en ook gegarandeerd werk (bijvoorbeeld bij de Roteb reinigingsdienst). De zorgvoorzieningen die er nu zijn (zoals Keetje Tippel) proberen hiernaar toe te begeleiden. De gemeente realiseert zich wel dat deze begeleiding niet bij iedereen zal gaan lukken. Een aantal vergunninghouders is zwaar verslaafd en zorgmijdend. In de praktijk blijkt het niet eenvoudig de vrouwen aan een zorgtraject te binden. Als zij straks niet meer op de Keileweg terecht kunnen zou dat kunnen leiden tot verplaatsing, bijvoorbeeld naar andere gemeenten. Voor de niet-verslaafde prostituees was het de bedoeling om een laagdrempelige, volledig inpandige en beheersbare prostitutievoorziening te realiseren. Inmiddels is deze voorziening echter van de baan omdat de groep resterende, niet-verslaafde prostituees te klein zou zijn. De nietverslaafde vrouwen kunnen, als zij hun werkzaamheden in de prostitutie voort willen zetten, gebruik maken van het bestaande legale aanbod van privé huizen en escortservices. Op de tippelzone worden de sluitingstijden geleidelijk steeds verder teruggebracht (van aanvankelijk tot sinds 1 april 2005). Verder is een aantal vergunningen ingetrokken en zitten sommige vrouwen inmiddels in het alternatieve zorgtraject. Daardoor wordt het rustiger op de Keileweg, ook met klanten, waardoor ook weer vrouwen vertrekken. Bekend is dat er enkelen in Utrecht zijn opgedoken. Ook is de politie in Rotterdam extra alert op tippelen buiten de zone, waartegen streng wordt opgetreden. Er is echter altijd getippeld buiten de zone en er zijn geen aanwijzingen dat dat erger is geworden: de elders tippelende vrouwen lijken los te staan van de straatprostituees van de Keileweg. Doordat het nu al rustiger wordt op de tippelzone zal de sluiting eind 2005 naar verwachting gemakkelijker gerealiseerd kunnen worden. Ondertussen probeert men de ontwikkelingen zo goed mogelijk te volgen en te zorgen dat er voldoende bedden en werk beschikbaar zijn. De vrouwen komen eerst in een zorgcentrum binnen om hun levensomstandigheden te stabiliseren en in een dag-nacht ritme te komen. Dan gaan ze naar een kliniek in een poging de verslaving te stoppen of te stabiliseren. Vervolgens komen ze in een pand voor Intensief Begeleid Wonen (IBW). Daartoe moeten ze wel hun tippelvergunning inleveren. Een paar weken na hun intrek in een van deze IBW-panden krijgen de vrouwen werk aangeboden. De bedoeling is dat ongeveer 10 deelgemeenten elk een pand aanwijzen voor maximaal vrouwen. Inmiddels zijn er twee panden operationeel. Bij de vestiging van deze panden bestaan er in enkele deelgemeenten bezwaren uit de buurt. Gekozen is voor relatief kleine opvangpanden om de lasten te spreiden over de deelgemeenten, overlast te beperken en de zorg beheersbaar te houden. 16 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

17 Utrecht (1986-heden) De gemeente Utrecht kent sinds 1986 een tippelzone. De zone is een deel van een openbare weg en overdag verder niet herkenbaar. Het gebied wordt door de gemeente consequent aangeduid als de baan om stigmatisering van de straat te voorkomen. Utrecht werkt niet met een vergunningensysteem; vrouwen hoeven zich alleen in te schrijven bij de politie waarbij alleen wordt gecontroleerd of men in Nederland mag werken en meerderjarig is. Tot de doelstellingen behoren: het voorkomen van overlast van tippelen in de stad. het bevorderen van gezondheid en leefbaarheid van prostituees (en daarmee ook van de gezondheid van de bezoekers) door hulpverlening, vooral gericht op de meest kwetsbare groepen zoals de Utrechtse verslaafde prostituee, het kunnen tegengaan van vrouwenhandel en het tippelen van minderjarigen, doordat de tippelzone zicht geeft op wat er in dit deel van de prostitutiewereld gebeurt. In 2003 is de tippelzone geëvalueerd. Daaruit bleek dat de betrokkenen tevreden waren over de gang van zaken tot op dat moment. De zone functioneerde zonder grote beheerproblemen en de tevredenheid onder de prostituees die er werkten was groot. Als belangrijke factoren voor een goed functioneren werden genoemd: de grote ervaring die bij de Huiskamer en de politie aanwezig is en goed wordt doorgegeven, de goede samenwerking tussen politie en hulpverlening en het respect dat van alle partijen op de zone wordt verwacht en opgebracht. De bovengenoemde doelstellingen waren daarmee goed haalbaar. Het aandeel verslaafde prostituees was in de loop der jaren afgenomen van ongeveer 60% naar ongeveer 40%. De hulpverleningsbus/huiskamer werd elke avond bezocht door ongeveer 45 prostituees: vrijwel iedereen die op de zone werkte. Sinds januari 2004 wordt de tippelzone in Utrecht geconfronteerd met een duidelijk grotere toestroom. Deze begon na de sluiting van de tippelzone in Amsterdam en de beperkende maatregelen (vergunningstelsel resp. beperking van openingstijden) die in Rotterdam en Den Haag werden genomen. De maatregelen in deze laatste twee steden lopen vooruit op een volledige sluiting waardoor een nog verdere toestroom naar Utrecht in de loop van 2005 wordt verwacht. In reactie op deze ontwikkelingen hebben gemeente, politie en Huiskamer besloten tot een aantal maatregelen: verscherpte controles door de politie (vooral gericht op pooiers), strikte handhaving van de werkmethode van de Huiskamer (altijd minimaal een persoon beschikbaar voor hulpvragen), gerichte verwijzingen in de hulpverlening (om de prioriteit te houden bij verslaafde vrouwen uit de regio; prostituees van elders werden verwezen naar hun eigen regio) en een stop op nieuwe inschrijvingen. Prostituees in Utrecht moeten zich inschrijven bij de politie en nieuwe inschrijvingen worden tijdelijk geweigerd. De inschrijvingsstop is echter een noodmaatregel omdat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen groepen prostituees. De stop wordt op termijn mogelijk vervangen door een pasjessysteem waaraan criteria kunnen worden verbonden. In dat geval kan namelijk de positie van de Utrechtse verslaafde prostituee worden beschermd ten opzichte van andere groepen. Het systeem moet echter wel laagdrempelig blijven. De maatregelen moeten leiden tot een stabilisering van het aantal prostituees waardoor de situatie beheersbaar blijft. Tegelijk treedt de politie op tegen uitwaaieringverschijnselen rondom de zone. Er zijn geen plannen om de zone in Utrecht te sluiten. Heerlen (2000-heden) Heerlen wordt sinds het eind van de jaren zeventig geconfronteerd met drugsgerelateerde straatprostitutie. Aanvankelijk koos de lokale politiek voor een repressief beleid, wat echter niet leidde tot uitbanning maar tot verplaatsing en uitwaaiering van het probleem. In juni 2000 werd daarom in Heerlen een tippelzone geopend aan de Imstenraderweg op een industrieterrein. De doelstellingen waren: - de overlast van straatprostitutie te voorkomen en te beperken, - de veiligheid van de tippelaarsters te vergroten, - de hulpverlening en medische zorg aan tippelaarsters te verbeteren. Voor de zone werd een vergunningstelsel ingevoerd. Alleen vrouwen uit de regio Parkstad Limburg komen in aanmerking voor een vergunning. Er werden maximaal 70 vergunningen verstrekt, waarvan 65 aan verslaafde tippelaarsters. Elke avond is er een mobiele huiskamer aanwezig voor De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 17

18 zorg en opvang. Ook zijn afwerkplekken ingericht. Een jaar na de invoering werden de effecten van de tippelzone geëvalueerd. Bewoners en ondernemers in het voormalige tippelgebied gaven aan dat overlast en hinder door straatprostitutie was afgenomen. In het gebied rond de nieuwe tippelzone had zich geen toename voorgedaan van overlast door straatprostitutie. De onveiligheidsgevoelens zijn in beide gebieden niet veranderd. Van de prostituees ervoer driekwart het werken op de tippelzone als veiliger dan voorheen; ook geven ze aan dat geweld, diefstal en verkrachting minder vaak voorkomen sinds de opening. Wel zei de helft van de geïnterviewde prostituees dat ze ook buiten de zone nog werken. De Huiskamerbus wordt vaker bezocht, maar het aantal vrouwen dat er komt was gedaald. Dat komt waarschijnlijk omdat de opvang op de zone alleen toegankelijk was voor vergunninghouders. Die groep heeft dus meer contact met de hulpverlening, maar dat geldt niet voor degenen zonder vergunning. De woonsituatie en drugsproblematiek van de meeste prostituees waren door de zone overigens niet veranderd. Inmiddels is het aantal vergunningen teruggebracht tot 35, waarvan 30 voor verslaafden. Er was op dat moment ook geen vraag naar meer vergunningen. Ook werden de openingstijden teruggebracht tot de periode van uur. Die eindtijd bleek echter te vroeg waardoor weer overlast in het centrum ontstond. Inmiddels is de voormalige sluitingstijd (02.00 uur) hersteld en de overlast in het centrum weer verdwenen. Overigens worden ook klanten die prostituees zoeken buiten de tippelzone aangepakt. De vrouwen worden door een taxibusje van het centrum naar de zone en weer terug gebracht op kosten van de gemeente. De hulpverlening in Heerlen wordt verzorgd door het Leger des Heils. Binnenkort zal er een nieuwe evaluatie plaatsvinden in Heerlen. Groningen (1998-heden) De stad Groningen heeft sinds eind jaren zeventig te maken met aan drugs gerelateerde straatprostitutie. Vanaf ongeveer 1985 werden diverse maatregelen genomen om met name de overlast daarvan tegen te gaan (waaronder verkeersmaatregelen en een opjaagbeleid ) maar deze maatregelen hadden niet het gewenste effect. De gevolgen van de maatregelen waren onder meer verplaatsing en verspreiding van de straatprostitutie en onveiligheid voor de straatprostituees. In 1996 besloot de gemeenteraad daarom een tippelzone in te stellen aan de Bornholmstraat. Door instelling van een tippelzone op een geschikte plaats zou de overlast moeten worden voorkomen of in ieder geval sterk beperkt, de veiligheid van de straatprostituees worden vergroot en de hulpverlening en medische zorg verbeterd. Als gevolg van gerechtelijke procedures kon de zone niet zoals gepland medio 1997, maar pas begin 1998 worden geopend. Een jaar later heeft er een evaluatie plaatsgevonden. De tippelzone bestaat uit een tippelgebied van ongeveer 100 meter lengte, 13 afgeschermde afwerkplekken en een Huiskamer voor onder meer verslavingszorg en medische zorg. De zone was oorspronkelijk geopend van tot uur maar gaat inmiddels al om uur open. De tippelzone ligt op een bedrijventerrein met grootschalige detailhandel (groothandel, Gamma, enkele autodealers) maar geen woningen. De ondernemers hebben altijd tegen de tippelzone geprotesteerd en zich er nooit bij neergelegd. Overigens is er sinds de opening van de tippelzone meerdere malen per jaar een door de gemeente georganiseerd omgevingsoverleg, waar de ondernemers en andere betrokkenen eventuele overlast vroegtijdig signaleren en oplossen. Mede door de korte lijnen die dit oplevert zijn de ondernemers over het algemeen tevreden over het omgevingsbeleid van gemeente en politie. Vanzelfsprekend is de tippelzone nog steeds niet de meest gewenste onderneming als buurman. Overigens blijkt ook uit de registraties dat de eventuele overlast rondom de tippelzone steeds verder afneemt. Drugsdealers en pooiers mogen zich niet op de zone bevinden, maar zwerven eromheen. Vanwege de overlast die dit op nabijgelegen parkeerterreinen van bedrijven opleverde, is besloten tot een speciale parkeerplaats voor de zogenoemde omhangers. Hierdoor is van overlast in de omgeving van de zone nagenoeg geen sprake meer. Het terrein wordt goed schoongehouden. Voor de tippelzone bestaat geen pasjessysteem. Tippelen en afwerken buiten de zone zijn verboden. Uit de evaluatie uit 1999 bleek dat de straatprostituees het werken op de zone veiliger vinden, maar de afgelegen ligging en gebrek aan openbaar vervoer maken de weg van en naar de zone 18 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies

19 onveilig. Voorzover er sprake was van zwaardere vormen van geweld tegen de prostituees, zoals verkrachting en een moord, vonden deze plaats buiten de zone. Door de relatief grote concurrentie (veel vrouwen, weinig klanten) waren sommige vrouwen eerder geneigd onveiliger te werken (buiten de zone of zonder condooms). De vrouwen werkten niet uitsluitend op de zone, maar als redenen om dat wel te doen noemden ze de veiligheid, de Huiskamer en het feit dat ze daar door de politie met rust werden gelaten. Er werd nog wel in de binnenstad getippeld, maar op minder locaties dan in het verleden. De vrouwen maakten meer gebruik van Huiskamer en medische zorg en het merendeel was daarover tevreden. In het voormalige tippelgebied waren geen significante veranderingen opgetreden in onveiligheidsgevoelens door omwonenden, maar de overlast (van het tippelen, rondrijdende klanten en vervuiling door drugsverslaafden) was er duidelijk verminderd. Ondernemers rond de nieuwe tippelzone vonden dat onveiligheid en overlast daar groter zijn geworden. Wel vonden ze de toename van overlast minder groot dan ze tevoren hadden verwacht. De overlast bestaat vooral uit vervuiling en overlast van randverschijnselen. De laatste jaren lijkt de zone nog steeds goed te functioneren. Ongeveer 25 tot 30 vrouwen werken regulier in het gebied. Men had enige angst dat door het vergunningenbeleid bij andere vormen van prostitutie meer illegalen op straat zouden komen maar daar is in Groningen niets van gebleken. Ook is er geen toestroom ontstaan door de uitbreiding van de EU. Er is dan ook geen reden om bijvoorbeeld pasjes te gaan invoeren of over te gaan tot andere grote veranderingen, zoals verplaatsing of sluiting van de tippelzone in Groningen. Arnhem (1996-heden) De Arnhemse tippelzone aan de Oude Veerweg (door de gemeente aangeduid als zorgzone) werd in juni 1996 ingericht als onderdeel van de integrale aanpak van de overlast in het Spijkerkwartier. De zorgvoorzieningen op de zone zijn uitsluitend toegankelijk voor verslaafde straatprostituees uit Arnhem. Om op de zone te mogen werken moesten vrouwen een contract met de hulpverlening afsluiten en zich houden aan de openingstijden (van tot uur) en andere geformuleerde regels. Tevens kregen zij een verblijfsontzegging voor de wijken die het meest te maken hadden met overlast als gevolg van tippelen. Op de zone stond een bus van het centrum voor verslavingszorg De Grift (later vervangen door een portakabin). Vanuit de hulpverleningsbus werken sociaal verpleegkundigen en maatschappelijk werk en er is een wekelijks medisch spreekuur. Er worden spuiten omgeruild en condooms verstrekt en er is een woonkamer en bar met koffiehoek. De eerste evaluatie in 1998 liet zien dat er sprake was van een daling van het totaal aantal meldingen overlast door drugs/medicijnen en door prostitutie. Met name in de Spijkerbuurt is sprake van een duidelijke afname. Wel gaven omwonenden aan last te hebben van tippelen buiten de openingstijden en van de zichtbaarheid van vrouwen die heen en weer liepen tussen de sociëteit (waar een gebruikersruimte was) en de tippelzone. In de evaluatie werd geconcludeerd dat de zorgzone voldeed aan de oorspronkelijke doelstellingen: verminderen van de tippeloverlast in de wijken rond het centrum en het bieden van een zorgaanbod aan de drugsverslaafde straatprostituees. Aanvankelijk waren er bij de tippelzone geen vaste afwerkplekken aanwezig. Dat leidde tot overlast en vervuiling van afwerken in de omgeving en dus tot veel klachten van bewoners en bedrijven. Daarom werden vier jaar na de opening alsnog vijf afwerkplekken ingericht, afgeschermd door eenvoudige schotten en voorzien van prullenbakken. Uit een tweede evaluatie in 2001 bleek dat deze afwerkplekken een succes waren: er was veel minder overlast in de directe omgeving en het aantal geweldsdelicten tegen prostituees was sterk afgenomen. Wel werd er nog steeds getippeld buiten de openingstijden en op de route naar de zone. Een deel van de vrouwen hield zich regelmatig op in het (lange) gebied tussen dagopvang en zorgzone. Zij hoopten daar dan eerder een klant te kunnen oppikken, sneller te kunnen gebruiken (in de dagopvang) en het risico te beperken om bijvoorbeeld onderweg weer van hun dope beroofd te worden. De politie controleert dagelijks rond de zorgzone en op de looproutes tussen dagopvang en zorgzone. Op de zone werden verder in toenemende mate vrouwen aangetroffen die niet verslaafd waren of niet uit Arnhem afkomstig waren. Zij werden slechts eenmaal in de hulpverleningspost ontvangen en daarna De toekomst van de afwerkloods Nijmegen 19

20 verwezen naar elders, maar bleken in praktijk soms wel op de zone te blijven. De politie was indertijd echter geen voorstander van een gesloten zone, vanwege de extra politie-inzet voor controle en het risico van verdringingseffecten. In de jaren 2002 en 2003 nam de overlast van tippelprostitutie buiten de zorgzone echter toe. Belangrijkste oorzaken waren de toename van tippelprostituees van buiten Arnhem, van illegale tippelprostitutie en verdringing van de verslaafde door niet verslaafde prostituees. Gevolg hiervan was weer, dat steeds meer vrouwen van de eigenlijke doelgroep gingen tippelen in andere gebieden in Arnhem. In november 2003 werd daarom een vergunningstelsel ingevoerd voor de zone. Er werden 55 vergunningen verleend. Uit een evaluatie van de invoering van het vergunningstelsel bleek dat de invoering succesvol was, zowel uit oogpunt van zorg als van handhaving en beheersbaarheid. Het gemiddelde aantal vrouwen op de zone was teruggelopen van tot 15-20, waarmee de beheersbaarheid voor de politie verbeterde. Met name een aantal vrouwen uit de Randstad zou door het systeem snel zijn verdwenen uit Arnhem en er werden nog maar weinig vrouwen zonder vergunning aangetroffen. Op andere plekken leek de tippeloverlast afgenomen. Eindhoven (2003-heden) De tippelzone in de gemeente Eindhoven is pas relatief recentelijk geopend. De bewoners van de wijk Woensel West ondervonden ernstige overlast van straatprostitutie. Die overlast bereikte medio 2003 haar hoogtepunt. In november 2003 werd daarom aan de Achtseweg-Zuid een tijdelijke tippelvoorziening gerealiseerd. In april 2004 werd een semi-permanente tippelzone aangewezen voor een periode van vier jaar, net buiten de wijk aan de andere zijde van het spoor. De tippelvoorziening heeft geleid tot het terugdringen van overlast van verslaafde straatprostitutie en randverschijnselen die daarmee samenhangen alsmede tot een verbetering van de werk- en leefomstandigheden van verslaafde straatprostituees. Voor de zone werd een pasjessysteem ingevoerd met maximaal 34 vergunningen: de vrouwen die op dat moment bekend waren bij de politie en de zorgverlening. De zone is open van tot uur en gemiddeld zijn er 10 tot 15 prostituees per avond actief. Er is intensief contact tussen de gemeente, politie en hulpverleners van het Leger des Heils. Op dit moment trekt men twee vertrouwenspersonen aan: iemand van het Leger des Heils en iemand van verslavingszorg. Bij de locatiekeuze werd getracht de negatieve effecten van de zone op omliggende gebieden zoveel mogelijk te beperken. Daarbij moest ook de afweging worden gemaakt tussen een gesloten en een open variant. Bij een gesloten variant is sprake van een omheind terrein (of loods) met duidelijke in- en uitgang, terwijl een open variant aan de openbare weg is gesitueerd. Een gesloten variant zou veel voordelen hebben, zoals een veiliger werkomgeving voor prostituees, betere hulpverlenings- en zorgmogelijkheden, betere beheersbaarheid (o.a. hogere drempel om elders af te werken), minder aanzuiging, minder overlast, eenvoudiger visuele afscherming en minder verkeersoverlast. Een voordeel van de open variant is dat de openbare weg een dubbele functie heeft (overdag gewone weg, s avonds gecombineerd met tippelzone en afwerkplekken). Een open variant vergt dus geen ruimtebeslag en is daarom ook goedkoper te realiseren. Uiteindelijk werd gekozen voor een open variant, omdat een gesloten variant niet haalbaar bleek en omdat gebleken was dat ook een open variant (in de tijdelijke periode) positief bijdroeg aan veiligheid en terugdringen van overlast, maar tegelijk haalbaar en betaalbaar was. Bij de open variant aan de Achtseweg Zuid probeert men de kenmerken van een gesloten variant te benaderen. In 2007 zal de tippelzone worden geëvalueerd. Sinds de invoering zijn de overlast en criminaliteit in Woensel West aantoonbaar gedaald. De invoering van de tippelzone ging overigens gepaard met andere maatregelen zoals een concentratie van de (ook in deze wijk aanwezige) raamprostitutie op een afgesloten plein, sluiting van enkele dubieuze café s en cameratoezicht op enkele plekken in de wijk. Deze set van maatregelen en een juiste balans tussen zorg en repressie, heeft uiteindelijk geleid tot het terugdringen van overlast en criminaliteit. 20 Oostveen Beleidsonderzoek en Advies