Deze complexiteit en versnippering wordt als belemmerend ervaren voor een samenhangende beoordeling van maatschappelijke initiatieven.

Transcriptie

1 Bijlage bij Statenbrief Omgevingswet- zaaknummer Implementatie Omgevingswet Aanleiding De ruimtedruk is in Nederland al decennia lang groot. Dat heeft te maken met demografische, economische en andere soms mondiale -maatschappelijke ontwikkelingen. Het omgevingsrecht is gaandeweg uitgegroeid tot een complex en versnipperd stelsel van wet- en regelgeving: het gaat om tientallen wetten, 120 Algemene Maatregelen van Bestuur (AmvB s) en een groot aantal ministeriële regelingen. Daarnaast ook naar schatting bestemmingsplannen en andere plannen met rechtsgevolgen voor de fysieke leefomgeving. Deze complexiteit en versnippering wordt als belemmerend ervaren voor een samenhangende beoordeling van maatschappelijke initiatieven. In 2011 maakte het Rijk bekend te werken aan een integrale vereenvoudiging van het omgevingsrecht: het nieuwe stelsel zou vooral eenvoudiger moeten zijn en meer gericht op maatschappelijke opgaven. Het onder één wet voor de fysieke leefomgeving onderbrengen van tientallen wetten wordt gezien als één van de grootste wetgevingsoperaties van de afgelopen decennia. Doelen De Omgevingswet heeft zowel maatschappelijke als procesmatige doelen. 1) De maatschappelijke doelen die met de Omgevingswet worden nagestreefd, staan verwoord in artikel 1.3 van de wet: Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. 2) In de Omgevingswet staan de vier procesmatige doelen beschreven: het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Hieronder wordt ook vermindering van regeldruk begrepen; het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving; het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving; het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Kort samengevat: eenvoudig beter. Welke wetten gaan er op in de Omgevingswet? 1) De Omgevingswet vervangt: Belemmeringenwet Privaatrecht, Crisis- en herstelwet, Interimwet stad-en-milieubenadering, Ontgrondingenwet, Planwet verkeer en vervoer, Spoedwet wegverbreding, Tracéwet, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet ammoniak en veehouderij (wordt te zijner tijd ingetrokken), Wet geurhinder en veehouderij (wordt te zijner tijd ingetrokken), Wet hygiëne veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden en Wet ruimtelijke ordening. 2) De Omgevingswet vervangt grote delen van: Monumentenwet 1988, Waterwet, Wet beheer rijkswaterstaatswerken, Wet milieubeheer en Woningwet. 3) Van de volgende wetten gaan één of enkele bepalingen over naar de Omgevingswet: Gaswet, Elektriciteitswet 1998, Mijnbouwwet, Spoorwegwet, Spoorwegwet 1875, Wet bereikbaarheid en mobiliteit, Wet lokaal spoor, Wet luchtvaart. Wet natuurbescherming (nu nog: Boswet, Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet 1998).

2 4) Via latere wetswijzigingen gaan, zoals het er nu uitziet, de volgende wetten volledig op in de Omgevingswet: Onteigeningswet, Waterwet (resterende delen), Waterstaatswet1900, Wegenwet, Wet beheer rijkswaterstaatswerken (resterende delen), Wet bodembescherming, Wet geluidhinder, Wet herverdeling wegenbeheer (meeste artikelen vervallen), Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken, Wet inrichting landelijk gebied, Wet milieubeheer (resterende delen), Wet natuurbescherming (nu nog: Boswet, Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet 1998), Wet voorkeursrecht gemeenten, Wrakkenwet. Hoe gaat het werken voor de initiatiefnemer? De wetgever stelt de initiatiefnemer centraal in het proces. De initiatiefnemer kan op basis van de beschikbare informatie een beeld krijgen van de kans van slagen van diens aanvraag voor een vergunning. Bij de vergunningsaanvraag dient de initiatiefnemer aan te geven op welke wijze de betrokkenen in de omgeving zijn geraadpleegd bij de tot stand koming van het initiatief. Dat vraagt van de initiatiefnemer om vooral aan de voorkant van het besluitvormingsproces voor zoveel mogelijk draagvlak te zorgen. Wat vraagt dat van de overheden? De gezamenlijke overheden moeten het de initiatiefnemer mogelijk maken om snel en eenduidig helderheid te verkrijgen over een vergunning. Daartoe moeten zij onder meer: - alle voor de besluitvorming relevante informatie voor de initiatiefnemer digitaal toegankelijk te maken en in één procedure komen tot een besluit over een vergunning; - om te kunnen komen tot een vergunning beschikken over een integraal afwegingskader, waarin alle voor de afweging relevante elementen zijn meegenomen; - beschikken over een integraal afwegingskader dat tegelijkertijd ruimte biedt voor maatwerk; - helderheid te hebben over het gezag dat bevoegd is om de integrale omgevingsvergunning af te geven. Om maatwerk te kunnen bieden legt de wetgever de bevoegdheden primair neer bij de gemeente, tenzij anders wordt bepaald. Rijk en provincies krijgen wel instrumenten om gemeenten te sturen indien er aantoonbaar sprake is van een rijks- of provinciaal belang. Op sommige gebieden kan het nuttig zijn om nationale regels te stellen voor de bescherming van de leefomgeving. Daar werkt het rijk, als dat kan, met algemeen geldende regels. Dat voorkomt dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid. Nadeel van algemene regels is dat ze soms niet goed passen bij specifieke situaties. Daarom bevat de wet een aantal instrumenten die de flexibiliteit van algemene regels vergroten. - invulling te geven aan het integraal denken, dat gericht is op het kunnen bieden van ruimte aan de initiatiefnemer. Welke instrumenten krijgt de provincie? Vijf instrumenten vormen voor de provincies de kern van de Omgevingswet: 1. Omgevingsvisie: Een samenhangend strategisch plan voor de leefomgeving. Dat plan richt zich op de fysieke leefomgeving als geheel. De Omgevingswet schrijft voor dat alle overheden elk één omgevingsvisie of omgevingsplan vaststellen. Provinciale Staten zijn bevoegd om de provinciale Omgevingsvisie vast te stellen en te actualiseren. De Omgevingsvisie is zelfbindend Decentrale regelgeving: Eén van de uitgangspunten van de wet is dat decentrale overheden al hun regels over de leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Voor de gemeenten is dit het omgevingsplan, voor de waterschappen de waterschapsverordening en voor de provincies de omgevingsverordening. Provinciale Staten stellen de provinciale Omgevingsverordening vast. 3. Omgevingsvergunning: De omgevingsvergunning toetst of dat een bepaald initiatief mag. De toetsing is zo eenvoudig mogelijk en houdt, als dat nodig is, rekening met algemeen geldende regels. Door de vergunningverlening zo simpel mogelijk te houden, duren procedures niet langer dan nodig. 1 De wet spreekt over zelfbindend. Het overheidsorgaan verbindt zichzelf aan de door haar zelf vastgestelde regels. Vaststelling van die regels geeft geen mogelijkheid tot bezwaar en beroep; inspraak en voorbereiding zijn conform artikel 3:4 van de Algemene Wet bestuursrecht. 2

3 Initiatiefnemers kunnen via één aanvraag bij één digitaal loket duidelijkheid krijgen voor alle activiteiten die zij willen uitvoeren. Voor de provincie zijn Gedeputeerde Staten bevoegd gezag. 4. Programma: Een programma bevat concrete maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. Met die maatregelen moeten omgevingswaarden of doelen voor de leefomgeving worden bereikt. Progamma s kunnen gericht zijn op een bepaalde sector, maar ook een multisectoraal karakter kennen. Gedeputeerde Staten zijn op dit punt bevoegd. 5. Projectbesluit: Het projectbesluit is ter vervanging van het Provinciaal InpassingsPlan (PIP) en biedt een uniforme procedure voor besluitvorming over complexe projecten die voortvloeien uit de verantwoordelijkheid van rijk of provincies. In voorkomende gevallen kan het projectbesluit ook in de plaats komen van de omgevingsvergunning. Gedeputeerde Staten zijn bevoegd om een projectbesluit vast te stellen. De praktijk zal waarschijnlijk weerbarstig zijn. Wij willen in de komende tijd oefenen met een aantal situaties die wij tegen komen. Wat betekent de Omgevingswet voor de planvorming? Samengevat betekent de stelselherziening dat planvorming, instrumentatie, informatievoorzieningen en vergunningverlening zich vooral kenmerken door: - integraliteit, - participatie in een vroegtijdig stadium van het initiatief, - eenvoud en eenheid in procedures, - gericht op duurzame ontwikkeling, - bestuurlijke afwegingsruimte om maatwerk te kunnen leveren. Het aantal plannen voor de fysieke leefomgeving en daaraan verbonden regels wordt drastisch ingeperkt. Zo zal elke gemeente de bestemmingsplannen moeten terugbrengen tot één Omgevingsplan, met één pakket aan regelgeving. Voor de planvorming vraagt de Omgevingswet om één integrale visie op de fysieke leefomgeving. Sectoraal beleid is verwerkt in het integraal beleid ten gunste van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dat geldt ook voor sectorale regels, die gelijkwaardig onderdeel worden van de integrale afweging. Wat betekent de Omgevingswet voor de doorwerking van het provinciaal beleid? De stelselherziening werd aangekondigd in In 2013 bent u geïnformeerd over het traject richting Tweede Kamer (PS ). Die Statenbrief plaatsen wij in het licht van het opstellen van een Omgevingsvisie en verordening. Met deze instrumenten hebben wij als provincie al de nodige ervaring opgedaan met het werken in de geest van de Omgevingswet. Uw Staten stellen inpassingsplannen vast op grond van de Wet ruimtelijke ordening. Dit instrument zal worden vervangen door het projectbesluit, waartoe Gedeputeerde Staten bevoegd worden. In feite is ook met het projectbesluit al enige ervaring opgedaan, omdat het projectbesluit op veel punten overeenkomt met het bestemmingsplan en inpassingsplan. Met de programmatische aanpak hebben we alleen ervaring opgedaan via de Programmatische Aanpak Stikstof. Naarmate de tijd vordert ontstaat er meer duidelijkheid. Wat merkt de initiatiefnemer van de Omgevingswet? De Omgevingswet is veel meer dan een koepelwet met een specifieke planprocedure. Het gaat vooral ook over het in stelling brengen van de maatschappelijke energie om vraagstukken aan te pakken samen met de overheid. De initiatiefnemer die een activiteit wil ondernemen die effect heeft op de fysieke leefomgeving, heeft de overheid nodig voor: - het beschikbaar hebben van alle actuele informatie; - positief meedenken over hoe het beter kan, in plaats van nee tenzij ; - kaders schetst voor zowel beschermen alsook benutten. 3

4 De beschikbaarheid van actuele informatie over de fysieke leefomgeving is een belangrijk onderdeel van de werking van de Omgevingswet. Daarvoor worden de besluiten met rechtsgevolgen voor de fysieke leefomgeving in een digitaal gebundeld in het zogenaamde Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Dat betekent dat alle ruimtelijke plannen gebaseerd op de wetgeving die wordt geïntegreerd in de Omgevingswet - moeten worden gedigitaliseerd en dat wijzigingen daarin dagelijks bijgewerkt worden. De informatie wordt themagewijs in zogenaamde informatiehuizen ondergebracht. Het streven is dat een initiatiefnemer en ook het bevoegd gezag digitaal beschikken over de voor een omgevingsvergunning relevante informatie. Deze operatie zal jaren in beslag gaan nemen. Dat zal daarom in een aantal stappen worden gedaan. De mate waarin informatie beschikbaar kan worden gesteld is van grote betekenis voor de werking van de wet.voor de informatievoorziening van provincies kunnen we onderscheid maken tussen informatie voor de omgevingsvergunning (indien de provincie bevoegd gezag is) en de informatie die provincies vanuit de rol van bijvoorbeeld regisseur nodig heeft in vooral complexere gebiedsprocessen. Om beide rollen goed te kunnen vervullen is een open speelveld en voor iedereen gelijke informatievoorziening van groot belang om te kunnen komen tot samenwerking met de initiatiefnemers (burgers, bedrijven en andere overheden). Hoe beter de informatievoorziening, des te meer kan invulling worden gegeven aan de wens voor bestuurlijke afwegingsruimte, maatwerk en draagvlak vanuit participatie. Wat gaat het kosten? Over de financiële plaat moet nog besluitvorming plaatsvinden. In het Bestuursakkoord Omgevingswet, dat het Rijk, IPO, VNG en Unie van Waterschappen hebben gesloten, zijn financiële afspraken geformuleerd. Het Bestuursakkoord kunt u downloaden via: Enkele afspraken zijn: - het Rijk voelt zich primair verantwoordelijk voor een goede implementatie van de wet, de daarop te baseren wet- en regelgeving en het digitale stelsel (de stelselherziening). Gemeenten, provincies en waterschappen voelen zich verantwoordelijk voor een zorgvuldige en duurzame uitvoering van de wet waarmee inwoners en bedrijven goed worden bediend. - Aanvullend onderzoek naar de financiële effecten van de stelselherziening moet een scherper zicht geven in de omvang en de aard van de investerings-, transitie- en exploitatiekosten van gemeenten, provincies, waterschappen en Rijksoverheid. Dit onderzoek zal daarmee ook gedeeltelijk invulling geven aan artikel 2 van de Financiëleverhoudingswet - Vooruitlopend op de resultaten van het onderzoek en de financiële afspraken zullen kosten moeten worden gemaakt voor het in gang zetten van activiteiten die in dit bestuursakkoord zijn vastgelegd, zoals op het gebied van invoering. Op basis van het financiële onderzoek zullen aanvullende afspraken worden gemaakt over de verdeling van kosten en baten. Reeds gemaakte kosten kunnen, indien nodig, volgens de nieuwe financieringsafspraken worden verdisconteerd. Voor de uitwerking van deze afspraken is onlangs door de koepelorganisaties een Hoofdlijnenakkoord gesloten. Hiervoor verwijzen wij u naar: Waar staat de wetgever nu? De Eerste Kamer heeft de Omgevingswet vastgesteld op 22 maart Ook is een aantal moties aangenomen. De aandacht gaat nu vooral uit naar de uitwerking van de wet in de vorm van vier AmvB s. Dit gebeurt in verschillende tranches. In de eerste tranche worden ongeveer 60 AMvB s en 20 delen van wetten teruggebracht tot vier AMvB s. Deze bundeling moet bijdragen aan zowel een samenhangende benadering als aan de inzichtelijkheid, kenbaarheid en het gebruikersgemak. De latere tranches volgen in of na

5 Met het oog op de inwerkingtreding van het stelsel in 2018 wordt aan de volgende vier AMvB s gewerkt (Tweede Kamer, 2014): 1) Het Omgevingsbesluit. Dit geeft algemene en procedurele bepalingen voor de uitwerking van de instrumenten voor bijvoorbeeld bepaling vergunningsplicht, bevoegd gezag, indieningsvereisten en besluitvorming. 2) Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze AMvB bevat de inhoudelijke normstelling voor bestuurlijk handelen en is dus uitsluitend gericht tot bestuursorganen die de instrumenten van het wetsvoorstel toepassen. 3 en 4) Besluiten over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Deze groep regels is gericht op burgers, bedrijven en overheden bij hun feitelijk handelen. Het gaat hier om de algemene, rechtstreeks werkende regels die op rijksniveau zullen worden gesteld over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Omwille van de omvang van en de diversiteit aan onderwerpen en doelgroepen worden twee AMvB s vastgesteld, waarin de bestaande sectorale regelgeving op het gebied van bouw, water en milieu opgaat. Het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer is dan de kern van het Besluit activiteiten leefomgeving, het huidige Bouwbesluit 2012 de kern van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het kabinet is verantwoordelijk voor het bekendmaken van de datum van inwerkingtreding van de wet. Tot die tijd kunnen overheden benutten om zich daarop voor te bereiden. Wij zien 2016 als een voorbereidingsjaar. In de loop van 2016 komen de AMvB s in de consultatiefase. Ook wordt in 2016 de Invoeringswet verwacht. Wat doet het Rijk verder? Het Rijk draagt in 2016 zorg voor de totstandkoming van de AMvB s, de Invoeringswet en ook de Aanvullingswetten. Deze Aanvullingswetten hebben betrekken op wetgeving die uiteindelijk opgaan in de Omgevingswet, zoals de onlangs aangenomen Wet natuurbescherming. Ook werkt het Rijk aan de Nationale Omgevingsvisie. In de Nationale Omgevingsagenda (NOA) staan trends en ontwikkelingen die van nationaal belang zijn voor de inrichting van Nederland welke in de Nationale Omgevingsvisie van 2018 moeten komen. De Nationale Omgevingsagenda is medio 2016 klaar. In 2016 en 2017 wordt de agenda verder uitgewerkt in de Nationale Omgevingsvisie. Het volgend Kabinet stelt de visie uiteindelijk vast. We streven naar een toegevoegde waarde voor de fysieke leefomgeving op de lange termijn. In de Werkplaats denken en werken we samen vanuit deze gedeelde ambitie. Tijdens bijeenkomsten in het land en op het online platform verkennen we verschillende omgevingsthema s en brengen we focus aan om te komen tot de agenda. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) gaat over de inrichting van Nederland op de lange termijn: over een veilige en gezonde omgeving, over bereikbaarheid, over plekken waar de economie duurzaam kan groeien, over water, natuur, erfgoed en landschap. Het Rijk wil vooruit kijken naar de ruimtelijke uitdagingen, zodat met die kennis maatregelen genomen kunnen worden. En kan worden ingespeeld op nieuwe kansen en inzichten. Het Rijk maakt de agenda en de visie met andere overheden, kennisinstituten en maatschappelijk partners. De nadruk van de agenda ligt op het in beeld brengen van trends en ontwikkelingen, omgevingsthema's en urgenties op de fysieke leefomgeving. Op die manier vormt de NOA een basis om beleidskeuzes te kunnen maken in het proces van agenda naar visie. De visie in 2018 wordt geen gedetailleerd plan, maar toont de hoofdlijnen en ambities voor de inrichting van Nederland in De NOVI is één van de nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet, die ook in 2018 in werking treedt. Wat doen wij in 2016? Met de Invoeringswet zal duidelijk worden wanneer de Omgevingswet feitelijk in werking treedt. Wij zullen ook in IPO-verband de AmvB s analyseren op hun betekenis voor onze plannen, instrumenten en werkwijze. Wij zijn ons ervan bewust dat de definitieve besluitvorming op Rijksniveau 5

6 aanleiding kan geven tot een herziening van de Omgevingsvisie en verordening. Daarop willen we nog niet vooruitlopen. Wij bieden u meer helderheid op dit punt zodra onze analyse afgerond is. Tegelijkertijd zullen we ervaring opdoen met de informatie die de Omgevingswet en de in consultatie zijnde AMvB s ons bieden. Dit doen we door te leren van bijvoorbeeld pilots die vanuit de koepelorganisaties worden uitgevoerd, zodat we kunnen zien wat er van ons verwacht mag worden als de wet in werking treedt. Anderzijds ook door het bij elkaar brengen van betrokkenen en hen onderling ervaringen te laten uitwisselen. Zodra er meer duidelijkheid is over de betekenis van de wet voor taken en bevoegdheden voor decentrale overheden willen wij met VNG/gemeenten en waterschappen verkennen welke stappen er gezet zouden moeten worden om tot een passende uitvoering van de wet te kunnen komen. Wij zullen uw Staten via onder meer de planning- en controlcyclus informeren over relevante ontwikkelingen, zoals het pakket aan taken en bevoegdheden voor decentrale overheden, de mate van beleidsruimte en de betekenis van omgevingswaarden. 6