Segregatie en de liberalisering van het huurbeleid

Transcriptie

1 Segregatie en de liberalisering van het huurbeleid De vraag of het huisvestingsbeleid en meer in het bijzonder het huurbeleid de kans op segregatie bevordert of vermindert, is niet eenvoudig en ook niet eenduidig te beantwoorden. Als we segregatie beschouwen als de ruimtelijke uitdrukking van sociale en economische ongelijkheid, dan doen we toch nog onvoldoende recht aan de mate waarin andere kenmerken van de Nederlandse woningmarkt de samenstelling van de bevolking van een bepaalde wijk, buurt of straat bepalen. In deze notitie, die op verzoek van de Minister van VROM tot stand kwam, komen in kort bestek enkele aspecten aan de orde die autonoom of in samenhang met elkaar van invloed zijn op de mate en de aard van de segregatie op de woningmarkt. Het is niet altijd mogelijk te bepalen in welke mate de voorgestelde liberalisering van een deel van de huursector daar op zichzelf ook weer invloed op zal uitoefenen. Duidelijk is in ieder geval wel dat de omvang van de liberalisering, gevoegd bij het geringe aandeel van de op jaarbasis vrijkomende woningen (maximaal 7% van de te liberaliseren woningvoorraad of ongeveer woningen, minder dan 2% van het totale bestand aan huurwoningen) zodanig is, dat hiervan binnen afzienbare tijd geen grote invloed in welke richting dan ook verwacht mag worden. De blijvende huursubsidie-garantie voor de huidige huursubsidie-ontvangers (ongeveer 25% van de bewoners) in het te liberaliseren woningenbestand zal de kans op verandering van de bestaande situatie voor langere tijd waarschijnlijk nog verder verkleinen. Segregatie is geen nieuw gegeven. De woningmarkt is altijd ook een reflectie van de aard en de mate van, maar ook van de omgang met het vraagstuk van de sociale ongelijkheid geweest. De liberalisering van het huurbeleid heeft daar maar zijdelings mee te maken. De liberalisering is toch vooral een reactie op een systeem van huurregulering, dat enerzijds onvoldoende soelaas biedt aan wie op de woningmarkt weinig te eisen heeft en ook weinig betalen kan, maar anderzijds wel onbedoeld voordelen biedt aan wie niet langer tot de doelgroepen van het beleid kan worden gerekend. Het ontbreken van een relatie tussen huurprijs en de vraag naar woningen of de aantrekkelijkheid van de lokatie van de woning heeft perverse gevolgen gehad en de afstand tussen de huur-en de koopsector steeds groter gemaakt. In deze notitie bekijken we de relatie tussen segregatie en achtereenvolgens de relatie tussen huur-en koop sector, het inkomen, het huishoudenstype, de planologie en de etniciteit. Bij iedere relatie wordt ook aangegeven in welke mate liberalisering, zoals voorgesteld door de Minister, segregatie al dan niet zal bevorderen. Segregatie op de woningmarkt In Nederland is inmiddels een scherpe scheiding opgetreden tussen de markt van de koopwoningen en de markt van de huurwoningen. Er is nauwelijks beweging van koop naar huur en de beweging van huur naar koop is door de snelle stijging van de prijzen van koopwoningen in de laatste vijftien jaar bijzonder moeilijk geworden. Wie al een huis bezit, heeft de beste kansen opnieuw in het bezit van een huis te kunnen komen. Wie een huis huurt, zal de overstap naar een koophuis alleen kunnen maken bij een behoorlijk hoog en vast inkomen in het begin van de wooncarrière. Verhuizen is voor huurders niet gemakkelijk, omdat de huurmarkt veel vragers en weinig aanbod kent. In feite is hier nauwelijks sprake van een markt, met als enige uitzonderingen enerzijds het hoogste huursegment en anderzijds het relatieve overaanbod aan huurwoningen in de weinige gebieden van Nederland, waar koop ook bij een bescheiden inkomen nog enigermate een reëel alternatief is.

2 De scheiding tussen koop en huur is in belangrijke mate ook een scheiding tussen lagere en hogere inkomens. In Nederland als geheel zijn er nu meer koop- dan huurwoningen, maar in de grote steden ligt dat anders. Amsterdam is het meest extreme voorbeeld: daar bestaat ruim 80% van de voorraad uit grotendeels goedkope huurwoningen. In de randgemeenten van de grote steden overweegt het aandeel koopwoningen. De scheiding koop en huur is zo in belangrijke mate ook een geografische scheiding tussen stad en voorsteden, maar juist in de grote steden zelf is dat veel minder het geval. Dat geldt zeker voor Amsterdam en ten dele ook voor Rotterdam. Segregatie en inkomen Wonen is duur. Wie kan kopen, betaalt de marktprijs die in Nederland mede bepaald wordt door de voor hoge inkomens gunstige regelingen voor aftrek van de hypotheekrente. Wie niet kan kopen, moet huren. Dat is nu door de sterke bevordering van het eigen woningbezit en het overwegende aandeel van koopwoningen in de nieuwbouw minder vanzelfsprekend dan het vroeger was. Tot een bepaalde grens van huur en inkomen kunnen huurders aanspraak maken op huursubsidie (een op de drie huurders doet dat, gemiddeld 1500 euro per jaar). De koophuizenmarkt werkt segregerend door de positieve selectie in de richting van de hogere inkomens en de concentratie van koophuizen in bepaalde wijken of buurten. Huursubsidie werkt preventief op segregatie, omdat het een belangrijk deel van de woningvoorraad toegankelijk houdt voor mensen die zonder de subsidie hun huis niet of moeilijk zouden kunnen betalen. Veel woningcorporaties voeren ook bewust een beleid dat erop gericht is een deel van hun woningbestand onder de huursubsidiegrens te houden. Men voorkomt zo een door woonkosten gedwongen verhuisdruk, die in de praktijk ook moeilijk te realiseren is, omdat de doorstroming uit enigszins vergelijkbare, maar wel goedkopere woningen heel gering is. Een deel van de doorstroming blijft zelfs formeel onzichtbaar in die gevallen, waarin een goedkope woning op een aantrekkelijke locatie illegaal voor een marktconforme huur door de oorspronkelijke bewoner kan worden onderverhuurd. Het ideaal van een niet-gesegregeerd huisvestingspatroon is in Nederland in vergelijking met veel andere landen vrij ver gerealiseerd, zeker in de huursector met zijn grote aandeel corporatiewoningen. Relatief onafhankelijk van wat beleidsmatig beoogd wordt, voltrekken zich in de loop van de tijd binnen het bestaande en maar langzaam groeiende woningbestand (ongeveer 1% groei per jaar) processen van toenemende segregatie, zowel in de richting van mensen met hogere als met lagere inkomens. Wijken als de Pijp in Amsterdam of Lombok in Utrecht zijn in vrij korte tijd tweemaal van status veranderd: eerst verarmd tot een lage inkomenswijk en vervolgens ook weer sterk gestegen qua gemiddeld inkomen per huishouden. De bevolking is mee veranderd en dat heeft mede te maken met veranderde opvattingen over de aantrekkelijkheid van de locatie en ook de woningen zelf, soms zelfs zonder dat er sprake is geweest van renovatie. Liberalisering van een deel van de huurwoningvoorraad zou bij een voldoende aantrekkelijk aanbod een desegrerende werking kunnen hebben, omdat een deel van de potentiële kopers - de mensen met de hogere inkomens - misschien toch voor de huurmarkt behouden kan blijven of zelfs weer terug gewonnen kan worden. Door liberalisering kan de samenstelling van de bezetting van een complex of buurt sociaal en economisch gevarieerder worden. Huursubsidie verhoogt de huisvestingskansen van mensen met lagere inkomens, liberalisering verhoogt de vestigingskans van mensen met hogere inkomens. Liberalisering zou overigens ook segregatie in de hand kunnen werken door een versterking van de negatieve sociale selectie in het niet-geliberaliseerde deel van de huurwoningmarkt. Dat zal sterker het geval zijn wanneer de liberalisering tot bepaalde wijken of complexen beperkt blijft.

3 Segregatie en huishoudenstype De ruim zeven miljoen Nederlandse huishoudens bestaan steeds voor ongeveer een derde uit eenpersoons-, tweepersoons- en gezinshuishoudens. De eerste groep groeit het snelst en is in de grote steden met meer dan de helft van de huishoudens de dominante leefvorm geworden. Niet-gezinshuishoudens bestaan vooral uit autochtonen, de allochtonen leven vooral nog in gezinshuishoudens. Nederlandse gezinshuishoudens wonen nauwelijks meer in etagewoningen: het gezin met kinderen woont hoofdzakelijk 'op de grond, in eengezinswoningen met minstens een tuin achter. Dit woningtype is in al zijn varianten vooral in de buitenwijken van de grote steden, in de voorsteden en de kleinere woonkernen te vinden. Flatbewoning door gezinnen vindt vooral nog in de grote steden plaats en dan zijn het in de goedkopere huursector vaak allochtone gezinnen. De segregatie naar huishoudenstype is in belangrijke mate ook een segregatie naar herkomst, financiële positie en ook locatie. In de aantrekkelijkere wijken vooral etagebewoning, goedkoop en duur, door autochtone een- en tweepersoonshuishoudens, in de minder aantrekkelijke wijken vooral goedkope huurflat- en etagebewoning door allochtone gezinshuishoudens en meestal eenpersoonshuishoudens van oude autochtonen. Eenpersoonshuishoudens bestaan voor een groot deel uit verweduwde ouderen met een laag inkomen, daarnaast vooral uit jongeren met eveneens een relatief laag inkomen. Zij zijn beide vooral aangewezen op de huursector. De eenpersoonshuishoudens met hoge inkomens zijn vooral te vinden in de koopsector en de dure huursector. De tweepersoonshuishoudens vooral in de koopsector. Geografisch hoeft dat opzichzelf nog niet tot segregatie te leiden, maar in veel gevallen is dat door de verschillen in ligging en het voorkomen van soms grote concentraties van woningen van hetzelfde type toch wel het geval. Liberalisering van een deel van de huursector zal daar maar heel beperkt verandering in brengen. Segregatie en planologie Vooral in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw zijn er hele wijken en buurten met grotendeels qua type en prijsklasse dezelfde woningen neergezet. De homogeniteit van de bewoning in termen van huishoudens- en inkomenstype werd toen niet als een probleem gezien: het ging om de autochtone bovenkant van de lagere sociale klasse en de onder- tot middenkant van de middelklasse, vrijwel steeds volledige gezinnen met gezinshoofden tussen de dertig en veertig jaar. Sommige van deze wijken zijn door hun bijzonder gunstige locatie in status gestegen (Buitenveldert bijv.), maar statusdaling is door de minder aan het huidige leefpatroon aangepaste maatvoering en uitrusting toch meer de regel geweest (Den Haag- Zuid, de westelijke tuinsteden van Amsterdam, Hoograven en Kanaleneiland in Utrecht, Arnhem-Presikhaaf, enz.). Het beeld van sociale, culturele en economische homogeniteit veranderde in een beeld van segregatie naar sociale status, etnische herkomst en inkomensniveau. Dat is het meest gebeurd in wijken die voor een belangrijk deel uit voor gezinnen bedoelde huurflats bestaan. Het is minder het geval wanneer er ook een substantiële voorraad aan eengezinswoningen aanwezig is en een niet te klein deel van het woningbestand uit koopwoningen bestaat. Liberalisering zal in die wijken weinig veranderen aan het toch al gevarieerde bewonersbestand. In de qua woningen meer eenzijdig samengestelde wijken zou liberalisering op termijn een vermindering van de bestaande segregatie kunnen betekenen, al zal dat vaak toch afhankelijk zijn van een verbetering van de kwaliteit en de aantrekkelijkheid van de woningvoorraad. Als het om gewilde locaties gaat (in de niet-geliberaliseerde huursector telt de kwaliteit van de woning, niet - zoals op de markt van de koopwoningen - de kwaliteit van de locatie) stijgt het aantal gegadigden voor de woningen en buurten zeer sterk.

4 Omdat tussen de gegadigden geld op zichzelf geen rol speelt als selectiemechanisme, vervult tijd die rol. 'De markt van geduld' komt in de plaats van geld en wie lang gewacht heeft op een aantrekkelijke en rela tief goedkope woning, zal die ook niet gauw meer opgeven. De doorstroming is heel gering en met de leeftijd en de status van de bewoners stijgt ook het aanzien van de buurt. Liberalisering zal daar niet veel aan veranderen, hoogstens zal de huurprijs meer in overeenstemming zijn met de hoogte van het inkomen van de huidige en eventueel nieuwe bewoners. Segregatie en etniciteit Ongeveer 10% van de Nederlandse bevolking is van allochtone afkomst. In de vier grote steden loopt dat percentage op tot meer dan 35%, tendens stijgend. In sommige wijken (Schilderswijk, Den Haag) gaat het zelfs om meer dan 85% van de bewoners, die ook nog uit tientallen verschillende landen afkomstig zijn. Het overgrote deel van de allochtone Nederlanders behoort tot de minder welvarende delen van de bevolking (meer dan een derde heeft een laag inkomen en een kwart is afhankelijk van een uitkering), heeft heel beperkt toegang tot de markt van de koopwoningen en is vooral in de grote steden aangewezen op het aanbod aan relatief kleine huurwoningen onder de huursubsidiegrens. In de afgelopen twintig jaar zijn twee bewegingen zichtbaar geweest: het vertrek van autochtone gezinshuishoudens naar ruimere en comfortabelere eengezinswoningen op grotere afstand van het centrum van de stad en de vestiging van allochtone gezinshuishoudens in de goedkope flats. Het vertrek van de autochtonen is weer versterkt door de komst van meer allochtonen, die op hun beurt door de witte vlucht weer gemakkelijker woonruimte vinden en bovendien steeds meer een eigen gemeenschap met eigen winkels en voorzieningen kunnen vormen. Inmiddels is ook zichtbaar dat de grote steden voor de etnische minderheden een 'roltrapfunctie' vervullen: de succesvollen vertrekken naar betere buurten en de voorsteden (of, zoals in de Bijlmer, naar de nieuwbouw in de koopsector), de nieuwelingen maken hun start tussen de achterblijvers, die er niet in slagen zich sociaal en economisch sterk te verbeteren. Buurten en wijken worden daardoor zowel multi-als mono-etnischer, maar ook weer economisch en sociaal homogener. De etnische concentraties binnen de betaalbare huurwoningvoorraad hebben ook te maken met het feit dat op de sociale huurmarkt wachttijd (bepaald door inschrijfduur, woonduur en leeftijd) het bepalende toedelingscriterium is. De gemiddelde woonduur van allochtonen bedraagt de helft van die van autochtonen en ook hun inschrijfduur is korter, waardoor ze zich in een minder goede keuzepositie bevinden op de huurmarkt. Anders gezegd, ze zullen vaker genoegen moeten nemen met de minder aantrekkelijke woningen, omdat ze minder 'rechten' hebben opgebouwd en vaker ook in een situatie van woningnood zitten (jong huwen, vroege gezinsvorming). Inkomenshoogte speelt in dit toedelings- en toewijzingsproces maar een heel beperkte rol. In veel steden is de segregatie tussen autochtoon en allochtoon - en ten dele ook binnen de allochtone groep zelf - al zeer ver voortgeschreden. Liberalisering van een deel van de huurwoningvoorraad zal daar waarschijnlijk niet veel aan toe- of afdoen. Inmiddels worden om het proces van etnische segregatie te keren ook al heel andere mechanismen overwogen. Het succes daarvan zal mede afhankelijk zijn van de mate waarin het lukt de woningvoorraad als een stadsregionaal aanbod te beschouwen, met andere woorden, het gaat niet alleen om de woningvoorraad van de centrumstad, maar ook van de randgemeenten. De opstelling van de corporaties en hun bereidheid om met elkaar afspraken te maken, is hier van groot belang. Lukt het niet om de verdeling in de huursector op het niveau van de regio of het stadsgewest te regelen, dan zal de segregatie tussen allochtoon en autochtoon zeker nog sterker worden. De allochtonen zullen onvoldoende toegang krijgen tot de randgemeenten en de autochtonen zullen nog meer dan nu juist voor de randgemeenten kiezen.

5 Conclusie Segregatie is afhankelijk van veel factoren, die ook per gemeente en zelfs per wijk in wisselende samenhang kunnen optreden. Simpel gezegd, de kans op segregatie is het grootst in steden waar huur- en koopwoningen zich in verschillende wijken bevinden en in de huursector de geografische concentratie van goedkope huurflats sterk is. De mogelijkheden om al bestaande segregatie te verminderen zijn mede afhankelijk van de wijze waarop de corporaties - en ook particuliere verhuurders - elk voor zich en gezamenlijk gebruik maken van de ruimte die hun in het kader van het liberaliseringsbeleid wordt gegeven. Dit zal de richting van het effect op de segregatie bepalen. Paul Schnabel Jeannet Kullberg Mérove Gijsberts Den Haag, 15 januari 2005