Adviesgeschil en instemmingsgeschillen PO - artikel 11 onder c WMS (beëindiging werkzaamheden belangrijk deel van de school)

Transcriptie

1 Adviesgeschil en instemmingsgeschillen PO - artikel 11 onder c WMS (beëindiging werkzaamheden belangrijk deel van de school) Op 16 mei 2011 heeft het bevoegd gezag zijn voorgenomen besluit tot sluiting van de locatie ter advisering voorgelegd aan de deelraad en oudergeleding en de personeelsgeleding verzocht om in te stemmen met de gevolgen van het voorgenomen besluit. Op 15 juni 2011 hebben de deelraad en de geledingen - onder protest daartoe op zo korte termijn gehouden te zijn - negatief geadviseerd respectievelijk hun instemming onthouden. Het bevoegd gezag stelt dat het besluit tot de sluiting van de locatie berust op drie pijlers: veiligheid, de onderwijskundige situatie en de financiële positie van de Stichting. Tegen de besluitvorming van het bevoegd gezag bestaan aan de zijde van de deelraad ernstige procedurele bezwaren. Het beëindigen van de werkzaamheden van een (deel van de) school is een dermate ingrijpend besluit dat van een bevoegd gezag verwacht mag worden dat ouders en personeel in een zo vroeg mogelijk stadium bij de besluitvorming worden betrokken. Gelet op de geschetste omstandigheden heeft het bevoegd gezag nagelaten om de deelraad tijdig en op juiste wijze te betrekken bij de besluitvorming waar dat zeer wel mogelijk was geweest. Aan het besluit om de locatie te sluiten kleven derhalve zodanige procedurele gebreken, dat het besluit reeds hierom niet in stand kan blijven. Een en ander geldt in gelijke mate voor de verzoeken om instemming met de regeling van de gevolgen. De geledingen hebben aan de regeling van de gevolgen van de sluiting in redelijkheid hun instemming kunnen onthouden in de gedingen tussen: UITSPRAAK A te B, hierna te noemen het bevoegd gezag gemachtigde: mr. J.A. Keijser en - de deelraad van C, locatie X te B, hierna te noemen de deelraad, - de oudergeleding van de deelraad, - de personeelsgeleding van de deelraad gemachtigde: mr. W.H. Hogerzeil 1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE Bij verzoekschrift met bijlagen van 28 juni 2011, aangevuld d.d. 9 juli 2011, heeft het bevoegd gezag twee instemmingsgeschillen aan de Commissie voorgelegd ter zake van het onthouden van instemming door de oudergeleding en de personeelsgeleding aan de regeling van de gevolgen van het besluit van het bevoegd gezag om C, locatie X met ingang van 1 augustus 2011 te sluiten. De oudergeleding en de personeelsgeleding hebben een gezamenlijk verweerschrift met bijlagen ingediend, ingekomen op 14 juli Bij schrijven van 4 juli 2011, aangevuld op 11 en 14 juli 2011 heeft de deelraad een adviesgeschil aan de Commissie voorgelegd ter zake van het besluit van het bevoegd gezag om in afwijking van het negatieve advies van de deelraad C, locatie X met ingang van 1 augustus 2011 te sluiten. Pagina 1 van 7

2 Bij schrijven van 15 juli 2011 heeft het bevoegd gezag een verweerschrift ingediend. De gevoegde mondelinge behandeling van de geschillen vond plaats op 19 juli 2011 te Utrecht. Het bevoegd gezag werd ter zitting vertegenwoordigd door D, bestuurder, E, beleidsmedewerker en F, voormalig directeur van C, bijgestaan door de gemachtigde. De deelraad, de oudergeleding en de personeelsgeleding werden ter zitting vertegenwoordigd door G, voorzitter deelraad tevens lid personeelsgeleding en H, lid oudergeleding, bijgestaan door de gemachtigde. Zowel het bevoegd gezag als de deelraad en de geledingen hebben een pleitnotitie overgelegd. 2. DE FEITEN A vormt het bevoegd gezag van tien basisscholen, waaronder C. C heeft twee locaties, te weten de locatie X en de locatie Z. Op beide locaties van de school is een deelraad in het leven geroepen (artikel 6 lid 2 Medezeggenschapsstatuut A). Na een brand in het gebouw op de locatie X in december 2010 en het hieropvolgende herstel heeft het bevoegd gezag op een ouderavond van 21 april 2011 de ouders meegedeeld dat C, locatie X, aan het einde van het schooljaar definitief zal worden gesloten. Bij brief van 24 april 2011 heeft de deelraad aan het bevoegd gezag laten weten dat hij niet bij de besluitvorming over de sluiting van de locatie betrokken was geweest. Bij schrijven van 28 april 2011 heeft het bevoegd gezag de deelraad meegedeeld na 9 mei 2011 in gesprek te willen gaan. Bij brief van 16 mei 2011 heeft het bevoegd gezag zijn voorgenomen besluit tot sluiting van C, locatie X ter advisering voorgelegd aan de deelraad. Het bevoegd gezag verzocht in dezelfde brief aan de oudergeleding en de personeelsgeleding om in te stemmen met de gevolgen van het voorgenomen besluit. Op 17 mei 2011 ontvingen de deelraad en de geledingen een toelichting op alsmede de beschrijving van de gevolgen van het voorgenomen besluit. Op 15 juni 2011 hebben de deelraad en de geledingen - onder protest daartoe op zo korte termijn gehouden te zijn - het bevoegd gezag meegedeeld ten aanzien van het voorgenomen besluit tot sluiting van de school negatief te adviseren, respectievelijk hun instemming te onthouden aan de voorgestelde regeling van de gevolgen van het besluit. Bij schrijven van 21 juni 2011 heeft het bevoegd gezag de deelraad meegedeeld het voorgenomen besluit ondanks het negatieve advies om te willen zetten in een definitief besluit de locatie met ingang van 1 augustus 2011 te sluiten. Het bevoegd gezag heeft de deelraad in deze brief uitgenodigd voor nader overleg op 1 juli De brief bevat verder de mededeling aan de oudergeleding en de personeelsgeleding dat het bevoegd gezag het onthouden van instemming aan de regeling van de gevolgen van de sluiting ter beoordeling zal voorleggen aan de LCG WMS. Daarop zijn de onderhavige geschillen op de voornoemde data aan de Commissie voorgelegd. 3. HET STANDPUNT VAN HET BEVOEGD GEZAG Het besluit tot sluiting van de school (verweer adviesgeschil) Het bevoegd gezag stelt dat het besluit tot de sluiting van de locatie berust op drie pijlers: veiligheid, de onderwijskundige situatie en de financiële positie van de Stichting. De locatie heeft sinds 1996 te kampen gehad met veel incidenten, waaronder een aantal ernstige. De veiligheid van leerlingen en personeel is daarom niet gewaarborgd. Voorts laten de onderwijsresultaten in 2010/2011 een dalende lijn zien. Een afnemend leerlingenaantal zorgt ervoor dat uitsluitend met combinatieklassen gewerkt moet worden, wat verbetering van de kwaliteit niet vanzelfsprekend maakt. Omdat het aantal leerlingen de grondslag vormt voor de bekostiging van de school, leidt de teruggang in het aantal Pagina 2 van 7

3 leerlingen ertoe dat het openhouden van de locatie financieel niet langer verantwoord is, ook niet ten opzichte van de andere scholen van het bevoegd gezag. Procedureel verdient het besluit niet de schoonheidsprijs. Het was beter geweest eerst de deelraad te informeren en pas daarna de ouders van de leerlingen. Dat wil echter niet zeggen dat de deelraad geen wezenlijke invloed op de besluitvorming heeft kunnen uitoefenen. Medio mei 2011 is advies gevraagd en de deelraad heeft ook een advies uitgebracht. Het voorgenomen besluit was ook niet zodanig complex dat een ruimere periode voor het opstellen van het advies had moeten worden geboden. Het bevoegd gezag heeft ook alle gevraagde en beschikbare informatie aan de deelraad gestuurd. Een begroting op schoolniveau wordt echter niet opgesteld, zodat deze ook niet ter beschikking kon worden gesteld. Zowel uit het advies van de deelraad als uit zijn opstelling daarna is het bevoegd gezag niet gebleken dat de deelraad behoefte had aan het voeren van overleg. Nadat het besluit genomen was, is de deelraad overleg uit de weg gegaan. In redelijkheid kan dan het bevoegd gezag niet worden verweten dat het niet voorafgaand aan het nemen van het besluit nader overleg heeft gevoerd met de deelraad. Bovendien zou nader overleg niet tot een andere uitkomst hebben kunnen leiden dan dat de school gesloten zou worden. De regeling van de gevolgen (gronden instemmingsgeschillen) De sluiting van de locatie is niet louter op grond van financiële overwegingen genomen, maar ook op grond van de belangen van het personeel, de ouders en de leerlingen. Die hebben immers belang bij kwalitatief goed onderwijs in een veilige omgeving. Hoewel het primair de ouders zijn die bepalen op welke school zij hun kind aanmelden, heeft het bevoegd gezag daarin ook zijn verantwoordelijkheid genomen. Enkele groepen kunnen met hun huidige groepsleerkracht desgewenst integraal op Z worden geplaatst. Andere leerlingen kunnen ook ingeschreven worden bij Z, maar zullen in een andere school onderwijs volgen. Voorts heeft het bevoegd gezag aan de ouders lijsten ter beschikking gesteld waarop het aantal vrije plaatsen op andere scholen van het bevoegd gezag zijn vermeld. Tevens is voorzien in nazorg in de vorm van het opstellen en overdragen van onderwijskundige rapporten en leerlingdossiers en blijft de huidige intern begeleider tot de kerstvakantie 2011 beschikbaar voor het bieden van hulp en ondersteuning. Het bevoegd gezag heeft een personeelsplan opgesteld waarin alle medewerkers met behoud van hun functie en rechtspositie geplaatst kunnen worden op andere scholen van het bevoegd gezag. De personeelsleden worden niet geschaad in hun professionele ontwikkeling, aldus het bevoegd gezag. 4. HET STANDPUNT VAN DE DEELRAAD, DE OUDERGELEDING EN DE PERSONEELSGELEDING De deelraad: het besluit tot sluiting van de school (gronden adviesgeschil) Tegen de besluitvorming van het bevoegd gezag bestaan aan de zijde van de deelraad ernstige procedurele bezwaren. Zo heeft het bevoegd gezag volgens de deelraad niet tijdig het advies van de deelraad gevraagd en daarmee artikel 17 WMS geschonden. Voorts heeft het bevoegd gezag artikel 26 medezeggenschapsreglement geschonden doordat het in redelijkheid niet heeft kunnen beslissen dat de deelraad binnen vier weken advies diende uit te brengen. Ook heeft het bevoegd gezag in strijd met artikel 8 WMS gehandeld door niet tijdig alle informatie ter beschikking van de deelraad te stellen. Met name een begroting op schoolniveau ontbrak, terwijl de deelraad daar zeer aan hechtte om de argumenten van het bevoegd gezag te kunnen (laten) beoordelen. Ten slotte heeft het bevoegd gezag artikel 17 onder d WMS niet nageleefd door de deelraad, alvorens afwijkend van het advies te besluiten, niet in de gelegenheid te stellen overleg met hem te voeren. Het bevoegd gezag heeft de medezeggenschapsrechten van de deelraad ten minste uitgehold door de ouders en de pers te informeren over de sluiting van de locatie en pas daarna en op aandringen van de deelraad advies te vragen over het voorgenomen besluit. Pagina 3 van 7

4 Het besluit tot sluiting van de locatie is onvoldoende gemotiveerd. Over de veiligheid merkt de deelraad op dat noch bij het personeel noch bij de ouders en leerlingen gevoelens van onveiligheid leven. Sinds de heropening van het gebouw na de brand in december 2010 hebben zich ook geen nieuwe incidenten meer voorgedaan. Wat betreft de onderwijs-opbrengsten gaat het bevoegd gezag uit van foutieve gegevens. De intern begeleider heeft in het kader van deze procedure nieuwe cijfers opgesteld. Overigens is sluiting van de locatie geen passende reactie op eventuele onderwijskundige tekortkomingen. Een plan van aanpak ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs zou dat wel zijn. Op basis van de verstrekte financiële gegevens heeft de deelraad geen degelijk onderbouwd advies kunnen geven. Ook een vitaliteitscan van de locatie heeft de deelraad in een zo laat stadium ontvangen dat deze geen rol heeft kunnen spelen bij het opstellen van het advies. Het bevoegd gezag heeft op bovenstaande gronden door het niet volgen van het advies van de deelraad de belangen van de school en van de deelraad ernstig geschaad, aldus de deelraad. De oudergeleding en de personeelsgeleding: de regeling van de gevolgen (verweer instemmingsgeschillen) De geledingen stellen dat het besluit tot sluiting van de locatie overhaast is genomen en dat daardoor de belangen van personeel, ouders en leerlingen in het gedrang zijn gekomen. De gevolgen zijn te laat en te summier aan de geledingen ter instemming voorgelegd. Door de haast van het bevoegd gezag zijn procedures in het gedrang gekomen en heeft behoorlijk overleg met ouders en personeel niet gevoerd kunnen worden. Integendeel: het bevoegd gezag heeft alleen maar voor verwarring bij de ouders gezorgd door eerst de ouders te informeren en pas daarna het medezeggenschapstraject te gaan volgen. Voor ouders was in het geheel niet meer duidelijk of zij hun kinderen elders moesten aanmelden en zo ja, waar. Voor personeelsleden is niet gewaarborgd dat zij niet op bovenformatieve plaatsen worden ingezet, waardoor hun toekomst onzeker is. Bovendien beperkt een dergelijke plaatsing hen in hun ontwikkelingsmogelijkheden. Dat de leerkrachten zoveel als mogelijk de leerlingen naar hun nieuwe school zullen volgen is niet onderbouwd en ongeloofwaardig. De leerlingen worden voornamelijk individueel op andere scholen geplaatst. Bovenstaande argumenten hebben in redelijkheid kunnen leiden tot het onthouden van instemming aan de regeling van de gevolgen van het besluit tot sluiting, aldus de geledingen. 5. OORDEEL VAN DE COMMISSIE De bevoegdheid van de Commissie en de ontvankelijkheid van de verzoeken Het adviesgeschil Op grond van artikel 22 onder b medezeggenschapsreglement en artikel 11 onder c WMS heeft de medezeggenschapsraad adviesrecht ten aanzien van een door het bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot de beëindiging van de werkzaamheden van een belangrijk deel van de school. Op grond van artikel 20 lid 1 WMS is de deelraad in de bevoegdheid van de medezeggenschapsraad getreden. Artikel 31 aanhef en onder c WMS bepaalt dat de Commissie op verzoek van de medezeggenschapsraad kennis neemt van een geschil indien het bevoegd gezag een besluit heeft genomen waarover ingevolge artikel 11 advies door de raad is uitgebracht, het bevoegd het daarbij uitgebrachte advies niet of niet geheel volgt en de medezeggenschapsraad van oordeel is dat daardoor de belangen van de school of de belangen van de medezeggenschaps-raad ernstig worden geschaad. Op grond van artikel 34 lid 2 WMS doet de medezeggenschapsraad een verzoek als bedoeld in artikel 31 onder c WMS binnen zes weken nadat het betrokken besluit door het bevoegd gezag is genomen. Pagina 4 van 7

5 Artikel 37 WMS bepaalt dat artikel 31 van overeenkomstige toepassing is op de deelraad en de geledingen. Het bevoegd gezag heeft het besluit om de school te sluiten genomen op 21 juni 2011, daarbij afwijkend van het advies van de deelraad. De deelraad heeft bij schrijven van 4 juli 2011 het geschil bij de Commissie ingediend. Op grond van bovenstaande is de Commissie bevoegd kennis te nemen van het geschil en is de deelraad ontvankelijk in zijn verzoek. De instemmingsgeschillen Op grond van artikel 23 medezeggenschapsreglement en artikel 12 lid 1 aanhef en onder a WMS, respectievelijk artikel 24 aanhef en onder a medezeggenschapsreglement en 13 aanhef en onder a WMS heeft de personeelsgeleding, respectievelijk de oudergeleding van de medezeggenschapsraad instemmingsbevoegdheid met betrekking tot elk door het bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot de regeling van de gevolgen van het besluit tot beëindiging van de werkzaamheden van de school. Op grond van artikel 20 lid 1 WMS zijn de geledingen van de deelraad in de bevoegdheden van de geledingen van de medezeggenschapsraad getreden. Artikel 31 aanhef en onder a WMS bepaalt dat de Commissie op verzoek van het bevoegd gezag kennis neemt van een geschil indien het bevoegd gezag ten aanzien van een te nemen besluit dat ingevolge artikel 12 of 13 instemming behoeft, de vereiste instemming niet heeft verworven en het bevoegd gezag zijn voorstel wenst te handhaven. Artikel 32 lid 1 WMS bepaalt dat indien aan een te nemen besluit van het bevoegd gezag de instemming, vereist ingevolge de artikelen 12 en 13, is onthouden, het bevoegd gezag binnen drie maanden aan de medezeggenschap meedeelt of het voorstel wordt ingetrokken dan wel wordt voorgelegd aan de Commissie. Indien deze mededeling niet binnen drie maanden wordt gedaan of niet binnen 6 weken na de mededeling aan de Commissie wordt voorgelegd, vervalt het voorstel. Artikel 37 WMS bepaalt dat artikel 31 van overeenkomstige toepassing is op de deelraad en de geledingen. De geledingen hebben op 15 juni 2011 hun instemming onthouden aan de regeling van de gevolgen van het besluit tot beëindiging van de werkzaamheden van de school. Het bevoegd gezag heeft de geledingen op 21 juni 2011 te kennen gegeven het voorstel te willen handhaven en het geschil op 28 juni 2011 bij de Commissie ingediend. Op grond van bovenstaande is de Commissie bevoegd van het geschil kennis te nemen en is het bevoegd gezag ontvankelijk in zijn verzoek. Het toetsingskader Het adviesgeschil Op grond van artikel 34 lid 3 WMS beoordeelt de Commissie of het bevoegd gezag bij het niet of niet geheel volgen van het advies van de MR bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn voorstel (te lezen als besluit) heeft kunnen komen. De Commissie dient vervolgens de bindende uitspraak te doen of het betrokken besluit al dan niet in stand kan blijven. De instemmingsgeschillen De Commissie beoordeelt op grond van artikel 32 lid 3 WMS in een bindende uitspraak of de oudergeleding en de personeelsgeleding in redelijkheid tot het onthouden van instemming hebben kunnen komen of dat sprake is van bepaalde zwaarwegende omstandigheden die het voorstel van het bevoegd gezag rechtvaardigen. Pagina 5 van 7

6 Het adviesgeschil Gelet op de bewoordingen van artikel 34 lid 3 WMS dient de Commissie een zekere mate van terughoudendheid te betrachten bij de beoordeling van een adviesgeschil. Een besluit zal derhalve slechts dan niet in stand kunnen blijven indien de belangenafweging van het bevoegd gezag tot een apert onredelijke uitkomst leidt, dan wel indien aan de totstandkoming van het besluit van het bevoegd gezag ernstige - medezeggenschapsrechtelijke - procedurele gebreken kleven. Op 19 april 2011 heeft het bevoegd gezag in een brief de ouders/verzorgers van de leerlingen van de school opgeroepen om op 21 april 2011 een speciale ouderavond te bezoeken over de toekomst van het onderwijs in de wijk en de kwaliteit van het onderwijs in het bijzonder. In een informatiebulletin van de school is de ouders op 21 april 2011 meegedeeld dat C zou sluiten na de laatste schooldag van het schooljaar. Voorts heeft een beleidsmedewerker van het bevoegd gezag tegen de plaatselijke pers op 23 april 2011 verklaard dat het bevoegd gezag bewust eerst de ouders en het personeel over de sluiting heeft geïnformeerd en pas daarna de deelraad. Het heeft daarop tot 16 mei 2011 geduurd vooraleer het bevoegd gezag een voorgenomen besluit met een toelichting daarop aan de deelraad heeft gestuurd met het verzoek van advies te dienen. Het beëindigen van de werkzaamheden van een (deel van de) school is een dermate ingrijpend besluit voor de betrokken ouders, leerlingen en het op de school werkzame personeel dat van een bevoegd gezag verwacht mag worden dat ouders en personeel in een zo vroeg mogelijk stadium bij de besluitvorming worden betrokken. De WMS biedt daartoe bij uitstek de mogelijkheid, namelijk door het informeren en consulteren van de medezeggenschapsraad, of zoals in het onderhavige geval, de deelraad. Juist door het tijdig inschakelen van de medezeggenschapsorganen wordt niet alleen recht gedaan aan de belangen van de betrokkenen, maar ook aan de bepalingen van de wet, zoals artikel 8 lid 1 en artikel 17 WMS. Vastgesteld moet worden dat het bevoegd gezag lang getalmd heeft met het in gang zetten van de in de WMS beschreven procedures met betrekking tot het verzoeken om advies en instemming. Dat is te begrijpen indien pas half april 2011 het vastomlijnde voornemen bestaat om de school in kwestie per 1 augustus 2011 te sluiten, maar minder begrijpelijk indien men in ogenschouw neemt dat de problemen, waarmee de school volgens het bevoegd gezag te kampen heeft niet van vandaag of gisteren zijn. Problemen met betrekking tot de veiligheid in en om de school, zorg over de opbrengsten van het onderwijs en vraagtekens bij de financierbaarheid van een locatie zijn geen problemen die plotseling ontstaan, hetgeen ook blijkt uit de onderbouwing van het voornemen om tot sluiting over te gaan. Gelet op de geschetste omstandigheden heeft het bevoegd gezag naar het oordeel van de Commissie nagelaten om de deelraad tijdig en op juiste wijze te betrekken bij de besluitvorming waar dat zeer wel mogelijk was geweest. De Commissie acht alleen al deze nalatigheid dusdanig ernstig dat niet gezegd kan worden dat het besluit is genomen met inachtneming van de ter zake geldende voorschriften van de WMS. Deze inbreuk op de voorschriften van de WMS heeft geleid tot een ernstige belemmering van de deelraad in de uitoefening van zijn rechten. De Commissie is van oordeel dat hierdoor de belangen van de deelraad ernstig zijn geschaad. Aan het besluit om C, locatie X per 1 augustus 2011 te sluiten, kleven derhalve zodanige procedurele gebreken, dat het besluit naar het oordeel van de Commissie reeds hierom niet in stand kan blijven. De instemmingsgeschillen Hetgeen de Commissie heeft overwogen ten aanzien van het besluit om de school te sluiten, geldt in gelijke mate voor de verzoeken om instemming met de regeling van de gevolgen van de sluiting van C, locatie X. Daarbij is uit het dossier en het ter zitting verhandelde gebleken dat de regeling van de gevolgen voornamelijk heeft plaatsgevonden nadat de geledingen daaraan hun instemming hadden onthouden. Aan de instemmingsverzoeken kleven derhalve dusdanig ernstige procedurele gebreken Pagina 6 van 7

7 dat de geledingen aan de regeling van de gevolgen van de sluiting in redelijkheid hun instemming hebben kunnen onthouden. 6. UITSPRAAK Op grond van bovenstaande overwegingen oordeelt de Commissie dat het besluit om C, locatie X per 1 augustus 2011 te sluiten niet in stand kan blijven. Voorts is de Commissie van oordeel dat de geledingen in redelijkheid hun instemming aan de regeling van de gevolgen van de sluiting van de locatie hebben kunnen onthouden. Aldus gedaan te Utrecht op 29 juli 2011 door prof. mr. I.P. Asscher-Vonk, voorzitter, prof. mr. D. Mentink en drs. K.A. Kool, leden, in aanwezigheid van mr. M. Smulders, secretaris. prof. mr. I.P. Asscher-Vonk voorzitter mr. M. Smulders secretaris Tegen deze uitspraak staat op grond van artikel 36 lid 3 WMS beroep open bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam, Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam. Het beroep wordt ingediend binnen een maand nadat het bevoegd gezag dan wel de deelraad, de oudergeleding of de personeelsgeleding van de uitspraak op de hoogte is gesteld. Op grond van artikel 36 lid 4 WMS kan het beroep uitsluitend worden ingesteld ter zake dat de Commissie een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in de wet. Pagina 7 van 7