Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2009) 1437.

Transcriptie

1 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE Brussel, 3 november 2009 (OR. en) 15289/09 ADD 2 TELECOM 228 AUDIO 46 MI 405 COMPET 452 INGEKOMEN DOCUMENT van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie ingekomen: 30 oktober 2009 aan: de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger Betreft: WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio s "Het digitale dividend omzetten in sociale voordelen en economische groei" en de Aanbeveling van de Commissie "Het vrijgeven van het digitale dividend in de Europese Unie vergemakkelijken" Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2009) Bijlage: SEC(2009) /09 ADD 2 sv DGC IIB NL

2 COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, SEC(2009) 1437 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO S Het digitale dividend omzetten in sociale voordelen en economische groei en de AANBEVELING VAN DE COMMISSIE Het vrijgeven van het digitale dividend in de Europese Unie vergemakkelijken {COM(2009) 586 definitief} {C(2009) 8287 definitief} {SEC(2009) 1436} NL NL

3 SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Digitaal dividend, dat wil zeggen, radiospectrum dat vrijkomt door de omschakeling van terrestrische tv-uitzendingen via analoog formaat naar digitaal formaat (Digital Terrestrial Television, of DTT), vertegenwoordigt een belangrijke hoeveelheid radiofrequenties van goede kwaliteit die in alle lidstaten beschikbaar komt. Een gecoördineerde aanpak van het digitale dividend kan bijdragen aan de verwezenlijking van twee belangrijke EUbeleidsdoelstellingen namelijk: 1. Zorgdragen voor voldoende spectrum in Europa om een oplossing te vinden voor het probleem van de toegang tot breedbanddiensten in plattelandsgebieden (waar draadloze infrastructuur in veel gevallen de enig bruikbare oplossing is) en de breedbandkloof die voortvloeit uit het gebrek aan dergelijke diensten verkleinen. 2. Het pad effenen voor toekomstige ontwikkelingen op het gebied van terrestrische omroepdiensten (bijvoorbeeld hogedefinitietelevisie) door de gemiddelde efficiëntie van infrastructuur voor televisie-uitzendingen te verbeteren. Hierdoor zullen de lidstaten tevens hun bevoegdheden op audiovisueel gebied beter kunnen uitoefenen. 1. OMSCHRIJVING VAN HET PROBLEEM Wanneer passende coördinatie tussen lidstaten ontbreekt, zullen de potentiële sociale en economische voordelen van het digitale dividend aanzienlijk lager liggen Gebrek aan samenhang tussen nationale benaderingen zou, als gevolg van interferentie, de bruikbaarheid van spectrum verminderen Het gebruik van hetzelfde spectrum voor draadloze diensten met fundamenteel verschillende kenmerken zoals traditionele omroepdiensten met hoog vermogen en draadloze breedbanddiensten met laag tot middelhoog vermogen, is technisch gezien inefficiënt. Bovendien zijn er ook grensoverschrijdende gevolgen omdat residuele interferentie in dit deel van het spectrum een bereik kan hebben van zo'n 100 kilometer Een gebrek aan EU-coördinatie zal de lidstaten belemmeren het digitale dividend toe te wijzen aan toepassingen met de hoogste sociale en economische impact Wanneer een gecoördineerde aanpak om de negatieve gevolgen van interferentie in de EU te minimaliseren ontbreekt, zullen de nationale spectrumautoriteiten wellicht de voorkeur geven aan DTT, terwijl zij, als er wel sprake was van coördinatie, toepassingen zouden kunnen toestaan die over het algemeen grotere voordelen kunnen opleveren Gebrek aan schaalvoordelen en pan-europese dekking van diensten kan de Europese economie schaden en investeringen ontmoedigen Bij vrijwel alle verwachte potentiële toepassingen van het digitale dividend wordt uitgegaan van de mogelijkheid een kritische massa en schaalvoordelen te verwezenlijken. Een studie van de Commissie wees bijvoorbeeld uit dat producenten van mobiele communicatieapparatuur een potentiële markt van ten minste 100 miljoen inwoners afwachten NL 2 NL

4 alvorens zij willen investeren in nieuwe productielijnen voor de vierde generatie mobiele communicatieapparatuur. Schaalvoordelen zijn eveneens absoluut noodzakelijk om te kunnen zorgen voor een geslaagde invoering van nieuwere generaties omroepapparatuur en -netwerken Risico van disruptie van belangrijke diensten die nu al deel uitmaken van de UHF-band waarin het digitale dividend zich bevindt Bestaande draadloze microfoons en andere soortgelijke toepassingen maken gebruik van specifieke frequenties in de UHF-band (ook wel "gescherfd spectrum" of "witruimte" genaamd). Deze diensten zijn van fundamenteel belang voor een aantal sectoren, met name omroepdiensten en de organisatie van evenementen. Zonder EU-coördinatie bestaat het risico dat er op een bepaald moment onvoldoende frequenties zijn om deze belangrijke toepassingen te kunnen voortzetten. Het aantal apparaten in kwestie (4 à 5 miljoen in de EU 1 ) duidt op een duidelijke internemarktdimensie Een groot deel van de winst kan verloren gaan wanneer niet gezorgd wordt voor passende coördinatie met derde landen Grensoverschrijdende interferentie uit niet-eu-landen kan betekenen dat grote geografische EU-gebieden verstoken blijven van specifieke diensten. Dit kan weer inhouden dat invoering op nationaal niveau onmogelijk is omdat niet alle regio's kunnen worden bestreken. De onderhandelingen tussen lidstaten en derde landen over digitale dividendfrequenties worden in het kader van de ITU op bilaterale basis gevoerd. Naar verluidt zouden deze echter vaak teleurstellend verlopen. Met een gemeenschappelijke aanpak kan een EU-strategie worden uitgestippeld en de positie van de Gemeenschap en de lidstaten bij de onderhandelingen met derde landen worden verstevigd. 2. ANALYSE VAN DE SUBSIDIARITEIT Veel van de vraagstukken die voortvloeien uit het gebruik van het digitale dividend kunnen door afzonderlijke lidstaten niet doelmatig worden afgehandeld omdat radio-uitzendingen niet stoppen aan de grenzen. De maatregelen van één lidstaat kunnen dan ook ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de belangen van andere lidstaten. Voorts biedt de grote hoeveelheid mobiele apparatuur die spectrum kan gebruiken een duidelijke internemarktdimensie. Maatregelen op communautair niveau bieden duidelijke voordelen ten opzichte van maatregelen van individuele lidstaten. De voornaamste gebieden met potentiële toegevoegde waarde voor de EU zijn: leiderschap (gecoördineerde EU-maatregelen zullen eerder navolging vinden bij aangrenzende landen dan maatregelen van individuele lidstaten en zo weer leiden tot een ruimere beschikbaarheid van spectrum in de EU zelf); efficiënter spectrumgebruik en schaalvoordelen (indien er een gemeenschappelijk frequentieplan is); 1 Bron: APWPT. NL 3 NL

5 algemene voordelen van het bevorderen van de interne markt (met inbegrip van interoperabiliteit en roaming indien toepassingen ontstaan, zoals draadloze breedbanddiensten, die een massamarkt creëren). 3. DOELSTELLINGEN In de eerste plaats wil men de voordelen van het digitale dividend optimaliseren en tijdig handelen om fragmentering als gevolg van de nationale uitgangssituaties te voorkomen, die de oprichting van een interne markt voor toekomstige diensten en apparatuur zou belemmeren. In de tweede plaats wil men met dit initiatief trachten voldoende samenhang en mettertijd ook meer convergentie te brengen in de nationale benaderingen om innovatie en langetermijnvoordelen voor consumenten te ondersteunen, de interne markt te versterken en het concurrentievermogen van de EU te verbeteren. In de derde plaats moet de Commissie ernaar streven de eerdere inspanningen van verschillende lidstaten om de MHz-subband open te stellen voor nieuwe diensten, zoals draadloze breedband, te vergemakkelijken en fragmentering in de interne markt tegen te gaan (bijv. verschillende lidstaten die verschillende technische of functionele beperkingen opleggen). 4. BELEIDSOPTIES De mededeling, ten aanzien van specifieke aspecten aangevuld door de aanbeveling, formuleert voorstellen op vier hoofdgebieden: tijdige uitschakeling van analoge terrestrische tv als voorwaarde voor het gebruik van het digitale dividend; coördinatie van de maatregelen van de lidstaten om te zorgen voor een samenhangende aanpak van de MHz-subband; gemeenschappelijke initiatieven om te zorgen voor een optimaal gebruik van spectrum in alle delen van de UHF-band ( MHz); technische harmonisering van de MHz-subband (overeenkomstig het mechanisme van de Radiospectrumbeschikking). 5. EFFECTBEOORDELING 5.1. Effect van opties ten aanzien van de tijdige uitschakeling van analoge terrestrische tv Geen verdere EU-maatregelen Tien of elf lidstaten zullen waarschijnlijk ook na 2012 blijven doorgaan met analoge omroep en in sommige gevallen zelfs tot 2013, waardoor het gevaar bestaat van verder uitstel. NL 4 NL

6 Aanbeveling dat de lidstaten alle noodzakelijke maatregelen nemen om analoge signalen tegen 1 januari 2012 uit te schakelen Volgens ramingen in de studie van de Commissie zou het voorkomen van een door slechts een paar lidstaten veroorzaakt uitstel van de beschikbaarheid van de MHz-subband van een jaar, in heel Europa een totale winst opleveren van verschillende miljarden euro's netto contante waarde (een extra voordeel van minimaal 1 miljard euro alleen al voor consumenten en leveranciers, gecumuleerd over 15 jaar 2 ). Omdat alle lidstaten zich al verbonden hebben tot digitale tv, zullen de kosten beperkt zijn tot het vervroegen van de procedure met over het algemeen een paar maanden in 10 of 11 lidstaten. Er zitten ook sociale kosten aan vast, omdat consumenten die hun bestaande analoge tvtoestel willen blijven gebruiken, digitale-tot-analoge-omvormers moeten aanschaffen 3. Uit ervaringen die zijn opgedaan in de vijf lidstaten die de omschakeling naar digitaal hebben gemaakt (en in de VS) is gebleken dat deze sociale gevolgen beperkt zijn en kunnen worden gecompenseerd door specifieke subsidies voor achtergestelde groepen Verplichting om analoge omroep uit te schakelen vóór 1 januari 2012 (een communautaire juridische maatregel) De voordelen en kosten, met inbegrip van de sociale gevolgen, zouden van dezelfde aard zijn als bij de vorige optie (aanbeveling uitschakeling analoge omroep), waarbij het hier echter meer waarschijnlijk is dat optimale voordelen kunnen worden behaald Gemeenschappelijke initiatieven om te zorgen voor een optimaal gebruik van spectrum in de gehele UHF-band ( MHz) Dit heeft betrekking op eventuele coördinatiemaatregelen om het vrijmaken van aanvullend spectrum te vergemakkelijken, hoofdzakelijk met betrekking tot spectrum onder de 790 MHz, waardoor het digitale dividend wordt uitgebreid. De kwantitatieve gevolgen zijn nog niet geëvalueerd, omdat deze maatregelen tot op heden alleen voorstellen zijn voor discussie op EU-niveau Geen verdere coördinatiemaatregelen van de EU Het voornaamste voordeel van deze optie is dat er geen verplichte extra kosten zijn voor het aanpassen van ontvangsttoestellen of transmissienetwerken Effect van verdere coördinatiemaatregelen in subbanden onder 790 MHz Hieronder volgen een aantal gebieden waarvoor aanvullende coördinatiemaatregelen kunnen worden overwogen: Zorgen voor minimum compressie- en kwaliteitsnormen voor transmissie bij omroepnetwerken, met inbegrip van nieuwe DTT-ontvangsttoestellen. 2 3 Volgens ramingen van Ofkom UK bedraagt het voordeel voor het VK onder soortgelijke omstandigheden alleen al 100 à 400 miljoen UKL. De meeste digitale-tot-analoge-omvormers kosten over het algemeen niet meer dan 50 euro. NL 5 NL

7 Meer algemeen gebruik van Single Frequency Networks (SFNs). Bevorderen van frequentiewisselingssystemen, eventueel met behulp van communautaire financiering. Bestaande gebruikers van draadloze microfoons helpen bij de migratie naar nieuwe frequenties en het gebruik van "witruimtes" voor cognitieve technologieën 4 overwegen. Grensoverschrijdende coördinatie van spectrum tussen zowel lidstaten als niet-eu-landen verbeteren. Elk type initiatief heeft een potentieel positief effect maar het is niet eenvoudig in dit stadium een betrouwbare sensitiviteitsanalyse uit te voeren. Een negatief sociaal effect zou kunnen zijn dat niet alle televisiekijkers toegang zouden hebben tot nieuwe apparatuur, maar dit kan gecompenseerd worden door een periode waarin de signalen in zowel de oude als de nieuwe normen worden uitgezonden zodat DTT-apparatuur van de eerste generatie de signalen kunnen ontvangen Effect van verplichte eisen om spectrumefficiëntie die verband houdt met het digitale dividend te verbeteren De specifieke maatregelen zouden versterkt worden door de invoering van verplichte eisen Effect van opties met betrekking tot de coördinatie van maatregelen van de lidstaten in de MHz-subband Geen verdere EU-maatregelen Een aantal lidstaten 5 is nu of binnenkort in staat een besluit te nemen om deze band open te stellen voor elektronische communicatiediensten. Deze optie kan resulteren in regelgevende maatregelen op nationaal niveau die in strijd kunnen zijn met die in andere landen, zodat de technische harmonisering van deze subband met het oog op nieuwe breedbandtoepassingen, in gevaar kan komen Aan de lidstaten gerichte aanbeveling om geen maatregelen te nemen die in strijd zijn met de technische harmoniseringsmaatregelen welke op EU-niveau zijn gepland in de MHz-band In de praktijk zou dit alleen (tijdelijk) betrekking hebben op lidstaten die nieuwe toepassingen in deze subband overwegen. Er zouden dan ook vrijwel geen kosten aan vastzitten omdat alle inspanningen gericht zijn op het vergemakkelijken van het tot stand komen van een snelle en stabiele consensus over geharmoniseerde voorwaarden. 4 5 Met behulp van cognitieve radiotechnologieën kunnen frequenties worden geïdentificeerd die op een bepaald moment door een primaire gebruiker niet worden gebruikt, zodat deze tijdelijk kunnen worden gebruikt. Bij de laatste telling: Oostenrijk, Tsjechië, Finland, Frankrijk, Duitsland, Spanje, Zweden, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. NL 6 NL

8 5.4. Effect van opties ten aanzien van de technische harmonisering van de MHz-subband Een van de voornaamste conclusies van de studie van de Commissie is dat de "privéwaarde" 6 die gerealiseerd kan worden als alle lidstaten de MHz-subband onder uniforme gebruiksvoorwaarden toewijzen aan elektronische communicatiediensten, minimaal 17 miljard euro en in het beste geval maximaal 44 miljard euro zou bedragen, afhankelijk van de vraag naar de verschillende diensten 7. Een belangrijk sociaal voordeel is de grotere toegang tot breedbanddiensten en de mogelijkheid te zorgen voor de pan-europese interoperabiliteit van diensten. Er zouden over het algemeen geen negatieve gevolgen mogen zijn op het distributieniveau van omroepdiensten omdat een verlies van omroepcapaciteit in de MHz-band zou worden gecompenseerd door een herschikking van het netwerk en/of een verbetering van de transmissietechnologie. De hieraan verbonden kosten zullen afhankelijk zijn van het aantal DTT-zenders in de subband voor elke lidstaat (distributief effect). De communautaire actie zou de nieuwe planning van omroepnetwerken echter eerder moeten vergemakkelijken dan bemoeilijken Richtsnoeren (niet verplicht) voor harmonisering van de MHz-subband De hieraan verbonden kosten zullen waarschijnlijk gering zijn maar deze optie zou ook nauwelijks bijdragen aan de verwezenlijking van belangrijke voordelen van harmonisatie Beschikking van de Commissie om de technische parameters voor de MHzband vast te stellen Volgens de studie van de Commissie zal deze beleidsoptie waarschijnlijk de meeste van de verwachte voordelen, zoals omschreven in de inleiding bij punt 5.4 hierboven, opleveren omdat de toegenomen harmonisering schaalvoordelen met zich brengt en de interoperabiliteit zal vergemakkelijken. Hierdoor zal het weer makkelijker worden belangrijke EUdoelstellingen op sociaal vlak te verwezenlijken zoals "toegang tot breedband voor alle burgers" Beschikking van de Commissie om technische parameters vast te stellen en een verplichte termijn vast te stellen waarbinnen de MHz-subband vrij moet zijn van omroepdiensten (met hoog vermogen) Deze optie zou maximale voordelen met zich brengen omdat een eind zou worden gemaakt aan alle onzekerheid voor de belanghebbenden. Een dergelijk besluit zou gezien de potentiële effecten met name voor de ontwikkeling van omroepdiensten echter moeten worden goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad. 6 7 Extra voordeel voor consumenten en leveranciers. Netto contante waarde over een periode van 15 jaar, vergeleken met een situatie zonder coördinatie op EU-niveau. NL 7 NL

9 6. VERGELIJKING VAN DE OPTIES 6.1. Vergelijking van de opties ten aanzien van de tijdige afronding van de analoge uitschakeling Een verplichte communautaire maatregel zou op weerstand stuiten bij verschillende lidstaten die redenen van algemeen belang kunnen aanvoeren. De optie om een "aanbeveling" te formuleren (optie 5.1.2) zou dan ook de meest passende zijn. Met deze optie zouden eerdere politieke verbintenissen kunnen worden versterkt hetgeen weer een positief psychologisch effect zou hebben op de belanghebbenden. Als deze optie ertoe zou bijdragen dat de goedkeuring van de MHz-subband in heel de EU met een paar maanden zou kunnen worden vervroegd kan ze, zoals uiteengezet, belangrijke voordelen opleveren en de kosten voor omroeporganisaties van simulcast-uitzendingen (hetzelfde programma zowel in analoog als in digitaal formaat uitzenden) verlagen Vergelijking van de opties ten aanzien van het optimaal gebruik van spectrum in de UHF-band ( MHz) De optie "verdere coördinatieactiviteiten" maakt de weg vrij voor meer digitaal dividend op lange termijn zonder dat hier belangrijke kosten aan vastzitten. Het lijkt een gerechtvaardigde en proportionele optie omdat uit geen van de maatregelen die worden overwogen tot op heden is gebleken dat een verplichte aanpak op EU-niveau duidelijke voordelen oplevert Vergelijking van de opties ten aanzien van de coördinatie van maatregelen van de lidstaten in de MHz-subband Omdat de lidstaten momenteel overwegen nationale regelgevende maatregelen ten aanzien van deze subband te nemen en onder toenemende druk staan om tot actie over te gaan, moet dringend een communautair model voor een gecoördineerde aanpak worden vastgesteld omdat anders het gevaar ontstaat van fragmentering in de interne markt en een verlies van eventuele schaalvoordelen. De voorkeur lijkt derhalve uit te gaan naar de voorgestelde aanbeveling (in punt ) Vergelijking van opties ten aanzien van technische harmonisering van de MHz-subband Hoewel het ontbreken van een termijn voor het vrijmaken van de MHz-subband in deze optie (punt ) aanleiding kan geven tot onzekerheid op de interne EU-markt omdat het ritme waarin de maatregel wordt uitgevoerd per lidstaat verschilt, is het van belang dat rekening wordt gehouden met de gevoeligheden van de lidstaten, die hoofdzakelijk voortvloeien uit het verschillende tempo waarmee de omschakeling van analoog naar digitaal plaatsvindt en de verschillende uitgangssituaties op omroepgebied. De beste optie op dit moment, die ook voldoet aan de evenredigheidseisen, lijkt dan ook te zijn dat de lidstaten dezelfde technische voorwaarden moeten toepassen wanneer zij de huidige toewijzing van de MHz-subband aan omroepdiensten wijzigen, met de aanbeveling dat toewijzing geschiedt op een technologie- en dienstenneutrale basis met gemeenschappelijke technologische voorwaarden en een gemeenschappelijk frequentieplan. Als de Commissie wel een termijn zou bepalen, betekent dit nog niet dat alle lidstaten achter een dergelijke maatregel zouden staan. De gekozen optie betekent dat de lidstaten flexibiliteit NL 8 NL

10 wordt geboden ten aanzien van de keuze en de timing van de overschakeling naar draadloos breedbandgebruik, waarbij de technische voorwaarden die van toepassing zijn wanneer deze keuze is gemaakt, duidelijk zijn en gecoördineerd worden zodat het voornaamste risico van fragmentering wordt geëlimineerd. 7. TOEZICHT EN EVALUATIE Voorgesteld wordt voor de evaluatie en het toezicht uit te gaan van operationele doelstellingen op specifieke probleemgebieden, met name: De vraag of de door de lidstaten genomen maatregelen op tijd zijn om te kunnen zorgen voor de volledige uitschakeling van analoge tv tegen 1 januari 2012; De voortgang die wordt geboekt bij het beschikbaar stellen van de MHz-subband voor elektronische communicatie onder geharmoniseerde technische voorwaarden; De voortgang bij de migratie naar de beste technologieën voor transmissienetwerken. De Commissie moet hierbij ondersteund worden door de desbetreffende raadgevende comités. NL 9 NL