Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit Nr. 176 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 21 november Inleiding Met deze rapportage informeren wij u over de implementatie van het MDW-rapport Normalisatie en Certificatie 1 uit In het bijzonder gaan wij in op de departementale deelprojecten, waarin is nagegaan of op een aantal beleidsterreinen gebruik zou kunnen worden gemaakt van normalisatie en certificatie als aanvulling op, of alternatief voor regelgeving. Het MDW-project Normalisatie en Certificatie was een van de beleidsvoornemens uit de kabinetsnota «Normen, Certificaten en Open Grenzen» 2 uit Over deze kabinetsnota is in mei 2000 een voortgangsrapportage uitgebracht (de IN-nota) 3 ; daarin kwam ook de implementatie van het MDW-project Normalisatie en Certificatie aan de orde. Aangekondigd werd dat later in het jaar een eindverslag over het MDW-project zou volgen. In het implementatieplan van het MDW-project was voorzien dat de implementatiefase in 2002 afgerond zou worden met een eindrapportage aan de Kamer. Het tijdstip van deze rapportage is vervroegd, omdat het overgrote deel van de departementale deelprojecten inmiddels is afgesloten. Het is daarom zinvol om nu conclusies te trekken. 2. Voorgeschiedenis 2.1. Het MDW-rapport 1 Kamerstukken , , nr Kamerstukken II, , , nr «Internationaal is de norm», Kamerstukken , , nr 10. De Ministers van Justitie en Economische Zaken hebben het MDW-rapport Normalisatie en Certificatie, vergezeld van het kabinetsstandpunt, op 16 februari 1996 aan de Tweede Kamer gestuurd. De MDW-werkgroep concludeerde dat op alle gebieden, waar eisen worden gesteld aan de kwaliteit en veiligheid van producten en productieprocessen en waar KST49586 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2000 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

2 voldoende zelfregulerend vermogen aanwezig is of gegenereerd kan worden, het gebruik van normalisatie en certificatie een serieuze mogelijkheid is. Het kabinet onderschreef in hoofdlijnen de aanbevelingen van de werkgroep, met name dat het van belang is de mogelijkheden van normalisatie en certificatie zo veel mogelijk te benutten. Voor de waarborging van kwaliteit en veiligheid van producten en productieprocessen moeten die instrumenten worden ingezet, die marktpartijen zo veel mogelijk aanzetten om daarvoor zelf de verantwoordelijkheid te nemen. Dat doet overigens niets af aan de verantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van veiligheid en milieu. Ook onderschreef het kabinet de conclusie van de werkgroep dat, waar wetgeving verwijst naar normen of gevolgen toekent aan certificaten, een zo licht mogelijke vorm van overheidsinterventie de voorkeur verdient. Wanneer de overheid wet- en regelgeving noodzakelijk acht om invulling te geven aan haar verantwoordelijkheid, dient zij zich daarom te beperken tot minimaal noodzakelijke eisen. Die eisen worden door de private sector met behulp van normalisatie nader ingevuld. De waarborg voor de naleving ervan wordt met behulp van certificatie vorm gegeven Onderdelen van de implementatie Het kabinetsstandpunt bevatte een aantal stappen ter implementatie van de aanbevelingen van de werkgroep: 1. Het rapport wordt besproken met de Raad voor de Accreditatie, het Nederlands Normalisatie-instituut, het bedrijfsleven en andere betrokken organisaties. Hen zal worden gevraagd voor de zomer van 1996 suggesties te doen voor nieuwe toepassingsmogelijkheden van normalisatie en certificatie. Ook zal worden gevraagd hoe het bedrijfsleven kan worden aangemoedigd en geactiveerd tot het vinden van nieuwe toepassingen van normalisatie als alternatief voor regelgeving. 2. Mede aan de hand van suggesties die hieruit voortvloeien, zal het kabinet één of meer onderwerpen selecteren voor behandeling in MDW-kader (derde tranche). Het kabinet zal de Tweede Kamer daarover voor het zomerreces nader informeren. 3. De ministers zullen ook zelf nagaan of er onderwerpen zijn op hun beleidsterrein, waar certificatie en normalisatie kunnen worden toegepast. Tevens gaan zij, op door hen geselecteerde onderwerpen waar normalisatie en certificatie reeds worden toegepast, na of in voldoende mate is voldaan aan de in het werkgroepsrapport geformuleerde voorwaarden. 4. In MDW-werkgroepen waar certificatie en normalisatie als alternatief voor overheidsregelgeving wordt overwogen, zal het door de werkgroep certificering 1 ontwikkelde stappenplan daarbij worden gehanteerd en zonodig verder worden ontwikkeld. 5. De minister van Justitie gaat na in hoeverre het stappenplan kan worden ingebed in het algemeen wetgevingsbeleid, bijvoorbeeld door omzetting in Aanwijzingen voor de regelgeving. Daarbij zal bijzondere aandacht worden besteed aan vraagstukken rond zelfstandige bestuursorganen, de verhouding met het EG-recht en de gevolgen voor toezicht en handhaving. Verder zal mede aan de hand van de resultaten van de onder 2 en 3 bedoelde pilot-projecten worden nagegaan of er algemene wettelijke voorwaarden kunnen worden geformuleerd, waaronder gebruik van normalisatie en certificering de plaats in kan nemen van wetgeving of als alternatief kan dienen voor het voldoen aan wettelijke voorschriften. 1 De MDW-werkgroep Normalisatie en Certificatie werkte aanvankelijk onder de naam «Werkgroep Certificering». 2 Brief van de ministers van Economische Zaken en Justitie van 30 mei 1997, Kamerstukken , , nr 47. Deze stappen zijn nader uitgewerkt in de brief van 30 mei 1997 over de follow-up van het MDW-project Het eindverslag in grote lijnen Kort samengevat zijn de belangrijkste resultaten per onderdeel van het implementatieplan: Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

3 Stap 1, verzamelen reacties uit het veld: over de reacties uit het veld op het MDW-rapport is de Kamer geïnformeerd in de brief van 30 mei De inspanning van het kabinet om een duidelijk kader te scheppen voor het gebruik van normalisatie en certificatie heeft bijval ontvangen. Kritische kanttekeningen betroffen onder meer het gevaar dat «reguleringslasten» door normalisatie en certificatie worden afgewenteld op het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven kwam met het voorstel om een aantal van deze kanttekeningen uit te werken in een zgn. normalisatiecode. Zie 4. Stap 2, verzamelen van suggesties uit het veld voor departementale deelprojecten, en stap 3, selectie van departementale deelprojecten: in dezelfde brief is de Kamer een lijst gestuurd van departementale beleidsthema s, waarvoor het Kabinet de mogelijkheid van de inzet van normalisatie en certificatie verder wilde onderzoeken. De suggesties uit het veld zijn daarin opgenomen. Zie 6. Stap 4, toepassen en zonodig verder ontwikkelen van het stappenplan: mede naar aanleiding van het MDW-rapport Normalisatie en Certificatie zijn normalisatie en certificatie (als alternatief voor of aanvulling op regelgeving) bekeken bij andere MDW-projecten, met name Levensmiddelenwetgeving, Bouwregelgeving en Productwetgeving. Dit heeft niet geleid tot aanpassing van het stappenplan. Stap 5, inbedding van normalisatie en certificatie in het wetgevingsbeleid: dit is gerealiseerd via een uitbreiding van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Zie Haalbaarheidsonderzoek normalisatiecode In reactie op het MDW-rapport suggereerde het bedrijfsleven in 1997 om een normalisatiecode op te stellen, waarin het zorgvuldig betrekken van belanghebbenden bij het normalisatieproces centraal zou staan. Het kabinet zegde toe deze suggestie nader te onderzoeken en aan het Nederlands Normalisatie-instituut 1 (NEN) voor te leggen 2. De discussie over dit onderwerp is in de IN-nota beschreven. Het kabinet concludeerde dat een normalisatiecode niet haalbaar was omdat de verlangens van de betrokken partijen met betrekking tot de inhoud te zeer uiteenliepen. Daarom is eind 1998 besloten om te zoeken naar andere wegen om de doelstellingen achter de normalisatiecode te realiseren 3. Sindsdien wordt samen met het NEN onderzocht hoe, met name met behulp van ICT, de toegankelijkheid van normen en normalisatieprocessen kan worden verbeterd 4. De IN-nota beschrijft de verdere activiteiten op dit gebied. 5. Aanpassing aanwijzingen voor de regelgeving 1 Waar in deze nota het Nederlands Normalisatie-instituut staat vermeld, wordt ook het Nederlands Elektrotechnisch Comité (NEC) bedoeld. 2 Kamerstukken , , nr Dit is in 1999 aan de Kamer gemeld, Kamerstukken , , nr Overigens speelt dit vraagstuk ook nadrukkelijk op Europees niveau. Het NEN is actief betrokken bij het zgn. INES-project, dat tot doel heeft ICT-toepassingen te ontwikkelen ten behoeve van zowel het normalisatieproces als de beschikbaarheid van normen. 5 IN-nota, pag 15. Deze uitbreiding is inmiddels gepubliceerd en zal eind 2000 in werking treden. Zoals aangegeven in de IN-nota is er een uitbreiding geformuleerd op de toelichting bij Aanwijzing 8 (over zelfregulering) 5. De uitbreiding betreft de verwijzing naar normen in wetgeving. Een van de voorwaarden om in wetgeving te kunnen verwijzen naar normen is dat deze tot stand zijn gekomen op basis van een evenwichtige inbreng van alle betrokken belangen. Naar het oordeel van het Interdepartementaal Wetgevingsberaad zijn algemene wettelijke voorwaarden voor het gebruik van normalisatie en certificatie niet haalbaar, omdat de bestuurlijke thema s, waarbij dat aan de orde kan komen, te divers zijn. 6. Departementale deelprojecten 6.1. Inleiding Het doel van de departementale deelprojecten was te onderzoeken of gebruik zou kunnen worden gemaakt van normalisatie en certificatie om de beleidsdoelstelling te realiseren (onderzoeksfase), en zo ja, om norma- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

4 lisatie en certificatie te implementeren (implementatiefase). Als basis voor de evaluatie van deze departementale deelprojecten heeft het Ministerie van Economische Zaken een onderzoek laten uitvoeren door KPMG-BEA. Het onderzoeksrapport treft u als bijlage aan; 1 de belangrijkste conclusies en aanbevelingen zijn in deze nota samengevat. Het vertrekpunt voor de deelprojecten was een lijst met 64 beleidsthema s, die in aanmerking kwamen voor ontwikkeling van een of andere vorm van regulering. Het aantal is zo groot gekozen om zeker te stellen dat een significant deel tot implementatie van normalisatie en certificatie zou komen. Daardoor zou achteraf een compleet beeld van mogelijkheden en onmogelijkheden en van succes- en faalfactoren voor implementatie geschetst kunnen worden. Bij aanvang van het onderzoek was echter reeds duidelijk dat een vrij groot aantal thema s niet is uitgewerkt op een wijze die voor het doel van de deelprojecten relevant is. Bij een groot deel van de thema s is het niet gekomen tot een afweging tussen de toepassing van normalisatie en certificatie enerzijds en regulering anderzijds, dus ook niet tot toepassing van het stappenplan. In het onderzoek heeft de nadruk daardoor gelegen op de procesmatige gang van zaken rond de 64 thema s. Het inhoudelijke aspect, onderzoek naar de mogelijkheden voor de inzet van normalisatie en certificatie als alternatief voor regulering, is echter wel aan bod gekomen. Voor de evaluatie van de 64 deelprojecten heeft het onderzoeksbureau gebruik gemaakt van een trechtermodel. De bedoeling van het model was om de projecten «uit te filteren» die bijdragen aan de kennis over de toepassingsmogelijkheden van normalisatie en certificatie. Deze werkwijze heeft geleid tot een indeling van de projecten in vijf categorieën: 1. Projecten waarvan de resultaten niet konden worden achterhaald door de onderzoekers. De uitkomst van deze projecten is dus onbekend. 2. Projecten waarvan het beleidsthema op het moment van onderzoek niet actueel was. De drijfveer om op het thema tot een of andere vorm van regulering te komen was niet -langeraanwezig. Daarvoor waren steeds externe redenen aanwijsbaar: Europese regelgeving, marktontwikkeling, verleggen van prioriteiten. Een enkel project is ten onrechte op de lijst geplaatst: het betrof het normalisatieproces zelf en had niets uit te staan met regulering. 3. Projecten waarbij de afweging over het gebruik van normalisatie en certificatie is gemaakt en negatief is uitgevallen. Dat wil zeggen dat ofwel gekozen is voor regelgeving van overheidswege ofwel voor het overlaten van regulering aan marktpartijen. In het laatste geval zou overheidsinterventie geen meerwaarde hebben gehad. 4. Projecten waarbij de afweging over het gebruik van normalisatie en certificatie is gemaakt en positief is uitgevallen. De toepassing van normalisatie en certificatie is in voorbereiding. 5. Projecten waarbij de afweging over het gebruik van normalisatie en certificatie is gemaakt en positief is uitgevallen. Het project is afgerond en heeft tot een vorm van normalisatie en certificatie geleid. 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. Twintig projecten op het terrein van de Arbo-zorg zijn apart behandeld (31%). Een aantal projecten op dit terrein is reeds voor de aanvang van het MDW-project Normalisatie en Certificatie gestart. De afweging over de inzet van normalisatie en certificatie was reeds integraal voor dit terrein gemaakt. De onderlinge samenhang en de homogene resultaten van deze groep projecten hebben echter wel een belangrijke bijdrage geleverd aan de conclusies van deze evaluatie. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

5 Resultaten trechtermodel Categorie Aantal projecten % toepassing stappenplan Totaal Wanneer de categorie projecten, waarvan de resultaten niet te achterhalen waren, wordt uitgesloten, blijven 34 relevante projecten over. Daarvan is bij 53% geen afweging m.b.t. de inzet van normalisatie en certificatie gemaakt (categorie 2.) en bij 47% wel (categorieën 3, 4 en 5) Conclusies KPMG De belangrijkste conclusies van KPMG zijn: Met uitzondering van de Arbo-projecten vertonen de deelprojecten een gebrek aan onderlinge samenhang. Dit is onder andere het gevolg van het selectieproces waarvoor richtlijnen ontbraken en waarvoor de betrokken departementen elk op hun eigen terrein verantwoordelijk waren. Een heldere beleidsdoelstelling ontbrak in veel gevallen en het afwegingskader, het zgn. stappenplan, dat in het rapport van de werkgroep Normalisatie en Certificatie is gepresenteerd, is niet systematisch ingezet. De corresponderende beleidsthema s zijn als gevolg hiervan rijp en groen door elkaar. Sommige projecten hadden achteraf gezien geen kans van slagen. De Interdepartementale Commissie voor Normalisatie en Certificatie (ICN) heeft de vorderingen geregistreerd, maar was niet bevoegd deze aan te sturen. Het gevolg hiervan was enerzijds dat de aandacht voor projecten verflauwde en in sommige gevallen het bewustzijn over de status van het deelproject binnen het MDW-project Normalisatie en Certificatie zelfs geheel verdween. Anderzijds was er geen sprake van onderlinge kennisuitwisseling die voor de implementatie van normalisatie en certificatie als relatief nieuw beleidsinstrument noodzakelijk is. De complexiteit van normalisatie en certificatie is zowel inhoudelijk als procesmatig groot. In vergelijking met regelgeving vormt deze complexiteit een obstakel voor toepassing van normalisatie en certificatie. Bij de implementatie van normalisatie en certificatie als beleidsinstrument is overeenstemming met het maatschappelijk veld volstrekt noodzakelijk. Het gaat daarbij zowel om overeenstemming over het beleidsdoel als over de keuze voor normalisatie en certificatie als beleidsinstrument. Alleen volledige overeenstemming, en dan bovendien nog binnen een redelijke termijn, leidt tot realisering van het beleidsdoel. Met name de Arboprojecten hebben dit in positieve zin gedemonstreerd. Overheid en bedrijfsleven waren in gelijke mate overtuigd van het beleidsdoel: veiligheid op de werkvloer. Voor de implementatie van alle Arbo-projecten was een enkel stramien ontworpen waarin de verantwoordelijkheden voor overheid en marktpartijen duidelijk waren. Het beleidsdoel wordt bij deze projecten maximaal gerealiseerd Aanbevelingen KPMG KPMG-BEA verbindt een aantal aanbevelingen aan deze conclusies. 1 Na de afronding van het onderzoek door KPMG-BEA is van twee van deze tien projecten bekend geworden op welke manier aan de thema s vorm is gegeven. De populatie van relevante projecten neemt daardoor toe. De verhouding tussen projecten waar de afweging niet, respectievelijk wel is gemaakt wordt dan 50 50%. Een goede selectie is essentieel. Een heldere beleidsdoelstelling is daarvoor noodzakelijk. Op basis van de doelstelling kan de overheid vaststellen of zij verantwoordelijkheid heeft en initiatief neemt. Tevens kan worden vastgesteld of binnen de overheidsverantwoordelijkheid ruimte is voor zelfregulering door het bedrijfsleven. Tenslotte moet Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

6 een kosten/baten-analyse uitmaken of het bedrijfsleven belang heeft bij zelfregulering en een aandeel wil nemen in de uitwerking. Gestreefd moet worden naar samenhang tussen projecten. Daarmee worden leereffecten gerealiseerd. KPMG suggereert dat «deze samenhang gemakkelijker te realiseren is bij thema s waarin ofwel overheidsbreed de regelgeving ten aanzien van bepaalde sectoren in het bedrijfsleven wordt doorgelicht, ofwel thema s waarin bedrijfslevenbreed de effecten van bepaalde onderdelen van het overheidsbeleid worden doorgelicht». Werken vanuit bestaande ervaring naar bredere toepassing zou belangrijke kunnen bijdragen aan het succes van normalisatie en certificatie als beleidsinstrument: de olievlekwerking Conclusies met betrekking tot de departementale deelprojecten Op grond van het onderzoek door KPMG-BEA constateert de Interdepartementale Commissie voor Normalisatie en Certificatie (ICN) het volgende: Er is geen systematische afweging (door middel van het stappenplan) geweest van de vraag of normalisatie en certificatie gebruikt kunnen worden. Omdat normalisatie en certificatie relatief onbekende en complexe beleidsinstrumenten zijn is de inzet ervan niet vanzelfsprekend. Een externe opdrachtgever in het proces had aan dit probleem tegemoet kunnen komen. Het gevolg hiervan is dat slechts een beperkt deel van de projecten inzicht heeft opgeleverd over de mogelijkheden om normalisatie en certificatie als alternatief voor, of aanvulling op regelgeving toe te passen. De Arbo-projecten van het Ministerie van Sociale Zaken tonen aan dat normalisatie en certificatie als alternatief voor regelgeving de positieve verwachtingen van het MDW-rapport Normalisatie en Certificatie kunnen waarmaken. Buiten deze Arbo-projecten is in 9 projecten geconcludeerd dat er mogelijkheden zijn om normalisatie of certificatie in te zetten. Voor de toekomst doet de Interdepartementale Commissie voor Normalisatie en Certificatie de volgende aanbevelingen: De kennisbasis met betrekking tot normalisatie en certificatie dient versterkt te worden. De mogelijkheden om die kennisbasis te versterken (met name olievlekwerking: uitgaan van reeds opgebouwde kennis) moeten worden benut. Voor een brede toepassing is het nodig het commitment van regelgevende departementen te vergroten. Om ervoor te zorgen dat normalisatie en certificatie uitdrukkelijk worden meegenomen bij de keuze van instrumenten om bepaalde beleidsdoelen te realiseren, zal dit commitment moeten worden gekoppeld aan een opdrachtgever. 7. Kabinetsstandpunt Het kabinet is van mening dat de hiervoor beschreven resultaten van dien aard zijn, dat de implementatiefase van het MDW-project Normalisatie en Certificatie afgesloten kan worden. Echter, met name uit de resultaten van de departementale deelprojecten blijkt dat toepassing van normalisatie en certificatie als alternatief voor wet- en regelgeving noch voor de overheid, noch voor marktpartijen een vanzelfsprekende zaak is. Het is daarom van belang om dit project niet zonder vervolg te laten. Het kabinet is immers, evenzeer als vier jaar geleden, toen het MDW-rapport Normalisatie en Certificatie werd aangeboden aan de Tweede Kamer, overtuigd van de potentie van normalisatie en certificatie als alternatief voor weten regelge- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

7 ving. Om deze potentie te benutten is besloten tot de volgende actielijnen, uit te voeren onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken: De uitwerking van ten hoogste vier beleidsthema s aan de hand van het stappenplan met inachtneming van de aanbevelingen van KPMG met betrekking tot selectie, sturing, kennis. De ICN is verantwoordelijk voor de aansturing hiervan. Gerichte kennisoverdracht naar ontwerpers van nieuwe regelgeving. Bekeken zal worden welke rol daarbij kan worden gespeeld door het Steunpunt voorgenomen regelgeving, MDW en het Kenniscentrum Wetgeving. De ICN kan optreden als kennismakelaar. De Minister van Economische Zaken, A. Jorritsma-Lebbink De Minister van Justitie, A. H. Korthals Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr