Reactie VNG, G4 en G27 op advies van de Stuurgroep Meijerink Nieuw arrangement overheid woningcorporaties

Transcriptie

1 Herijking bestuurlijk arrangement rijk - gemeenten - woningcorporaties Reactie VNG, G4 en G27 op advies van de Stuurgroep Meijerink Nieuw arrangement overheid woningcorporaties 13 februari 2009 Het kabinet zal medio maart 2009 een beleidsreactie formuleren op het rapport Nieuw arrangement overheid woningcorporaties van de Stuurgroep Meijerink. De VNG, de G4 en de G27 leggen, vooruitlopend op deze beleidsreactie, hun visie neer in onderstaand document. Wij vinden dat de Stuurgroep Meijerink op een aantal essentiële onderdelen de plank mis slaat. We willen een modern bestuurlijk arrangement: dat de samenwerkingsrelatie tussen woningcorporaties en gemeenten faciliteert; dat borgt dat het maatschappelijk gebonden vermogen van de corporatie wordt ingezet voor het wonen; en met een systeem van toezicht waarmee alle partijen uit de voeten kunnen. De praktijk in gemeenten Woonvisie Inmiddels hebben de meeste gemeenten een woonvisie vastgesteld. Dit is niet verwonderlijk omdat de noodzaak om te investeren in leefbaarheid van steden en dorpen, sociale veiligheid, het voorzien in een woningaanbod voor starters en ouderen, het investeren in maatschappelijke voorzieningen en het levensloopbestendig maken van wijken zaken zijn die de afgelopen jaren alleen maar in belang zijn toegenomen. De tien prestatievelden uit de WMO, de structuurvisie uit de Wro, het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en het klimaatakkoord gemeenten en Rijk zijn impulsen die daaraan hebben bijgedragen. Prestatieafspraken De gemeenten en de corporaties hebben bij het uitvoeren van hun ambities en besteding van middelen elkaar hard nodig. In de meeste gevallen komen gemeenten en corporaties tot sluitende prestatieafspraken, niet in het minst omdat corporaties uitgaan van hun missie de brede zorg voor het wonen. Een goed voorbeeld hiervan is dat corporaties in toenemende mate mee willen investeren in maatschappelijke voorzieningen in wijk, buurt of kern zoals de brede school, woonzorgcomplexen, multifunctionele centra voor cultuur en andere voorzieningen. Positie corporaties De rol die de corporaties spelen op het lokale niveau is zich dus aan het ontwikkelen. Corporaties zijn over het algemeen sterke kapitaalkrachtige maatschappelijke ondernemers die een grote rol spelen in G27

2 het brede woonbeleid op lokaal niveau. Tegen de achtergrond van die positie speelt de discussie wat de missie is van de corporatie, wie de corporatie daarop kan aanspreken, wie toezicht op het maatschappelijk bestemde vermogen van de corporaties kan uitoefenen, wie toeziet op de uitvoering van afspraken en wie kan ingrijpen als een corporatie niet naar vermogen presteert. Belangrijk aspect in die discussie is de vraag hoe de corporatie gepositioneerd wordt in het privaat- en publiekrecht. Naar een bestuurlijk arrangement Lokale aangelegenheid De Stuurgroep Meijerink stelt weliswaar dat wonen een lokale aangelegenheid is, maar daar is in het vervolg van het advies weinig van terug te vinden. Zo wordt slechts éénmaal gesproken over het bestaan van een gemeentelijke woonvisie: het hebben van een woonvisie geldt als voorwaarde als een gemeente een geschil aanhangig wil maken bij de Autoriteit. Een rol voor de gemeentelijke overheid ontbreekt in het advies en dat is een belangrijke omissie in de analyse en aanbevelingen van de Stuurgroep. Consensus De afgelopen jaren is uitputtend gedebatteerd over de relatie tussen rijk, gemeenten en corporaties. Een van de belangrijkste uitgangspunten waarover brede consensus bestaat is dat gemeenten vanuit hun publieke rol verantwoordelijk zijn voor het brede woonbeleid en daarom de corporaties mogen aanspreken op hun maatschappelijk presteren. De Stuurgroep Meijerink lijkt deze consensus te willen negeren. Rol gemeentelijke overheid Waarom is er een intrinsieke noodzaak om de gemeenten vanuit hun publieke verantwoordelijkheid een positie te geven? Het rijk, in casu de minister voor WWI, is verantwoordelijk voor de volkshuisvesting. In algemene termen gaat het dan om het stellen van kaders en het scheppen van voorwaarden. Inhoudelijk gezien gaat het om woningproductie en herstructurering. Deze termen krijgen hun vertaling in meer specifieke maatschappelijke doelstellingen. Het rijk is echter niet bij machte om per regio of per gemeente te bepalen welke maatschappelijke doelstellingen relevant zijn, laat staan om te bepalen hoe die maatschappelijke doelstellingen gerealiseerd moeten worden. Volkshuisvesting is daarom een taak die bij de gemeenten is neergelegd. Omdat er sprake is van een gemeentelijke taak moet de gemeente er van op aan kunnen dat het realiseren van deze maatschappelijke doelstellingen wordt opgepakt door die maatschappelijke organisaties die daadwerkelijk kunnen presteren op dit terrein en die daarvoor ook aan de lat staan. Dáárin ligt de rol van de gemeentelijke overheid. De gemeente moet dus op basis van een woonvisie concrete (en als ultimum remedium afdwingbare) prestatieafspraken kunnen maken met een corporatie. Dit kunnen zowel meerjarige prestatieafspraken zijn op programmaniveau, als ook prestatieafspraken neergelegd in een jaarschijf waarin concrete activiteiten en projecten worden benoemd. Met het maken van prestatieafspraken wordt het handelen van de corporaties meteen ook democratisch gelegitimeerd. Praktische bijkomstigheid is bovendien dat corporaties en gemeenten sowieso aan elkaar gebonden zijn, vrijwel altijd voor een lange periode, omdat deze partners op lokaal niveau niet effectief zonder elkaar kunnen functioneren. Daarmee is de gemeente -naast overheid- ook vanzelfsprekend contractpartner van de corporatie. Motie en regeerakkoord Het centraal stellen van de woonvisie en die de basis laten zijn van te maken prestatieafspraken is ook in lijn met de door de Tweede Kamer aanvaarde motie Depla (Tweede Kamer, vergaderjaar , XVIII, nr. 28) en de passage in het regeerakkoord van dit kabinet waar staat De met de corporaties te maken afspraken zullen niet vrijblijvend zijn. Dit geldt zowel voor de afspraken tussen kabinet en corporatiesector als op lokaal niveau voor de afspraken tussen gemeenten en de woningcorporaties. Op lokaal niveau kunnen gemeenten op basis van gemeentelijke woonvisies met woningcorporaties concrete prestatieafspraken maken over investeringen van corporaties.

3 De Woonvisie De verantwoordelijkheid voor de gemeentelijke overheid om een goede woonvisie te ontwikkelen vraagt nogal wat van de gemeente. Wij vinden dat een woonvisie een instrument is dat zal moeten stoelen op gedeelde feiten, analyses en inzichten en niet alleen op bevoegdheden en doorzettingsmacht. Een gezaghebbende woonvisie vereist kwaliteit qua inhoud en totstandkoming van de woonvisie. Drie eisen staan wat ons betreft centraal: de woonvisie moet onderbouwd zijn; de woonvisie moet redelijk zijn; en de woonvisie moet het eindresultaat zijn van een transparant en interactief proces. Dit lichten wij toe. Onderbouwd Een noodzakelijke voorwaarde voor een woonvisie met gezag is een heldere, navolgbare en kwalitatief hoogwaardige onderbouwing. Dat betekent dus niet een verzameling van losse uitspraken, maar een samenhangende visie, waarin keuzes worden gemaakt die terug te voeren zijn op heldere analyses en onderzoeken. Daarbij kunnen de gemeenten profiteren van de analyses en de expertise van marktpartijen, vooral van de corporaties. Een essentiële plaats wordt vanzelfsprekend ingenomen door de wensen van bewoners ten aanzien van de woning, het woonmilieu en de leefbaarheid. Redelijk De woonvisie moet uitspraken doen en ambities verwoorden die redelijk zijn. Dat wil zeggen dat zij realistisch en haalbaar moet zijn. Dit hangt uiteraard samen met een goede onderbouwing. Transparant Een woonvisie verwerft niet alleen gezag door een inhoudelijk stevige onderbouwing. Minstens zo belangrijk is de inrichting van het proces dat tot de woonvisie leidt. Gezag ontstaat in een transparant proces waarin direct betrokkenen bij het woonbeleid mogelijkheden krijgen om actief bij te dragen aan de woonvisie. Alleen als de woonvisie goed onderbouwd en redelijk is en transparant ontwikkeld en de woonvisie op zich overtuigingskracht heeft, kan de gemeente met recht en reden beweren dat er een voor alle partijen geldend en te aanvaarden beleidsdocument ligt. Een document met status. De woonvisies van de G31 voldoen aan die vereisten en we zien ook steeds vaker dat de woonvisies van andere gemeenten aan kwaliteit en daarmee aan gezag winnen. Wat verwachten wij van de corporaties? Corporaties zijn verantwoordelijk voor de brede zorg voor het wonen. En als het gaat om de brede zorg voor het wonen, gaat het niet alleen om het bouwen en verhuren c.q. het verkopen van woningen. Ook investeren in de woonomgeving, in maatschappelijk vastgoed en in de wijk- en buurtaanpak hoort tot die brede zorg. Driedeling in werkdomeinen De driedeling in werkdomeinen die de Stuurgroep Meijerink hanteert is op zichzelf herkenbaar. Met name in het eerste domein ligt de eerste opgave van corporaties waar ze aanspreekbaar op moeten zijn. Wij vinden het een goede zaak dat de Stuurgroep het eerste domein verbreedt tot ook de investeringen in dure huur- en koopwoningen (uiteraard afhankelijk van de lokale context). Maar wij vinden dat corporaties en gemeenten ook gezamenlijk moeten kunnen afspreken dat de corporatie investeert in maatschappelijk vastgoed en de woonomgeving. Ook het tweede en derde domein horen wat ons betreft onverkort tot de taken van de corporaties. Investeren in maatschappelijk vastgoed bijvoorbeeld gebeurt nu ook al en is een grote vlucht aan het nemen. Waarom zou een corporatie niet mogen investeren in WMO-zorgvoorzieningen of in een brede school? Wijk- en buurtaanpak Hetzelfde verhaal geldt voor de wijk- en buurtaanpak. De begrenzing die door de Stuurgroep Meijerink wordt aangebracht, dat corporaties alleen mogen investeren in wijken waar ze bezit hebben onderschrijven we niet. Soms is het zo dat in wijken waar de corporaties geen bezit hebben, de grootste uitdagingen liggen. Waarom zou een corporatie dan niet in zo een wijk mogen investeren?

4 Ook de begrenzing dat de corporatie alleen vastgoedgerelateerd mag investeren is een miskenning van de rolopvatting die veel corporaties voor zichzelf hanteren. Natuurlijk is het zo dat een corporatie geen leerkrachten of welzijnswerkers zal mogen aanstellen, maar we zien in de praktijk een waaier aan voorbeelden waar corporaties in investeren: van het faciliteren van leerlingbouwplaatsen tot het aanstellen van huismeesters/buurtconciërges en buurtregisseurs. Die mogelijkheid moet het rijk de corporaties niet willen ontnemen. De brede zorg voor het wonen Wij vinden dat het rijk alleen de brede zorg voor het wonen globaal moet inkaderen (met inachtneming van de discussie over staatssteun en het level playing field met commerciële partijen) maar dat de inzet van de corporaties voor het overige lokaal bepaald dient te worden. En natuurlijk mag niet verwacht worden dat de corporatie alle voorzieningen uit de drie domeinen automatisch voor zijn rekening neemt. De begrenzing zou er in moeten liggen dat de corporatie een bod doet op de woonvisie dat in zijn totaliteit niet bedreigend is voor de financiële positie van de corporatie op langere termijn. Kortom onrendabel moet samen gaan met rendabel. Het zuur en het zoet dient in evenwicht te zijn. Wederkerigheid Bij de invulling van de drie werkdomeinen van de corporaties wordt gerept van een wederkerigheid met de gemeente. Uiteraard zal de gemeente mee dienen te werken in procedures, gronduitgifte et cetera en is de gemeente bijvoorbeeld ook verantwoordelijk voor investeringen in de openbare ruimte. Maar, de wederkerigheid mag niet het karakter gaan hebben dat de gemeente gedwongen wordt tot subsidiëring of overdracht van grond of onroerend goed onder de marktprijs. Met andere woorden, het niet subsidiëren of het niet overdragen onder de marktprijs van grond of onroerend goed kan en mag er niet toe leiden dat de corporatie, met een beroep op het ontbreken van wederkerigheid, geen afspraken maakt (of hoeft te maken) met de gemeente. In het rapport van Kremers zijn hierover ook duidelijke uitspraken gedaan (Van een aanbodgestuurde naar een meer vraaggestuurde woningmarkt, 2008). Het is een gemiste kans wanneer deze constateringen van Kremers niet betrokken worden bij een nieuw bestuurlijk arrangement. Maatschappelijk bestemd vermogen Het voorgaande brengt ons op de bestemming van het maatschappelijk vermogen. In het BBSH ligt de verplichting voor de corporaties besloten om te investeren in de volkshuisvesting. Die verplichting moet vooral blijven, maar een nadere uitwerking is wel nodig. Er dient wat ons betreft geen onduidelijkheid te bestaan over de vraag of corporaties naar behoren presteren. Het maken van prestatieafspraken dient op dit onderdeel een transparant proces te zijn. Het CFV heeft een eerste aanzet gegeven voor een methodiek om (naast een globaal oordeel over de financiële positie van de corporatie) ook het maatschappelijk presteren van corporaties in beeld te brengen, maar wij pleiten er uitdrukkelijk voor dat beide instrumenten verder worden uitgewerkt, zodat op voorhand voor onder andere de gemeenten meer zicht ontstaat in de financiële slagkracht van de corporatie en het maatschappelijk presteren. Het presteren van corporaties Daarmee komt er ook evenwicht in de beoordeling van het presteren van de corporaties. Corporaties zouden niet alleen moeten worden beoordeeld op hun financiële positie, maar zeker ook op hun maatschappelijk presteren. Op dit punt zijn we het eens met de aanbeveling van de commissie Schilder (Advies toezicht op woningcorporaties, 2006). Als de financiële positie van de corporatie transparant is, kan ook objectief worden vastgesteld of mogelijkerwijs matching aan de orde dient te zijn. Het instrument visitatie kan hier ook een rol spelen. Met een visitatie wordt periodiek en openbaar verantwoording afgelegd aan de stakeholders (waaronder huurders en bewoners). Ook voor de gemeenten biedt dit belangrijke informatie over hoe de corporatie functioneert. De onderlinge vergelijkbaarheid van visitaties zou wel gegarandeerd moeten worden; dit komt niet alleen de lokale oordeelsvorming over de inzet en prestaties van corporaties ten goede maar kan ook een stimulans zijn voor een verhoogde competitie tussen corporaties. Uit het advies van de Stuurgroep Meijerink maken wij overigens op dat de Autoriteit zijn oordeel over

5 de prestaties van de corporaties baseert op de visitatie. Dit komt er op neer dat de Autoriteit slechts één keer in de vier jaar een oordeel zal geven. Dat vinden wij te weinig. Toezicht De Stuurgroep Meijerink doet een aantal voorstellen met betrekking tot het toezicht, mede in relatie tot de governancestructuur. Het voorstel van de Stuurgroep Meijerink om een nieuwe Autoriteit in het leven te roepen wijzen wij af. We stellen voor om alle toezichthoudende functies (dus zowel het financiële als het volkshuisvestelijke toezicht) onder te brengen bij het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV), uiteraard onder verantwoordelijkheid van de minister. Onafhankelijk toezicht Ons grootste bezwaar tegen het voorstel van Meijerink is dat de Autoriteit teveel gekoppeld wordt aan de sector zelf en daarmee haar onafhankelijkheid verliest. Zo worden de leden van de Autoriteit benoemd op voordracht van de sector zelf; formuleert de Autoriteit beleidsregels gehoord hebbende de branche en is het de bedoeling dat de Autoriteit een norm voor financiële ruimte gaat hanteren die door de branche wordt ontwikkeld. Dit gaat ons allemaal veel te ver: het doet geen recht aan de praktijk en plaatst de sector eerder buiten ieder denkbaar arrangement dan erbinnen. Interventiemogelijkheden Daarnaast hebben wij twijfel over de wijze waarop verschillende interventiemogelijkheden worden belegd. Wij vinden dat duidelijker geborgd dient te worden dat op het moment dat interventie noodzakelijk is er ook tempo gemaakt wordt. Als een corporatie aantoonbaar onvoldoende presteert moet er geen onnodig lange periode voorbij gaan voordat er ook echt ingegrepen wordt. Dit verhoudt zich niet tot het uitgangspunt dat de minister voor WWI als externe toezichthouder op het gebied van de volkshuisvesting alert moet kunnen reageren. Waar we wel mee kunnen instemmen is de grondgedachte om uit te gaan van proportioneel toezicht. Als een corporatie goed functioneert, dient dat te worden beloond met een lichter toezicht. Is het tegenovergestelde het geval, dan zal het toezicht aangescherpt moeten worden. Nakomen van afspraken Wij pleiten er ook uitdrukkelijk voor dat de toezichthoudende instantie, en in het verlengde daarvan de minister, actie moet kunnen ondernemen op het moment dat bestaande prestatieafspraken niet worden nagekomen en dit een corporatie is aan te rekenen. Dat ontbreekt nu nog in het arrangement terwijl het van wezenlijk belang is om dit te regelen. Het gaat om de vraag welke corporaties niet presteren, welke corporaties zich niet aan de afspraken met betrekking tot de woningproductie houden, welke corporaties niet maatschappelijk investeren en welke corporaties niet hun vermogensovermaat aanspreken. Dáár moet de toezichthoudende instantie en in tweede instantie de minister op kunnen ingrijpen. Afspraken maken is één, handhaven van de uitvoering van afspraken is wat anders. Het arrangement dient er in te voorzien dat partijen een geschil over de prestatieafspraken en de realisatie ervan aanhangig moeten kunnen maken bij de toezichthoudende instantie. De onafhankelijk toezichthouder dient daarbij te beschikken over kennis van de lokale situatie. Positie minister Wij hebben twijfels bij de positie van de last resort. Wij vinden dat uiteindelijk de minister en/of de Autoriteit een uitspraak moet doen op het moment dat een gemeente en een corporatie er samen niet uitkomen. De woonvisie zal daarbij leidend moeten zijn in die zin dat de minister dient te bepalen of een corporatie in rede niet heeft kunnen leveren wat de gemeente in de woonvisie heeft opgenomen of dat de corporatie niet zijn verantwoordelijkheid heeft genomen. Tot slot constateren wij dat de minister in het toezicht wel erg op afstand wordt gezet. De minister heeft in het advies van de Stuurgroep geen enkele mogelijkheid om te bepalen wanneer de toezichthoudende instantie tot actie moet overgaan. 2009/02-031