ARI N E A NS H O WES - AFRI KAANSE W S LACH AC E SLAC SLACHTOFFERS NSE S N MENSENHANDEL H MA AA A N AMAA

Transcriptie

1 E RI FEBRUARI BR U UA TH T R HE MA CKM THEMAMAAND AM 7 1 WEST- AFRI KAANSE ANS SLACHTOFFERS FE S MENSENHANDEL NH E MA 7 AMAA AN CK C

2 2 14 februari 2017, Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel Den Haag S. Leermakers Y. Glasgow-Kulu A. Heeringa F. Noteboom Publicatie mede mogelijk gemaakt door Nationale Postcode Loterij

3 Inhoudsopgave Lijst met tabellen en figuren... 4 Afkortingenlijst... 5 Voorwoord Inleiding... 7 Achtergrond... 7 Methode van onderzoek... 8 Leeswijzer Theoretisch Kader Verbreding van begrip mensenhandel Verblijfsregeling Mensenhandel Voortgezet verblijf mensenhandel Verblijfsregeling mensenhandel zonder medewerking aan strafrechtelijk onderzoek Verblijfsvergunning asiel Verblijfsregeling Mensenhandel in relatie tot de asielprocedure Resumé Bedenktijd en tijdelijk verblijf mensenhandel Bedenktijd in beeld Tijdelijk verblijf mensenhandel in beeld Meerwaarde van resultaten Resumé Voortgezet verblijf Voortgezet verblijf in beeld Meerwaarde resultaten Resumé Asiel Asielprocedure in beeld Meerwaarde van resultaten Resumé Conclusie en oproepen Analyse Oproepen Trek drempels en waarborgen minimaal op het niveau van asiel Literatuurlijst Bijlage A1: Schematisch overzicht primaire aanvraag Bijlage A2: Onderzoeksverantwoording... 70

4 Lijst met tabellen en figuren Hoofdstuk 3 Bedenktijd en tijdelijk verblijf mensenhandel Figuur 3.1 De verblijfsregeling mensenhandel: recht aan alle drie belangen 34 Hoofdstuk 4 Voortgezet verblijf Figuur 4.1 Overzicht procedureverloop voortgezet verblijf 40 Hoofdstuk 5 Asiel Figuur 5.1 Volgorde van verblijfsrechtelijke aanvragen 51 Figuur 5.2 Primaire aanvraag asiel 51 Bijlagen Bijlage A1 Schematisch overzicht primaire aanvraag 69 Bijlage A2 Onderzoeksverantwoording 70 Tabel 1.1 Nationaliteit van cliënten 72 4

5 Afkortingenlijst AA Algemene Asielprocedure ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ACVZ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken AVIM Afdeling Vreemdelingenpolitie Identificatie en Mensenhandel COA Centraal Orgaan opvang Asielzoekers COSM Categorale opvang voor slachtoffers van mensenhandel EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens GRETA Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings IND Immigratie- en Naturalisatiedienst NGO Non- gouvernementele organisatie OM Openbaar Ministerie Sr Wetboek van Strafrecht Vb Vreemdelingenbesluit 2000 Vc Vreemdelingencirculaire 2000 VV Vreemdelingenvoorschrift Vw Vreemdelingenwet

6 Voorwoord De Nederlandse overheid stelt de aanpak van mensenhandel al jarenlang als een van haar hoogste prioriteiten. Door de aanpak van mensenhandel consequent hoog op de agenda te plaatsen, wordt Nederland wereldwijd ook als een van de meest prominente gidslanden beschouwd. Echter, de laatste jaren lijkt Nederland niet te kunnen ontsnappen aan de wet van de remmende voorsprong, zoals Jan Romein in 1937 beschreef in zijn essay getiteld de dialectiek van de vooruitgang. Volgens deze wet leidt een voorsprong op een bepaald domein er vaak toe dat er weinig stimulans is om verdere verbetering of vooruitgang op te zoeken met het gevolg dat een ander je voorbijstreeft. Hoewel dit niet over alle domeinen binnen de aanpak van mensenhandel kan worden gezegd, kan ik mij niet aan de indruk onttrekken dat de wet wel van toepassing is op de verblijfsregeling mensenhandel. Nederland was immers haar tijd ver vooruit in 1988 bij het opzetten van een verblijfsregeling specifiek voor slachtoffers mensenhandel. Eerst nog met de intentie om slachtoffers in Nederland te houden ten gunste van de opsporing en vervolging van de dader en later richtte de verblijfsregeling zich ook steeds meer op de bescherming van het slachtoffer. Deze regeling heeft menig slachtoffer de mogelijkheid gegeven om zijn of haar leven in vrijheid en veiligheid op te bouwen in Nederland, te herstellen van de uitbuitingssituatie en te werken aan een betere toekomst. Desalniettemin neemt de kritiek op de verblijfsregeling mensenhandel de laatste jaren toe. Zo zou de verblijfsregeling onvoldoende slachtoffervriendelijk zijn, nauwelijks leiden tot toekenningen en niet of nauwelijks tot succesvolle vervolgingen van mensenhandelaren. In dit onderzoek worden deze en andere kritieken onderzocht aan de hand van 31 dossiers van mogelijke slachtoffers van mensenhandel en een uitgebreide literatuuranalyse. 6 Dit onderzoek geeft mijns inziens het beeld van een verblijfsregeling mensenhandel die gebukt gaat onder de wet van de remmende voorsprong. Noodzakelijke vernieuwingen blijven de laatste jaren uit, onder meer gevoed door de vrees voor misbruik. Het is echter mijn hoop dat dit onderzoek zal bijdragen aan nieuwe innovaties ten aanzien van de verblijfsregeling mensenhandel. Want ik ben ervan overtuigd dat het beter kan en moet als het aankomt op de aanpak van een van de meest grove mensenrechtenschendingen van onze tijd, te weten mensenhandel. Bij deze wil ik de meeleescommissie bedanken voor hun waardevolle en kritische bijdragen. Het heeft het onderzoek verder gebracht en gemaakt tot wat het nu is. Mijn dank gaat uit naar Stefan Kok van de Universiteit van Leiden en Sjoerd van Bemmel van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen en Marion Pals van het advocatenkantoor Boulevard Heuvelink Advocaten en Mediators Tot slot wil ik mijn onderzoekers en mijn team bedanken voor hun gedrevenheid, motivatie en bovenal hun nieuwsgierigheid. Frank Noteboom Hoofd van het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel

7 1. Inleiding Slachtoffers van mensenhandel verdienen meer bescherming [ ]. Zij worden nu te veel benaderd als illegalen die misbruik willen maken van verblijfsrecht, bijstand en ondersteuning. Zo een benadering verhindert een gedegen aanpak van mensenhandel [Conny Rijken 2012]. Voor mensen in Nederland lijkt een leven in vrijheid een vanzelfsprekendheid. Vrijheidsrechten zijn immers verankerd in de Nederlandse Grondwet, hetgeen Nederlanders het recht geeft om in beginsel te kunnen gaan en staan waar ze willen. Toch is een leven in vrijheid niet voor iedereen een vanzelfsprekendheid. Er zijn mensen die zich in een situatie bevinden waarin zij dagelijks worden uitgebuit en waarbij een ernstige inbreuk wordt gemaakt op hun fysieke, psychische en/of seksuele integriteit, ook in Nederland. Dit onderzoek gaat over deze groep mensen, te weten slachtoffers 1 van mensenhandel. Achtergrond Slachtoffers van mensenhandel die in Nederland worden uitgebuit komen van over de hele wereld. De meesten komen uit Midden- en Oost-Europa, Azië, West-Afrika, maar ook uit Nederland. Dit onderzoek richt zich op de slachtoffers die in Nederland worden aangetroffen, maar op dat moment niet beschikken over een verblijfsrecht op basis waarvan ze legaal in Nederland mogen verblijven. Uit internationale weten regelgeving vloeit voort dat deze groep slachtoffers naast veiligheid en zorg ook recht heeft op verblijfsrechtelijke bescherming. 2 In 1988 is voor deze groep in Nederland de verblijfsregeling mensenhandel ontwikkeld. Sindsdien wordt op basis van deze regeling aan slachtoffers verblijf toegestaan voor de duur van de opsporing, vervolging en berechting van de mensenhandelaar en kunnen slachtoffers in aanmerking komen voor langdurig verblijf in Nederland. 7 In 1988 lag het zwaartepunt van de verblijfsregeling bij de opsporing van mensenhandelaren, sindsdien is het zwaartepunt over de jaren heen meer en meer richting de bescherming van het slachtoffer gegaan. 3 Tegenwoordig liggen aan de verblijfsregeling twee doelen ten grondslag, enerzijds het geven van verblijfsrechtelijk bescherming aan slachtoffers van mensenhandel die illegaal in Nederland verblijven en anderzijds dient de regeling het opsporingsbelang naar de mensenhandelaar. Hoe beide doelstellingen in de verblijfsregeling mensenhandel zo goed mogelijk te verenigen is al geruime tijd onderwerp van discussie. De meeste kritiek richt zich erop dat de verblijfsregeling mensenhandel onvoldoende is ingericht op de bescherming van het slachtoffer. Zo is de kritiek dat de verblijfsregeling mensenhandel te dadergericht is, met name door het verblijfsrecht van het slachtoffer te koppelen aan de medewerking en de duur van het strafrechtelijk onderzoek. Dit zou ten koste gaan van de bescherming van het slachtoffer. 4 Eén van de gevolgen hiervan is dat de huidige regeling ertoe leidt dat de aanvragen van slachtoffers voor 1 Comensha heeft tot taak om mogelijke slachtoffers van mensenhandel te registreren. Met de term mogelijk wordt aangeduid dat slachtoffers worden geregistreerd, die al bij het geringste signaal van mensenhandel kunnen zijn gemeld. Waar in het rapport de term slachtoffer staat, moet door het hele onderzoek derhalve mogelijk slachtoffer worden gelezen. 2 Zie artikel 10, Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel (2005). 3 Noteboom & Dettmeijer- Vermeulen, Zie o.a. Rijken & Van Dijk, 2009; NRM, 2015.

8 langdurig verblijf onder de verblijfsregeling mensenhandel worden afgewezen, hoewel zij in verband met de mensenhandel mogelijk gevaar lopen in eigen land, daar geen adequate opvang en zorg ontvangen voor re-integratie of andere klemmende humanitaire redenen hebben om in Nederland te blijven. Het hoge percentage aan afwijzingen is een van de meest voorname redenen dat slachtoffers de afgelopen paar jaar steeds vaker voor de asielregeling lijken te kiezen, omdat deze regeling een grotere kans zou bieden op langdurig verblijf, aldus de vreemdelingrechtelijke advocaten die slachtoffers bijstaan. 5 Dit lijkt ook te worden bevestigd in het onderzoek van de Jong uit 2015, waaruit bleek dat slechts 6% van de verblijfsaanvragen mensenhandel hadden geleid tot een verblijfsrecht, tegen 17% van de asielaanvragen. 6 Dit is op zijn minst opmerkelijk, omdat de verblijfsregeling mensenhandel specifiek ingericht is voor de bescherming van slachtoffers mensenhandel en de opsporing van daders, daar waar de asielprocedure dat niet is. Het is dus de vraag of de verblijfsregeling mensenhandel in voldoende mate leidt tot het behalen van de onderliggende twee doelstellingen, te weten (i) de opsporing van de mensenhandelaren en (ii) de bescherming van slachtoffers mensenhandel. Het doel van dit onderzoek is om meer zicht te krijgen op de werking van de verblijfsregeling mensenhandel in de theorie en de praktijk. Hierbij is de volgende hoofdvraag geformuleerd die centraal staat in dit onderzoek: Hoe functioneert de verblijfsrechtelijke bescherming van slachtoffers van mensenhandel in Nederland?. Waarbij de doelstelling van dit onderzoek is om te bekijken of en hoe bestaande procedures verbeterd kunnen worden in het licht van bestaande kritiek en het dossieronderzoek. 8 Methode van onderzoek Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden is een verkennend dossieronderzoek uitgevoerd. In totaal zijn 31 dossiers onderzocht van vrouwelijke slachtoffers die bij Fier 7 op de afdeling Rena in behandeling zijn geweest. Rena de afdeling voor internationale slachtoffers van mensenhandel, bestaat sinds november Vanaf dit jaar tot en met de start van het onderzoek, september 2015, zijn de bestaande dossiers doorgenomen. Alleen de data van de volwassen vrouwen is bekeken. 9 Aan de hand van het dossieronderzoek wordt in dit rapport inzichtelijk gemaakt in hoeverre de verblijfsregeling mensenhandel voldoende waarborgen biedt voor de bescherming van slachtoffers en in hoeverre het opsporingsbelang in het vinden en vervolgen van de mensenhandelaar wordt gediend. Daarnaast wordt ook aandacht besteed aan de relatie tussen de asielregeling en de verblijfsregeling mensenhandel, nu is gebleken dat slachtoffers vaker kiezen voor asiel. De vraag die bij deze vergelijking centraal staat, is wat het verschil is tussen beide regelingen en of er mogelijke verklaringen gegeven kunnen worden voor de trend dat meer slachtoffers voor asiel lijken te kiezen. 5 Zie Kamerstukken II 2013/14, 28638, nr De Jong Fier is een expertise- en behandelcentrum op het gebied van geweld in afhankelijkheidsrelaties en biedt hulp aan zowel slachtoffers, getuigen als plegers. Fier is de moeder organisatie van het CKM. 8 Voorwaarde voor opname op Rena is dat er sprake moet zijn van ernstige psychische problematiek, dan wel psychiatrische problematiek, waardoor beschermd wonen dan wel klinische opname geïndiceerd is. Hoewel het doen van aangifte geen voorwaarde is om opgenomen te worden op Rena, speelt het hebben van het recht op voorzieningen (uit de verblijfsregeling mensenhandel dan wel de asielprocedure) wel een rol. 9 Zie bijlage A2 voor meer informatie over de methode van onderzoek.

9 In bijlage A1 is een schematisch overzicht opgenomen van de primaire verblijfsrechtelijke procedure die de 31 slachtoffers hebben doorlopen. 10 Dit schema biedt een overzicht van de primaire aanvraag van de slachtoffers en kan behulpzaam zijn bij het lezen van het rapport. Leeswijzer Dit onderzoek vangt aan met het theoretisch kader, waar met name ingegaan wordt op de verblijfsregeling mensenhandel en de asielregeling. Ook worden in dit hoofdstuk mogelijke verklaringen verkend voor de trend dat slachtoffers vaker voor asiel lijken te kiezen (Hoofdstuk 2). In de volgende hoofdstukken zullen de verblijfsrechtelijke trajecten van de 31 slachtoffers die in dit onderzoek betrokken zijn in kaart worden gebracht. Telkens zullen de resultaten in elk hoofdstuk gekoppeld worden aan de bestaande kennis omtrent de verblijfsrechtelijke procedures, zodat beetje bij beetje een duidelijker beeld ontstaat omtrent het antwoord op de centrale vraagstelling. In Hoofdstuk 3 worden de onderzoekresultaten gepresenteerd omtrent de bedenktijd en het tijdelijk verblijf mensenhandel. Vervolgens worden in Hoofdstuk 4 de onderzoeksresultaten met betrekking tot het voortgezet verblijf uiteengezet, waarna in Hoofdstuk 5 stil wordt gestaan bij de asielprocedure. Het rapport wordt afgesloten met conclusies en oproepen (Hoofdstuk 6) De getallen in het schematisch overzicht in bijlage A1 kunnen afwijken van de getallen die in de hoofdstukken gepresenteerd worden, nu in bijlage A1 de primaire aanvraag in beeld is gebracht terwijl in de hoofdstukken is uitgegaan van het gehele verblijfsrechtelijke traject. In bijlage A1 is middels de gekleurde vakken aangegeven welke trajecten door de mogelijke slachtoffers het meest bewandeld zijn.

10 2. Theoretisch Kader Elk jaar worden ongeveer mogelijke, buitenlandse slachtoffers aangetroffen. 11 Deze slachtoffers worden voor een groot deel seksueel uitgebuit. Een kleinere groep wordt slachtoffer van arbeidsuitbuiting, crimineel uitgebuit of gedwongen tot bedelen. 12 Een deel van de buitenlandse slachtoffers beschikt niet over verblijfsrecht in Nederland. 13 Voor deze groep bestaat sinds 1988 een bijzonder toelatingsbeleid, hetgeen is neergelegd in de verblijfsregeling mensenhandel. Een regeling die specifiek de verblijfsrechtelijke bescherming van slachtoffers van mensenhandel en het verbeteren van de opsporing van mensenhandelaren tot doel heeft. De werking van deze verblijfsregeling is het onderwerp van dit onderzoek en staat centraal in het theoretisch kader. In dit theoretisch kader wordt eerst beknopt stilgestaan bij wat verstaan wordt onder mensenhandel ( 2.1), vervolgens wordt ingegaan op de verblijfsrechtelijke regelingen voor slachtoffers van mensenhandel ( 2.2). Daarbij zullen de verblijfsregeling mensenhandel ( ) en de asielprocedure aan bod komen ( 2.5) en de verschillen en overeenkomsten tussen beide regelingen worden beschreven ( 2.6). Tot slot wordt op basis van de theoretische beschrijving gekeken of in dit stadium van het onderzoek reeds meer duidelijkheid verschaft kan worden over de werking van de verblijfsrechtelijke procedure in het kader van de hoofdvraag en of er mogelijke verklaringen kunnen worden gegeven voor de trend dat steeds meer slachtoffers voor asiel lijken te kiezen ( 2.7). Verbreding van begrip mensenhandel Door de jaren heen is de juridische definitie van hetgeen verstaan wordt onder mensenhandel in de internationale context meerdere malen verbreed. 14 Waar mensenhandel primair zag op de uitbuiting van vrouwen in de prostitutie richt de huidige internationale wet- en regelgeving zich op de bestrijding van iedere vorm van uitbuiting van personen, ongeacht de sector waarin dit gebeurt. Met name het Palermo protocol 15 is bepalend geweest voor de verbreding van het begrip mensenhandel. Sinds het Palermo protocol heeft mensenhandel niet enkel meer betrekking op de prostitutiebranche; uitbuiting kan vanaf dan ook plaatsvinden in andere economische sectoren dan in de prostitutie. 16 De Europese Richtlijn Mensenhandel van heeft de uitbuitingsvormen verder uitgebreid met criminele uitbuiting en gedwongen bedelen Wettelijke grondslag In Nederland is mensenhandel in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (Sr) strafbaar gesteld. Onder mensenhandel wordt kortweg het volgende verstaan: het werven, vervoeren, overbrengen, opnemen of huisvesten van een persoon, met gebruik van dwang en met het doel die persoon uit te buiten. 18 De basis voor de huidige mensenhandelbepaling werd gelegd in 2005, toen op 1 januari van 11 NRM, 2014; In 2015 zijn voor het eerst minder dan 1000 mogelijke buitenlandse slachtoffers aangetroffen in Nederland (NRM. 2016). 12 NRM, Ongeveer 250 mogelijke slachtoffer doen jaarlijks een beroep op de verblijfsregeling mensenhandel (NRM, 2015). 14 NRM, VN Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, General Assembly resolution 55/25 van 15 november 2000 (Palermo protocol). 16 Van der Leun & Vervoorn, Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad. 18 Zie artikel 273f lid 1 Sr.

11 dat jaar artikel 273a Sr in werking trad. De nieuwe bepaling betekende een aanzienlijke verruiming van gedragingen die als mensenhandel strafbaar zijn gesteld; naast seksuele uitbuiting zijn ook andere vormen van uitbuiting op het terrein van arbeid en diensten en de gedwongen verwijdering van organen strafbaar gesteld. 19 Op deze manier wordt tegemoet gekomen aan de internationale verplichting om in de nationale wetgeving uitbuiting naast de prostitutiesector ook in andere sectoren strafbaar te stellen. 20 Dit komt tot uiting in artikel 273f lid 1 en lid 2 Sr. In artikel 273f lid 1 Sr worden verschillende vormen van mensenhandel beschreven zowel gericht op (seksuele) uitbuiting als op gedwongen orgaandonatie. Om een delict te kwalificeren als mensenhandel zoals bedoeld in artikel 273f Sr is vereist dat er sprake is van het oogmerk van uitbuiting dat gepaard gaat met de toepassing van een dwangmiddel en een handeling, zoals het vervoeren of huisvesten van een slachtoffer. Dit is anders indien er sprake is van minderjarigen. In artikel 273f lid 1 sub 2 Sr is opgenomen dat in het geval van handel in minderjarigen geen dwang is vereist, maar wel het oogmerk van uitbuiting (sub 2). 21 Verblijfsregeling Mensenhandel De regels en rechten met betrekking tot het verblijfsrecht worden uiteengezet in drie samenhangende, maar verschillende regelingen. De Vreemdelingenwet 2000 (Vw) regelt de toegang, toelating, toezicht en uitzetting van vreemdelingen. In het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) wordt de Vw 2000 uitgewerkt in materiële regelgeving. De Vreemdelingencirculaire (Vc) vormt vervolgens een uitwerking van de Vreemdelingenwet en het Vreemdelingenbesluit. Hierin staan de beleidsregels en uitvoerinstructies beschreven. De verblijfsregeling mensenhandel maakt onderdeel uit van het reguliere kader en krijgt concreet 11 handen en voeten in de Vc. De verblijfsregeling mensenhandel is van toepassing op illegale slachtofferaangevers en getuige-aangevers van mensenhandel en maakt het voor deze vreemdelingen mogelijk om gedurende de opsporing en vervolging van de mensenhandelaar tijdelijk legaal in Nederland te verblijven. De verblijfsregeling bestaat uit drie onderdelen: (i) een bedenktijd van maximaal drie maanden waarin slachtoffers tot rust kunnen komen en kunnen nadenken of zij aangifte willen doen of anderszins willen meewerken aan het strafrechtelijk onderzoek; (ii) een vergunning voor tijdelijk verblijf voor aangevers (of getuige-aangevers) die aangifte doen of meewerken aan het onderzoek en (iii) langdurig verblijf Nu de beleidsregels omtrent het verblijf van slachtoffers van mensenhandel zijn neergelegd in de Vreemdelingencirculaire zal de focus in dit theoretische kader hierop liggen Bedenktijd en een geïnformeerd besluit In 1988 werd door Nederland onderkend dat de vreemdeling die mogelijk slachtoffer is van mensenhandel waardevol kan zijn voor de bestrijding van mensenhandel. Ook werd het belang ingezien dat het slachtoffer, vanuit humanitair oogpunt, in de gelegenheid moet worden gesteld om in een veilige omgeving op adem te komen en in alle rust te kunnen besluiten of zij 24 mee wil werken aan een strafrechtelijk onderzoek. Daarnaast is de bedenktijd ook bedoeld om tot rust te komen en los te komen 19 In september 2006 zonder inhoudelijke wijziging vernummerd tot 273f Sr (NRM, 2012). 20 De Wild, Korvinus e.a., Voorheen heette dit voortgezet verblijf, sinds de invoering van de Wet Modern Migratiebeleid in 2013 heet het humanitair niettijdelijk. 23 Regioplan, Waar zij staat, kan ook hij gelezen worden.

12 van de invloed van de mensenhandelaar. 25 Deze doelstellingen zijn in beleid vertaald en dit stukje beleid heet de bedenktijd. Bij een geringste aanwijzing van mensenhandel is de politie gehouden de vreemdeling te wijzen op het recht van drie maanden bedenktijd. Let wel, dit is geen discretionaire bevoegdheid, maar is een verplichting. 26 Wanneer het slachtoffer gebruik wenst te maken van de bedenktijd, dan wordt de bedenktijd verleend door de politie. De bedenktijd eindigt op het moment dat de vreemdeling aangifte doet of anderszins meewerkt met het onderzoek, afziet van medewerking, met onbekende bestemming vertrekt of een verblijfsvergunning aanvraagt. 27 De bedenktijd mag maximaal drie maanden duren en is niet verlengbaar. 28 De politie stelt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) via het model kennisgeving aangifte/verlenen medewerking aan het strafrechtelijk onderzoek (M55) op de hoogte wanneer het slachtoffer gebruik wenst te maken van de bedenktijd of anderszins meewerkt aan het strafrechtelijk onderzoek. Gedurende de bedenktijdfase schort de IND de verwijdering van het vermoedelijke slachtoffer van mensenhandel uit Nederland op en houden slachtoffers rechtmatig verblijf in Nederland op grond van artikel 8, onder k, Vw. 29 In Nederland moet het slachtoffer geïnformeerd worden inzake het recht op bedenktijd bij het geringste signaal van mensenhandel en voor maximaal drie maanden. Hiermee is de bescherming in Nederland uitgebreider dan het internationaal recht voorschrijft. Volgens internationaal recht moet de bedenktijd minimaal bij het redelijke vermoeden worden verleend 30 en voor ten minste dertig dagen 31. Nederland kent dus een uitgebreidere bescherming, echter in 2011 is er door de toenmalig minister van Immigratie, Integratie en Asiel over nagedacht om de bedenktijd aan te passen om deze minder misbruikgevoelig te maken. Na onderzoek is ervoor gekozen om deze niet aan te passen. 12 Intentie om bedenktijd aan te passen In 2011 heeft de toenmalige minister van Immigratie, Integratie en Asiel onderzoek laten doen naar de herinrichting van de bedenktijd en aanpassing van de bedenktijd in het kader van maatregelen om misbruik van de verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel tegen te gaan. 32 Tijdens het onderzoek is specifiek ingezoomd op de mogelijkheid om de drempel om in aanmerking te komen voor de bedenktijd, te verhogen 33 of om de duur van de bedenktijd te verkorten. Een algemene bevinding van het onderzoek was dat het niet waarschijnlijk is dat mensen die misbruik willen maken van de verblijfsregeling mensenhandel een beroep zullen doen op de bedenktijd. Omdat een verblijfsvergunning pas wordt verleend na het doen van aangifte zullen personen die misbruik willen maken van de verblijfsregeling meteen aangifte doen. Daarnaast bleek uit het onderzoek dat voor een effectieve 25 NRM, 2012b. 26 In de praktijk wordt veelal gesproken van de aanbieding van de bedenktijd, alsof het een discretionaire bevoegdheid zou betreffen. Deze uitleg zou onjuist zijn. Bij de geringste aanwijzing wordt de plicht van de politie, zoals voorgeschreven in de verblijfsregeling mensenhandel, geactiveerd waarin staat dat het slachtoffer geïnformeerd moet worden en dat de bedenktijd aangeboden moet worden. 27 Regioplan, Ten aanzien van minderjarigen is het wel mogelijk om de bedenktijd te verlengen. Zie artikel 11 van de EU richtlijn Bijlage Mensenhandel versie 1 juni 2013, via 30 Europese richtlijn verblijfsregeling mensenhandel (2004/81/EC). 31 Verdrag van Warschau mensenhandel, Kamerstukken II, 2011/12, nr , nr. 78, 33 In de praktijk zou deze verhoging inhouden dat een slachtoffer pas de bedenktijd krijgt aangeboden indien er meerdere concrete signalen zijn dat er sprake is van mensenhandel.

13 aanpak van mensenhandel een lage drempel van groot belang is. Bovendien is gebleken dat de beperking van de duur van de bedenktijd het risico op kansloze aangiften niet zal tegengaan Tijdelijk verblijf In de verblijfsregeling mensenhandel is geregeld dat slachtoffers van mensenhandel gedurende de opsporing en vervolging van de mensenhandelaar tijdelijk legaal in Nederland kunnen verblijven. Wanneer het slachtoffer beslist om mee te werken aan het strafrechtelijke onderzoek krijgt zij een verblijfsvergunning op tijdelijke humanitaire gronden. Dit tijdelijk verblijfsrecht voor slachtoffers van mensenhandel is neergelegd in hoofdstuk B8, paragraaf 3 Vc (B8/3 Vc). Omdat het doel van de verblijfsvergunning is dat het slachtoffer rechtmatig verblijf heeft gedurende het strafproces, verleent de IND een tijdelijke verblijfsvergunning voor de duur van het strafrechtelijk onderzoek. Voor het verkrijgen van een tijdelijke verblijfsvergunning (B8/3 Vc) is niet vereist dat het slachtoffer een geldig identiteits- of nationaliteitsdocument kan overleggen. De tijdelijke verblijfsvergunning wordt verleend voor één jaar en kan twee keer verlengd worden met één jaar. Bij een verlenging wordt van het slachtoffer wel verwacht dat zij een geldig identiteits- of nationaliteitsdocument kan overleggen. Dat binnen deze regeling de koppeling tussen verblijf en opsporing en vervolging wordt gelegd, komt tot uiting in paragraaf 3.2 B8/3 Vc. Hierin wordt gesteld dat de IND de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning van het slachtoffer van mensenhandel alleen verlengt wanneer er sprake is van strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit waarvan aangifte is gedaan of waaraan op andere wijze medewerking is verleend. Bij de beoordeling van de verlengingsaanvraag dient de IND bij het Openbaar Ministerie (OM) na te gaan of er nog sprake is van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek dan wel of 13 de berechting in feitelijke aanleg van de verdachte heeft plaatsgevonden. 34 Dat het verblijfsrecht gekoppeld is aan de opsporing en vervolging blijkt ook uit het feit dat in beginsel de verblijfsvergunning van het slachtoffer niet wordt verlengd wanneer het slachtoffer geen aangifte kan of wil doen of geen medewerking kan of wil verlenen aan het strafrechtelijke opsporing en vervolging van de mensenhandelaar. 35 In uitzonderlijke gevallen kan een aanvraag voor een tijdelijke verblijfsvergunning worden afgewezen. 36 De IND kan een aanvraag afwijzen wanneer de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde. Echter, hierop is wel een uitzondering gemaakt. In B8/3 Vc staat geschreven dat de IND een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning niet afwijst als de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, waarbij sprake is van een inbreuk op de openbare orde die rechtstreeks verband houdt met het feit waarvan aangifte is gedaan. De Nationaal Rapporteur is van mening dat het nonpunishmentbeginsel 37 uit het strafrecht ook zou moeten gelden in het vreemdelingenrecht. 34 Bijlage Mensenhandel versie 1 juni 2013, via 35 Sinds december 2010 is hier een uitzondering op gemaakt onder artikel 3.48 lid 1 onder d Vb. Zie hiervoor par Zie artikel 16 Vw. 37 Het non- punishmentbeginsel betreft een internationaal beginsel dat ertoe strekt dat slachtoffers van mensenhandel in beginsel niet gestraft worden voor strafbare feiten begaan in een uitbuitingssituatie (NRM, 2012).

14 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en non-punishmentbeginsel in het vreemdelingenrecht Op grond van het non-punishmentbeginsel, zouden autoriteiten de mogelijkheid moeten creëren slachtoffers van mensenhandel niet te bestraffen wegens de gedwongen betrokkenheid bij criminele activiteiten als rechtstreeks gevolg van de mensenhandelsituatie. 38 Een brede uitleg van het beginsel, brengt mee dat ook het ontnemen van de mogelijkheid tot tijdelijk of voortgezet verblijf als bestraffing kan worden beschouwd. Aldus redenerend kan het onthouden van het verblijfsrecht bij criminele antecedenten die in relatie staan tot de mensenhandelsituatie ook worden gezien als strijdig met het non-punishmentbeginsel. Iedere overheidsambtenaar, niet alleen op strafrechtelijk terrein, zou bij het nemen van beslissingen rekening moeten houden met de mensenhandelsituatie waarin iemand verkeerde ten tijde van het strafbare feit. 39 Gedurende het tijdelijk verblijf heeft het slachtoffer recht op opvang, huisvesting, kosten voor onderhoud en op grond van de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen, rechtshulp en medische bijstand. Voortgezet verblijf mensenhandel Zodra het slachtoffer in het bezit is gesteld van een tijdelijke verblijfsvergunning in het kader van de verblijfsregeling mensenhandel, kan een aanvraag voor voortgezet verblijf worden ingediend. 40 Zoals uit de vorige paragraaf blijkt ligt het zwaartepunt tijdens de fase van het tijdelijk verblijf op de opsporing en vervolging van de mensenhandelaren. In de fase van voortgezet verblijf verschuift dit zwaartepunt echter naar de bescherming van slachtoffers. 14 De beleidsregels omtrent voortgezet verblijf zijn per 1 juni 2013 opgenomen in hoofdstuk B9/10 Vc. Voortgezet verblijf kan worden verleend als het slachtoffer eerder rechtmatig verblijf heeft gehad en vanwege bijzondere, individuele omstandigheden niet kan terugkeren naar het land van herkomst. 41 Indien de strafzaak langer dan drie jaar duurt, wordt ook een verblijfsvergunning toegekend. De IND toetst of het slachtoffer in aanmerking komt voor voortgezet verblijf. Bij deze inhoudelijke beslissing wordt door de IND in ieder geval naar de volgende factoren gekeken: risico van represailles ten opzichte van de vreemdeling en zijn familie en de mate van bescherming daartegen die de autoriteiten in het land van herkomst bereid en in staat zijn te bieden; risico van vervolging in het land van herkomst, bijvoorbeeld op grond van prostitutie; en de mogelijkheden van sociale en maatschappelijke herintegratie in het land van herkomst. 42 Bij een aanvraag voortgezet verblijf onder de verblijfsregeling mensenhandel dient het slachtoffer een geldig identiteits- of nationaliteitsdocument te overleggen. Zodra het slachtoffer een aanvraag voor voortgezet verblijf heeft ingediend, buigt de IND zich eerst over de vraag of het slachtoffer haar 38 NRM, Ibid. 40 Voortgezet verblijf wordt heden aangeduid als een vergunning op niet-tijdelijke humanitaire gronden als bedoeld in art. 3.51, eerste lid sub h Vb. In dit onderzoek zal de term voortgezet verblijf worden gehanteerd. In theorie kan een aanvraag voor voortgezet verblijf reeds worden ingediend wanneer het slachtoffer in het bezit is van een tijdelijke vergunning. In de praktijk wordt hier echter geen gebruik van gemaakt. 41 Zie artikel Vb. 42 Zie hfd B9/12 Vc.

15 nationaliteit kan onderbouwen middels een geldig document voor grensoverschrijding. 43 Het slachtoffer heeft een zogeheten inspanningsverplichting. Dit betekent dat van het slachtoffer wordt verwacht dat zij voldoende inspanning levert om haar nationaliteit/identiteit te kunnen onderbouwen. Als door het slachtoffer niet wordt voldaan aan de inspanningsverplichting dan kan een aanvraag worden afgewezen. 44 Indien het slachtoffer niet in het bezit is van een geldig document om de nationaliteit te staven dan moet zij kunnen aantonen dat zij van de autoriteiten van het land van herkomst geen geldig document (meer) kan krijgen. 45 Als de vreemdeling niet in het bezit is van een geldig paspoort en heeft aangetoond dat hij niet (meer) in het bezit kan worden gesteld van een geldig paspoort, beschouwt de IND aanvullende gegevens en bescheiden als bewijsmiddel waaruit zijn identiteit en nationaliteit moet blijken. 46 Daarnaast buigt de IND zich over de vraag of iemand daadwerkelijk als slachtoffer van mensenhandel kan worden aangemerkt. Het is aan het slachtoffer om dit aannemelijk te maken en dit te onderbouwen. Uit onderzoek blijkt dat niet-vervolging negatieve gevolgen kan hebben voor de beoordeling van de aanvraag voor voortgezet verblijf. Zo blijkt dat wanneer een aangifte heeft geleid tot een sepot het slachtofferschap vaak niet aannemelijk wordt geacht. 47 Uit onderzoek naar de verblijfsregeling mensenhandel blijkt echter dat een sepot niet hoeft te betekenen dat de aangever geen slachtoffer van mensenhandel is. 48 Pilot multidisciplinaire advisering slachtofferschap De pilot multidisciplinaire advisering slachtofferschap beoogt de identificatie van slachtofferschap mensenhandel te verbeteren. Bij brief van 23 juni 2014 heeft de minister van Veiligheid en Justitie aangekondigd om de mogelijkheden voor multidisciplinaire advisering over slachtofferschap mensenhandel nader te onderzoeken. De Nationaal Rapporteur Mensenhandel stelt dat het opsporingsonderzoek bruikbare informatie kan bevatten over de aannemelijkheid van slachtofferschap, maar een sepot niet hoeft te betekenen dat geen sprake is van slachtofferschap. Mede hierom pleit ze voor een multidisciplinair advies inzake slachtofferschap. Dit houdt in dat verschillende partijen vanuit verschillende disciplines bijdragen aan de signalering van potentiële slachtoffers en tijdens het proces van begeleiding van slachtoffers. De gedachte hierachter is dat deze disciplines samen over voldoende kennis beschikken om deze slachtoffers te kunnen herkennen en hulp te bieden. In opdracht van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is er in de zomer van 2014 een verkennend onderzoek geweest over multidisciplinaire advisering. Het doel hiervan was om te achterhalen of een multidisciplinaire advisering over de 15 aannemelijkheid van slachtofferschap mensenhandel wenselijk en haalbaar was Dit paspoortvereiste is vastgelegd in artikel 16, eerste lid onder b, en artikel Vb. 44 Zie artikel Vb jo artikel 16, lid 1 onder b Vw. 45 Zie Paragraaf B1/ Hierin is het volgende bepaald: de IND beschouwt als bewijsmiddel dat niet over een geldig document voor grensoverschrijding kan worden beschikt door de vreemdeling, een schriftelijke verklaring van de autoriteiten van het land waarvan de vreemdeling onderdaan is waarin wordt gemotiveerd waarom de vreemdeling niet (meer) in het bezit wordt gesteld van een geldig document voor grensoverschrijding. Het is het CKM niet bekend of een dergelijke document ooit is afgegeven aan een slachtoffer van mensenhandel die in Nederland is uitgebuit of in Nederland bescherming heeft verzocht. 46 Zie Paragraaf B1/ Murk & Van Wijk, Regioplan, Murk & Van Wijk, 2015,

16 Wanneer het strafrechtelijke onderzoek heeft geleid tot een strafzaak en de strafzaak heeft geleid tot een veroordeling dan krijgt het slachtoffer voortgezet verblijf toegekend. Ook wanneer de strafzaak niet tot een veroordeling van de dader heeft geleid, maar het slachtoffer op basis van de verblijfsregeling mensenhandel drie jaar of langer in Nederland verblijft, kan een voortgezet verblijf worden verleend. Sinds 23 februari 2008 geldt ook dat een aanvraag voortgezet verblijf kan worden ingewilligd als in de strafzaak waaraan het slachtoffer medewerking heeft verleend een onherroepelijke veroordeling is uitgesproken op grond van een ander misdrijf, mits mensenhandel een onderdeel vormt van de tenlastelegging. 50 De Nationaal Rapporteur Mensenhandel heeft eerder aanbevolen dat niet gewacht moet worden op de uitspraak van de rechter, maar dat op basis van een vervolgingsbeslissing van de officier van Justitie voortgezet verblijf zou moeten worden verleend. De vervolgingsbeslissing van de officier van Justitie In de Vijfde rapportage van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel doet zij de aanbeveling dat de IND een slachtoffer voortgezet verblijf zou moeten verlenen reeds naar aanleiding van de vervolgingsbeslissing van het OM. Ook wanneer het OM op grond van technische redenen besluit niet te vervolgen zou het OM standaard een verklaring omtrent het slachtofferschap af moeten geven aan de IND. Eerder heeft zij de aanbeveling gedaan dat de grond voor voortgezet verblijf onder a in B16/7 Vc (het slachtoffer heeft aangifte gedaan ten behoeve van een strafzaak die heeft geleid tot een veroordeling) niet beperkt zou moeten zijn tot strafzaken die hebben geleid tot een veroordeling voor mensenhandel, maar dat deze zich ook zou moeten uitstrekken tot een veroordeling voor een aan mensenhandel gerelateerd delict. Ook wanneer mensenhandel in de tenlastelegging was opgenomen en de verdachte niet veroordeeld is voor mensenhandel maar wel voor een ander strafbaar feit, wordt er thans van uitgegaan dat daardoor in rechte vast staat dat terugkeer voor het slachtoffer risico s meebrengt. Met deze wijziging is in feite de toets van slachtofferschap in belangrijke mate over gegaan van de rechter naar het Openbaar Ministerie. Deze toets zou dan ook zonder feitelijke wijziging van het beleid volledig kunnen worden gelegd bij het 16 OM. 51 Verblijfsregeling mensenhandel zonder medewerking aan strafrechtelijk onderzoek 52 In 2010 is de verblijfsregeling mensenhandel aangepast om de bescherming van de meest kwetsbare groep slachtoffers uit te breiden. 53 Slachtoffers die geen aangifte kunnen of willen doen vanwege medische of psychische beperkingen of vanwege een ernstige dreiging worden vrijgesteld van het medewerkingsvereiste. Dit betekent dat zij in aanmerking komen voor een tijdelijk verblijfsrecht zonder hun medewerking te hoeven verlenen aan het strafrechtelijk onderzoek. 54 De voorwaarden om in aanmerking te komen voor deze vergunning worden uiteengezet in hoofdstuk B8, paragraaf 3.1 Vc. Er moet een verklaring van de politie worden overlegd waaruit blijkt dat er aanwijzingen zijn van mensenhandel tezamen met een verklaring van de politie waaruit blijkt dat van de vreemdeling niet verwacht kan worden medewerking te verlenen aan het strafproces in verband met ernstige bedreigingen door de mensenhandelaar ofwel een schriftelijk bewijs van een medische behandelaar waaruit blijkt dat de vreemdeling vanwege een medische of psychische beperking niet kan meewerken aan het strafrechtelijke onderzoek. 50 Wijziging Vreemdelingencirculaire 2000 (2008/09); Stcrt. 2008, nr NRM, Zie ook NRM, De verblijfsregeling mensenhandel zonder medewerking aan strafrechtelijk onderzoek wordt ook wel het schrijnend pad genoemd. 53 Noteboom & Dettmeijer- Vermeulen, Dit beleid is conform in artikel 3.48 lid 1 sub d Vb.

17 Wanneer het slachtoffer in het bezit is geweest van een tijdelijke verblijfsvergunning zonder medewerking aan het strafrechtelijke onderzoek kan een aanvraag worden ingediend voor een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf. 55 Om hiervoor in aanmerking te komen dient het slachtoffer aan te tonen dat er nog steeds sprake is van een ernstige bedreiging dan wel een medische of psychische beperking. 56 Indien er geen sprake meer is van een ernstige bedreiging dan wel een medische of psychische beperking kan aan het slachtoffer langdurig verblijf worden verleend als er sprake is van een combinatie van klemmende redenen van humanitaire aard, die rechtstreeks verband houden met mensenhandel, waardoor van de vreemdeling niet gevergd kan worden dat hij Nederland verlaat. 57 Het is dan aan het slachtoffer om aannemelijk te maken dat Nederland het meest aangewezen land is om te verblijven. 58 Uit onderzoek dat stamt uit 2013 blijkt dat van deze regeling nauwelijks gebruik wordt gemaakt. 59 Verblijfsvergunning asiel Het slachtoffer 60 kan er ook voor kiezen om een asielaanvraag in te dienen. Dat gebeurt in de praktijk door slachtoffers van mensenhandel van wie de aanvraag voor voortgezet verblijf is afgewezen. Daarnaast zijn er ook signalen dat slachtoffers een asielaanvraag als primaire aanvraag steeds vaker prefereren boven de verblijfsregeling mensenhandel; onder meer omdat het meer kans zou bieden op verblijfsrecht. 61 In de navolgende paragrafen wordt asiel beknopt beschreven De asielprocedure Bij een asielaanvraag wordt getoetst of er sprake is van één van de twee erkenningsgronden, de zogeheten a-grond of b-grond. Een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd kan worden verleend aan de vreemdeling die: 17 (a) verdragsvluchteling 62 is; of (b) die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade, bestaande uit: 1. de doodstraf of executie; 2. folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of 3. ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict. 63 Indien het slachtoffer een asielaanvraag wil indienen dan dient zij zich hiervoor te melden op een aanmeldcentrum waar de IND, Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de vreemdelingenpolitie en de afdeling vreemdelingenpolitie Identificatie en Mensenhandel (AVIM), vertegenwoordigd zijn. 64 Het slachtoffer dient een asielaanvraag in bij de IND Waarna een aanmeldgehoor plaatsvindt. In dit gehoor 55 Hoofdstuk B8, paragraaf 3.2 Vc. 56 Hoofdstuk B9, paragraaf 10 Vc. 57 Ibid. 58 IND, Noteboom & Dettmeijer- Vermeulen, Waar slachtoffer staat in dit onderzoek, moet mogelijk slachtoffer worden gelezen. Ook bij asiel wordt gesproken van (mogelijk) slachtoffer (van mensenhandel), omdat in dit onderzoek de asielregeling wordt bekeken vanuit het slachtofferperspectief. 61 NRM, Daarmee wordt bedoeld dat een vreemdeling wordt aangemerkt als vluchteling op grond van het Vluchtelingenverdrag van Genève uit Artikel 29 Vreemdelingenwet. 64 Via

18 worden geen vragen gesteld over de reden dat iemand naar Nederland is gevlucht, maar vragen gesteld over identiteit, herkomst en met het oog op de Dublin Verordening de reis en eventueel het verblijf in andere landen. 65 Vervolgens vangt een rust- en voorbereidingstermijn aan van ten minste zes dagen waarin het slachtoffer tijd heeft om tot rust te komen en zich voor te bereiden op de rest van de procedure met behulp van een rechtsbijstandverlener. Indien het slachtoffer bereid is hieraan mee te werken, vindt ook een medisch onderzoek plaats. Dit medisch onderzoek heeft tot doel om te bepalen of er medische beperkingen zijn waardoor het slachtoffer niet zou kunnen worden gehoord in het kader van haar asielaanvraag. 66 Na de rust- en voorbereidingstermijn start de algemene asielprocedure (AA). In de AA wordt het slachtoffer middels twee interviews bevraagd naar haar identiteit, nationaliteit en de reden van vertrek uit het land van herkomst. Daarnaast vindt de beoordeling van de asielaanvraag plaats. De AA omvat in beginsel acht dagen. Deze termijn mag verlengd worden tot hoogstens 14 dagen. Indien de asielaanvraag niet binnen deze termijn kan worden beoordeeld, kan de asielaanvraag in de verlengde asielprocedure worden behandeld. Dublin-claim en de verblijfsregeling mensenhandel Een slachtoffer kan besluiten om de asielaanvraag te verruilen voor een aanvraag in het kader van de verblijfsregeling mensenhandel om een Dublin-claim te stuiten. Wanneer een slachtoffer in een ander land is geregistreerd, dan kan er sprake zijn van een Dublin-claim. Deze kan echter worden gestuit door aangifte mensenhandel te doen, omdat Nederland dan de verblijfsaanvraag in het kader van mensenhandel in behandeling heeft genomen. Hierdoor komt de Dublin-claim te vervallen en is Nederland verantwoordelijk voor de behandeling van de aanvraag. Ook wanneer de verblijfsregeling mensenhandel nergens toe leidt en er op een later tijdstip alsnog asiel wordt aangevraagd. Dit wordt namelijk niet aangemerkt als een herhaalde asielaanvraag en wordt daarom opnieuw in behandeling genomen De beoordeling van de asielaanvraag In de asielprocedure wordt onderzocht of het slachtoffer in aanmerking komt voor bescherming in Nederland zoals bedoeld in artikel 29 Vw. Sinds 1 januari 2015 en met het oog op de implementatie van de Procedurerichtlijn 67 wordt het asielrelaas 68 beoordeeld aan de hand van een integrale geloofwaardigheidstoets. 69 Dit betekent dat alle relevante omstandigheden/elementen uit het asielrelaas worden betrokken en in onderlinge samenhang worden beoordeeld op geloofwaardigheid. De IND beschouwt in beginsel alle documenten, inclusief documenten met betrekking tot de reisroute als relevant en betrekt bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas of het ontbreken 65 Het aanmeldgehoor vindt plaats in het kader van de verordening Dublin III (verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad. 26 juni 2013, Pb. EU L108/31). 66 Uitzondering hierop vormt een asielverzoek van een vreemdeling uit een veilig land van herkomst. Sinds 1 maart 2016 geldt dat wanneer er sprake is van een veilig land van herkomst de zaak wordt behandeld als een spoor 2 zaak naar het sporenbeleid zoals bedoeld in C1/2.7 en C1/2.8, WBV 2016/4. Dit betekent dat de procedure voorziet in één gehoor, waarbij geen rust- en voorbereidingstijd geldt. Dit heeft tot gevolg dat er ook geen (standaard) medisch onderzoek plaats vindt (Kok & Rodrigues, 2016). 67 Richtlijn 2013/32/ EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking). 68 Tijdens het tweede interview met de IND wordt het slachtoffer bevraagd over de reden (en) van vertrek uit het land van herkomst. Dit wordt aangeduid als het asielrelaas. 69 IND, 2015.

19 van documenten aan het slachtoffer is toe te rekenen. 70 Van het slachtoffer mag verwacht worden dat zij (haar persoonlijke omstandigheden en referentiekader in aanmerking genomen) haar best doet om haar aanvraag zo goed mogelijk te onderbouwen met documenten en verklaringen. 71 Het slachtoffer dient immers aannemelijk te maken dat zij in aanmerking dient te komen voor bescherming. Niettemin is in de werkinstructie opgenomen dat omdat de aanvrager vaak niet in staat zal zijn haar relaas met bewijsmateriaal te onderbouwen, en ook de lidstaat zelden hierin zullen kunnen voorzien, het voordeel van de twijfel dient te worden verleend indien de vreemdeling in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd. 72 Daarnaast heeft de IND ook een actieve onderzoeksplicht om de herkomst en identiteit van de aanvrager te achterhalen. Een taalanalyse, leeftijdsonderzoek of het opvragen van een individueel ambtsbericht zijn voorbeelden van onderzoeken op initiatief van de IND. Aan de hand van de geloofwaardige relevante elementen uit het asielrelaas wordt beoordeeld of de daaraan ontleende vrees van het slachtoffer bij terugkeer naar het land van herkomst, aannemelijk is. Hierbij wordt onderzocht of de vrees van het slachtoffer over wat haar bij terugkeer te wachten staat een aannemelijk gevolg is van de geloofwaardige relevante elementen, afgezet tegen wat bekend is over de situatie in het land van herkomst uit objectieve bronnen. 73 De relevante elementen die als geloofwaardig worden beoordeeld en de daarmee verbonden aannemelijke vrees worden doorgetoetst onder zwaarwegendheid. Dat wil zeggen dat wordt beoordeeld of de geloofwaardige relevante elementen en de daaruit voortvloeiende vrees een dusdanige ernstige schending van een mensenrecht betekenen, dat ze moeten worden gekwalificeerd als gegronde vrees voor vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag of een reëel risico op schending van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). 74 Is dit het geval dan kan een verblijfsvergunning asiel worden verleend op een van de gronden genoemd in artikel 29 Vw. 19 Sinds de implementatie van de Procedurerichtlijn 75 is de IND gehouden om de geloofwaardigheidsbeoordeling van de asielaanvraag beter te motiveren; zij dient bijvoorbeeld de geloofwaardige elementen concreet te benoemen. Hierdoor is de beoordeling van de aanvraag transparanter geworden en zien beslismedewerkers van de IND zichzelf ook meer als objectieve beslisser. 76 De implementatie van de Procedurerichtlijn heeft ook gevolgen voor de rechterlijke toets in asielzaken. In artikel 46 lid 3 van de Procedurerichtlijn is vastgelegd dat lidstaten ervoor zorgen dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen een beslissing inzake hun verzoek om internationale bescherming. Teneinde een daadwerkelijk rechtsmiddel te bieden zorgen lidstaten ervoor dat er een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming plaatsvindt (in eerste aanleg). 77 Daarnaast dient de rechter rekening te houden met feiten en 70 Kok, IND, Dit volgt uit het Handboek van de UNHCR (1979) par. 196, 203 en 204; Zie IND, 2015; Zie ook Kok IND, IND, Richtlijn 2013/32/ EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking). 76 Zie Kok, Deze norm is neergelegd in artikel 83a Vw.