Ter inleiding: verscheidenheid van de behandelde onderwerpen

Transcriptie

1 POLITIEMAATREGELEN EN ADMINISTRATIEVE SANCTIES IN DE GEMEENTE Ter inleiding: verscheidenheid van de behandelde onderwerpen Deze bijdrage behandelt twee belangrijke kwesties in het gemeenterecht: de maatregelen die de gemeenten kunnen nemen op grond van de politiebevoegdheden die hen bij wet worden toebedeeld, en de administratieve sancties die de gemeenten kunnen uitspreken. Dit kan een hachelijke onderneming lijken. De twee kwesties bevatten immers elk een ander onderwerp: het gaat om twee duidelijk onderscheiden manieren waarop de gemeentelijke overheden kunnen optreden. Ze verschillen onderling door de aangewende technieken, maar ook, en vooral, door het doel dat de bevoegde gemeentelijke overheden voor ogen hebben wanneer ze een algemene administratieve politiemaatregel invoeren of wanneer ze een administratieve sanctie uitspreken. De politiemaatregelen zijn een uitdrukking van de algemene administratieve politiebevoegdheden van de gemeenten en dienen om de openbare orde te handhaven. Ze dienen meer bepaald om wanorde te voorkomen of om die wanorde een halt toe te roepen als er reeds sprake is van onrust. Wat de administratieve sancties betreft, dienen we nauwelijks te benadrukken dat het niet, of niet meer, om preventieve maar om repressieve stappen gaat. De administratieve sancties die de gemeente kan uitspreken, hebben tot doel inbreuken op de reglementen en verordeningen van de Raad te bestraffen. I. Politiemaatregelen Openbare orde: doel van de administratieve politie Eerst nog even wijzen op het doel van de politiebevoegdheden die aan de gemeentelijke overheden worden toegekend. Volgens een inmiddels klassieke definitie verwijst de administratieve politie naar het geheel van bevoegdheden die door of krachtens de wet aan de administratieve overheden worden toegekend en waardoor deze om de openbare orde te verzekeren de vrijheid van individuen aan banden kunnen leggen. De administratieve politie werkt preventief: ze streeft ernaar onrust te voorkomen of een halt toe te roepen indien er al sprake van is. De openbare orde en de handhaving ervan blijken dus het doel van de administratieve politie uit te maken. Schendingen en restricties van de rechten en vrijheden zijn er het voorwerp van. In het Belgische recht is er geen enkele tekst, zelfs niet de Nieuwe Gemeentewet, die het begrip openbare orde definieert dat van toepassing is op de administratieve politie. Dat betekent evenwel niet dat de Nieuwe Gemeentewet er helemaal niets over zegt. Op basis van artikel 135, 2, definieert men immers de openbare orde, met verwijzing naar de drie elementen: rust, gezondheid en veiligheid. De gemeenten moeten hun inwoners het genot bieden van zindelijkheid, gezondheid, veiligheid en rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. Openbare rust staat voor de afwezigheid van onrust en wanorde op openbare plaatsen. Openbare veiligheid is de afwezigheid van ongevallen of risico's op ongevallen, of de afwezigheid van gevaarlijke situaties die schade kunnen berokkenen aan personen en goederen. In dat opzicht werd geoordeeld dat de openbare veiligheid zoals beoogd in artikel 135, 2, van de Nieuwe Gemeentewet niet de veiligheid omvat van degenen die binnen een onderneming werkzaam zijn. 1 Met betrekking tot de gezondheid belast artikel 135, 2, tweede lid, 5, van de nieuwe Gemeentewet de gemeenten met het voorkomen en doen ophouden van rampen en plagen "zoals brand, epidemieën en epizoötieën". Op die grond werd geoordeeld dat de plaatselijke overheden bevoegd zijn voor het voorkomen en het stoppen van schendingen van de openbare gezondheid die voortvloeien uit onbewoonbare huisvesting; dat voor de toepassing van die maatregel het begrip onbewoonbaarheid beoordeeld moet worden aan de hand van criteria i.v.m. hygiëne: een ongezonde woning is een woning die, wanneer men ze betrekt, een gevaar vormt voor het oplopen van een besmettelijke ziekte of het bevorderen van de verspreiding ervan, een woning die, aangezien ze een infectiehaard is of niet meer beantwoordt aan wat vandaag de dag wordt beschouwd als een 1 R.v.S., nr van 26 juni 2002, PVBA Fadi Export en Karim. Cédric Molitor Nieuwsbrief nr. 5 juni 2003

2 2 strikt minimum op het vlak van hygiëne, niet alleen de gezondheid van eventuele bewoners in gevaar brengt maar ook de openbare gezondheid in het algemeen. 2 Hygiëne zoals beoogd in artikel 135, 2, van de Nieuwe Gemeentewet is ook de hygiëne van "openbaar te koop gestelde eetwaren" (art. 135, 2, tweede lid, 4 ). Materiële openbare orde De openbare orde die aan de gemeentelijke overheden wordt toevertrouwd, is een exclusief materiële openbare orde. De gemeenten zijn dus niet bevoegd voor de morele ordehandhaving, behalve in uitzonderlijke gevallen, en volgens een inmiddels klassieke formule wanneer "de morele wanorde zichtbaar wordt met het gevaar te ontaarden in materiële onlusten die met geen enkel ander middel dan met restricties van het recht en de vrijheden voorkomen kunnen worden". Enkel het bestaan van een element dat kan leiden tot de afkeuring of een negatieve beoordeling op moreel vlak, kan de goedkeuring door een gemeentelijke overheid van een politiemaatregel, op basis van artikel 135, 2, van de Nieuwe Gemeentewet, niet rechtvaardigen. De niet zo recente rechtspraak van de Raad van State volgens de welke de projectie van een film niet verboden kan worden op basis van motieven die verband houden met het zogenaamde immorele karakter van de film, is goed gekend. In een recenter arrest heeft de Raad van State geoordeeld dat de aanwezigheid van minderjarigen in een discotheek uitsluitend de morele orde aanbelangt, en dat dit feitelijk element dus niet in aanmerking genomen mag worden ter staving van de beslissing van de burgemeester om een dergelijke instelling te sluiten. 3 Toch kunnen de gemeentelijke overheden in een welbepaald geval tussenbeide komen om de openbare zedelijkheid te bewaren. Artikel 121 van de Nieuwe Gemeentewet staat de gemeenteraad toe "verordeningen tot aanvulling van de wet van 21 augustus 1948 tot afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie" goed te keuren "indien zij tot doel hebben de openbare zedelijkheid en de openbare rust te verzekeren". Dat gezegd zijnde, rijst de vraag of het daar niet eerder om een bijzondere politie gaat, in dit geval die van de prostitutie. Reikwijdte van art. 135, 2, NGW De politiemaatregelen die op gemeentelijk niveau worden ingevoerd, worden in hun toepassing beperkt door artikel 135, 2, van de Nieuwe Gemeentewet. De structuur van die bepaling is gekend. Het artikel vangt aan met de gemeenten de taak te geven de inwoners te laten genieten van "een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen". Vervolgens verduidelijkt de tweede paragraaf de grenzen van de bevoegdheden van de gemeentelijke overheden op dat vlak, door een opsomming te geven van verschillende zaken van politie die "aan de waakzaamheid van de gemeenten toevertrouwd" zijn. Tot de inwerkingtreding van de wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties waren dat zes zaken. De eerste houdt verband met de openbare veiligheid; de tweede en derde hebben betrekking op de openbare rust; de vierde en vijfde houden verband met de openbare zindelijkheid en de zesde, de "zorg te verhelpen aan de hinderlijke voorvallen waartoe rondzwervende kwaadaardige of woeste dieren aanleiding kunnen geven", heeft te maken met de vrijwaring en de bescherming van de openbare veiligheid, rust en zindelijkheid. De opsomming van artikel 135, 2, tweede lid, van de Nieuwe Gemeentewet is exhaustief. Men moet het echter wel eens zijn over de draagwijdte van die volledigheid. De definitie van iedere van die zes politiezaken wordt zelf in de meeste gevallen gevolgd door een opsomming van voorbeelden. Voor zover de tussenkomst van de gemeenten aan één van die zes zaken gekoppeld kan worden, moet men zich derhalve niet verplicht houden aan de voorbeelden die in de bepaling worden opgesomd. Strijd tegen openbare overlast De wet van 13 mei 1999 heeft aan de lijst van politiezaken die aan de waakzaamheid van de gemeentelijke overheden worden toevertrouwd, de volgende zaken toegevoegd: "het nemen van de nodige maatregelen, inclusief de politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast". Met die bepaling wou de wetgever het interventieterrein van de gemeente op het vlak van de algemene administratieve politie vergroten. De wetgever dacht immers dat er een reeks situaties van overlast bestond die moeilijk geïntegreerd 2 R.v.S., nr van 21 februari 2002, Dejardin; R.v.S., nr van 27 maart 2002, Goethals e.a. 3 R.v.S., nr van 22 maart 1994, Giko.

3 3 konden worden in het begrip openbare orde zoals dat begrip door de rechtspraak van de Raad van State geïnterpreteerd wordt. Die situaties kunnen de oorzaak van heel wat hinder zijn, zonder dat er, door hun relatieve graad van ernst, al sprake kan zijn van een inbreuk op de openbare rust of veiligheid. Door erin te voorzien dat de gemeenten zich ook moesten bekommeren om het nemen van de nodige maatregelen om alle vormen van openbare overlast te bestrijden, heeft de wetgever het beroemde trio "veiligheid, rust, gezondheid" niet in een kwartet omgezet. Hoewel openbare overlast onderscheiden wordt van de inbreuken die gepleegd kunnen worden op de klassieke componenten van de openbare orde, betreft het hier geen onderscheid qua aard, maar wel qua intensiteit. Er is sprake van openbare overlast wanneer een ongewone materiële situatie vastgesteld wordt, waarvan het niveau van hinder of ernst nog niet toelaat de situatie te beschouwen als een inbreuk op de openbare orde. Bij gebrek aan precisering in de wet van 13 mei 1999 of in de voorbereidende werken, was het niet makkelijk om het begrip "openbare overlast" te definiëren. Een omzendbrief 4 van de Minister van Binnenlandse Zaken van 2 mei 2001 is daar nochtans vrij goed in geslaagd. Volgens die tekst beoogt openbare overlast "voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt. Men kan openbare overlast beschouwen als een lichte vorm van verstoringen op de openbare rust, veiligheid, gezondheid en zindelijkheid". 5 Organisatie van de strijd De Nieuwe Gemeentewet stipuleert dat de gemeenten de nodige politiemaatregelen kunnen nemen om iedere vorm van openbare overlast te bestrijden. Dat kunnen twee soorten maatregelen zijn: hetzij ordonnanties, met een algemene reikwijdte, hetzij uitvoeringsbepalingen, die het vaakst door de burgemeester worden goedgekeurd en een individuele draagwijdte hebben. De strijd tegen openbare overlast zal veeleer aangepakt worden met verordeningen die dat soort gedragingen veroordelen, en de inbreuken zullen ofwel strafrechtelijk ofwel administratief vervolgd worden. We kunnen ons immers moeilijk inbeelden dat de burgemeester, uitgezonderd in extreme situaties, een arrest doorvoert dat een inwoner verbiedt op zondag zijn grasmaaier te gebruiken of een andere gelast affiches te verwijderen die op een verboden plaats opgehangen zijn, Zelfs in dat opzicht kan het nemen van een dergelijke verordening een uitdaging vormen. De gemeenteraad moet immers keuzes maken en definities opstellen. Onder voorbehoud dat de toepassing van die verordening onmogelijk wordt gemaakt, kunnen vanzelfsprekend niet alle gedragingen worden voorzien. Het interventiedomein van de gemeentelijke overheden in de strijd tegen de openbare overlast is a priori zeer uitgebreid, zoniet onbeperkt. De gemeenten hadden vroeger al veel mogelijkheden om te interveniëren: ze konden zich veel veroorloven om de openbare orde te handhaven. Toch werd dat begrip relatief strikt omlijnd door artikel 135, 2, tweede lid, 1 t/m 6 van de Nieuwe Gemeentewet. Dat is niet meer het geval wat betreft de strijd tegen iedere vorm van openbare overlast. Binnen het kader dat door dit begrip werd vastgelegd, waarvan de grenzen relatief vaag blijven, heeft de gemeente alle bewegingsvrijheid om te interveniëren. Behoud van de orde en uitoefening van de vrijheden: zoektocht naar een evenwicht De politiemaatregelen die door de gemeentelijke overheden worden aangenomen, plegen per definitie een inbreuk op de rechten en de vrijheden die door de Grondwet en de rechtstreeks toepasbare internationale verdragen werden toegekend. De Raad van State is zich daarvan bewust, maar eist over het algemeen dat er een evenwicht wordt gevonden tussen de ordehandhaving en de uitoefening van rechten en van vrijheden. Het hoge administratieve rechtscollege heeft in dat opzicht geoordeeld dat als het gevraagd werd te oordelen of een gemeentelijke politieverordening wel verenigbaar was met een individuele vrijheid, het in de eerste plaats moet nagaan: - of er volledige gegevens bestaan die aantonen dat de openbare orde geweld wordt aangedaan of dat er een dreiging in die aard bestaat; - wat de graad van ernst van die schending is en waar die voorkomt; - of de voorliggende gegevens de beslissing rechtvaardigen; - of de maatregel kan worden ondergebracht in de categorie van maatregelen die nuttig zijn om de geduchte overlast te bestrijden; 4 B.S., 23 mei 2001, blz Er zijn meerdere lijsten met gedragingen of houdingen die als openbare overlast bestempeld kunnen worden. Zie ook de hierboven geciteerde omzendbrief.

4 4 - of die, rekening houdend met de verschillende mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om de openbare orde te bewaren, noodzakelijk of onontbeerlijk is, m.a.w. de minst radicale; - en tot slot of, gezien de inbreuk op de individuele vrijheid, de maatregel niet buiten proportie is. 6 De overheden die bevoegd zijn voor de algemene administratieve politie, en meer in het bijzonder de gemeentelijke overheden, moeten oog hebben voor de doeltreffendheid van de genomen maatregelen maar er ook over waken dat ze niet meer inbreuk plegen op de individuele rechten dan strikt noodzakelijk is. Alles heeft te maken met evenwicht. Dat evenwicht is soms moeilijk te bereiken. Algemene administratieve politie en bijzondere politie Iedere politiemaatregel die door een gemeente wordt genomen, of die reglementair of individueel is, moet gekoppeld kunnen worden aan één van de doelstellingen gedefinieerd in artikel 135, 2, van de Nieuwe Gemeentewet. De politiemaatregelen moeten tot enig doel hebben, met uitsluiting van ieder ander doel, het bewaren of herstellen van de openbare rust, veiligheid en zindelijkheid, of de strijd tegen openbare overlast. Zo kunnen elementen of motieven die geïnspireerd zijn op regels tot organisatie van een bijzondere administratieve politie, niet door de gemeentelijke overheid weerhouden worden om een politiemaatregel te rechtvaardigen die werd genomen in het kader van de algemene administratieve politie. Zo heeft de Raad van State meermaals de kans gekregen om gemeentelijke reglementen te censureren met betrekking tot de hygiëne van woningen, of beslissingen die een pand onbewoonbaar verklaren, omwille van het feit dat de opgegeven rechtvaardigingen, geïnspireerd op de federale of de regionale reglementering betreffende verhuurde panden of woningen, niet gekoppeld konden worden aan één van de zaken die in het bijzonder aan de waakzaamheid van de gemeenten toevertrouwd werden in het kader van hun opdracht van algemene administratieve politie, krachtens artikel 135, 2, van de Nieuwe Gemeentewet. 7 II. Administratieve sancties De overgang met de kwestie van de gemeentelijke administratieve sancties moet nu gebeuren, zij het op een ietwat bruuske manier. De grond van de materie is de reeds aangehaalde wet van 13 mei 1999, die een nieuw artikel 119bis heeft toegevoegd aan de Nieuwe Gemeentewet. Het is niet de bedoeling hier het volledige stelsel te overlopen dat van toepassing is op de administratieve repressie op gemeentelijk vlak. We willen hier ingaan op een bijzonder aspect van de gemeentelijke administratieve repressie zoals die georganiseerd wordt door de wet van 13 mei De wet van 13 mei 1999 is een habilitatiewet. Zij bepaalt dat de gemeenteraad administratieve sancties kan heffen op zijn reglementen en verordeningen, voor zover er nog geen tekst met wetgevende waarde een strafrechtelijke of administratieve sanctie heeft opgelegd. Artikel 119bis, 2, van de Nieuwe Gemeentewet voorziet in drie types sancties die door de Gemeenteraad opgelegd kunnen worden. Die worden in twee grote categorieën opgesplitst: enerzijds de boetes en anderzijds de maatregelen om een toelating of een vergunning die door de gemeente werd afgeleverd, te schorsen of in te trekken, en de sluiting van een instelling. De commentaren die hier volgen, zijn gewijd aan de tweede categorie van sancties. Schorsing of intrekking van een toelating en sluiting van een instelling De schorsing of intrekking van een toelating of een vergunning, maar ook de sluiting van een instelling, als administratieve sanctie, maken specifiek deel uit van het gemeenterecht. Binnen het repressieve systeem georganiseerd door de wet van 13 mei 1999, vertoont dat tweede type sanctie ook specifieke kenmerken, aangezien de procedureregels betreffende het respecteren van de rechten op verdediging, maar ook de rechtsmiddelen verschillend zijn van de regels die toepasbaar zijn op de administratieve boetes die door de gemeenten worden opgelegd. Artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet gaat slechts over tot een bevoegdverklaring. De schorsing of intrekking van een toelating of een vergunning, maar ook de sluiting van een instelling kunnen pas uitgesproken worden als die mogelijkheid voorzien is bij een gemeentelijk reglement. 6 R.v.S., nr van 19 februari 2002, Snellings. 7 Zie R.v.S., nr van 27 maart 2002, Rosier.

5 5 In werkelijkheid moet het gemeentereglement twee onderscheiden elementen bevatten. Enerzijds een verplichting, die positief kan zijn, of een verplichting tot onthouding. Anderzijds moet men voorzien dat die specifieke sanctie gekoppeld wordt aan de schending van die verplichting. Met andere woorden, het gemeentereglement moet zelf duidelijk een link leggen tussen de inbreuk, zijnde het niet respecteren van een regel die het oplegt, en de sanctie die daaruit voort kan vloeien. De wet bepaalt niet zelf welke inbreuken bestraft kunnen worden met een schorsing of intrekking van een toelating of een vergunning, of de sluiting van een instelling. Strikt genomen kan iedere inbreuk op een gemeentelijke verordening of reglement op die manier bestraft worden. De logica van het systeem lijkt echter zo dat deze bijzondere sanctie slechts toepasbaar is als juist de regels die door het gemeentereglement voor dat type van toelating of vergunning, of voor het houden en uitbaten van een dergelijke instelling toegankelijk voor het publiek, niet gerespecteerd worden. Algemener kan men ook stellen dat het niet naleven van de voorwaarden die aan een toelating of een vergunning verbonden zijn, zo gesanctioneerd kan worden. De toelatingen en vergunningen die door de gemeenten worden afgeleverd, worden hier beoogd. Daar de wet niets nader heeft gepreciseerd, denkt men in de eerste plaats aan domaniale vergunningen, met name aan de parkeervergunningen, waarmee de administratie een derde de toelating geeft om tijdelijk en in eigen naam een deel van het openbare domein te bezetten, zonder dat die bezetting vergezeld kan gaan van een vasthechting of verankering in de grond, en aan de wegvergunningen die - anders dan de parkeervergunningen - blijvend zijn en waardoor de begunstigde de grondslag van het toegekende onderdeel van het openbaar domein mag aanpassen om grip uit te oefenen. Niets rechtvaardigt echter het stellen dat de schorsing of intrekking van een toelating of een vergunning enkel de domaniale vergunningen betreft. De omzendbrief van 2 mei 2001 betreffende de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties geeft het voorbeeld van een vergunning die door de gemeente aan een vereniging wordt afgeleverd om iedere week een activiteit op de openbare weg te organiseren. Voor zover een reglement de mogelijkheid voorziet om als sanctie de vergunning in te trekken als de daaraan verbonden voorwaarden niet worden nageleefd, en dergelijke voorwaarden werden gesteld op het ogenblik van de aflevering van de vergunning, kan ingeval de voorwaarden niet worden gerespecteerd, beslist worden als sanctie de vergunning te schorsen of in te trekken. De schorsing, intrekking of sluiting kunnen pas opgelegd worden nadat de overtreder een voorafgaande verwittiging ontvangen heeft. Die verwittiging herinnert nog eens aan de wet en dient een uittreksel te bevatten van het reglement of de verordening waarop een overtreding werd vastgesteld. Op dezelfde manier als in het stelsel dat op de administratieve boetes van toepassing is, worden inbreuken die bestraft worden met een schorsing, intrekking of sluiting, vastgesteld bij proces-verbaal dat wordt overgemaakt aan de ambtenaar die bevoegd is voor het opleggen van een administratieve boete en, in voorkomend geval, aan de Procureur des Konings. Sancties zoals schorsing, intrekking of sluiting vallen echter onder de bevoegdheid van het college van burgemeester en schepenen. De ambtenaar in kwestie die het proces-verbaal ontvangt, dient het aan het college over te maken. De wet voorziet in geen enkele procedure die de naleving van de rechten van de verdediging verzekert of een voorafgaande hoorzitting van de betrokkenen verplicht. De algemene principes van het administratief recht worden in dat geval toegepast. Rekening houdend met de repressieve aard van de genomen maatregel, zijn het de principes van het respecteren van het recht op verdediging, en niet alleen die op een voorafgaande hoorzitting, die toegepast moeten worden. Die twee principes verschillen niet zozeer van aard, maar veeleer van intensiteit. In zijn richtlijn van 2 mei 2001 suggereert de Minister van Binnenlandse Zaken zich te inspireren op de procedure voorzien in 9 van artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet. We onthouden dat de betrokkenen de mogelijkheid moeten krijgen om zich mondeling te verdedigen indien ze dat wensen en vragen. Er is geen enkel beroep voorzien tegen de beslissing van het college van burgemeester en schepenen om als administratieve sanctie een toelating of een vergunning te schorsen of in te trekken, of om een instelling te sluiten. De voorbereidende werken van de wet van 13 mei 1999 stellen op dat punt expliciet dat hier de algemene bevoegdheid van de Raad van State van toepassing is om, in het kader van een objectief geschil, een uitspraak te doen over het beroep tegen administratieve handelingen.