Mogelijke effecten voor de woningmarkt en het woonbeleid

Transcriptie

1 Essay Meer keuzevrijheid door een herziening van de huurtoeslag? Mogelijke effecten voor de woningmarkt en het woonbeleid Marja Elsinga Marietta Haffner

2

3 Essay Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Ministerie van VROM/DGW Postbus 30941, 2500 GX Den Haag Auteurs: Marja Elsinga Marietta Haffner juli 2007 Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Tel. (015) Fax (015) Copyright 2007 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holder.

4

5 Meer keuzevrijheid door een herziening van de huurtoeslag? Mogelijke effecten voor de woningmarkt en het woonbeleid Al sinds de jaren 70 is de huurtoeslag, voorheen de huursubsidie, een instrument in het volkshuisvestingsbeleid om goed wonen betaalbaar te maken. Het is een subsidie voor huurders die afhankelijk is van het inkomen, hoe lager het inkomen hoe hoger de huurtoeslag. De subsidie is ook afhankelijk van de huur: vanwege kwaliteitskortings- en aftoppingsgrenzen geldt tot op zekere hoogte hoe hoger de huur, des te hoger de huurtoeslag. Daarmee is de huurtoeslag ook een instrument om ervoor te zorgen dat mensen in een duurdere woning kunnen wonen. Het is dus een instrument dat de kwaliteit van wonen stimuleert. Deze stimulering heeft in 1997 een impuls gekregen; de woonconsument heeft een grotere kans om een woning met de gewenste kwaliteit te kunnen huren dan vóór de verlaging van de kwaliteitskorting. Hierdoor zijn ook nieuwbouwwoningen op VINEX-locaties en in herstructureringswijken (beter) betaalbaar voor huishoudens met lage inkomens. In de Visie op de Woningmarkt werd onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheden die de huurtoeslag biedt om de keuzevrijheid van de burger te vergroten (Ministerie van VROM, 2006; zie bijlage A). Keuzevrijheid wordt hier ingevuld met meer eigen verantwoordelijkheid voor de burger die zelf keuzes moet kunnen maken, bijvoorbeeld voor meer of minder kwaliteit. In dit essay worden mogelijkheden gepresenteerd om de huurtoeslag minder prijs- of huurafhankelijkheid te maken. Met minder prijsafhankelijk maken bedoelen we dat de hoogte van de subsidie niet, zoals nu het geval is, afhangt van de huur van de woning. Het gaat om een huurtoeslag die wordt bepaald op basis van bepaalde kenmerken en waarbij de hoogte van de huur geen rol speelt. Tevens worden de mogelijke effecten van een anders vorm gegeven huurtoeslag voor vragers en aanbieders in de huurwoningmarkt in beeld gebracht. Ook worden de mogelijke gevolgen van het minder huurafhankelijk maken van de huurtoeslag voor de traditionele pijlers van het woonbeleid betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit aan de orde gesteld. Meer keuzevrijheid of kwaliteitsslag In termen van de welvaartstheorie kan de huurtoeslag worden aangeduid als een instrument om de sociale gelijkheid te verbeteren. Het is een instrument dat leidt tot een herverdeling van de inkomens en dat een nivellerend effect sorteert. Daarnaast zorgt de huurafhankelijkheid van de regeling ervoor dat huishoudens duurdere woningen kunnen betalen. De huurtoeslag is hoger naarmate de woning duurder is. In termen van het woonbeleid noemen we dit het realiseren van een kwaliteitsslag, in termen van de welvaartstheorie wordt dit overconsumptie genoemd (zie bijlage B). Met overconsumptie wordt bedoeld dat huishoudens door de huurtoeslag gestimuleerd worden meer te consumeren dan ze op grond van een afweging over de prijs-kwaliteit verhouding van de woning, alleen marktprikkels, zouden doen. Ofwel huurafhankelijkheid heeft in het woonbeleid een positieve klank en in de welvaartstheorie een negatieve klank. Volgens de welvaartstheorie kan overconsumptie worden vermeden, als de keuzevrijheid van de consument voor meer of minder kwaliteit los van de feitelijk prijs vergroot wordt. Deze vorm van keuzevrijheid leidt naar verwachting tot een woonconsument die kritisch let op de prijs-kwaliteit verhouding van een woning. Het is niet langer zo dat een huurder wordt gestimuleerd om zoveel mogelijk te Onderzoeksinstituut OTB 1

6 verwonen, dus om over te consumeren. Wanneer een huurder voor een duurdere woning kiest, zal hij dit ook voelen in zijn portemonnee. Het is waarschijnlijk dat de huurder in deze situatie een andere afweging maakt dan in de huidige situatie. Hoe kan een verandering van de huurtoeslag nu een bijdrage leveren aan het vergroten van de keuzevrijheid? In termen van de welvaartstheorie betekent het verstrekken van een inkomensafhankelijke huurtoeslag die niet afhankelijk is van de huur dat er voor de huurder een nieuwe situatie ontstaat. De huurder zal scherper letten op de prijs-kwaliteit verhouding van de woning. Zo n verandering betekent dat een huurder zich meer laat leiden door marktprikkels dan door de huurtoeslag. Deze nieuwe afwegingssituatie kan worden aangeduid als een vergroting van de keuzevrijheid, een vergroting van de transparantie op de woningmarkt en meer marktwerking op de woningmarkt. Meer marktprikkels voor verhuurders Het minder huurafhankelijk maken van de huurtoeslag heeft niet alleen gevolgen voor de huurder, maar ook voor de verhuurder. In de huidige situatie kan de verhuurder immers ongestraft huren verhogen omdat deze, tot op zekere hoogte, gecompenseerd worden door de huurtoeslag. Per saldo kan de verhuurder zich veroorloven om minder efficiënt te werken, omdat kosteninefficiënties ongestraft afgedekt kunnen worden met de extra opbrengsten die uiteindelijk grotendeels uit de algemene middelen, de bron van de huurtoeslag, gefinancierd worden. In de situatie waarin de inkomensafhankelijke huurtoeslag niet afhankelijk is van de feitelijke huur van de woning, kan de consument de toegenomen keuzevrijheid omzetten in een nieuwe keuze bij voldoende keuzemogelijkheden op de woningmarkt. De consument gaat op zoek naar de woning met de gewenste prijs-kwaliteit verhouding. De verhuurder zal meer marktconforme huren moeten vragen. Bij de huurvaststelling en huurverhoging zal de verhuurder zich ook meer op marktprikkels moeten baseren, zeker als de (regionale) woningmarkt wat ruimer is. Als de verhuurder dat niet doet, zullen woningen met een slechte prijs-kwaliteit verhouding moeilijk verhuurbaar zijn, waardoor de verhuurder op termijn maatregelen zal moeten nemen; de huur zal moeten dalen, de kwaliteit zal moeten verbeteren of de woning zal worden afgestoten. Een minder huurafhankelijke huurtoeslag In de huidige huurtoeslagregeling is de huurtoeslag afhankelijk van de huur van de woning. Er is weliswaar sprake van een kwaliteitskortingsgrens, van een kwaliteitskorting, van aftoppingsgrenzen en van een maximum te subsidiëren huur, maar in grote lijnen leidt de huidige regeling ertoe dat een hogere huur leidt tot een hogere huurtoeslag. Zo wordt subsidiegestuurde overconsumptie van het wonen bevorderd omdat de consument niet de mogelijkheid heeft om het gewenste niveau van woonconsumptie te kiezen los van de huur en de huurtoeslag. Om de marktprikkels in het systeem voor huurders en verhuurders te vergroten en om de keuzevrijheid voor huurders te vergroten, werd er recentelijk gesproken over varianten waarin de huurtoeslag minder huurafhankelijk is. Zowel het CDA als de PvdA lanceerden voorstellen waarbij de huurtoeslag niet langer wordt gebaseerd op de werkelijke huur, maar op de huur van een passende referentiewoning, een fictieve of een referentiehuur (zie bijlage A). Varianten 2 Onderzoeksinstituut OTB

7 De voorstellen van het CDA en van de PvdA hebben gemeen dat er sprake is van een zogenaamde referentiehuur. In het eenvoudigste geval hangt deze referentiehuur af van de hoogte van het inkomen. In een meer gedifferentieerd systeem, en dit kan meer of minder gedifferentieerd worden uitgewerkt, is er voor ieder huishouden sprake van een referentiewoning met een referentiehuur. Ofwel voor ieder huishouden wordt een geschikte woning vastgesteld en een zekere huur bepaald. De huurtoeslag wordt gebaseerd op deze referentiehuur. Kiest een huishouden ervoor om in een duurdere woning te gaan wonen, dan zijn de meerkosten voor eigen rekening. Hierbij zijn twee varianten denkbaar: we noemen dit de eenzijdige en de tweezijdige variant. In de eerste variant leidt de keuze voor een goedkopere woning dan de referentiewoning tot een verlaging van de huurtoeslag tot de goedkopere feitelijke huurprijs. Deze vorm is vergelijkbaar met de huidige huursubsidie waarbij dan sprake is van 100% kwaliteitskorting en afschaffing van de maximale huur. In de tweede variant leidt de keuze voor een goedkopere woning dan de referentiewoning niet tot een verlaging van de huurtoeslag. De tweede variant zou als optimale keuzevrijheid kunnen worden bestempeld. Immers, het huishouden ontvangt een inkomensafhankelijke huurbijdrage en is vervolgens vrij deze geheel naar eigen inzicht te besteden. In het vervolg worden de een- en tweezijdige varianten van de referentiehuur vergeleken met de huidige huurtoeslagregeling (tabel 1). De veronderstellingen voor beide varianten worden zo veel mogelijk gelijk gehouden. In beide varianten vormen het inkomen (er wordt een inkomensafhankelijke normhuur bepaald, zie ook bijlage A) en de referentiehuur de basis voor de vaststelling van de huurtoeslag. De wijze waarop deze normhuur wordt gedefinieerd laten we hier buiten beschouwing. Verder wordt voor ieder type huishouden een referentiewoning met een referentiehuur vastgesteld. De mate van differentiatie laten we hier buiten beschouwing. Verder bestaan er in de huidige huurtoeslagregeling een maximale huur en een aftoppingsgrens die mede gericht zijn op het beheersen van het huurtoeslag budget. Een dergelijke grens is niet nodig bij een systeem met een referentiehuur. We veronderstellen bij beide referentiehuurvarianten dat de maximale huur en de fiattering voor toewijzing van woningen met een huur boven de aftoppingsgrens komen te vervallen. Tot slot veronderstellen we dat het huidige budget bij de varianten ongewijzigd blijft. In de nieuwe situatie zijn er dus altijd mensen die er financieel op achteruit gaan, met name bij de tweezijdige variant waarin sprake is van veel nieuwe ontvangers (zie IBO, 2002 en schema 1). Tabel 1 De huidige huurtoeslag vergeleken met de eenzijdige en tweezijdige variant Afhankelijk van de huur Referentiewoning met referentiehuur Huidige huurtoeslag Eenzijdige variant Tweezijdige variant ja ja, tot de referentiehuur nee nee, boven de referentiehuur nee ja ja Normhuur ja ja ja Fiattering boven de ja nee nee aftoppingsgrens Maximale huur ja nee nee Zie bijlagen A en B Onderzoeksinstituut OTB 3

8 Mogelijke effecten op de woningmarkt Mogelijke reacties van huurders Wanneer een referentiehuur wordt ingevoerd, heeft dit consequenties voor de huurder. Als we overstappen van een systeem waarin de feitelijke huur wordt gesubsidieerd naar een systeem waarin een referentiehuur wordt gesubsidieerd, wordt de keuzevrijheid voor de consument vergroot. De consument zal kritisch kiezen op basis van de prijs-kwaliteit verhouding van de woningen. Als een huidige huurtoeslagontvanger minder subsidie ontvangt bij een referentiehuur in vergelijking met het huidige systeem, gaan de netto woonlasten omhoog. In vergelijking met de huidige situatie gaat, een duurdere woning netto duurder worden, omdat huurtoeslag komt te vervallen in het segment van kwaliteitskorting tot maximale huur. Immers, de huur die uitstijgt boven de referentiehuur komt voor rekening van de huurder. Een huurder zal dus meer gaan betalen voor die duurdere woning en dit zal een rol spelen in zijn woningkeuze. Huurders die een hogere huur niet kunnen of willen betalen zullen kiezen voor een woning met een referentiehuur of lager. Of zij kiezen voor de referentiehuur of een lagere huur wordt ook beïnvloed door de wijze waarop de huurtoeslag is vormgegeven, immers, bij een eenzijdige variant zal de huurtoeslag lager zijn en leidt een lagere huur niet tot lagere woonlasten. In het geval van een tweezijdige variant leidt een lagere huur wel tot lagere woonlasten. Een goedkopere woning is bij de tweezijdige variant dus financieel aantrekkelijker dan bij de eenzijdige variant en ook dan in het huidige systeem van huurtoeslag. De vraag is hier in hoeverre een huurder zijn woningkeuze laat beïnvloeden door de netto-woonlasten. Vanuit de economische theorie beredeneerd zal een huurder bij een duurdere woonconsumptie kiezen voor minder woonconsumptie, dus een goedkopere woning. Er zijn echter drempels. In de praktijk zal deze woning niet altijd op korte termijn beschikbaar zijn. Ook is een woning een thuis en is het de vraag bij welke prijsverandering een huurder besluit om te gaan verhuizen. Verhuizen kost immers ook geld. Onderzoeksresultaten laten zien dat veel huurders willen verhuizen wanneer de lasten met 100 Euro per maand stijgen. Bij een stijging van 200 Euro per maand is er een minderheid die niet wil verhuizen (Rigo, 2007). Op termijn mag worden verwacht dat de woonconsumptie aan de nieuwe situatie wordt aangepast. Het invoeren van een referentiehuur zal ertoe leiden dat duurdere woningen netto meer gaan kosten. De prijs-kwaliteit verhouding van die woning is daardoor slechter dan voorheen. Een tweezijdige variant zal, in tegenstelling tot de eenzijdige variant, een goedkopere woning ook goedkoper maken. De prijs-kwaliteit verhouding van die woning is beter dan voorheen. De conclusie luidt dat de invoering van een referentiehuur het waarschijnlijk maakt dat de vraag naar duurdere woningen afneemt. 1 In het geval van de tweezijdige variant is de kans het grootst dat de vraag naar goedkopere woningen toeneemt. 1 Dit is een eerste-orde effect. Op termijn zal de verhuurder de prijs op de kwaliteit van de woning moeten aanpassen, of omgekeerd. Een vraag naar duurdere woningen met een betere kwaliteit zal door hetgeen hier wordt gesignaleerd niet per definitie worden beïnvloed. Het gaat hier specifiek om de gevallen waar de subsidieontvanger als gevolg van het wegvallen van de subsidie meer moet betalen voor dezelfde kwaliteit. De woonconsumptie wordt netto duurder voor deze huurder en daar zal een huurder zijn gedrag op aanpassen, omdat de huurder door deze prijsstijging niet meer kwaliteit dan voorheen verkrijgt. 4 Onderzoeksinstituut OTB

9 Naast de effecten voor de huurder/huurtoeslagontvanger die we al beschreven hebben, zijn er ook nog effecten mogelijk voor de huidige niet-ontvangers van de huurtoeslag. Dit zijn huishoudens die wonen in een woning met een huur beneden de voor hen geldende normhuur. Zij wonen dus te goedkoop om in aanmerking te komen voor de huidige huurtoeslag. Daarnaast zijn er mensen die niet in aanmerking komen, omdat zij een te dure woning bewonen: een woning met een huur boven de aftoppingsgrens of de maximale huurprijs. Als deze huurders bij een referentiehuur wel in aanmerking komen voor de huurtoeslag, zullen zij extra vraag naar huurwoningen uitoefenen, meer bij de tweezijdige dan bij de eenzijdige variant. Resumerend zien we in schema 1: Vraaguitval vanwege het effect dat duurdere woningen netto meer gaan kosten. Dit effect zal met name relevant zijn in het segment van de kwaliteitskortingsgrens tot de aftoppingsgrens, omdat daar het leeuwendeel van de woningen verhuurd wordt. Vraagtoename naar goedkopere woningen, alleen bij tweezijdige variant, afhankelijk van niveau van de normhuur in vergelijking met de normhuur die in de huurtoeslag geldt. Vraagtoename naar woningen met een huur boven de aftoppingsgrenzen indien de woonruimteverdeling dit toelaat. Dergelijke woningen waren voorheen niet toegankelijk voor huurtoeslag ontvangers (zie Conijn et al., 2001). Huurders kiezen dan dus voor woonlasten die hoger zijn dan wat in het huidige beleid als betaalbaar wordt beschouwd. Schema 1 Mogelijke effecten op de woningvraag Vraag naar goedkopere woningen (tot kwaliteitskortingsgrens) Vraag naar woningen tussen kwaliteitskortingsgrens en aftoppingsgrens Vraag naar woningen boven aftoppingsgrens Huidige variant Eenzijdige variant Tweezijdige variant Aantal woningen circa bijna 1,6 mln. ruim Bron aantal woningen: Rigo (2007), gebaseerd op WoON, 2006 Mogelijke reacties van verhuurders De uiteindelijke effecten van het totaal van deze gedragingen van de huurders zijn onzeker. Het totaaleffect hangt ook sterk af van de situatie op de lokale of regionale woningmarkt. Indien er sprake is van een ruimere markt zal het duurder worden van duurdere woningen (met name die tussen de kwaliteitskortingsgrens en de aftoppingsgrens) tot effect hebben dat de huren van deze woningen onder druk komen te staan. In een dergelijk geval corrigeert de markt de invoering van een andere huurtoeslag en zullen de huren van deze duurdere woningen op kortere of langere termijn een neerwaarts effect ondergaan. Bij krappere woningmarkten laat een dergelijke correctie naar alle waarschijnlijkheid langer op zich wachten. Het is waarschijnlijk dat er op de kortere termijn meer vraag komt naar minder dure woningen. Dit is het uitgangspunt voor de reactie van de verhuurders en de effecten voor pijlers van het beleid in de rest van dit essay. We gaan achtereenvolgens na Onderzoeksinstituut OTB 5

10 welke gevolgen dit logischerwijs zou kunnen hebben voor het huurbeleid, het investeringsbeleid en het woonruimteverdelingsbeleid. Schema 2 geeft een overzicht. Schema 2 Mogelijke effecten op het woningaanbod Huurbeleid Beleid Marktconform voor zover de huurprijsregulering dat mogelijk maakt Referentiehuurgericht beleid Eigen betaalbaarheidsbeleid Effect De vraaguitval heeft logischerwijs een neerwaarts effect op de huren. In hoeverre dit effect optreedt, hangt af van de ruimte op de woningmarkt. Dit beleid is waarschijnlijk voor commerciële verhuurders en meer vastgoedgerichte sociale verhuurders Een beleid dat erop gericht is woningen ook voor huurtoeslagontvangers betaalbaar te houden. Zowel bij commerciële als sociale huurders denkbaar Waarschijnlijk voor sociale verhuurders met hoge prioriteit voor betaalbaarheid Investeringsbeleid Ongewijzigd beleid Dit gaat ten koste van de betaalbaarheid, waarschijnlijk bij vastgoedgerichte corporaties Compensatie van de huren Gaat ten koste van solvabiliteit, waarschijnlijk voor sociale verhuurders met prioriteit voor betaalbaarheid en voldoende vermogen Woonruimteverdeling Compensatie van de kwantiteit of kwaliteit productie Loslaten inkomenscriteria in de woonruimteverdeling Invoering woonlastennormen Waarschijnlijk bij minder draagkrachtige verhuurders en verhuurders die niet nadrukkelijk een kwaliteitsslag nastreven Nieuwe huurtoeslag maakt verruiming regels mogelijk en dus vergroting van de keuzevrijheid voor huurders Gericht op het voorkomen van huurachterstanden Huurbeleid De invoering van een referentiehuur heeft indirect gevolgen voor de verhuurder. De effectieve vraag naar duurdere woningen zal logischerwijze afnemen en daarmee consequenties hebben voor het huurbeleid van verhuurders. Vraaguitval betekent dat er druk ontstaat om de huren te verlagen, met name huren in de prijsklasse tussen de huidige kwaliteitskortings- en aftoppingsgrenzen. De mate waarin dit effect optreedt, zal afhangen van de situatie op de woningmarkt. In een krappe markt zal deze druk minder zijn dan in een ruimere markt. Dit effect treedt op bij verhuurders die een, voor zover de huurprijsregulering dat mogelijk maakt, marktconform huurbeleid voeren. Te denken valt aan commerciële verhuurders, maar ook aan sociale verhuurders die binnen de huurprijsregulering een optimaal rendement willen halen en de huurtoeslag als afdoende betaalbaarheidsinstrument beschouwen. 6 Onderzoeksinstituut OTB

11 Een tweede mogelijkheid is dat de verhuurders de huur niet maximaliseren, maar zich laten leiden door de referentiehuur. Hiermee wordt beoogd dat ook de huurtoeslagontvangers tot de vragers van woningen behoren en dus maximaliseren verhuurders hun klantenkring. Dit is een vorm van betaalbaarheidsbeleid dat door sociale verhuurder gevoerd kan worden. Echter, een dergelijk beleid is ook denkbaar voor commerciële verhuurders zoals gebleken is uit een experiment in Engeland (Department for Work and Pensions, 2006; zie ook bijlage C). Tenslotte is het mogelijk dat sociale verhuurders meer invulling gaan geven aan een eigen betaalbaarheidsbeleid waardoor in feite het maatwerk voor de huurder kan worden geboden dat door de invoering van een referentiehuur komt te vervallen. Zo n beleid kan verschillende vormen aannemen: bijvoorbeeld streefhuren per woning, gedifferentieerde huurverhoging naar woningsoort, een flankerend huurbeleid of inkomensafhankelijke huren. Een voorbeeld van het laatste type beleid is het SEV experiment met woonwaardebonnen (bijlage A). Investeringsbeleid Duurdere woningen leiden met de invoering van een referentiehuur tot hogere nettolasten voor huishoudens met lage inkomens. Dit geldt evenzeer voor de eenzijdige als de tweezijdige variant. Aangezien nieuwe en gerenoveerde betaalbare woningen doorgaans woningen zijn met een huur onder de aftoppingsgrens, is hier met name de nieuwbouw en renovatie voor lage inkomens aan de orde. Dergelijke nieuwbouw en renovatie door sociale verhuurders gaat doorgaans gepaard met een aanzienlijke onrendabele investering. Er zijn drie reacties denkbaar op een verandering in de huurtoeslag: Inleveren op betaalbaarheid: Een verhuurder past noch de investeringen noch de aanvangshuur aan. In dat geval wordt het voor huurders met lage inkomens moeilijk om zo n nieuwbouw woning te betrekken, en vindt er vraaguitval plaats. Inleveren op solvabiliteit: Een verhuurder past de aanvangshuur aan, maar niet de investeringen. De verhuurder zorgt ervoor dat nieuwbouwwoningen beschikbaar zijn voor de referentiehuur. Dit betekent dat er voor de verhuurder sprake is van een extra onrendabele investering in vergelijking met de huidige situatie. Dit gaat ten koste van de solvabiliteit of van andere activiteiten. Inleveren op kwaliteit of kwantiteit: Een verhuurder past het investeringsbeleid en de aanvangshuren aan. Er worden betaalbare woningen gerealiseerd, maar in vergelijking met de huidige situatie worden er of minder woningen of woningen van een lagere kwaliteit geleverd. Dit laatste kan alleen als er ook een dergelijke vraag is, het lijkt logisch dat huurders kritischer worden bij een huurtoeslag met referentiehuur. Tenslotte zal een verandering van de huurtoeslag en daarmee de veranderde vraag naar woningen consequenties hebben voor het desinvestingsbeleid. Met name bij de tweezijdige variant neemt naar alle waarschijnlijkheid de vraag naar goedkopere woningen toe. Een toename van de vraag naar goedkopere woningen zal tot uitdrukking moeten komen in de portefeuillestrategie. Dit kan leiden tot een lagere sloopambitie. In hoeverre dit laatste het geval zal zijn hangt ook af van het kwaliteitsbeleid van de verhuurder. Verhuurders met een duidelijke kwaliteitsambitie zullen minder geneigd zijn in te gaan op de vraag naar goedkope woningen en hun sloopambities niet of beperkt aanpassen aan de toegenomen vraag naar goedkopere woningen. Woonruimteverdeling Wanneer een verandering van de huurtoeslag is bedoeld om de keuzevrijheid voor huurders te vergroten ligt het voor de hand dat woonruimteverdelingsregels worden Onderzoeksinstituut OTB 7

12 versoepeld. Overigens zien we in de praktijk in diverse regio s al een versoepeling in de vorm van het loslaten van inkomenseisen. Het is heel wel mogelijk dat deze verandering van woonruimteverdelingsregels in belangrijke mate bijdraagt aan het vergroten van de keuzevrijheid voor de huurder. Immers, in de huidige situatie geldt voor huishoudens met lage inkomens vaak een maximale huur. Deze maximale huur is een middel om invulling te geven aan het streven tot een rechtvaardige woonruimteverdeling, maar ook een middel om de huurtoeslaguitgaven te beperken. De toewijzing van woningen met een huur boven de aftoppingsgrenzen aan lage inkomens dient immers door gemeenten te worden gefiatteerd. Dit leidt ertoe dat de keuzevrijheid van huishoudens wordt beperkt. Ook al is een huishouden bereid om voor een kwalitatief betere woning een hoog percentage van zijn inkomen aan wonen te besteden, woonruimteverdelingsregels maken deze keuze onmogelijk. Bij de invoering van referentiehuren zijn dergelijke maximum grenzen minder noodzakelijk omdat de keuze voor een duurdere woning niet leidt tot een hogere huurtoeslag. Meer keuzevrijheid kan leiden tot een keuze voor hogere woonkwaliteit en hogere woonlasten (Conijn et al., 2001). Het is goed denkbaar dat een dergelijke vrijheid een reactie van verhuurders oproept. De toegenomen keuzevrijheid kan immers leiden tot grotere huurachterstanden doordat huurders die een duurdere woning betrekken, in de betaalbaarheidproblemen komen en huurachterstanden veroorzaken. Dit kan leiden tot het invoeren van maximum betaalbaarheidsnormen zoals bij het verstrekken van hypotheken gebruikelijk is. Mogelijke effecten op het woonbeleid Betaalbaarheid Invoering van een referentiehuur maakt duurdere woningen netto duurder, dit geldt zowel voor de eenzijdige als de tweezijdige variant. Wanneer daarnaast het huidige budget gelijk blijft, zal voor veel huishoudens de betaalbaarheid verslechteren. Daar staat tegenover dat voor veel andere huishoudens de betaalbaarheid verbetert (IBO, 2002). Een dergelijke verandering is een vorm van inkomensherverdeling: van de duur wonenden, naar de minder duur wonenden. Deze herverdeling is aanzienlijk sterker bij de tweezijdige dan bij de eenzijdige variant. Zo n herverdeling leidt voor een aantal huurders op de korte termijn tot een verslechtering van de betaalbaarheid. Er staan de overheid echter verschillende instrumenten ter beschikking om de betaalbaarheid voor deze groep te compenseren. Een eerste optie is het verhogen van het budget voor de huurtoeslag om de negatieve betaalbaarheidseffecten zo veel mogelijk te beperken. Ook een scherpe huurprijsregulering is een optie. Andere instrumenten bieden mogelijkheden tot meer lokaal maatwerk. Hierbij denken we aan prestatieafspraken tussen corporatie en gemeente over de betaalbare voorraad, wellicht op wijkniveau en afspraken over een betaalbaarheidsbeleid van corporaties. Kwaliteit en beschikbaarheid Investeringen in betaalbare nieuwbouw en renovatie komen met de invoering van een referentiehuur onder druk. Over het algemeen zijn de gerenoveerde woningen en de nieuwbouwwoningen duurder dan de bestaande woningen, ook nog nadat woningcorporaties onrendabel in deze woningen hebben geïnvesteerd. Juist hier is de huidige huurtoeslag een instrument dat woningen betaalbaar kan houden voor lage inkomensgroepen. Wanneer de huurtoeslag minder huurafhankelijk wordt heeft dat 8 Onderzoeksinstituut OTB

13 effect. De woonlasten van de nieuwe woningen gaan omhoog, de gerenoveerde en nieuwe woningen vragen een groter financieel offer en worden voor de laagste inkomensgroepen wellicht onbetaalbaar. Opnieuw zijn er voor de overheid verschillende ingrepen denkbaar om dit effect te compenseren. Hier valt te denken aan het opnieuw invoeren van objectsubsidies in de vorm van bijvoorbeeld een ISV-bijdrage of een verlaagde grondprijs. Daarnaast bieden de prestatieafspraken tussen gemeenten en corporaties aanknopingspunten zoals prestatie-afspraken over de productie en de ontwikkeling van de woningvoorraad. Keuzevrijheid Het vergroten van keuzevrijheid voor de woonconsument vormt een belangrijke drijfveer om over te gaan tot een nieuwe vorm van huurtoeslag. Het gaat hier om keuzevrijheid in de zin van de vrijheid om de eigen huurwoning te kiezen los van de huurtoeslag. Deze vorm van keuzevrijheid leidt naar verwachting tot een woonconsument die kritisch let op de prijs-kwaliteit verhouding van een woning en tot verhuurders die hun huurbeleid afstemmen op de kritische consument. Een consument heeft bijvoorbeeld bij de tweezijdige variant de vrijheid om te kiezen voor een goedkopere woning zonder verlies van huurtoeslag. De tweezijdige variant biedt dus meer keuzevrijheid dan de eenzijdige variant. De keuzevrijheid, volgens de welvaartseconomische definitie, neemt toe door het invoeren van zowel de eenzijdige als de tweezijdige variant. Er is echter ook een andere definitie van keuzevrijheid denkbaar: keuze uit een zo groot mogelijk aantal alternatieven met name voor huishoudens met lage inkomens. De huidige huurtoeslag zorgt ervoor dat lage inkomens ook de duurdere huurwoningen tot hun keuzemogelijkheden kunnen rekenen. Met de invoering van een referentiehuur, zal voor lagere inkomens een aantal keuzemogelijkheden afvallen. Immers, de duurdere woningen kunnen zij niet meer betalen. De invoering van referentiehuren zal door degenen die geconfronteerd worden met netto hogere woonlasten, derhalve niet als toename van de keuzevrijheid worden ervaren. Ambities en ordening Momenteel delen overheid en corporaties de zorg voor de betaalbaarheid en kwaliteit van het wonen. De invoering van een referentiehuur brengt een verandering teweeg: zoals in het voorgaande uiteengezet verwachten we dat invoering van een huurtoeslag met een referentiehuur, bij een gelijkblijvend budget tot gevolg heeft dat per saldo de vraag naar duurdere woningen minder wordt en dat de vraag naar goedkopere woningen toeneemt, dit laatste zal met name optreden bij een tweezijdige variant. De grote vraag is wat deze veranderingen moeten betekenen voor de ambities van de overheid en voor de huidige taakverdeling tussen overheid en woningcorporaties. Immers, het minder huurafhankelijk maken van de huurtoeslag leidt per saldo tot minder kwaliteitsstimulering. De vraag is hoe een dergelijke verandering zich verhoudt tot het huidige streven om een kwaliteitsslag op de woningmarkt te realiseren. Een eerste mogelijkheid is dat het realiseren van een kwaliteitsslag een prominente plaats houdt op de agenda van het woonbeleid. Het is dan logisch dat de vermindering van de kwaliteitsstimulering die een verandering van de huurtoeslag teweeg brengt, moet worden gecompenseerd met beleid. Een dergelijke compensatie kan op twee manieren plaatsvinden (zie schema 3). Een eerste optie is dat de compensatie wordt verzorgd door de overheid in de vorm van nieuwe instrumenten of verruiming van andere instrumenten. Hierbij valt te denken Onderzoeksinstituut OTB 9

14 aan instrumenten als het opnieuw invoeren van objectsubsidies of het verhogen van het budget voor huurtoeslag. Een tweede optie is dat de overheid de taak om deze compensatie te leveren toewijst aan sociale verhuurders. In dit geval is er sprake van een verschuiving van taken van de overheid naar de woningcorporaties. Corporaties krijgen een grotere taak in het waarborgen van kwaliteit en betaalbaarheid van wonen en dragen de bijbehorende kosten. Het lijkt logisch dat een dergelijke taakverschuiving zijn beslag krijgt via de prestatie-afspraken tussen gemeenten en corporaties. Daarmee neemt het belang van deze prestatieafspraken fors toe en vergt dit mogelijk aanpassing van het BBSH. Schema 3 Mogelijke effecten op het woonbeleid Optie Redenering Instrumenten voor Rijk Kwaliteitssturing compenseren door overheid Kwaliteitssturing compenseren door corporaties Loslaten kwaliteitssturing Kwaliteitsslag is van belang en overheid dient hiervoor compenseren Compensatie afwentelen op sociale verhuurders via lokale of regionale prestatieafspraken over de productie en de voorraad Kwaliteitssturing is minder geschikt wanneer wordt gestreefd naar keuzevrijheid Verhoging budget huurtoeslag, herinvoeren objectsubsidies, strikt huurbeleid Versterken BBSH in dit opzicht Handhaven minimum kwaliteit, zoals nu het geval is Naast het compenseren van een verandering van de huurtoeslag in het beleid, is een tweede en meer voor de hand liggende mogelijkheid dat de kwaliteitsdoelstelling wordt aangepast. Wanneer keuzevrijheid centraal staat, is het logisch in te spelen op de vraag van consumenten en de ambitie tot een kwaliteitsslag los te laten. Kwaliteitsbeleid dient zich in een visie die keuzevrijheid centraal stelt, primair te richten op de zorg voor een minimale kwaliteit voor alle woningen, zoals nu geregeld is via het Bouwbesluit en het bouwtoezicht. Een dergelijke redenering valt ook gezien de kwaliteit van de Nederlandse woningvoorraad goed te verdedigen. Besluit De huurtoeslag is een instrument dat in de huidige vorm bijdraagt aan kwaliteitsstimulering, maar primair bedoeld is om betaalbaar en goed wonen voor de laagste inkomens mogelijk te maken. Bij het eerste plaatsen wij kritische kanttekeningen: een dergelijke kwaliteitsstimulering is ons inziens onverenigbaar met het streven naar meer keuzevrijheid. De betaalbaarheid van goed wonen betreft echter de kern van het woonbeleid. Een huurtoeslag gebaseerd op referentiehuren sluit hierbij goed aan. De tweezijdige variant verdient vanuit theoretische overwegingen daarbij de voorkeur; bij deze variant is er sprake van maximale keuzevrijheid. Uitgaande van eenzelfde huurtoeslag budget, leidt dit echter tot verdunning: meer huurders moeten hetzelfde budget delen. Dit betekent in de praktijk dat veel huurders er op achteruit zullen gaan. In theorie zullen zijn hun woonsituatie in overeenstemming brengen met 10 Onderzoeksinstituut OTB

15 de nieuwe situatie. In de praktijk echter zijn er vele woningmarkten met schaarste en bestaat er voor de huurder de drempel van verhuizing, zeker op de korte termijn. Bij een eventuele invoering van een huurtoeslag gebaseerd op referentiehuren is het daarom van groot belang deze referentiehuren, en dus het budget voor huurtoeslag, zodanig vast te stellen dat betaalbaar wonen voor lage inkomens gewaarborgd is en er ook daadwerkelijk sprake is van een toename van keuzevrijheid. Dit vraagt in het geval van de tweezijdige variant om een aanzienlijke verhoging van het huurtoeslag budget. Een eenzijdige variant biedt perspectief als overgangsfase. Literatuur Conijn, J.B.S., M.G. Elsinga & M. Alles, 2001, Woonvouchers. Een verkenning in de praktijk, Amsterdam: RIGO Research en Advies. Department for Work and Pensions, 2006, Local Housing Allowance Final Evaluation: The survey evidence of landlords and agents experience in the nine Pathfinder areas, London, Local Housing Allowance Evaluation no. 11. Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO), 2002, Naar eigen smaak. Een analyse van de voor- en nadelen van persoonsgebonden budgetten in de woon- en woonzorgsector, Tweede Kamer, vergaderjaar , 28377, nr. 1. Ministerie van VROM, 2006, Ruimte geven, bescherming bieden. Een visie op de woningmarkt, Den Haag. Rigo, 2007, Wonen op een rijtje: de resultaten van het woononderzoek Nederland 2006, Den Haag: Ministerie van VROM. Onderzoeksinstituut OTB 11

16 Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) Fax (015)