Europese samenwerking bij handhaving consumentenwetgeving

Transcriptie

1 04 07 Europese samenwerking bij handhaving consumentenwetgeving

2 advies van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden Europese samenwerking bij handhaving consumentenwetgeving Uitgebracht aan de Staatssecretaris van Economische Zaken en de Minister van Justitie Publicatienummer 7, 13 april 2004 Sociaal- Economische Raad

3 Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. 2004, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK Den Haag Telefoon: Telefax: ser.info@ser.nl Internet: ISBN / CIP 2

4 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1 Inleiding Het verordeningsvoorstel Nadere probleemstelling Stand van zaken rondom de handhaving Inleiding Nederland Europese Unie Conclusies Analyse van het verordeningsvoorstel Inleiding Handhaving Wat moet worden gehandhaafd? Wie heeft baat bij deze handhaving? Wie handhaaft? De implementatiemogelijkheden in Nederland Collectieve belangen Aanbevelingen Inleiding De noodzaak van de Verordening De invulling door de Europese Commissie en door de CCA Weigering van bijstand en toekomstperspectief van de Verordening De gevolgen van de Verordening voor het voorstel voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken 50 Bijlagen 53 1 Adviesaanvraag 55 2 Samenstelling van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA) 59 3 Overzicht relevante richtlijnen, implementatie en handhavingswijze in Nederland

5 4..

6 SAMENVATTING 5

7 SAMENVATTING 6

8 SAMENVATTING Samenvatting De Verordening en de adviesaanvraag In juli 2003 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor een Verordening over de samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de wetgeving over consumentenbescherming. De bedoeling van de Verordening is om een netwerk van publieke handhavingsinstanties (de bevoegde autoriteiten) in de Europese Unie te creëren. Die instanties krijgen een minimum aan gemeenschappelijke onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden. De instanties zijn verplicht elkaar wederzijds bijstand te verlenen bij de bestrijding van grensoverschrijdende collectieve inbreuken op het algemene consumentenbelang. De werkingssfeer van de Verordening is beperkt tot grensoverschrijdende inbreuken, hetgeen betekent dat de lidstaten hun regelingen voor inbreuken in eigen land niet hoeven te wijzigen. De Europese Commissie doet dit voorstel, omdat zij meent dat een consequente en efficiënte handhaving van de consumentenwetgeving essentieel is voor de goede werking van de interne markt en de bescherming van de consument. In de huidige situatie heeft noch op nationaal, noch op Europees niveau een instantie de verantwoordelijkheid om grensoverschrijdende inbreuken aan te pakken. En met de groei van het grensoverschrijdend winkelen (door internet, de euro en de uitbreiding van de Europese Unie) wordt de kans op grensoverschrijdende inbreuken steeds groter. De Verordening regelt de handhaving voor zeventien richtlijnen en verordeningen voor consumentenbescherming op financieel-economisch terrein. In november 2003 stuurde de staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de minister van Justitie, een adviesaanvraag over deze Verordening aan de SER-Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA). De adviesaanvraag signaleert dat door de Verordening Nederland niet zelf meer over de wijze van handhaving kan beslissen, zoals tot nu toe wel het geval is, maar tot een bepaald handhavingssysteem wordt gedwongen. Ook constateert de adviesaanvraag dat Nederland slechts voor enkele van de richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen, een publieke handhavingsinstantie kent, die niet altijd over alle vereiste opsporings- en handhavingsinstrumenten beschikt. De noodzaak van de Verordening De CCA kan het doel van de Verordening onderschrijven. Er is reden om de nationale en Europese rechtshandhaving bij grensoverschrijdende inbreuken op het consumentenrecht te verbeteren. Sommige lidstaten van de Europese Unie, waaronder Nederland, hebben geen autoriteit voor de handhaving met de nodige bevoegdheden die als aanspreekpunt voor de autoriteit uit andere lidstaten kan dienen. Meer samenwerking tussen deze instanties kan tot een grotere mate van consumentenbescherming leiden in geval van overtredingen van communautaire wetgeving op dit vlak. Additionele eisen worden derhalve door de Verordening aan ondernemers niet gesteld. 7

9 SAMENVATTING De CCA is wel van mening dat de Europese Commissie haar voorstel onvoldoende heeft onderbouwd. Zo ontbreekt een overzicht van de manier waarop thans de lidstaten de handhaving van de richtlijnen en verordeningen hebben geregeld die onder de nieuwe Verordening gaan vallen. Dat overzicht zou de sterke en de zwakke plekken van de nationale en Europese handhaving kunnen aantonen en de verschillen in handhaving tussen de lidstaten illustreren. Ook heeft de Europese Commissie geen gegevens verstrekt over de omvang van de problemen van grensoverschrijdende inbreuken. De CCA wijst er ook op dat de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties, die in 1998 in werking is getreden, nog niet is geëvalueerd. Die richtlijn is hier van belang, omdat deze regelt dat elke lidstaat een instantie moet aanwijzen die bevoegd is om collectieve consumentenbelangen bij grensoverschrijdend verkeer te bewaken. In Nederland is de Consumentenbond daarvoor aangewezen, maar in andere lidstaten zijn dat overheidsinstanties of is gekozen voor een gemengde aanpak. De CCA vindt een evaluatie van deze richtlijn wenselijk, omdat daarmee de effectiviteit van de beoogde rechtsbescherming door die richtlijn kan worden beoordeeld. Dan kan ook een goede aansluiting van de Verordening met de huidige handhavingspraktijken in de lidstaten worden gerealiseerd. Door de onvoldoende informatie voor de onderbouwing van de Verordening is niet voor alle CCA-leden voldoende duidelijk gemaakt waarom de Verordening noodzakelijk is. Nadere informatie acht de CCA alsnog gewenst, ook omdat op termijn de Verordening verregaande consequenties kan hebben voor de manier waarop in ons land de handhaving van de consumentenbescherming is georganiseerd. Het ontbreken van een overtuigende onderbouwing betekent niet dat de CCA om uitstel van de totstandkoming van de Verordening zou vragen. De behoefte aan een autoriteit met de nodige bevoegdheden die als aanspreekpunt voor de autoriteiten uit andere lidstaten kan dienen, maakt verder uitstel niet wenselijk. Dat zou ook niet realistisch zijn gezien de brief van de minister van Economische Zaken van begin maart 2004 aan de Tweede Kamer, waarin hij al een standpunt inneemt ten aanzien van de Verordening. Het handhavingsarrangement volgens de CCA De CCA pleit ervoor om uitvoering te geven aan de Verordening door een nationaal handhavingsarrangement te creëren dat ruimte laat voor een invulling op maat. Dat arrangement bevat een aantal nieuwe elementen om te voldoen aan de Verordening, maar bestaat hoofdzakelijk uit het handhavingsstelsel dat ons land al langere tijd kent. Volgens de CCA dient ook in de toekomst ruimte te blijven bestaan voor de rol die bestaande publiek- en privaatrechtelijke instanties, waaronder consumentenorganisaties, in het totale stelsel van consumentenbescherming vervullen. Daarmee kan recht worden gedaan aan de bestaande situatie. Om te voldoen aan de Verordening zal echter in aanvulling hierop een aantal nieuwe publiekrechtelijke elementen aan het nationale handhavingsarrangement moeten worden toegevoegd. Om in dit laatste te voorzien stelt de CCA voor bij wet publieke instanties aan te wijzen, die kunnen fungeren als uniek verbindingsbureau en als bevoegde autoriteit in de zin 8

10 SAMENVATTING van de Verordening. Het genoemde bureau is verantwoordelijk voor de coördinatie die de Verordening beoogt. De bevoegde autoriteit beschikt over alle opsporings- en handhavingsbevoegdheden die de Verordening voorschrijft. Deze autoriteit is verantwoordelijk voor de handhaving van de wetgeving ter bescherming van de consument bij grensoverschrijdende, collectieve inbreuken, in het bijzonder waar het gaat om oneerlijke handelspraktijken. Hij functioneert en werkt samen en in overleg met andere handhavingsinstanties. Ons land kent nu al verschillende privaatrechtelijke instanties die een rol spelen bij de handhaving. De Verordening laat onverlet dat zij die rol, in de mate waarin hen die rol is toebedeeld, kunnen blijven spelen, ook in geval van grensoverschrijdende, collectieve inbreuken. Dat betekent onder meer dat aan het collectieve actierecht van de Consumentenbond geen afbreuk wordt gedaan, evenmin als aan de rol van de Reclame Code Commissie bij de behandeling van grensoverschrijdende reclamezaken. Ook zijn er verschillende publiekrechtelijke instanties in ons land, met specifieke verantwoordelijkheden en bevoegdheden, in relatie tot de handhaving van bepaalde richtlijnen en verordeningen die de nieuwe Verordening noemt. Laatstgenoemde instanties vervullen hun taken nu binnen de huidige wettelijke bevoegdheden die hun zijn toegewezen, proportioneel naar de zwaarte en de aard van de overtreding. De CCA zou ook ruimte willen bieden voor het optreden van deze publiekrechtelijke instanties in geval van grensoverschrijdende, collectieve inbreuken waar de Verordening betrekking op heeft. Daartoe zouden zij dan tevens afzonderlijk bij wet de verantwoordelijkheid en de bijbehorende opsporings- en handhavingsbevoegdheden toegekend moeten krijgen voor zover zij die thans al niet hebben teneinde zelfstandig te kunnen fungeren als bevoegde autoriteit in de zin van de Verordening. Aldus wordt spreiding naar sectoren mogelijk gemaakt. Ten slotte adviseert de CCA in dit verband marktpartijen te blijven betrekken bij de uitwerking van het handhavingsarrangement, bijvoorbeeld in het kader van het traject van de zogenoemde witte-vlekken-inventarisatie die thans voor het nationale stelsel van consumentenbescherming door het Ministerie van Economie Zaken wordt uitgevoerd. Toekomstperspectief van de Verordening De CCA is er geen voorstander van om nu al tot een uitbreiding van de werkingssfeer van de Verordening over te gaan door de handhaving van meer richtlijnen en verordeningen daar onder te scharen. Naar verwachting zal het nieuwe handhavingsregime de nodige tijd vergen in termen van aanpassing van instanties en ervaringen opdoen. Om dat proces in goede banen te leiden zou bij de uitvoering van de taken prioriteit kunnen worden gegeven aan die richtlijnen en verordeningen waar alle lidstaten al een publiekrechtelijke toezichthouder hebben, gericht op inbreuken waar het algemene consumentenbelang sterk geschaad wordt. Zo kan bottom-up worden toegegroeid naar een volledige dekking. 9

11 SAMENVATTING Ongeveer gelijktijdig met het voorstel voor deze Verordening heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken. Deze kaderrichtlijn laat de lidstaten de keuze voor een publiek- of een privaatrechtelijke handhaving en biedt ook keuzemogelijkheden voor de toe te kennen bevoegdheden. Door de Verordening worden die keuzemogelijkheden voor de lidstaten echter deels een lege huls, omdat deze de lidstaten immers verplicht om voor grensoverschrijdende geschillen een publiekrechtelijke instantie aan te wijzen. Door die verschillen tussen de kaderrichtlijn en de Verordening wat hun werkingssfeer betreft zouden er dus ook verschillen in handhavingsregimes kunnen ontstaan, al naar gelang sprake is van nationale (kaderrichtlijn) of grensoverschrijdende inbreuken (Verordening). 10

12 ADVIES 11

13 12

14 INLEIDING 1 Inleiding Op 7 november 2003 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de minister van Justitie, een adviesaanvraag aan de CCA gericht over een voorstel voor een Verordening betreffende de samenwerking met betrekking tot de handhaving van wetgeving inzake consumentenbescherming 1. De adviesaanvraag geeft eerst een uitleg over de inhoud van de voorgestelde Verordening en formuleert aan het slot een vijftal vragen. De adviesaanvraag is als bijlage 1 bij dit advies opgenomen. De bewindslieden willen het advies graag op zo kort mogelijke termijn ontvangen om de opvattingen van de CCA in een zo vroeg mogelijk stadium bij de besprekingen van het voorstel voor een Verordening in Brussel te kunnen betrekken 2. Lezing van de adviesaanvraag en van het voorstel voor een Verordening laat zien dat het voorstel op termijn verregaande consequenties kan hebben voor de wijze waarop in ons land de handhaving inzake consumentenbescherming is georganiseerd. Om die consequenties te overzien zal de CCA de volgende vragen uitwerken: Een afbakening van de reikwijdte van het verordeningsvoorstel. Waar gaat de Verordening precies over? Hoe verhoudt deze Verordening zich tot de richtlijnen op consumententerrein? (hoofdstuk 2). Welke probleemstelling vloeit voort uit die afbakening? (hoofdstuk 3). Een beschrijving van de huidige stand van zaken van de handhaving in ons land en in Europa (hoofdstuk 4). Een nadere analyse van het verordeningsvoorstel (hoofdstuk 5). Deze vragen vormen de bouwstenen voor de conclusies van de CCA (hoofdstuk 6). Het advies is vastgesteld in de CCA-vergadering van 13 april Het voorstel voor een Verordening is gepubliceerd onder COM(2003) 443 def. Op te vragen via onder juridische teksten, voorstellen van de commissie, bescherming van economische belangen. De adviesaanvraag is als bijlage 1 opgenomen. 2 Voor de samenstelling van de CCA: zie bijlage 2. 13

15 14

16 2 Het verordeningsvoorstel Het voorstel voor een Verordening voor samenwerking tussen nationale handhavingsinstanties behandelt twee onderwerpen. Het grootste deel handelt over de organisatie van de grensoverschrijdende handhaving van Europese consumentenwetgeving. Een klein onderdeel (artikel 17) gaat over de Europese administratieve samenwerking op het gebied van voorlichting en geschillenbeslechting. Over artikel 17 kan slechts worden opgemerkt dat het weliswaar ondersteunend is voor de hoofdzaak van de Verordening, maar verder weinig zeggend en in deze Verordening nauwelijks passend is. In dit advies wordt daarom alleen de organisatie van de handhaving behandeld. De kern van het voorstel voor de Verordening is de manier waarop de handhaving van wetgeving over consumentenbescherming binnen de lidstaten en tussen de lidstaten en de Europese Commissie moet worden georganiseerd in geval van grensoverschrijdende inbreuken. Daartoe moeten de lidstaten bevoegde autoriteiten met publiekrechtelijke bevoegdheden aanwijzen die moeten samenwerken bij het optreden tegen intracommunautaire inbreuken. Voor inbreuken in het eigen land hoeven de lidstaten hun regelingen voor de handhaving niet te wijzigen. De voorgeschiedenis van het verordeningsvoorstel Een rechtskader voor samenwerking tussen nationale instanties die de wetgeving voor consumentenbescherming handhaven, is voor het eerst bepleit in het Groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie*. Daarin schildert de Europese Commissie een aantal hoofdkenmerken van de handhaving van de regelgeving inzake consumentenbescherming in de interne markt. Een eerste kenmerk is dat een volledig functionerende interne consumentenmarkt in sterke mate afhangt van de effectieve handhaving van consumentenwetgeving. Die handhaving is, naast de essentiële rol van consumenten en consumentenorganisaties die naleving via de rechter kunnen afdwingen, ook afhankelijk van openbare handhavingsautoriteiten die in onderlinge samenwerking optreden als ultieme handhavingsinstanties. Een tweede kenmerk is dat met name door de ontwikkeling van de e-handel de behoefte aan samenwerking tussen handhavende instanties zal toenemen. Een derde kenmerk is dat samenwerking tussen de overheidsinstanties in de verschillende lidstaten van essentieel belang is om te voorkomen dat grensoverschrijdende ondernemingen frauduleus of oneerlijk te werk gaan. Ten slotte gelooft de Europese Commissie niet dat 15

17 HET VERORDENINGSVOORSTEL de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties een universeel instrument zal worden om deze kwesties op te lossen. Dat creëert de noodzaak van een aanvullend instrument. * Europese Commissie, Groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie, Brussel, 2 oktober 2001, COM(2001) 531 def., pp Overigens werd toen nog niet de beperking tot alleen grensoverschrijdende inbreuken aangebracht. Over de noodzaak voor de Verordening kan het volgende worden gesteld. In de Toelichting op de Verordening wijst de Europese Commissie op de toename van het grensoverschrijdend winkelen waardoor de kans op grensoverschrijdende inbreuken groter wordt. Dat er meer grensoverschrijdend wordt gewinkeld en gewinkeld zal worden komt vooral door het toenemende gebruik van internet. Ook de komst van de euro maakt winkelen in een andere (euro-)lidstaat gemakkelijker. Een ander argument is, aldus de Toelichting, dat de uitbreiding van de EU met tien lidstaten een verbetering van de manier waarop de wetgeving voor consumentenbescherming wordt gehandhaafd noodzakelijk maakt. Het algemene doel van de Verordening is te zorgen voor de goede werking van de interne markt en de effectieve bescherming van de economische belangen van consumenten (artikel 1) 1. Dat komt in de Verordening tot uiting in twee specifieke doelstellingen: Zorgen voor samenwerking tussen de handhavingsinstanties in de lidstaten in hun optreden tegen intracommunautaire inbreuken; Bijdragen tot een betere en consequentere handhaving van de wetgeving en tot het toezicht op de bescherming van de economische belangen van de consument. Deze doelstellingen kunnen volgens de Europese Commissie onvoldoende worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen, omdat zij geen samenwerking en coördinatie kunnen realiseren. Bovendien zijn de bestaande nationale handhavingsregelingen niet aangepast aan de handhavingsproblemen in de interne markt. Daarom mag de Gemeenschap overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat de Verordening volgens de Europese Commissie niet verder dan nodig is om de doelstellingen te bereiken. De algemene en specifieke doelstellingen van de Verordening komen volgens de Europese Commissie het best tot hun recht in artikel 95 EG-Verdrag als grondslag. Ook de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties is op artikel 95 gebaseerd. 1 In de Toelichting op de Verordening wordt naast de goede werking van de interne markt en consumentenbescherming ook nog het wegwerken van concurrentieverstoringen genoemd, dat meer als een verfijning van de goede werking van de interne markt kan worden gezien. Overigens heeft artikel 95 EG-Verdrag betrekking op zowel het wegnemen van handelsbelemmeringen als concurrentiedistorsies (aldus Kapteyn VerLoren van Themaat, Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen, Kluwer Deventer 2003, p. 714). 16

18 HET VERORDENINGSVOORSTEL Ter onderbouwing van deze keuze somt de Europese Commissie een aantal voorbeelden op die een effectief optreden tegen handelaren zonder scrupules belemmeren. Deze belemmeringen verstoren de goede werking van de interne markt. De Europese Commissie heeft voor het juridische instrument verordening gekozen, omdat de maatregel in wezen voorziet in regelingen voor samenwerking tussen overheidsinstanties die direct toepasselijk zijn. Dit instrument is ook gebruikt bij andere regelingen voor Europese samenwerking, zoals bij de douane en bij BTW. De werkingssfeer van de Verordening is beperkt tot intracommunautaire inbreuken op de Europese wetgeving voor consumentenbescherming. Daarbij moet sprake zijn van schade aan de collectieve, economische belangen van consumenten. De werkingssfeer strekt zich uit tot de zeventien in de bijlage genoemde richtlijnen en verordeningen of voorstellen daartoe. Daar hoort ook de voorgestelde kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken bij zodra deze in werking treedt. De kernbepalingen van de Verordening zijn als volgt. Bevoegde autoriteit Elke lidstaat moet een of meer bevoegde autoriteiten aanwijzen die nader omschreven opsporings- en handhavingsbevoegdheden krijgen. De autoriteit is, blijkens de definitie in artikel 3 van de Verordening, een overheidsinstantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau, waaraan specifieke verantwoordelijkheden zijn toegekend voor het toezicht op de naleving van consumentenwetgeving. Op die autoriteit ligt een plicht tot samenwerking ( wederzijdse bijstand ) met de autoriteit in een andere lidstaat. Een autoriteit mag om een aantal met name genoemde redenen weigeren gehoor te geven aan een verzoek om wederzijdse bijstand. Zo ontstaat er een netwerk van bevoegde autoriteiten als handhavingsinstrument om snel op te kunnen treden tegen grensoverschrijdende inbreuken. Ook moet elke lidstaat een uniek verbindingsbureau (of: liaison, zoals de adviesaanvraag dat noemt) aanwijzen, een overheidsinstantie die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de toepassing van de Verordening. De Europese Commissie zelf krijgt geen handhavingsrechten of -verantwoordelijkheden. Wel gaat de Europese Commissie een elektronische databank bijhouden met statistieken over klachten van consumenten en met informatie van de autoriteiten over wederzijdse bijstand. Waarom een overheidsinstantie? De Europese Commissie geeft zeven argumenten waarom de aangewezen autoriteit een overheidsinstantie moet zijn. Zo kunnen alleen overheidsinstanties over de vereiste onderzoeksbevoegdheden beschikken en kunnen alleen zij voldoende garanties bieden voor de vertrouwelijkheid en geheimhouding van de uitgewisselde informatie. Overheidsinstanties dienen het openbaar belang op een onpartijdige manier en moeten daarover verantwoording afleggen. Ook hebben in de grote meerderheid van de lidstaten de bestaande overheidsinstanties laten zien hoe effectief het handhavend optreden van de overheid is. Verder ziet de Europese Commissie de Verordening als een instrument om de 17

19 HET VERORDENINGSVOORSTEL acceptatie van totale harmonisatie in de kaderrichtlijn over oneerlijke handelspraktijken te vergemakkelijken. Zij stelt dat handhaving door de overheid voor consumenten een garantie is dat winkelen in het buitenland veilig is. Overige elementen Van belang ten slotte is de instelling van een Permanent Comité voor samenwerking inzake consumentenbescherming, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Europese Commissie. De taak van het Comité is om alle zaken te onderzoeken die betrekking hebben op de toepassing van de Verordening. In het bijzonder dient zij zich te richten op de vraag hoe de regelingen voor samenwerking functioneren 2. Een centraal begrip in de Verordening is de intracommunautaire inbreuk. Daaronder wordt verstaan: elke handeling die strijdig is met de wetgeving ter bescherming van de belangen van de consument en die de collectieve belangen van consumenten die in een andere lidstaat of in andere lidstaten woonachtig zijn dan waar de handeling wordt gepleegd, schaadt of waarschijnlijk zal schaden (artikel 3 onder b van de Verordening). De wetgeving waarvan hier sprake is betreft dertien (concept)richtlijnen zoals omgezet in het interne recht van de lidstaten, en vier (concept)verordeningen. Slotopmerking In het bovenstaande is de inhoud van het voorstel voor de Verordening verkort weergegeven. In hoofdstuk 5 van dit advies wordt het voorstel verder geanalyseerd en wordt uitleg gegeven en commentaar geleverd. Daaraan vooraf wordt in hoofdstuk 3 de probleemstelling nader geformuleerd en wordt in hoofdstuk 4 een beschrijving gegeven van de handhavingssituatie in Nederland en in Europa. 2 Hier vindt een verwijzing plaats naar de artikelen 3 en 7 van het Besluit van de Raad van 28 juni 1999 dat handelt over de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Europese Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (Besluit 1999/468/EG). Artikel 3 (raadplegingsprocedure) regelt de instelling van een raadgevend comité en artikel 7 het reglement van orde en toezending van relevante stukken aan het Europees Parlement. 18

20 3 Nadere probleemstelling De weergave van de inhoud van het Verordeningsvoorstel in het vorige hoofdstuk roept, in aansluiting op de adviesaanvraag, een aantal vragen op. Een eerste vraag voor de CCA is wat haar opvatting is over de Verordening: is er een noodzaak voor meer samenwerking en stroomlijning voor de handhaving bij intracommunautaire inbreuken? Als de vraag naar de noodzaak is beantwoord, is de volgende vraag of de voorgestelde Verordening het juiste middel daartoe is. Toetssteen voor deze vraag is de wijze waarop de handhaving van grensoverschrijdende inbreuken in Nederland nu is geregeld en in het bijzonder de wijze waarop het toezicht is geregeld in de richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen. Betekent de Verordening een verbetering van deze praktijk, ook in Europees perspectief? Krijgen consumenten met de Verordening een instrument in handen om effectief handhaving af te dwingen bij intracommunautaire inbreuken? En is er hierbij een rol voor de overheid weggelegd, zoals de Verordening voorschrijft? Een laatste vraag ten slotte is die naar de gevolgen van de Verordening voor het nationale stelsel van handhaving van consumentenwetgeving. In dit advies wordt ook aandacht besteed aan de samenhang tussen het voorliggende voorstel voor een Verordening en het voorstel voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken. In het voorstel voor de kaderrichtlijn wordt de lidstaten voor nationale inbreuken de keuze gelaten tussen een administratiefrechtelijke of een privaatrechtelijke handhaving van de regels voor oneerlijke handelspraktijken. Aan het gekozen stelsel van handhaving worden door de kaderrichtlijn vervolgens voorwaarden gesteld wat bevoegdheden en te nemen maatregelen betreft. Terwijl dus de kaderrichtlijn de lidstaten een zekere keuzevrijheid in het handhavingsstelsel geeft voor nationale inbreuken, schrijft de Verordening een publiekrechtelijke handhavingsinstantie voor in geval van grensoverschrijdende inbreuken. In de bijlage van de Verordening wordt de Verordening ook van toepassing verklaard op de toekomstige kaderrichtlijn over oneerlijke handelspraktijken. Aan het slot van het advies wordt bezien welke consequenties deze onderlinge verwevenheden tussen beide voorstellen hebben. 19

21 NADERE PROBLEEMSTELLING 20

22 4 Stand van zaken rondom de handhaving 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal worden bezien hoe de huidige situatie in ons land is aangaande de handhaving van de zeventien richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen (paragraaf 4.2). Verder wordt aan de orde gesteld wat hiervoor op Europees niveau al bestaat (paragraaf 4.3). 4.2 Nederland Er zijn zeventien richtlijnen en verordeningen in het financieel-economische consumentenbeleid op grond waarvan een intracommunautaire inbreuk kan ontstaan. Die richtlijnen en verordeningen schrijven zelf niet voor op welke wijze de handhaving daarvan door de lidstaten moet geschieden. Volstaan wordt met de bepaling dat de lidstaten dienen te voorzien in passende en doeltreffende middelen. Uit het overzicht van de implementatie en handhaving van de relevante richtlijnen in ons land zoals in bijlage 3 bij dit advies 1 schematisch is weergegeven, blijkt dat een strikte scheiding tussen publiek- en privaatrechtelijke handhaving bij de richtlijnen niet altijd is te maken. In bepaalde gevallen is gekozen voor een gemengde publiek- en privaatrechtelijke handhaving. De overzichtstabel in bijlage 3 laat zien dat slechts één richtlijn uitsluitend publiekrechtelijke handhaving in ons land kent, namelijk die voor verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten. Voorts zijn er zes richtlijnen met uitsluitend privaatrechtelijke handhaving. De overige zes richtlijnen kennen een gemengde handhavingsvorm 2. Enerzijds bevestigt dit de opmerking in de adviesaanvraag dat in Nederland het consumentenrecht veelal privaatrechtelijk wordt gehandhaafd. Anderzijds weerspreekt het de opmerking in de toelichting bij het Verordeningsvoorstel dat Nederland (met Duitsland en Luxemburg) geen overheidsinstantie met specifieke verantwoordelijkheid voor de handhaving van de consumentenbescherming zou hebben (pagina 7/8 van het Verordeningsvoorstel). Weliswaar kent Nederland geen overheidsinstantie die specifiek verantwoordelijk is voor de algemene handhaving van de consumentenbescherming, maar wel verscheidene sectorale publiekrechtelijke toezichthouders. 1 Dit overzicht is gebaseerd op bijlage 1 van de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 3 november 2003 over de Versterking van de positie van de consument, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 6, p Vier van de zeventien richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen zijn niet in de overzichtstabel in bijlage 3 opgenomen, omdat deze nog niet tot stand zijn gekomen, respectievelijk nog niet in werking zijn getreden. 21

23 STAND VAN ZAKEN RONDOM DE HANDHAVING In het kader van dit advies is een verdere onderverdeling van publiek- en privaatrechtelijke handhaving nuttig, hoewel ook hier een strikte scheiding niet altijd mogelijk is. Bij publiekrechtelijke handhaving gaat het om een onderscheid naar strafrecht en bestuurs- (of administratief) recht. Bij privaatrechtelijke handhaving draait het om zuiver privaatrechtelijke handhaving en om vormen van zelfregulering 3. Bij de strafrechtelijke handhaving komen het Openbaar Ministerie (OM) en de Economische Controle Dienst (ECD) in het vizier. Het OM is betrokken bij de handhaving van vijf geïmplementeerde richtlijnen: die voor buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten, voor consumentenkrediet, voor televisierechten, voor op afstand gesloten overeenkomsten en voor elektronische handel. De ECD heeft een rol bij de handhaving, met name op het gebied van de opsporing, bij de richtlijnen voor buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten, voor consumentenkrediet, voor televisierechten en voor elektronische handel. Bestuursrechtelijke handhaving vindt in ons land plaats door verschillende instanties: Autoriteit Financiële Markten (AFM) bij de richtlijnen voor de verkoop op afstand van financiële diensten en die voor het consumentenkrediet; College bescherming persoonsgegevens bij de richtlijn voor op afstand gesloten overeenkomsten; Commissariaat voor de Media bij de richtlijn voor televisierechten; Inspectie voor de Volksgezondheid bij de richtlijnen voor televisierechten en voor reclame voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik. Bij de privaatrechtelijke handhaving is een belangrijke taak toegekend aan private partijen, hoewel ook hier sprake kan zijn van een betrokkenheid van de overheid. In zuiver privaatrechtelijke zin gaat het hier om de burgerlijke rechter 4 die kan worden ingeroepen bij elf van de dertien genoteerde richtlijnen, zowel door de consument als door een consumentenorganisatie (collectieve actie). Alleen bij de richtlijnen voor de verkoop op afstand van financiële diensten en die voor reclame voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik is hij niet aanspreekbaar. 3 Het EIM-rapport Van informatie tot handhaving (Zoetermeer, februari 2003, p. 19) onderscheidt min of meer vergelijkbaar als drie belangrijke vormen van rechtshandhaving: zelfregulering, rechtspraak en toezicht (administratief recht). 4 Men kan betwisten of de burgerlijke rechter tot het zuiver privaatrechtelijke domein behoort. De rechter is immers een met overheidsgezag beklede instantie en zou om die reden als publiekrechtelijk figuur kunnen worden beschouwd. Maar omdat het private partijen zijn die het geschil zelf aanhangig moeten maken bij de burgerlijke rechter, wordt handhaving bij de burgerlijke rechter hier als handhaving in privaatrechtelijke zin beschouwd. 22

24 STAND VAN ZAKEN RONDOM DE HANDHAVING In ruimere privaatrechtelijke zin ( privaatrechtelijk plus ) gaat het om twee vormen van zelfregulering: geschillencommissies en de Reclame Code Commissie 5. Het handhavingsmiddel geschillencommissies wordt redelijk vaak in de richtlijnen genoemd, namelijk bij die voor pakketreizen, voor oneerlijke bedingen, voor verkoop en garanties, voor consumentenkrediet en voor op afstand gesloten overeenkomsten. De Reclame Code Commissie speelt een rol bij de richtlijnen voor misleidende en vergelijkende reclame, voor televisierechten, voor reclame voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik en voor op afstand gesloten overeenkomsten. Enkele kanttekeningen De afgelopen jaren valt een groei te constateren van het aantal instanties dat zich bezighoudt met handhaving en toezicht op het handelen van ondernemingen in het economisch, sociaal en financieel domein. Deze tendens is deels toe te schrijven aan voorschriften vanuit de Europese Unie. Voor een ander deel kan dit worden gezien als een neveneffect van een veranderende visie op de rol van de overheid en van een veranderende waardering van instrumenten tot ordening en sturing van de samenleving. De nieuwe visie hanteert economische wetten als sturingsinstrument in plaats van command and control. Taak van de overheid is in die visie de context te vormen en te beschermen waarin deze wetten kunnen werken 6. Beide oorzaken weerspiegelen zich in het voorstel voor de Verordening: de Europese Commissie wil de lidstaten tot een bepaald handhavingsregime verplichten, terwijl de nationale overheid zoekt naar de meest gepaste vorm van handhaving, afhankelijk van de specifieke situatie. Met de bovenstaande beschrijving van handhavingsinstanties in Nederland is niet gezegd dat er geen andere publiekrechtelijke instanties zijn. Zo worden in deze beschrijving niet genoemd de OPTA, de Dte en de VWA die, hoewel niet direct, wel indirect een betrokkenheid bij het toezicht op de belangen van de consument hebben. Een bijzondere plaats neemt de Consumentenbond in. Deze privaatrechtelijke organisatie is als Nederlandse uitwerking van de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties aangewezen als de instantie die bevoegd is collectieve belangen bij grensoverschrijdend verkeer te bewaken (collectief actierecht). De Consumentenbond draagt, ondanks de toekenning van deze bevoegdheid, evenwel geen verantwoordelijkheid voor de handhaving 5 Bij sommige vormen van zelfregulering kan overigens sprake zijn van een publiekrechtelijk sausje. Zo kent de (ministeriële) Uitvoeringsregeling Gaswet de bepaling dat de aanvraag voor een leveringsvergunning de leveringsvoorwaarden moet bevatten (artikel 7), die in ieder geval betrekking moeten hebben op de behandeling van klachten en geschillen (artikel 10). In de desbetreffende, in overleg met de Consumentenbond overeengekomen leveringsvoorwaarden is hiervoor de Geschillencommissie Openbare Nutsbedrijven aangewezen. Het publiekrechtelijke element van de Reclame Code Commissie betreft haar repressieve toezicht op televisie- en radioreclame. De Stichting Etherreclame (STER) en de commerciële omroepinstellingen zijn wettelijk verplicht zich bij de Stichting Reclame Code aan te sluiten (artikel 61a van de Mediawet en artikel 52b van het Mediabesluit). 6 B.M.J. van der Meulen, Marktautoriteiten. Aanzet tot een interne rechtsvergelijking, in: Toezicht op markten, preadviezen van de VAR Vereniging voor Bestuursrecht, Den Haag, mei 2003, p

25 STAND VAN ZAKEN RONDOM DE HANDHAVING op het gebied van het consumentenrecht. Hij kan van het collectief actierecht gebruikmaken in die gevallen die zijns inziens daarvoor in aanmerking komen. Maar dit recht kent volgens de Consumentenbond zijn beperkingen. Zo moet, alvorens het oordeel van de rechter kan worden gevraagd, eerst overleg tussen partijen plaatsvinden. Deze overlegplicht legt, hoe begrijpelijk ook, in de praktijk een zware druk op de capaciteit en de middelen van de Consumentenbond. Ook wanneer het vervolgens op procederen aankomt blijkt dat in de praktijk een kostbare en tijdrovende zaak te zijn. Bovendien lenen niet alle vorderingen zich voor bundeling via een collectieve actie, omdat zij verschillend van aard zijn. 4.3 Europese Unie Voor de handhaving van Europese richtlijnen en verordeningen zijn reeds diverse coördinatie-instrumenten in het leven geroepen. De publiekrechtelijke nationale handhavingsinstanties kennen bijna allemaal hun eigen Europese mechanisme voor samenwerking met zusterorganisaties. In het mededingingsbeleid bijvoorbeeld is een netwerk van mededingingsautoriteiten opgericht, het European Competition Network (ECN), met als Nederlandse deelnemer de NMa. Dit netwerk moet de informatie-uitwisseling stroomlijnen en samenwerking tussen de autoriteiten bevorderen. De rechtsbasis voor de samenwerking is neergelegd in Verordening 1/ Deze verordening bevat de procedureregels voor de uitvoering van de mededingingsartikelen (81 en 82) van het EG-Verdrag. Het ECN heeft echter ook een meer praktische betekenis. Dit netwerk moet een leerproces in werking stellen waardoor een consistente uitvoering van de Europese mededingingsregels als het ware werkende wijs tot stand komt. Op voor Nederland privaatrechtelijk vlak gaat het om verschillende mechanismen waaraan Europese besluitvorming ten grondslag ligt en om een mechanisme op basis van zelfregulering door het bedrijfsleven. Ten eerste is er Richtlijn 98/27/EG betreffende het doen staken van inbreuken, ook wel de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties genoemd (of Injunctions Directive). Elke lidstaat wijst in het kader van deze richtlijn een of meer instanties aan die bevoegd zijn collectieve consumentenbelangen in het grensoverschrijdend handelsverkeer in rechte te bewaken. Bevoegde instanties kunnen zijn private consumentenorganisaties, zoals in Nederland, of overheidsinstanties belast met de bescherming van de consument, zoals de Office of Fair Trading (de OFT) in het Verenigd Koninkrijk. Een bevoegde instantie kan zelf optreden in een andere lidstaat dan wel een instantie uit die andere lidstaat machtigen 7 Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag. 24

26 STAND VAN ZAKEN RONDOM DE HANDHAVING om zich ter plekke tot de rechter of bevoegde autoriteit te wenden. De Consumentenbond is de enige door Nederland aangemelde bevoegde instantie. Ten tweede functioneert sinds 2002 op initiatief van de Europese Commissie het Europees Buitengerechtelijk Netwerk voor de beslechting van consumentengeschillen, EB-net (of European Extra-Judicial Network, EEJ-net). Het gaat daarbij anders dan bij Richtlijn 98/27/EG om individuele geschillen die kunnen worden doorgeleid naar buitengerechtelijke instanties in een ander EU-land. Deze dienen te voldoen aan de eisen die de Europese Commissie heeft neergelegd in Aanbevelingen uit 1998 en 2001, voor bindende uitspraken respectievelijk consensuele geschillenbeslechting zoals mediation. In het kader van de Aanbeveling uit 1998 heeft Nederland de SGC-geschillencommissies, het Klachteninstituut Verzekeringen en The Dutch Security Institute voor klachten over effectenhandel bij de Europese Commissie aangemeld; in het kader van de Aanbeveling uit 2001 nog geen. Het EB-net zelf is een samenwerkingsverband van clearing houses die consumenten helpen bij het oplossen van geschillen met ondernemers uit een ander Europees land. In ons land is dit de Stichting Consumenten Informatie Punt (SCIP) ressorterend onder de SGC. Vooralsnog neemt SCIP alleen buitengerechtelijke organen die onder de Aanbeveling uit 1998 vallen in aanmerking. Behalve het EB-net bestaat er, ten derde, voor financiële diensten nog een apart grensoverschrijdend buitengerechtelijk klachtennetwerk (FIN-net), tot stand gekomen op initiatief van de Europese Commissie. Nederlandse deelnemers zijn de twee SGC-geschillencommissies op dat terrein, het Klachteninstituut Verzekeringen en The Dutch Security Institute. Ten vierde hanteert op basis van zelfregulering de European Standards Advertising Aliance (EASA) sinds enige jaren een procedure voor klachten over grensoverschrijdende reclame. De EASA heeft onder meer ten doel ervoor te zorgen dat klachten over reclame snel en doeltreffend worden behandeld, ook van een adverteerder of medium uit een ander EASA-land. In Nederland verwijst de voorzitter van de Reclame Code Commissie, als hij geen termen aanwezig acht om de klacht zelf te behandelen, naar het EASA-lid van het land van herkomst van de reclame die voor de afhandeling van de klacht verantwoordelijk is. Het EASA-lid rapporteert vervolgens weer terug naar de Reclame Code Commissie over de afhandeling van de klacht. Buiten de handhaving van Europese wetgeving bevat het voorstel voor de Verordening een tweede element, te weten de ruimere administratieve samenwerking tussen de lidstaten en de Europese Commissie bij projecten van gemeenschappelijk belang die zijn bedoeld om de consument voor te lichten, op te voeden en mondig te maken (artikel 17). Op dit moment functioneren hier al twee netwerken: Ten eerste de EU-groep van senior ambtenaren verantwoordelijk voor het consumentenbeleid, waaraan het Ministerie van Economische Zaken deelneemt, en ten tweede het netwerk van de Europese Centra voor consumentenvoorlichting, kortweg Euro-infocentra (ook wel Euroguichets genoemd). Deze hebben zich ontwikkeld van centra voor consumenteninformatie en -bijstand bij grensoverschrijdend winkelen tot centra die consumenten proactief informatie geven over Europese zaken. De Europese Commis- 25

27 STAND VAN ZAKEN RONDOM DE HANDHAVING sie streeft ernaar ten minste een Euro-infocentrum in elke lidstaat te hebben; er zijn er nu vijftien gelegen in dertien lidstaten. De twee die jarenlang in de Nederlandse grensstreken bestonden (Zuid-Limburg en Enschede) zijn opgeheven en (nog) niet vervangen. Het voorstel voor de Verordening biedt volgens de Europese Commissie de mogelijkheid de praktische regelingen met betrekking tot het EB-Net en de Euro-infocentra een formelere basis te geven. 4.4 Conclusies In dit hoofdstuk is beschreven op welke wijze de zeventien richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordeningen zullen vallen thans in ons land worden gehandhaafd. De beschrijving vertoont een breed scala aan handhavingsinstanties; in totaal zijn er negen publieke en private organen betrokken bij de handhaving van deze richtlijnen en verordeningen. Doorgaans zijn meerdere instanties verantwoordelijk voor en/of betrokken bij de handhaving van een richtlijn of verordening; slechts bij twee richtlijnen en één verordening is sprake van één instantie. De handhaving op consumententerrein krijgt daarmee trekken van een lappendeken, waar de consument zijn weg moet zien te vinden. In het kader van de in dit advies te behandelen Verordening die gericht is op grensoverschrijdende inbreuken, is het van belang te constateren dat niet al deze negen instanties bevoegd zijn om grensoverschrijdende inbreuken van consumentenwetgeving aan te pakken. Het is dus geen dekkend systeem in dat opzicht. In het kader van de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties is de Consumentenbond de enige organisatie die aangewezen is om het collectief actierecht ter bescherming van de collectieve belangen van consumenten in geval van intracommunautaire inbreuken uit te oefenen. Dit hoofdstuk beschrijft ook het bestaan van twee Europese netwerken, opgericht op initiatief van de Europese Commissie. Het Europees Buitengerechtelijk Netwerk maakt doorgeleiding van individuele geschillen naar buitengerechtelijke instanties in een ander EU-land mogelijk; voor financiële diensten geschiedt dat via het FIN-net. Ten slotte is er in het kader van de zelfregulering de European Standards Advertising Alliance die een procedure heeft ontwikkeld voor klachten over grensoverschrijdende reclame. 26

28 5 Analyse van het verordeningsvoorstel 5.1 Inleiding In hoofdstuk 2 van dit advies is een neutrale beschrijving gegeven van het voorstel van de Europese Commissie voor een Verordening voor samenwerking tussen nationale handhavingsinstanties. In hoofdstuk 4 is beschreven hoe de handhaving thans in ons land is geregeld van de richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen. In dit hoofdstuk worden enkele onderdelen van de Verordening nader onder de loep genomen. Allereerst wordt bezien wat er volgens de Verordening precies moet worden gehandhaafd, welke consumenten daar baat bij vinden en welke instantie zou kunnen handhaven (paragraaf 5.2). Vervolgens worden de mogelijkheden geschetst voor de institutionalisering van de voorschriften uit de Verordening in het Nederlandse handhavingsstelsel. Daarbij komt ook de vraag aan de orde of de onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden die krachtens artikel 4 lid 3 van de Verordening de bevoegde autoriteiten zouden moeten bekleden daadwerkelijk gewenst zijn en de verschillende mogelijkheden van bevoegdheidsverdeling (paragraaf 5.3). Aan het slot van dit hoofdstuk komt nog een aantal onduidelijke definiëringen en artikelen uit de Verordening aan de orde (paragraaf 5.4). 5.2 Handhaving Wat moet worden gehandhaafd? Het recht van de lidstaat van de consument is bepalend Allereerst is van belang nauwkeurig te bezien wat het object van handhaving is dat de Verordening voor ogen staat. Artikel 1 omschrijft als doel van de Verordening het vastleggen van de voorwaarden waaronder de autoriteiten in de lidstaten die bevoegd zijn voor de handhaving van de wetgeving ter bescherming van de belangen van de consument, moeten samenwerken. Artikel 3 onder a definieert die wetgeving als de in de bijlage van de Verordening genoemde richtlijnen zoals omgezet in het interne recht van de lidstaten 1. Het laatste zinsdeel lijkt cruciaal: het gaat kennelijk niet om de richtlijn zelf, maar om de wetgeving van de lidstaat waarin de richtlijn is omgezet. Daar die richtlijnen soms het karakter van minimumharmonisatie hebben, kan de nationale wetgever verder gaan dan de richtlijn voorschrijft. De vraag is dan wat er moet worden gehandhaafd: de in de lidstaat omgezette richtlijn sec of de verdergaande wetgeving van de lidstaat. 1 Overigens staan er in die bijlage ook nog vier verordeningen, maar daarvan is omzetting in het recht van de lidstaat niet noodzakelijk vanwege de rechtstreekse werking van een verordening. 27

29 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL maar niet in alle gevallen De volgende vraag is welk recht van toepassing is bij een grensoverschrijdende inbreuk. Doorgaans is dat het recht van het land van de consument, maar in bijvoorbeeld het voorstel voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken is een artikel opgenomen dat handelaren alleen hoeven te voldoen aan de nationale bepalingen van de lidstaat waarin zij gevestigd zijn (internemarktclausule). Omdat de Verordening van toepassing is op grensoverschrijdende (intracommunautaire) inbreuken impliceert dit, dat de bevoegde autoriteit in lidstaat A in dat geval moet oordelen of sprake is van schade aan de collectieve belangen van de consumenten in haar ressort op grond van de wetgeving in lidstaat B. De desbetreffende ondernemer in lidstaat B kan wat de normen voor oneerlijke handelspraktijken betreft immers handelen naar de wetten van zijn thuisland. Dat zou betekenen dat de handhavende instantie op de hoogte moet zijn van het toepasselijk recht in vijftien lidstaten; na de uitbreiding van de EU zelfs in 25 lidstaten. Omdat de kaderrichtlijn totale harmonisatie voorstelt, gecombineerd met het netwerk van bevoegde autoriteiten dat de Verordening beoogt, is dat bezwaar minder klemmend dan het lijkt. Doorwerking van Europees recht Complicaties bij de interpretatie van artikel 3 onder a ontstaan door de verschillende manieren waarop het Europese recht doorwerkt in de nationale rechtsorde. Er kunnen drie vormen van doorwerking worden onderscheiden 2. De eerste is de directe werking: wanneer een bepaling direct werkt, kan een individu er een beroep op doen voor de nationale rechter. Hieronder vallen, naast het primaire gemeenschapsrecht, enkele vormen van secundair gemeenschapsrecht. Artikel 249 EG-Verdrag bepaalt alleen voor de verordening dat zij rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Maar onder omstandigheden kunnen ook bepalingen uit een richtlijn rechtstreekse werking hebben. Zo kunnen particulieren tegen de overheid richtlijnen voor de nationale rechter inroepen wanneer uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen. En de nationale rechter is als orgaan van de lidstaat verplicht het effect van richtlijnen te verzekeren door via de directe werking de naleving van de dwingende implementatieverplichting van artikel 249 EG-Verdrag af te dwingen. De tweede vorm betreft conforme interpretatie: de nationale rechter is verplicht om het nationale recht zoveel mogelijk uit te leggen conform het betrokken Europees recht. Deze plicht tot conforme uitleg geldt vooral met betrekking tot richtlijnen, maar kan ook van belang zijn bij verordeningen en door de EG gesloten verdragen. De verplichting van de rechter tot richtlijnconforme uitleg van het nationale recht geldt in ieder geval vanaf het moment waarop de richtlijn uiterlijk in het nationale recht omgezet had moeten zijn, dus ook als die omzetting nog niet heeft plaatsgevonden (zie kader). Gelet op hetgeen de Verordening voorschrijft moet de vraag aan de orde worden gesteld of ook straf- 2 Zie: Jolande M. Prinssen, Doorwerking van Europees recht. De verhouding tussen directe werking, conforme interpretatie en overheidsaansprakelijkheid, Kluwer Deventer 2004, pp Zie ook R. Barents en L.J. Brinkhorst, Grondlijnen van Europees Recht, Kluwer Deventer 2003, pp. 44, 45, 231 en

30 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL rechtelijke en bestuursrechtelijke instanties verplicht zijn tot een conforme interpretatie van Europese regelgeving. Die vraag is tot nu toe niet expliciet door het Hof van Justitie beantwoord. Het ligt wel voor de hand, want als een bestuursorgaan zou afzien van conforme interpretatie, zou zijn besluit achteraf door de nationale rechter toch in overeenstemming met het gemeenschapsrecht moeten worden uitgelegd. Het zou bovendien in lijn zijn met een arrest van het Hof van Justitie waarin de algemene verplichting voor de administratie tot handelen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht is neergelegd 3. De omzettingstermijn van de Richtlijn betreffende bepaalde aspecten van en de garanties voor consumptiegoederen liep tot 1 januari 2002, maar pas op 1 mei 2003 is de aanpassing van boek 7 BW aan deze richtlijn in ons land in werking getreden. Een rechter was echter in zijn vonnis van juli 2002 betreffende het beroep van een koper van een auto jegens een verkoper op non-conformiteit gehouden om de bepalingen van titel 7.1 BW (consumentenkoop) zoveel mogelijk uit te leggen en toe te passen in overeenstemming met deze richtlijn. In deze zaak deed het gebrek van de gekochte auto zich voor 3 ½ jaar na de aankoop van de auto. Dat was buiten de termijn die de nog niet in het Nederlandse recht omgezette richtlijn bepaalt: de verkoper is aansprakelijk wanneer het gebrek aan overeenstemming zich manifesteert binnen een termijn vanaf twee jaar na levering van de goederen. In zijn vonnis wees de rechter de vordering van de consument dan ook af op grond van analogische toepassing van het bepaalde in de richtlijn. De rechter maakte in dit vonnis twee fouten, aldus Hartkamp en Stolp. Ten eerste kunnen burgers, zolang een richtlijn nog niet is omgezet, alleen tegenover de overheid aanspraak maken op toepassing van de richtlijn (ook in het algemeen kan een richtlijn(bepaling) niet rechtstreeks worden toegepast in de verhoudingen tussen burgers onderling; dat loopt via het nationale recht). Ten tweede kende (en kent) titel 7.1 BW geen vaste (verval)termijn bij het verstrijken waarvan de koper geen beroep meer kan doen op de rechtsgevolgen van non-conformiteit; dat is afhankelijk van de levensduur van de gekochte zaak. De bescherming die de Nederlandse wet de consument bood, ging dus verder dan de richtlijn en dat was toegestaan omdat de richtlijn een minimumkarakter heeft. De rechter had bij de uitoefening van zijn plicht tot richtlijnconforme uitleg niet alleen naar de tekst, maar ook naar het doel van de richtlijn moeten kijken. Ten slotte maar dat kan deze rechter nauwelijks worden aangewreven moet een rechter bij een nog niet omgezette richtlijn niet klakkeloos de richtlijn toepassen. Het gaat immers in dit geval om een uitleg zoveel mogelijk in overeenstemming met de richtlijn, met als ondergrens dat de interpretatie niet contra legem mag plaatsvinden en niet ten koste mag gaan van de rechtszekerheid. Bron: prof.mr. A.S. Hartkamp en mevr. mr. M.M. Stolp: Een niet ingestelde vordering tot cassatie in het belang van de wet, in: TREMA, november 2003 nr. 9, pp Zie: Jolande M. Prinssen, op.cit., pp. 40 en 41. Het genoemde arrest van het Hof is Fratelli Constanzo, zaak 103/88. 29

31 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL De derde vorm van doorwerking is de Europeesrechtelijke overheidsaansprakelijkheid: de nationale overheid is onder omstandigheden gehouden de schade te vergoeden die particulieren (consumenten, ondernemingen) hebben geleden als gevolg van schending van een Europees recht. Dit geldt niet alleen voor handelingen die in strijd zijn met rechtstreeks toepasselijk gemeenschapsrecht zoals verordeningen, maar ook voor die gevallen waarin een lidstaat nalatig is geweest om uitvoering te geven aan instructienormen in de communautaire wetgeving en uit dit nalaten schade is voortgevloeid voor de particulier. Deze drie doorwerkingsmechanismen hebben elk hun mogelijkheden en beperkingen en kunnen elkaar ook overlappen. Het zijn vooral de eerste twee die voor dit advies van belang zijn. Het derde mechanisme is meer een waarschuwing aan het kabinet voor de gevolgen als de voorschriften uit de Verordening niet worden nageleefd. De theorie toegepast op de Verordening De toepassing van deze drie doorwerkingsmechanismen, elk apart en in hun gezamenlijkheid, op het eerder genoemde artikel 3 onder a van de Verordening leidt tot de interpretatie dat het in de eerste plaats gaat om hetgeen de desbetreffende richtlijn regelt. In de tweede plaats gaat het om het karakter van de richtlijn. In geval van totale harmonisatie zal de nationale wetgeving in de pas lopen met de desbetreffende, in wetgeving omgezette richtlijn. In geval van minimumharmonisatie zal de rechter, wanneer een lidstaat in zijn wetgeving een verdergaande consumentenbescherming biedt dan de richtlijn voorschrijft, ook dat nationale surplus moeten meenemen in zijn oordeel. Wanneer dat nationale surplus strijdig is met de richtlijn, gaat de richtlijn voor (beginsel van voorrang). Er is dus sprake van een dubbele problematiek: 1. de Verordening behoort tot het eerste doorwerkingsmechanisme (de directe werking), maar de richtlijnen waarop de Verordening betrekking heeft tot het tweede (conforme interpretatie) en 2. die richtlijnen hebben soms het karakter van totale harmonisatie, maar vaker van minimumharmonisatie. De Verordening zou op dit punt aan duidelijkheid winnen door eenzelfde overweging op te nemen als bij de richtlijn voor grensoverschrijdende verbodsacties is gedaan. Net als de Verordening spreekt ook die richtlijn over inbreuken op richtlijnen als omgezet in de interne rechtsorde van de lidstaten (artikel 1 lid 2). De derde Overweging bij deze richtlijn verheldert dat aan de doeltreffendheid van de nationale maatregelen waarbij richtlijnen in nationale wetgeving worden omgezet, waaronder beschermende maatregelen die verdergaan dan door de richtlijnen wordt voorgeschreven, mits zij verenigbaar zijn met het Verdrag en met deze richtlijnen, afbreuk kan worden gedaan. Gezien de verwantschap tussen de richtlijn voor grensoverschrijdende verbodsacties en de voorgestelde Verordening mag worden aangenomen dat bij de handhaving op grond van de Verordening ook het nationale surplus moet worden meegenomen. Maar omdat het bij de Verordening gaat om grensoverschrijdende inbreuken moet bij de handhaving rekening worden gehouden met verschillen tussen de lidstaten aangaande hun wetgeving. 30

32 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL Woonachtig Een andere implicatie spruit voort uit de definitie in artikel 3 onder b van intracommunautaire inbreuk waar gesproken wordt van consumenten die in een andere lidstaat woonachtig zijn dan waar de handeling wordt gepleegd. Ten eerste is het opmerkelijk dat landsgrenzen kennelijk relevant zijn, terwijl richtlijnen juist beogen die grenzen op te heffen. Ten tweede spreekt het voor zich dat het materiële gedeelte van het consumentenrecht sterk Europees is geworden en de handhaving nog steeds hoofdzakelijk nationaal (want: toezicht volgt wet) 4. In dat opzicht kan de versterkte Europese samenwerking bij de handhaving die de Verordening nastreeft als een eerste stap richting de Europeanisering van de handhaving worden gezien. Ten derde vraagt de gekozen constructie net als hierboven bij de interpretatie van artikel 3 onder a om kennis bij de bevoegde autoriteit in lidstaat A, dan wel om juiste en complete uitwisseling door de bevoegde autoriteit in lidstaat B (wederzijdse bijstand) van de relevante wetgeving in lidstaat B. Daarbij zal de ene keer het recht van het land van de ondernemer het toepasselijk recht zijn, namelijk wanneer zoals bij de kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken het beginsel van het land van oorsprong van toepassing is, de andere keer zoals bij alle andere richtlijnen op consumententerrein het recht van het land van de consument. Overigens geldt ook hier dat de voortschrijdende harmonisering van consumentenwetgeving en het beoogde netwerk van bevoegde autoriteiten mogelijke problemen kunnen verminderen Wie heeft baat bij deze handhaving? In hoofdstuk 2 van dit advies is de werkingssfeer van de Verordening omschreven als de bestrijding van intracommunautaire inbreuken op de wetgeving voor consumentenbescherming, waarbij sprake is van schade aan de collectieve, economische belangen van consumenten. Intracommunautair betekent hier dat de consumenten in een andere lidstaat woonachtig zijn dan waar de handeling wordt gepleegd. De verordening heeft dus geen rechtsgevolgen wanneer de onderneming en de benadeelde consumenten in dezelfde lidstaat woonachtig zijn. In het navolgende kader is aangegeven wanneer consumenten wel en wanneer zij geen baat zullen vinden van de Verordening. 4 In par zal worden bezien of de instellingen van de Gemeenschap wel een taak hebben bij de handhaving van het consumentenrecht. 31

33 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL Reikwijdte voorstel voor verordening: Wel: een groep Nederlanders, woonachtig in België, wordt collectief in haar economisch belang geschaad door een supermarkt in vrijetijdsartikelen in Eindhoven. De groep dient daarvoor een klacht in bij de bevoegde Belgische autoriteit (de verzoekende instantie ) die contact opneemt met de bevoegde Nederlandse autoriteit (de aangezochte instantie ) en deze vraagt actie te ondernemen tegen de Eindhovense supermarkt. Hetgeen vervolgens gebeurt op grond van de Verordening. Een andere route is via private consumentenorganisaties in België het grensoverschrijdende collectieve actierecht in te roepen. Dat laat onverlet dat de groep Nederlanders zich tot de Belgische instantie kan wenden om het collectieve actierecht in te roepen. Niet: een groep Nederlanders, woonachtig in Nederland, wordt collectief in haar economisch belang geschaad door een supermarkt in vrijetijdsartikelen in Eindhoven. De groep kan uiteraard niet naar de eerder genoemde bevoegde Belgische autoriteit, maar dient zich te wenden tot een Nederlandse nationale autoriteit, de burgerlijke rechter of een eventuele geschillencommissie. Ook kan de Consumentenbond een collectieve actie jegens de supermarkt instellen. Om het risico van ongeoorloofde discriminatie te vermijden zou een oplossing kunnen zijn om het begrip intracommunautaire inbreuk niet in te vullen vanuit het vereiste dat consument en ondernemer in verschillende lidstaten woonachtig zijn, maar vanuit het gezichtspunt dat het bestaan van een grensoverschrijdend element samenwerking tussen publieke autoriteiten van verschillende lidstaten noodzakelijk maakt. Een andere oplossing is om de Verordening specifiek toe te spitsen op de richtlijnen zelf en nationale maatregelen die een verdergaande bescherming bieden (het nationale surplus) buiten beschouwing te laten Wie handhaaft? In deze paragraaf komen drie vragen aan de orde: 1 Heeft de Verordening, bezien vanuit het Gemeenschapsrecht, gevolgen voor de wijze van handhaving in de lidstaten? 2 Wat schrijft de Verordening precies voor en welke modaliteiten passen daarbij? 3 Hoe zou één en ander naar de Nederlandse situatie kunnen worden getransponeerd? Dat is tevens de tweede vraag uit de adviesaanvraag. De bevoegdheid van de Europese Commissie Het doel van de Verordening is om samenwerking te organiseren tussen de nationale bevoegde autoriteiten onderling en met de Europese Commissie bij de handhaving van consumentenwetgeving. Het is niet de bedoeling van de Verordening om de handhaving van Europese regelgeving in Europese handen te leggen. Volgens artikel 10 van het EG- 32

34 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL Verdrag is het immers de bevoegdheid van de lidstaten alle algemene of bijzondere maatregelen (te treffen) welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Onder lidstaten moeten ook hun organen worden verstaan, dat wil zeggen alle met overheidsgezag beklede instanties in de lidstaten, inclusief hun rechterlijke instanties 5. Het Gemeenschapsrecht aanvaardt hiermee het beginsel van de nationale procedurele autonomie: wanneer in bepalingen van verordeningen aan de lidstaten bevoegdheden worden toegekend of verplichtingen worden opgelegd met het oog op de toepassing van het Gemeenschapsrecht, is de vraag op welke wijze de staten bepaalde nationale organen kunnen belasten met de uitoefening van die bevoegdheden en de nakoming van die verplichtingen, uitsluitend een aangelegenheid van het constitutioneel bestel van elke staat. Het nationale recht is dan ook het voertuig waarop het Gemeenschapsrecht moet meerijden. Men kan het beginsel van procedurele autonomie beschouwen als een oplossing bij gebrek aan beter, te weten een harmonisatie van het nationaal procesrecht. Door dat gebrek komt de eenheid van rechtsbescherming in het gedrang en ook in het algemeen een uniforme handhaving van het Gemeenschapsrecht 6. Het beginsel van procedurele autonomie is evenwel niet absoluut. In de eerste plaats bestaat het alleen maar voorzover het Gemeenschapsrecht zelf niet op dit terrein regels stelt of harmoniseert. In de tweede plaats verlangen de beginselen van equivalentie en effectiviteit van de nationale rechter, dat hij de regels en de beginselen van zijn nationale recht zodanig modelleert (d.w.z. hij mag natuurlijk geen nieuwe nationale regels gaan ontwerpen) dat aan de volledige doorwerking van het Gemeenschapsrecht recht wordt gedaan. 5 Kapteyn VerLoren van Themaat, Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen, Kluwer Deventer 2003, pp Aldus Kapteyn, op.cit., p

35 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL 1 In maart 2001 doet de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht (COM(2001) 139 def.). Haar motivatie voor dit voorstel is dat de door de lidstaten gehanteerde sancties niet steeds volstaan om volledige conformiteit met het Gemeenschapsrecht te bewerkstelligen. Niet alle lidstaten voorzien in strafrechtelijke sancties tegen de meest ernstige inbreuken op het Europese milieurecht. Er zijn volgens de Europese Commissie nog steeds veel vormen van ernstige overtreding waarop geen voldoende afschrikkende en doeltreffende sancties staan. De Europese Commissie baseert haar voorstel op artikel 175 lid 1 van het EG-Verdrag dat de procedure regelt voor het verwezenlijken van de milieudoelstellingen uit artikel In januari 2003 komt de Raad met een kaderbesluit inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht (PB L 29/55). Ook hier is er de motivatie dat milieudelicten een probleem zijn waarmee alle lidstaten worden geconfronteerd en dat de lidstaten daarom gezamenlijk moeten optreden om het milieu door middel van het strafrecht te beschermen. In het kaderbesluit wordt een aantal wezenlijke bepalingen uit het richtlijnvoorstel overgenomen. De Raad kiest echter als rechtsgrondslag de artikelen 29, 31 en 34 uit titel VI over politiële en justitiële samenwerking in strafzaken van het EU-Verdrag. De Raad was namelijk in meerderheid van oordeel dat het richtlijnvoorstel verder reikt dan de bevoegdheden die het EG-Verdrag aan de Gemeenschap verleent en dat de doelstellingen kunnen worden bereikt door op basis van titel VI van het EU-Verdrag een kaderbesluit te nemen. 3 De verschillen tussen het richtlijnvoorstel en het kaderbesluit liggen niet zozeer op het inhoudelijke vlak als wel procedureel. Een richtlijn heeft een beperkte rechtstreekse werking en een kaderbesluit niet (althans niet bij artikel 34 EU-Verdrag). Een richtlijn wordt bij meerderheid van stemmen aangenomen, een kaderbesluit bij eenparigheid. 4 De les hieruit is dat de poging van de Europese Commissie om met dit voorstel door middel van een meerderheid in de Raad het beginsel van procedurele autonomie te doorkruizen (Buruma en Somsen) is omgebogen naar een eenparig aangenomen kaderbesluit van de Raad. bronnen: prof.mr. K.M. Mortelmans, in Kapteyn VerLoren van Themaat, op.cit. p. 937, prof.mr. Y. Buruma en mr. J. Somsen, Een strafwetgever te Brussel inzake milieubescherming? in NJB, afl. 17, 27 april 2001, pp , het richtlijnvoorstel en het kaderbesluit. Het hierboven als eerste genoemde element van de relativering van het beginsel van procedurele autonomie is herkenbaar in het voorstel voor de Verordening. De Verordening schrijft namelijk voor dat de lidstaten bevoegde autoriteiten moeten aanwijzen, zijnde overheidsinstanties met specifieke verantwoordelijkheden voor de handhaving van de consumentenbescherming. Ook moeten de lidstaten een verbindingsbureau aanwijzen om een goede coördinatie tussen de bevoegde autoriteiten mogelijk te maken. Ten slotte 34

36 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL schrijft de Verordening voor dat de bevoegde autoriteiten ten minste acht onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden moeten hebben. In de Toelichting op de Verordening schrijft de Europese Commissie dat de aanwijzing van bevoegde autoriteiten wordt overgelaten aan de lidstaten, zodat rekening kan worden gehouden met nationale grondwettelijke bepalingen voor de handhaving. Het staat, aldus de Toelichting, de lidstaten vrij nationale en/of regionale, lokale of sectorale bevoegde autoriteiten aan te wijzen (pagina 7). Die vrijheid is overigens maar zeer beperkt, omdat de drie genoemde bepalingen uit de Verordening duidelijk omschrijven wat voor soort autoriteit het moet zijn en met welke bevoegdheden deze moet worden bekleed. In die zin betekent de Verordening een aantasting van het beginsel van nationale procedurele autonomie. Dat dit binnen het Gemeenschapsrecht geoorloofd is, is hierboven al aangegeven. Dat het in het Gemeenschapsrecht vaker en ook verdergaand gebeurt, laat het voorbeeld van milieubescherming in het kader zien. Wel vraagt een aantasting van het beginsel om een goede argumentatie en motivering, zeker omdat het bij consumentenbescherming een noviteit betreft. In hoeverre dat hier het geval is, komt in hoofdstuk 6 van dit advies aan de orde. Het bovenstaande is waarschijnlijk ook de achtergrond van de opmerking in de adviesaanvraag dat de Verordening betekent dat Nederland in geval van grensoverschrijdende inbreuken op de in de Verordening genoemde regelgeving, niet meer zelf over de wijze van handhaving kan beslissen, doch tot een bepaald handhavingssysteem wordt gedwongen. (pagina 4). Maar die bevoegdheid heeft de Europese Gemeenschap dus wel; de lidstaten hebben ervoor gekozen op dit punt zelf een deel van hun soevereiniteit in te leveren. Ten slotte past dit ook in de nieuwe koers die sinds enige tijd met het consumentenbeleid in Europa wordt gevaren, zoals uiteengezet in hoofdstuk 2 van het CCA-advies over het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie voor oneerlijke handelspraktijken. Wat vraagt de Verordening? De Verordening schrijft voor dat elke lidstaat de bevoegde autoriteiten moet aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor de toepassing van de Verordening (artikel 4 lid 1). Wat een bevoegde autoriteit is, wordt gedefinieerd in artikel 3 onder c: elke overheidsinstantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau. Het merkaardige feit doet zich hierbij voor dat in deze definiëring de sectorale overheidsinstantie ontbreekt, terwijl die wel wordt genoemd in de Toelichting (pagina 7). Bovendien spreekt artikel 16 lid 1 onder c van de ontwikkeling van sectorspecifieke netwerken van bevoegde ambtenaren. Voor verschillende lidstaten is dit geen onbelangrijke constatering. Zo heeft Nederland thans geen nationale, generieke overheidsinstantie met een specifieke verantwoordelijkheid voor de handhaving van consumentenbescherming in het algemeen 7. Ook op regionaal of lokaal bestaat zo n instantie niet en er lijken ook geen termen aanwezig om dit al dan niet in 7 Dit geldt ook voor het OM en de ECD, omdat bij de implementatie van de respectievelijke richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening vallen in de desbetreffende wetgeving niet overal een handhavende rol voor het OM en de ECD is weggelegd. 35

37 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL het kader van de Verordening alsnog te doen. Ons land kent daarentegen wel een aantal sectorale overheidsinstanties op nationaal niveau die belast zijn met het toezicht op de naleving van bepaalde delen van het consumentenrecht. In dit advies wordt er daarom van uitgegaan dat ook een sectorale autoriteit een bevoegde autoriteit in de zin van de Verordening kan zijn, voorzover deze althans over de bevoegdheden beschikt die de Verordening in artikel 4 lid 3 voorschrijft. In dit kader moet worden opgemerkt dat de Europese Commissie ten onrechte in haar voorstel niet heeft toegelicht op welke wijze de zeventien richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen thans worden gehandhaafd in de lidstaten, zowel de huidige als de nieuwe lidstaten. Een analyse van de manier waarop het toezicht in elk der lidstaten gestalte wordt gegeven, zou tot een zorgvuldiger afweging leiden van de vraag in hoeverre de aanvulling op de bestaande arrangementen die de Verordening voorstaat noodzakelijk is. Bovendien zou zo n overzicht de lidstaten in staat stellen van elkaar te leren hoe toezicht en handhaving kunnen worden geregeld en zou de uitvoering van de voorschriften van de Verordening te zijner tijd sneller en effectiever kunnen verlopen. Een goed voorbeeld van een dergelijk overzicht is voor ons land gemaakt in bijlage 3 van dit advies. De Verordening verplicht de lidstaten als bevoegde autoriteit een overheidsinstantie aan te wijzen, maar laat verder in het midden of dit ook een instantie op ministerieel niveau kan en mag zijn. Zou dat het geval kunnen zijn, dan is denkbaar dat op dat niveau de politiek verantwoordelijke minister voor het consumentenbeleid dan wel die voor de handhaving zou worden aangewezen als de bevoegde autoriteit. Een variant hierop is om een aan een ministerie gelieerd bestuursorgaan (of een marktautoriteit op afstand, zie verderop) daartoe aan te wijzen. Een of meer autoriteiten De Verordening biedt duidelijk de mogelijkheid om meer bevoegde autoriteiten aan te wijzen. Het overzicht in paragraaf 4.2 laat zien dat er dan in Nederland verschillende strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke instanties, al dan niet sectoraal, in aanmerking komen. Bij de keuze voor één autoriteit dan wel meer autoriteiten speelt onder meer de efficiency van de handhaving een rol. Wanneer meer autoriteiten worden aangewezen bestaat de kans dat er overlappingen in de handhaving ontstaan. Dat zou voor ondernemingen tot extra lasten kunnen leiden. Wanneer wordt gekozen voor één autoriteit zou deze ten opzichte van andere publiekrechtelijke handhavingsinstanties een coördinerende rol kunnen spelen. Zij zou ook het aanspreekpunt voor de autoriteiten uit de andere lidstaten kunnen zijn en tevens de functie van verbindingsbureau kunnen vervullen. De bevoegdheden Daarnaast vraagt de Verordening om toewijzing van opsporings- en handhavingsbevoegdheden aan de bevoegde autoriteiten die nodig zijn om de Verordening toe te passen (artikel 4 lid 3). Die bevoegdheden zijn voor een deel van zodanige aard dat de autoriteit die 36

38 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL ze moet uitoefenen alleen maar een overheidsinstantie kan zijn, aldus de Europese Commissie in haar Toelichting op de Verordening (pagina 8, punt 34). De Verordening lijkt weinig ruimte te bieden om niet alle acht bevoegdheden aan de aangewezen bevoegde autoriteiten te verlenen. Artikel 4 lid 3 begint met de aanhef Die bevoegdheden omvatten ten minste het recht om, hetgeen wijst op een noodzakelijk geacht minimumniveau van bevoegdheden. De adviesaanvraag plaatst hier vraagtekens bij. Daarin wordt de vraag aan de orde gesteld of het verplicht stellen van een toezichthouder met verplichte bevoegdheden wel noodzakelijk is om het doel van de Verordening te bereiken. Kennelijk staan de adviesaanvragers wel achter het doel dat de Verordening wil verwezenlijken, maar zij vragen zich af of er geen alternatieven zijn om hetzelfde doel te bereiken. Daar staat tegenover dat de minister van Economische Zaken in een latere brief aan de Tweede Kamer schrijft, dat Nederland het wenselijk acht dat iedere lidstaat beschikt over een nationale autoriteit die verantwoordelijk is voor de handhaving van het consumentenrecht bij collectieve inbreuken. In de meest ernstige gevallen van collectieve inbreuken moet de nationale autoriteit rechtstreekse publiekrechtelijke bevoegdheden krijgen. In alle overige gevallen dient de handhaving door de publieke autoriteit civielrechtelijk uitgeoefend te worden 8. Niet alleen maakt de minister hier een onderscheid tussen de meest ernstige en overige gevallen, maar bovenal maakt hij een duidelijke keuze op het moment dat de CCA nog doende is met haar advisering. In het kader van de toedeling van opsporings- en handhavingsbevoegdheden is ten slotte de vraag aan de orde of het noodzakelijk is dat de bevoegde autoriteiten over elk van die bevoegdheden moeten beschikken ten aanzien van alle richtlijnen en verordeningen die onder de Verordening zullen vallen. Een tweede vraag is of het nuttig is om één autoriteit aan te wijzen die over de voorgeschreven bevoegdheden beschikt en die vervolgens deze bevoegdheden delegeert of mandateert aan andere publieke autoriteiten. Bij deze eerste vraag is de kwestie van proportionaliteit aan de orde: een handhavingsautoriteit dient te beschikken over die bevoegdheden die proportioneel zijn aan de aard en de ernst van de overtredingen. Dat beginsel kan ertoe leiden dat niet voor elke richtlijn en verordening die overeenkomstig de Verordening moet worden gehandhaafd alle acht opsporings- en handhavingsbevoegdheden noodzakelijk zijn. De tweede vraag is relevant wanneer gekozen zou worden voor een constructie met één coördinerende publiekrechtelijke autoriteit die over alle opsporings- en handhavingsbevoegdheden van de Verordening beschikt. Bij wet kan worden bepaald dat deze autoriteit haar bevoegdheden ook door een ander kan laten uitoefenen. Daarvoor staan twee mogelijkheden open: mandaat en delegatie. Mandaat wil zeggen dat een andere autoriteit op naam en onder verantwoordelijkheid van de eerste autoriteit een bevoegdheid uitoefent. Bij delegatie verdwijnt dit element en worden de bevoegdheden onder eigen verantwoor- 8 Brief van 2 maart 2004 van de minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer over Geannoteerde agenda voor de Raad voor Concurrentievermogen van 11 maart a.s., vergaderjaar , , nr. 37, p

39 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL delijkheid van die andere autoriteit uitgeoefend 9. Indien toedeling van bevoegdheden aan andere autoriteiten zou plaatsvinden, is het meer in de geest van de Verordening om die toedeling bij mandaat te doen. Mandatering kan in beginsel aan elk orgaan (ook aan een privaatrechtelijk orgaan) als de aard van de bevoegdheden zich daar niet tegen verzet. De bevoegdheden die de Verordening voorschrijft lijken van zodanige aard dat deze niet passen bij een privaatrechtelijke instantie. Zo past het niet bij het karakter van geschillencommissies om rechterlijke bevelen te vragen waarin de bevriezing van en/of beslaglegging op bezittingen wordt verlangd (artikel 4 lid 3 onder h) 10. Het unieke verbindingsbureau Naast een bevoegde autoriteit moeten volgens de Verordening de lidstaten ook een zogenoemd uniek verbindingsbureau aanwijzen (artikel 4 lid 1). Ook dat moet een overheidsinstantie zijn. Het verbindingsbureau is verantwoordelijk voor de coördinatie van de toepassing van de Verordening binnen de eigen lidstaat. Het is de taak van het verbindingsbureau om bij een grensoverschrijdende inbreuk de bevoegde autoriteit in het ene land in contact te brengen met die in het andere land. Naast de bevoegde autoriteiten en ambtenaren is het verbindingsbureau de adressant voor een verzoek tot wederzijdse bijstand (artikel 11 lid 2) 11. De lidstaten moeten dan ook via het verbindingsbureau alle benodigde maatregelen treffen voor een effectieve coördinatie van de toepassing van de Verordening (artikel 10 lid 2). Het verbindingsbureau wordt evenwel niet genoemd in artikel 9 dat handelt over de coördinatie van toezicht en handhaving. Dat wordt helemaal overgelaten aan de bevoegde autoriteiten. Ten slotte moet het verbindingsbureau een actuele lijst bijhouden van de bevoegde ambtenaren die het bureau doorgeeft aan de andere verbindingsbureaus (artikel 5 lid 2). 5.3 De implementatiemogelijkheden in Nederland De adviesaanvraag vraagt onder meer de mening van CCA over de inpasbaarheid van de opsporings- en handhavingsbevoegheden in het Nederlandse handhavingssysteem. De adviesaanvragers merken zelf al op dat Nederland slechts voor een deel van de in de Verordening opgenomen richtlijnen en verordeningen een publieke handhavingsinstantie kent, die niet altijd over alle vereiste opsporings- en handhavingsinstrumenten beschikt. Overigens geldt die opmerking ook voor andere lidstaten van de Europese Unie. Het gaat hier om twee te onderscheiden zaken. Het eerste is de aanwijzing van de bevoegde instantie en het tweede is de bevoegdheidstoedeling. Beide onderwerpen heb- 9 Zie: Zijlstra, Mandaat en delegatie, in: Nieuw bestuursrecht: Derde tranche Algemene wet bestuursrecht, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1997, pp Een uitzondering kan worden gemaakt voor de AFM, die als stichting weliswaar een privaatrechtelijke instantie is, maar tevens een bestuursorgaan is omdat het bij wet aangewezen taken uitoefent. 11 Overigens merkwaardig dat hier de keuze aan de verzoekende instantie wordt gelaten aan wie hij zijn verzoek tot wederzijdse bijstand verricht, omdat dit ongetwijfeld tot verwarring en langs elkaar heen werken leidt. 38

40 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL ben in die zin met elkaar te maken dat de bevoegde instantie staatsrechtelijk de toegedeelde bevoegdheden kan en mag uitoefenen. Wat betreft het eerste punt zouden in beginsel daarvoor een of meer van de bestaande publiekrechtelijke instanties aangewezen kunnen worden. Daarbij doet zich in ons land de situatie voor dat alleen de in paragraaf 4.2 onderscheiden strafrechtelijke handhavingsinstanties, i.c. het OM en de ECD, in principe een generieke verantwoordelijkheid ten aanzien van handhaving en toezicht zouden kunnen hebben die zich over de hele breedte van het consumentenrecht zou uitstrekken. Weliswaar hebben beide instanties in de huidige constellatie een beperktere verantwoordelijkheid (zie bijlage 3), maar hun taakomschrijving maakt in beginsel een bredere verantwoordelijkheid mogelijk. Bij aanwijzing van een publieke autoriteit ontstaat een probleem met een zestal richtlijnen waarvan de handhaving thans privaatrechtelijk is geregeld; het zou een doorkruising van het principe toezicht volgt wet betekenen. De vraag is verder of de keuze voor een strafrechtelijke instantie niet een te zware en eenzijdige keuze is. Dat past niet bij de ontwikkeling van het toezicht in Nederland. Zo is voor de mededinging de handhaving juist uit de strafrechtelijke sfeer gehaald en ondergebracht bij een bestuursrechtelijke toezichthouder. Bovendien zijn de opsporings- en handhavingsbevoegdheden die de bevoegde autoriteiten volgens de Verordening zouden moeten hebben, meer van bestuursrechtelijke dan van strafrechtelijke aard. Naast de strafrechtelijke handhavingsinstanties zijn er bestuursrechtelijke instanties, maar die zijn alle sectoraal georiënteerd en wel niet zodanig dat zij gezamenlijk het gehele consumentenveld bestrijken. Er kan een vergelijking worden gemaakt met het toezicht op de mededinging (zie navolgend kader). Een essentieel verschil met de handhaving van het consumentenrecht, zowel bestaand als voorgesteld in de Verordening, is dat er bij mededinging naast de nationale generieke toezichthouder een Europese toezichthouder is, namelijk de Europese Commissie. 39

41 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL Net als bij het consumentenrecht speelt ook bij het mededingingsrecht de Europese wetgeving een belangrijke rol. Dat geldt ook voor het nationale procesrecht. De toezichthouders op de mededinging hebben discretionaire bevoegdheden die hun een bepaalde keuzevrijheid geeft. Het is de rechter die moet beoordelen of de toezichthouders in concrete gevallen op een rechtmatige en redelijke wijze gebruik hebben gemaakt van hun bevoegdheden. De bestuursrechter zal begrippen uit de Algemene wet bestuursrecht zoveel mogelijk in het licht van de bepalingen en doelstellingen van de nieuwe Europese regelgeving moeten interpreteren. Verder toetst de rechter de besluiten van de toezichtsorganen slechts marginaal op (on)redelijkheid, hoewel dat niet altijd gebeurt. De Europese Commissie zal als een soort vijfde macht toezien of de NMa, de OPTA en de DTe een juiste toepassing geven aan de regels van het Europese recht. Niet alleen heeft de Europese Commissie de bevoegdheid om in sommige gevallen de besluiten van toezichthouders te blokkeren, maar zij zal de toezichthouders ook leiden door de publicatie van niet-bindende richtsnoeren, aanbevelingen en adviesbrieven. Bron: S.A.C.M. Lavrijssen, De rol van de Nederlandse administratieve rechter bij het toezicht op de mededinging, in SEW, januari 2004, pp Collectieve belangen Het voorstel voor de Verordening bevat een aantal elementen die om nadere verduidelijking vragen. In paragraaf 5.2 is al gewezen op de verschillende interpretaties die aan de definities in artikel 3 aan de soort van de te handhaven wetgeving kan worden gegeven. Ook is daar aandacht besteed aan een alternatief voor het begrip woonachtig. Maar het voorstel voor de Verordening bevat eveneens onduidelijkheden over de betekenis van het begrip collectieve belangen van consumenten. Volgens artikel 3 onder l zijn dat de algemene belangen van consumenten, maar het omvat niet de samengevoegde belangen van individuen die door een inbreuk zijn geschaad. Het is een vrij belangrijk begrip, omdat het (waarschijnlijk) schaden van de collectieve belangen van consumenten een voorwaarde is voor een intracommunautaire inbreuk en daarmee voor de toepasselijkheid van de Verordening. De verwarring wordt vergroot omdat in artikel 1 van de Verordening het doel van de Verordening als volgt wordt geformuleerd: de verbetering van de bescherming van de economische belangen van consumenten. Deze economische belangen spelen bij de formulering van artikel 3 echter geen rol. Aan de betekenis van het criterium collectieve belangen wordt afbreuk gedaan door het gebruik van aanvullende voorwaarden. Zo bevat artikel 14 lid 2 van de Verordening als voorwaarde waarop een instantie mag weigeren om wederzijdse hulp te verlenen, dat de daarmee gemoeide administratieve last op het punt van de potentiële schade voor de consument niet in verhouding staat tot de schaal van de intracommunautaire inbreuk. 40

42 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL Het begrip collectieve belangen van consumenten kan wel een rol spelen bij een mogelijke dreiging van een intracommunautaire inbreuk. Wanneer de bevoegde autoriteit voorziet dat een bepaalde handeling in strijd is met het gemeenschapsrecht zonder dat reeds sprake is van aantoonbare schade aan de collectieve of economische belangen van consumenten, kan hij, afhankelijk uiteraard van zijn prioriteitsstelling, besluiten tot ingrijpen. 41

43 ANALYSE VAN HET VERORDENINGSVOORSTEL 42

44 6 Aanbevelingen 6.1 Inleiding In de voorgaande hoofdstukken zijn bouwstenen aangedragen voor de reactie van de CCA op het voorstel voor een Verordening en op de adviesaanvraag. In dit hoofdstuk zullen de volgende vraagstellingen worden beantwoord: de noodzaak van de verordening (paragraaf 6.2), de invulling daarvan door de Europese Commissie en door de CCA (6.3) en het weigeren van bijstand en het toekomstperspectief van de Verordening (6.4). Aan het slot van dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de relatie tussen het voorstel voor de Verordening en het voorstel van de Europese Commissie voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken (paragraaf 6.5). 6.2 De noodzaak van de Verordening Het doel van de Verordening is om meer samenwerking tot stand te brengen tussen de handhavende instanties in de lidstaten in geval van intracommunautaire inbreuken op het consumentenrecht. De noodzaak hiervoor is de toename van het grensoverschrijdend winkelen in de afgelopen jaren. Hierbij spelen een groter gebruik van internet en de introductie van de euro een rol. Bovendien is een stijging van het winkelen in het buitenland te verwachten door de uitbreiding van de Europese Unie. De kans op grensoverschrijdende inbreuken wordt daarmee groter. Van belang is voorts dat er in de huidige situatie noch op nationaal, noch op Europees niveau een instantie de verantwoordelijkheid heeft om grensoverschrijdende inbreuken aan te pakken. De mogelijkheden die de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties biedt, zijn volgens de Europese Commissie onvoldoende om in deze lacune te voorzien. Ten slotte bestaat er momenteel geen verplichting voor de lidstaten om elkaar bijstand te verlenen bij grensoverschrijdende inbreuken. Overwegingen van de CCA Bij haar standpuntbepaling over de noodzaak van de Verordening heeft de CCA een aantal overwegingen. De CCA kan het doel van de Verordening onderschrijven. Zij constateert dat er reden is om de nationale en Europese rechtshandhaving op het terrein van grensoverschrijdende inbreuken op het consumentenrecht te verbeteren. Voornaamste reden is dat sommige lidstaten, waaronder Nederland, nog geen autoriteit met de nodige bevoegdheden hebben en er dus in geval van grensoverschrijdende inbreuken ook geen aanspreekpunt is voor de autoriteiten van andere lidstaten. In ons land is sprake van een tamelijk ingewikkeld complex van handhavingstaken, terwijl daarnaast op Europees niveau verschillen tussen de lidstaten bestaan. 43

45 AANBEVELINGEN De CCA meent dat meer Europese samenwerking tot een grotere mate van consumentenbescherming kan leiden zonder dat aan ondernemers additionele eisen worden gesteld. Wel worden zij onderworpen aan een aanscherping van het toezicht bij grensoverschrijdend verkeer. Het gaat juist om het realiseren van een grotere mate van effectiviteit in het bestrijden van grensoverschrijdende inbreuken. Hoewel de CCA de door de Europese Commissie aangevoerde argumentatie in het algemeen kan onderschrijven, acht zij de kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing door de Europese Commissie vooralsnog onvoldoende. In kwalitatieve zin zou een aanmerkelijke verbetering kunnen worden bereikt met een overzicht van de wijze waarop thans in de verschillende lidstaten de richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen, worden gehandhaafd. Zo n matrix van lidstaten en richtlijnen is gewenst om tot verbetering van de handhaving in de lidstaten en op Europees niveau te komen, omdat deze kan aantonen waar de sterke en de zwakke plekken in de handhaving zitten. Ook de kwantitatieve onderbouwing van het voorstel van de Europese Commissie is onvoldoende doordat zij geen gegevens verstrekt over de omvang van de problemen van grensoverschrijdende inbreuken. Een goede kwalitatieve en kwantitatieve onderbouwing van de Verordening is ook van belang, omdat de Verordening een bepaalde vorm van handhaving voorschrijft en daarmee het beginsel van de nationale procedurele autonomie van artikel 10 EG-Verdrag aantast (zie paragraaf 5.2.3). De CCA wijst er voorts op dat de in dit kader relevante Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties, die in 1998 in werking is getreden, nog niet is geëvalueerd. De instanties die in het kader van deze richtlijn bevoegd zijn consumentenbelangen in rechte te bewaken hebben ervaringen opgedaan met het aanspannen van grensoverschrijdende verbodsacties. Het zou voor een afgewogen oordeel over de Verordening van nut zijn als die ervaringen tot bepaalde, gemeenschappelijke bevindingen zouden hebben geleid. Zo kan een indruk van de effectiviteit van de richtlijn worden verkregen. De CCA gaat ervan uit dat de evaluatie van genoemde richtlijn alsnog binnenkort zal plaatsvinden en zo mogelijk bij de verdere besluitvorming over de Verordening kan worden meegenomen. Bij deze evaluatie zal zeker blijken dat de effectiviteit van de beoogde grensoverschrijdende rechtsbescherming wordt aangetast door de verschillen in de aard van de instanties die een inbreuk aanhangig mogen maken bij de burgerlijke rechter. In sommige lidstaten (waaronder Nederland) is voor een privaatrechtelijke aanpak gekozen door het collectief actierecht inzake grensoverschrijdende inbreuken toe te kennen aan de Consumentenbond. In andere lidstaten (zoals Groot-Brittannië) is hiervoor een publiekrechtelijke instantie aangewezen of is gekozen voor een gemengde aanpak (Oostenrijk). Overigens is de ervaring met de richtlijn tot nu toe in zoverre beperkt, dat nog niet alle toegekende bevoegdheden zijn ingezet. Kennelijk zijn er andere vormen geweest om tot oplossingen te komen voordat een inbreuk formeel voor de rechter moest worden gebracht. 44

46 AANBEVELINGEN Behalve bij de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties zijn er nog andere voorbeelden die de verschillen tussen de lidstaten illustreren wat betreft de handhaving van en het toezicht op de in nationale wetgeving omgezette Europese richtlijnen. Deze ontstaan door verschillen in het nationale procesrecht en in de infrastructuur van organisaties en overleg. Het eerder genoemde kwalitatieve overzicht zou ook om deze reden alsnog goede diensten kunnen bewijzen. Zo kan een goede aansluiting worden gerealiseerd van de Verordening met de huidige handhavingspraktijken in de lidstaten. De CCA wijst vervolgens op de onzekerheid die kan ontstaan als gevolg van de toetreding van tien nieuwe lidstaten tot de EU. In haar advies over het voorstel voor een kaderrichtlijn over oneerlijke handelspraktijken constateert de CCA, dat de nieuwe lidstaten met de aanvaarding van het acquis communautaire in theorie thans een vergelijkbaar niveau van consumentenbeleid en -bescherming hebben met dat van de huidige lidstaten. In de nieuwe lidstaten zijn echter de consumentenorganisaties nog niet overal goed georganiseerd en heeft de rechterlijke macht nog maar weinig ervaring kunnen opdoen met het oordelen op grond van algemene, open normen. Deze constateringen roepen twijfels op over de wijze waarop en de mate waarin de handhaving inzake grensoverschrijdende inbreuken door de nieuwe lidstaten conform de Verordening zal kunnen geschieden. Oordeel van de CCA Op grond van bovenstaande overwegingen komt de CCA tot het oordeel dat de door de Europese Commissie gegeven informatie ter onderbouwing van de Verordening te wensen overlaat. Daardoor is niet voor alle leden voldoende duidelijk gemaakt waarom de Verordening noodzakelijk is. Nadere informatie acht de CCA alsnog gewenst, te meer omdat, zoals in hoofdstuk 1 van dit advies al is aangegeven, op termijn de Verordening verregaande consequenties kan hebben voor de wijze waarop in ons land de handhaving van de consumentenbescherming is georganiseerd. Het ontbreken van een overtuigende onderbouwing betekent niet dat de CCA om nader uitstel van de totstandkoming van de Verordening vraagt. De behoefte aan een bevoegde autoriteit welke over de nodige bevoegdheden beschikt en die als aanspreekpunt voor de autoriteiten uit andere lidstaten kan dienen, maakt verder uitstel niet wenselijk. Intussen constateert de CCA dat de minister van Economische Zaken in zijn brief van 2 maart 2004 aan de Tweede Kamer inmiddels, terwijl de CCA zich hierover nog boog, al een overeenkomstige opvatting over de Verordening uitdraagt: Nederland acht het wenselijk dat iedere lidstaat beschikt over een nationale autoriteit die verantwoordelijk is voor de handhaving van het consumentenrecht bij collectieve inbreuken. In de meest ernstige gevallen van collectieve inbreuken moet de nationale autoriteit rechtstreekse publiekrechtelijke bevoegdheden krijgen. 1 1 Brief van de minister van Economische Zaken van 2 maart 2004 aan de Tweede Kamer met Geannoteerde agenda voor de Raad voor Concurrentievermogen van 11 maart 2004, vergaderjaar , , nr. 37, p

47 AANBEVELINGEN De verdere invulling van de handhaving door de Europese Commissie en door de CCA wordt in de volgende paragraaf uitgewerkt. 6.3 De invulling door de Europese Commissie en door de CCA De Europese Commissie wil meer samenwerking tussen de nationale handhavingsinstanties bereiken door de lidstaten de verplichting op te leggen om een bevoegde autoriteit, zijnde een overheidsinstantie, aan te wijzen die belast wordt met opsporings- en handhavingsbevoegdheden. Tussen die instanties moet een Europees netwerk van wederzijdse bijstand worden gevormd, waarvan ook de verbindingsbureaus deel uitmaken. De Europese Commissie ziet voor zichzelf geen handhavingstaak weggelegd. De adviesaanvraag merkt hierover op dat Nederland in geval van grensoverschrijdende inbreuken niet meer zelf over de wijze van handhaving kan beslissen, maar tot een bepaald handhavingssysteem wordt gedwongen. Een eerste vraag is hier of de nationale overheid een taak en verantwoordelijkheid heeft bij de handhaving van wetgeving op consumententerrein. Dit los van de vraag hoe die verantwoordelijkheid precies moet worden ingevuld en welke vorm daaraan moet worden gegeven. De CCA wil daarom de verantwoordelijkheid voor de handhaving en de uitvoering van elkaar loskoppelen. Is de overheid verantwoordelijk voor de handhaving? Het antwoord op deze eerste vraag is een volmondig ja. De nationale overheid moet toezien op de naleving van de wetten die zij uitvaardigt, dus ook op die op het consumententerrein. Dat geldt ook wanneer haar onderdanen beschermd moeten worden tegen grensoverschrijdende inbreuken door ondernemingen die opereren vanuit een ander land, wel of geen EU-lidstaat. Vanuit Europees perspectief is er reden voor een andere rol van de overheid bij de handhaving. In de ene lidstaat aanvaardt de overheid immers een grotere verantwoordelijkheid voor de handhaving van consumentenwetgeving dan in de andere lidstaat. Dat zou het beeld kunnen geven van een geringere handhaving in die andere lidstaat, hetgeen de consumentenbescherming niet ten goede komt en het vrije goederenverkeer op de interne markt kan belemmeren (free riders-gedrag). Dat kan Europese voorschriften voor de wijze waarop de overheden in de lidstaten de consumentenwetgeving moeten handhaven, rechtvaardigen. Hoe kan de overheid handhaven? Is een overheidsverantwoordelijkheid bij de handhaving niet betwistbaar, wel is discussie mogelijk over de wijze waarop die overheidsverantwoordelijkheid wordt geïnstitutionaliseerd. Dit is volgens de CCA de te beantwoorden kernvraag uit de adviesaanvraag. De handhaving kan een publiekrechtelijke en/of een privaatrechtelijke invulling krijgen. Het gaat daarbij om het juiste evenwicht tussen publieke en private handhaving, waarbij elementen als de eigen verantwoordelijkheid van de consument / burger, de opsporingsen handhavingsbevoegdheden en maatschappelijke omstandigheden een rol spelen. Een tweede element bij dat evenwicht is welke soorten van bevoegdheden aan de publiek- en 46

48 AANBEVELINGEN privaatrechtelijke instanties kunnen en moeten worden toegekend. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat de Verordening een achttal opsporings- en handhavingsbevoegdheden aan de handhavingsinstantie toewijst. Aan de orde is hier de vraag naar de inpasbaarheid van de voorstellen van de Europese Commissie in het Nederlandse handhavingssysteem. In de adviesaanvraag wordt deze vraag ook expliciet gesteld. De CCA antwoordt hierop als volgt. Het voorstel van de CCA voor een nationaal handhavingsarrangement De CCA pleit ervoor om uitvoering te geven aan de Verordening door een nationaal handhavingsarrangement te creëren dat ruimte laat voor een invulling op maat. Dat arrangement bestaat hoofdzakelijk uit het handhavingsstelsel dat ons land al langere tijd kent, maar bevat ook een aantal nieuwe elementen om te voldoen aan hetgeen de Verordening voorschrijft. Daarbij is ook de vraag aan de orde of de Verordening de ruimte zou moeten bieden om de lidstaten de keuze te geven bevoegdheden aan autoriteiten toe te wijzen overeenkomstig het nationale recht. Het eerste deel van het arrangement dat de CCA voor ons land voor ogen ziet is het bestaande stelsel van handhaving van de Europese regelgeving. De verschillende publiekrechtelijke instanties die bij wet in ons land zijn aangewezen als verantwoordelijke voor de handhaving van de richtlijnen en verordeningen die de nieuwe Verordening noemt, vervullen hun taak binnen de wettelijke bevoegdheden die hun zijn toegewezen. De toewijzing van bevoegdheden vraagt steeds om maatwerk, afhankelijk van de zwaarte en aard van de te sanctioneren overtredingen. Voorzover de CCA thans 2 kan overzien is die toewijzing in het algemeen proportioneel naar ernst en aard van de overtreding gebeurd. De CCA zou ook ruimte willen bieden voor het optreden van deze publiekrechtelijke instanties in geval van grensoverschrijdende, collectieve inbreuken waar de Verordening betrekking op heeft. Daartoe zouden zij dan tevens afzonderlijk bij wet de verantwoordelijkheid en de bijbehorende opsporings- en handhavingsbevoegdheden moeten krijgen voor zover zij die thans al niet hebben teneinde zelfstandig te kunnen fungeren als bevoegde autoriteit in de zin van de Verordening. Aldus wordt spreiding naar sectoren mogelijk gemaakt. Naast publiekrechtelijke instanties spelen ook privaatrechtelijke instanties een rol bij de handhaving van consumentenwetgeving. De Verordening laat onverlet dat zij die rol in de mate waarin hen die rol is toebedeeld, kunnen blijven spelen, ook in geval van grensoverschrijdende, collectieve inbreuken. Dat betekent onder meer dat geen afbreuk wordt gedaan aan het collectieve actierecht van de Consumentenbond op basis van de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties, evenmin als aan de rol van de Reclame Code Commissie bij grensoverschrijdende reclamezaken. 2 Er vindt momenteel een zogenaamde witte-vlekken-operatie plaats waarin gekeken wordt naar de hiaten in het handhavingsstelsel in ons land. De CCA wil niet vooruit lopen op de uitkomsten van deze operatie en brengt daarom de restrictie voorzover thans te overzien aan. 47

49 AANBEVELINGEN Volgens de CCA dient ook in de toekomst ruimte te blijven bestaan voor de rol die bestaande publiek- en privaatrechtelijke instanties, waaronder consumentenorganisaties, in het totale stelsel van consumentenbescherming spelen. Daarmee kan recht worden gedaan aan de bestaande situatie. Om te voldoen aan de Verordening zal echter in aanvulling hierop een aantal nieuwe publiekrechtelijke elementen aan het nationale handhavingsarrangement moeten worden toegevoegd. Om in dit laatste te voorzien stelt de CCA een nieuw element voor in het nationale handhavingsarrangement door bij wet publieke instanties aan te wijzen die kunnen fungeren als uniek verbindingskantoor en als de bevoegde autoriteit in de zin van de Verordening. Dit hoeft niet per se een van de publieke instanties te zijn die thans reeds belast zijn met de handhaving van op Europese richtlijnen en verordeningen gestoelde nationale wetgeving (zie bijlage 3 van dit advies). De Verordening zegt ook met zoveel woorden dat het niet absoluut noodzakelijk is dat lidstaten die thans geen overheidsinstanties op dit terrein hebben die alsnog instellen. De beperkte verantwoordelijkheden die de Verordening meebrengt, zouden ook kunnen worden gelegd bij bestaande overheidsinstanties 3. Daarbij verwijst de Verordening naar de mogelijkheid die in diverse lidstaten bestaat om de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de consumentenbescherming te leggen bij de instelling die de mededingingsregels handhaaft. Het unieke verbindingskantoor is verantwoordelijk voor de coördinatie die de Verordening beoogt. De bevoegde autoriteit beschikt over alle opsporings- en handhavingsbevoegdheden die de Verordening in artikel 4 lid 3 voorschrijft en draagt de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de desbetreffende wetgeving. Deze autoritieit is belast met de handhaving van de wetgeving ter bescherming van de consument bij grensoverschrijdende, collectieve inbreuken, in het bijzonder waar het gaat om oneerlijke handelspraktijken. De autoriteit functioneert en werkt samen en in overleg met andere handhavingsinstanties. De CCA wil niet vooruitlopen op de uitkomst van een evaluatie van de Verordening (zie verderop). Wanneer echter blijkt dat het voorgestelde palet van bevoegdheden onvoldoende is, kunnen nieuwe bevoegdheden voor de autoriteit wenselijk zijn. Het is ook deze autoriteit die deel uitmaakt van het netwerk van autoriteiten om grensoverschrijdende inbreuken snel te kunnen aanpakken. Gelet op het object van handhaving en op de aard van de bevoegdheden ligt een bestuursrechtelijk orgaan meer voor de hand dan een strafrechtelijk orgaan. Ten slotte beveelt de CCA aan om marktpartijen te blijven betrekken bij de uitwerking van dit handhavingsarrangement. Dat kan bijvoorbeeld in het kader van de zogenoemde witte-vlekken-inventarisatie, die thans met betrekking tot het nationale stelsel van consumentenbescherming door het Ministerie van Economische Zaken wordt uitgevoerd 4. 3 Toelichting 36 op de Verordening, pagina 9. 4 Zie brief van de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Tweede Kamer, Versterking van de positie van de consument, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 6, p. 3 en p. 10 en nr. 8 48

50 AANBEVELINGEN Evaluatie van de Verordening In de Verordening wordt geen voorstel gedaan voor een evaluatie. De CCA is van mening dat er redenen zijn om dat vier jaar na inwerkintreding van de Verordening wel te doen. In de eerste plaats kan bij de evaluatie worden bezien of aanpassingen in de sfeer van de bevoegdheden wenselijk zijn, zoals hierboven al aangegeven. In de tweede plaats kan worden gekeken naar de rol van de Europese Commissie. De CCA is het eens met het voorstel van de Europese Commissie om aan de Europese Commissie geen zelfstandige taak in de handhaving toe te kennen. Een Europese toezichthouder is, gelet op de huidige omvang van de problematiek, niet noodzakelijk. De CCA wil wel een pleidooi houden voor een zekere regierol van de Europese Commissie. Ook het Permanent Comité, dat volgens artikel 19 van de Verordening de Europese Commissie zal bijstaan en dat voorgezeten wordt door een vertegenwoordiger van de Europese Commissie, kan zo n coördinerende rol spelen. De CCA wil daarbij aansluiten bij artikel 21 van de Verordening dat de lidstaten opdraagt iedere twee jaar de Europese Commissie in te lichten over de tenuitvoerlegging van de Verordening. Het verordeningsvoorstel gaat echter niet in op de functie van deze nationale verslagen. Naar de opvatting van de CCA zou het een taak van de Europese Commissie kunnen zijn om aan de hand van de nationale verslagen te beoordelen of de doeleinden van de Verordening worden gehaald. Bij deze beoordeling kan ook worden bekeken of er een zwaardere taak voor de Europese Commissie moet zijn weggelegd bij de handhaving van grensoverschrijdende inbreuken. De Europese Commissie kan, zonder vooruit te lopen op latere besluitvorming, op korte termijn reeds een Europees coördinatiepunt in het leven roepen dat de weg kan effenen voor een geleidelijke overgang naar een meer uniforme, op Europese leest gestoelde vorm van handhaving van Europese regelgeving op consumententerrein. Dat zou aansluiten bij de nieuwe koers in het consumentenbeleid van de Europese Commissie, zoals de CCA signaleert in haar advies over het voorstel voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken. 6.4 Weigering van bijstand en toekomstperspectief van de Verordening Weigering van bijstand Artikel 14 lid 2 van het voorstel voor de Verordening regelt de voorwaarden waaronder de nationale autoriteit een verzoek om assistentie (wederzijdse bijstand) van de autoriteit uit een andere lidstaat mag weigeren: Proportionaliteit: de administratieve last voor de aangezochte nationale autoriteit staat niet in verhouding tot de potentiële schade voor de consument als gevolg van de grensoverschrijdende inbreuk; Dubbel-op: er lopen al gerechtelijke procedures of er is al een gerechtelijke uitspraak op dit punt; Argumentatie: het verzoek is niet goed onderbouwd. De betekenis van de tweede weigeringsgrond is duidelijk: wat onder de rechter is moet worden afgewacht en datgene waarover de rechter zich reeds heeft uitgesproken is geldend recht. 49

51 AANBEVELINGEN Bij de andere weigeringsgronden zou toegevoegd kunnen worden dat overleg tussen beide autoriteiten in die situaties gewenst is. Blijft er onenigheid bestaan tussen beide, dan zou de mogelijkheid van beroep bij (het eerder genoemde coördinatiepunt of het Permanent Comité van) de Europese Commissie moeten worden ingebouwd. Overigens is een strakke termijnbepaling dan gewenst. Toekomstperspectief van de Verordening De staatssecretaris en de minister vragen ten slotte de mening van de CCA over het aantal richtlijnen en verordeningen dat onder de werking van de Verordening moet vallen. De Verordening heeft onder meer tot doel om de bescherming van de economische belangen van de consumenten te verbeteren. Vanuit dat perspectief is het te begrijpen dat de richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen in sterke mate de financieel-economische belangen van de consumenten behartigen. De CCA is er, met inachtneming van het hiervoor gestelde, geen voorstander van om nu reeds tot een uitbreiding van de werkingssfeer van de Verordening over te gaan 5. Naar verwachting zal het nieuwe handhavingsregime de nodige tijd vergen in termen van aanpassing van instanties en ervaringen opdoen. Een middel om dat proces in goede banen te leiden zou zijn om prioriteit te geven aan die richtlijnen en verordeningen waar alle lidstaten al een publiekrechtelijke toezichthouder hebben, gericht op inbreuken waar het algemene consumentenbelang sterk geschaad wordt. Vandaar uit kan verder gegaan worden met andere richtlijnen en verordeningen. Zo kan bottom-up worden toegegroeid naar een volledige dekking. Bij de boven geschetste evaluatie van de Verordening kan de Europese Commissie bezien of inkrimping of uitbreiding van de werkingssfeer van de Verordening wenselijk en noodzakelijk is. 6.5 De gevolgen van de Verordening voor het voorstel voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken In haar advies over het voorstel van de Europese Commissie voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken laat de CCA zich maar in beperkte mate uit over de artikelen in die richtlijn met betrekking tot de handhaving. De reden daarvoor is dat ook de kaderrichtlijn, zodra deze in werking is getreden, onder de Verordening zal vallen. Een complicatie is echter dat het verordeningsvoorstel voor een deel het richtlijnvoorstel overruled, namelijk wat grensoverschrijdende inbreuken betreft. In het richtlijnvoorstel wordt immers aan de lidstaten de keuze gelaten voor een publiek- of privaatrechtelijke handhaving. Ook wordt aan de handhavingsinstanties een beperkt aantal bevoegdheden toegekend, waarbij er keuzemogelijkheden zijn. Het (zeer korte tijd later ingediende) verordeningsvoorstel maakt van die keuzemogelijkheden voor de lidstaten echter ten dele een lege huls; het schrijft immers voor grensoverschrijdende inbreuken een publiekrech- 5 Wellicht valt een uitzondering te maken voor de richtlijn voor grensoverschrijdende overmakingen, omdat die én de economisch-financiële belangen van de consument beschermt én net als de Verordening beperkt is tot grensoverschrijdende (trans)acties. 50

52 AANBEVELINGEN telijke instantie voor die een achttal met name genoemde opsporings- en handhavingsbevoegdheden moet bezitten. Deze eis perkt de keuzevrijheid van de lidstaten bij de vormgeving van de handhaving van de richtlijn voor oneerlijke handelspraktijken voor grensoverschrijdende gevallen in grote mate in. Door die verschillen tussen de kaderrichtlijn en de Verordening wat hun werkingssfeer betreft zouden er dus ook verschillen kunnen ontstaan in handhavingsregimes, al naar gelang er sprake is van nationale (kaderrichtlijn) of grensoverschrijdende inbreuken (Verordening). Den Haag, 13 april 2004 H. Franken voorzitter S.T. Duursma secretaris 51

53 AANBEVELINGEN 52

54 BIJLAGEN 53

55 BIJLAGE 1 54

56 BIJLAGE 1 55

57 BIJLAGE 1 56

58 BIJLAGE 1 57

59 BIJLAGE 1 58

60 BIJLAGE 2 Samenstelling van de Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA) leden plaatsvervangende leden Onafhankelijke leden prof.mr. H. Franken (voorzitter) mevrouw A. van den Berg prof.mr. E.H. Hondius prof.dr. J.D.P. Kasper prof.mr. K.J.M. Mortelmans prof.dr. M. van der Nat Ondernemersleden drs. F. Claasen (VNO-NCW) mevrouw mr. P.E.H. Hoogstraten (MKB-Nederland) mr. J.A. Lam (MKB-Nederland) mr. M.P.J.A. Muijser (VNO-NCW) mr. E.K.L. Stap (VNO-NCW) mevrouw mr. H.J.E. Wielinga (VNO-NCW) vacature vacature mr. N.A. Mourits drs. H.J.J. van Breemen mevrouw drs. H. Schmidt mr. A.L.C.M. de Jongh Consumentenleden mevrouw mr. G.L.A.M. Huyssoon (Consumentenbond) mevrouw drs. K. de Jonge (Consumentenbond) drs. W. Koole (Consumentenbond) mr. J.T. Peters (Consumentenbond) mevrouw mr.drs. S.R. Tuin (Consumentenbond) M.B.L. van der Velde (Consumentenbond) drs. M. Karskens mevrouw drs. J. Boer mr. H. Sandriman drs. A. Sixma mevrouw mr. L. Klemann-Melcherts mevrouw drs. A. van der Laan Ministeriële vertegenwoordigers mr. H.L. van der Beek (Jus) dr.ir. R. Dortland (VWS) mr. T.H. Harms (Fin) mevrouw ir. A. de Veer (LNV) mevrouw mr. M.A.Th.E.J. Weesing-Vierhout (EZ) Vacature (VROM) mr. S. Paul mevrouw mr. K. Hafkenscheid ir. J.J.M. van den Heuvel mevrouw mr. G.S. Friederichs Secretariaat drs. S.T. Duursma drs. H. van der Graaff mr. Th.J.M. van Mierlo drs. L.A.W. Tieben 59

61 BIJLAGE 1 60

62 BIJLAGE 3 Overzicht relevante richtlijnen, implementatie en handhavingswijze in Nederland Publiekrechtelijke handhaving Privaatrechtelijke handhaving Gemengd publiek- en privaatrechtelijke handhaving 1. Richtlijn verkoop op afstand financiële diensten (R2002/65/EG): wetsontwerp financiële dienstverlening; AFM. 1. Richtlijn misleidende en vergelijkende reclame (R 97/ 55EG): BW; burgerlijke rechter en RCC. 2. Richtlijn pakketreizen (R 90/ 314/EEG): BW; burgerlijke rechter en geschillencommissie. 3. Richtlijn oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (R 93/13/EEG): BW; burgerlijke rechter en geschillencommissies. 4. Richtlijn verkrijging van recht deeltijds gebruik van onroerende goederen (R 94/47/EG): BW; burgerlijke rechter. 5. Richtlijn verkoop en garanties consumptiegoederen (R 1999/ 44/EG): BW; burgerlijke rechter en geschillencommissies. 6. Verordening compensatie bij instapweigering in luchtvervoer (nr. 295/91): Verordening; burgerlijke rechter. 1. Richtlijn buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten (R 85/ 577/EEG): Colportagewet; ECD, Officier van Justitie en burgerlijke rechter. 2. Richtlijn consumentenkrediet (R 98/7/EG): Wet op het consumentenkrediet; AFM, ECD, Officier van Justitie, burgerlijke rechter en geschillencommissies. 3. Richtlijn uitoefening van televisierechten (R 97/36/EG): o.m. Mediawet- en besluit, BW en Reclame Code; Officier van Justitie, Commissariaat voor de Media, ECD, Inspectie Volksgezondheid, RCC en burgerlijke rechter. 4. Richtlijn reclame geneesmiddelen voor menselijk gebruik (R 2001/83?EG): Wet geneesmiddelenvoorziening; Inspectie Volksgezondheid en RCC. 5. Richtlijn op afstand gesloten overeenkomsten (R 97/7/EG): o.m. BW, Mediawet, Wetboek van Strafrecht, Reclame Code; burgerlijke rechter, Officier van Justitie, College bescherming persoonsgegevens, geschillencommissie en RCC. 6. Richtlijn elektronische handel (R 2000/31/EG): Wetboek van Strafrecht en BW; burgerlijke rechter, ECD en Officier van Justitie. 61

63 62

64 Publicatieoverzicht Algemeen De belangrijkste adviezen en rapporten van de SER komen in boekvorm uit. Een jaarabonnement op deze publicaties kost 90,50. Van sommige adviezen verschijnt ook een samenvattende brochure, al dan niet in een buitenlandse taal. In het overzicht van recente publicaties zijn deze gratis samenvattingen aangegeven met een N (Nederlands), E (Engels), D (Duits), F (Frans) en S (Spaans). Het SER-bulletin, met nieuws en opinies over de SER, de Stichting van de Arbeid en de overlegeconomie, verschijnt maandelijks. Een jaarabonnement kost 24,95. Een overzicht van alle SER-uitgaven vindt u op onze website ( Adviezen Gratis samenvatting Prijs advies Europese samenwerking bij handhaving consumentenwetgeving 2004, 66 pp., ISBN , bestelnr. 04/07 5,65 Oneerlijke handelspraktijken op consumententerrein in de EU 2004, 60 pp., ISBN , bestelnr. 04/06 5,65 Keurmerken en duurzame ontwikkeling 2004, 94 pp., ISBN , bestelnr. 04/05 6,80 Uitbreiding toepassingsgebied arboregelgeving op zelfstandigen 2004, 104 pp., ISBN , bestelnr. 04/04 6,80 Arbodienstverlening 2004, 174 pp., ISBN , bestelnr. 04/03 10,20 Verdere uitwerking WAO-beleid 2004, 225 pp., ISBN X, bestelnr. 04/02 10,20 Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW 2004, 104 pp., ISBN , bestelnr. 04/01 6,80 Aanpassing Wet op de Ondernemingsraden 2003, 186 pp., ISBN X, bestelnr. 03/12 10,20 Interactie voor innovatie; naar een samenhangend kennis- en innovatiebeleid 2003, 96 pp., ISBN , bestelnr. 03/11 6,80 Inburgeren met beleid 2003, 152 pp., ISBN , bestelnr. 03/10 6,80 Van Conventie naar Intergouvernementele Conferentie 2003, 30 pp., ISBN , bestelnr. 03/09 5,65 De rol van de werknemers in de Europese vennootschap (SE) 2003, 118 pp., ISBN x, bestelnr. 03/08 N, E 6,80 63

65 Naar een doeltreffender, op duurzaamheid gericht Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 2003, 88 pp., ISBN , bestelnr. 03/07 5,65 Evaluatie en aanpassing Mededingingswet 2003, 128 pp., ISNB , bestelnr. 03/06 E, D 6,80 Naar een nieuw werkprogramma MAC-waarden 2003, 54 pp., ISBN , bestelnr. 03/05 E, D 5,65 Kennis maken, kennis delen 2003, 106 pp., ISBN , bestelnr. 03/04 E, D 6,80 Aanpassing Arbeidstijdenwet 2003, 84 pp., ISBN , bestelnr. 03/03 5,65 Duurzaamheid vraagt om openheid; op weg naar een duurzame consumptie 2003, 90 pp., ISBN , bestelnr. 03/02 E 5,65 Conventie over de toekomst van Europa 2003, 82 pp., ISBN , bestelnr. 03/01 E, D, S, F 5,65 Verruiming zeggenschap werknemers over arbeidstijden 2002, 68 pp., ISBN , bestelnr. 02/14 5,65 Bemiddeling in financiële diensten 2002, 94 pp., ISBN , bestelnr. 02/13 6,80 Koersen op vernieuwing 2002, 90 pp., ISBN , bestelnr. 02/12 5,65 Normering piekblootstelling organische oplosmiddelen 2002, 48 pp., ISBN X, bestelnr. 02/11 N 5,65 Het nieuwe leren 2002, 118 pp., ISBN , bestelnr. 02/10 N, E 6,80 Innovatie voor duurzaam voedsel en groen 2002, 88 pp., ISBN , bestelnr. 02/09 5,65 Sociaal-economisch beleid , 288 pp., ISBN , bestelnr. 02/08 N, E, D, F 12,45 Nationale strategie voor duurzame ontwikkeling 2002, 36 pp., ISBN , bestelnr. 02/07 5,65 Nieuwe risico's 2002, 100 pp., ISBN , bestelnr. 02/06 6,80 Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002, 366 pp., ISBN , bestelnr. 02/05 N, E, D, F 14,75 Nationale CO 2 -emissiehandel in Europees perspectief 2002, 64 pp., ISBN , bestelnr. 02/04 5,65 Adviezen van de Bestuurskamer inzake hergroepring bedrijfslichamen , ISBN deel 1 (212 pp.) 10,20 deel 2 (219 pp.) 10,20 Adviezen van de Bestuurskamer inzake beleid of regelgeving , 160 pp., ISBN ,90 64

66 Rapporten Witte vlekken op pensioengebied, quick scan , 94 pp., ISBN ,80 CSED-rapport: Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen 2001, 140 pp., ISBN ,80 CSED-rapport Gezondheidszorg in het licht van de toekomstige vergrijzing 1999, 198 pp., ISBN ,35 CSED-rapport Economische dynamiek en sociale uitsluiting 1997, 220 pp., ISBN ,35 CSED-rapport Arbeidsmarkt, informatietechnologie en internationalisering 1996, 189 pp., ISBN ,35 Samenvattingen (gratis) De rol van de werknemers in de Europese vennootschap 2003, 26 pp., ISBN , bestelnr. 03/08N Normering piekblootstelling organische oplosmiddelen 2003, bestelnummer 02/11N Het nieuwe leren 2002, 20 pp., ISBN X, bestelnr. 02/10N Sociaal-economisch beleid , 40 pp., ISBN , bestelnr. 02/08N Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002, 32 pp., ISBN X, bestelnr. 02/05N Het functioneren en de toekomst van de structuurregeling 2001, 20 pp., ISBN , bestelnr. 01/02N Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen 2000, 34 pp., ISBN , bestelnr. 00/12N Naar een robuust belastingstelsel / Sociaal-economisch beleid , 38 pp., ISBN , bestelnr. 98/07-08N Vertaalde samenvatingen (gratis) Employee involvement in the European company 2003, 32 pp., ISBN , orderno. 03/08E Generating knowledge, sharing knowledge 2003, 26 pp., ISBN , orderno. 03/04E Towards a sustainable economy 2003, 24 pp., ISBN , orderno. 03/02E Convention on the Future of Europe 2003, 18 pp., ISBN , orderno. 03/01E 65

67 La Convention sur l avenir de l Europe 2003, 18 pp., ISBN , numéro de commande 03/01F The New Learning - Advisory report on lifelong learning in the knowledge-based economy 2002, 20 pp., ISBN , orderno. 02/10E Social and Economic Policy , 36 pp., ISBN , orderno. 02/08E Sozial- und Wirtschaftspolitik , 40 pp., ISBN , Bestellnummer 02/08D Politique économique et sociale de 2002 à , 40 pp., ISBN X, 02/08/F Working on occupational disability - policy proposals 2002, 38 pp., ISBN , orderno. 02/05E Der Empfehlung zur Erhöhung der Arbeitsfähigkeit und zur Erwerbungfähigkeitversicherung 2002, 42 pp., ISBN , Bestellnummer 02/05D Oeuvrer pour l aptitude à l emploi 2002, 40 pp., ISBN , numéro de commande 02 /05F Ageing population and the EU 2002, 18 pp., ISBN , orderno. 02/02E Steering a course for BVE 2001, 22 pp., ISBN , orderno. 01/01E Vörschläge zur gesetzlichen Regelung des Aufsichtsrats bei Grossunternehmen 2001, 24 pp., ISBN , Bestellnummer 01/02D The Functioning and future of the Structure Regime 2001, 26 pp., ISBN , orderno. 01/02E L avenir des règles applicables à la structure des grandes sociétés 2001, 25 pp., ISBN , numéro de commande 01/02F National Traffic and Transport Plan , 16 pp., ISBN , orderno. 01/03E Overige publicaties Model Rules of Procedure for Works Councils 2003, 127 pp., ISBN Voorbeeldreglement ondernemingsraden 1998, 164 pp., ISBN ,95 Leidraad personeelsvertegenwoordiging 1998, 72 pp., ISBN ,45 Alle uitgaven zijn te bestellen: telefonisch bij de afdeling Verkoop ( ); via de website ( door overmaking van de vermelde prijs op gironummer ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van het bestelnummer en de titel. 66

68 Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK Den Haag ISBN / CIP