SANCTIEBELEID VOORSCHRIFTEN BRANDVEILIGHEID

Transcriptie

1 SANCTIEBELEID VOORSCHRIFTEN BRANDVEILIGHEID 1

2 INDEX. 1. Inleiding 3 2. Handhavingsinstrumenten 3 3. Indeling overtredingen naar zwaarte (kwalificatie) Te handhaven voorschriften en de te gebruiken sancties bij 7 overtreding van die voorschriften 2

3 1. INLEIDING. Door het maken van voorschriften wil de overheid een verantwoord (minimum) brandveiligheidsniveau bieden. In het belang van die brandveiligheid moeten de voorschriften ook daadwerkelijk worden nagekomen. Het niet nakomen van voorschriften betekent dat er (verhoogde) risico s worden genomen. Risico s die mogelijk desastreuze gevolgen kunnen hebben. Indien geconstateerd wordt dat de regels niet worden nagekomen en de gemeente Groningen gerechtigd is om op treden, zal over worden gegaan tot daadwerkelijke handhaving bestaande uit passende sancties gericht op het voorkomen en beperken van risico s. Om willekeur te voorkomen en in het belang van de rechtszekerheid is het noodzakelijk om het sanctiebeleid bij de handhaving van de brandveiligheid vast te stellen. In deze beleidsnota komen vervolgens aan de orde de handhavingsfasen, de kwalificatie van de te gebruiken sancties, de te handhaven voorschriften en de te gebruiken sancties bij overtreding van die voorschriften. 2. HANDHAVINGSINSTRUMENTEN. De wetgever heeft verschillende handhavingsinstrumenten gegeven. Bestuursdwang en de last onder dwangsom zijn daarvan de belangrijkste. Daarnaast bestaan mogelijkheden in het kader van de vergunningverlening, zoals de mogelijkheid vergunningen in te trekken of aan beperkingen onderhevig te maken. Ook buiten het bestuursrecht om kunnen handhavingsinstrumenten worden ingezet, te weten de mogelijkheid strafrechtelijk op te treden of privaatrechtelijke acties uit onrechtmatige daad te starten. De gemeente moet een keuze maken welke van onderstaande instrumenten zij zal gaan gebruiken. Bestuursdwang Bestuursdwang houdt in het, na afloop van een door het bestuur te geven termijn, de zgn. begunstigingstermijn, van gemeentewege op kosten van de overtreder treffen van de noodzakelijke voorzieningen. Zodra deze begunstigingstermijn is verstreken kunnen alle in redelijkheid te maken kosten voor het uitoefenen van de bestuursdwang op de overtreder worden verhaald. Dit impliceert dat ook voorbereidingskosten in rekening kunnen worden gebracht. Het uitoefenen van bestuursdwang vergt feitelijke actie van de overheid zelf. De organisatie daarvan vergt de nodige menskracht. Bestuursdwang kan zowel tegen de overtreder (bijvoorbeeld een exploitant) als tegen degene die het in zijn macht heeft de overtreding ongedaan te maken (bijvoorbeeld de eigenaar van het pand) worden uitgeoefend. Een mogelijke bestuursdwangactie kan zijn het door de overheid zelf aanbrengen van brandveiligheidsmaatregelen tot en met het sluiten van het pand zelf als niet binnen de gestelde redelijke termijn aan de veiligheidsmaatregelen kan worden voldaan. Dit laatste zal slechts in het uiterste geval worden toegepast indien de overtreding een zeer hoog risico met zich mee brengt en andere vormen van optreden het gewenste veiligheidsniveau niet, of niet snel genoeg bereiken. Spoedshalve bestuursdwang In sommige gevallen zal het noodzakelijk worden bevonden terstond op te treden. Dit zal zich met name voordoen bij een situatie waarbij er sprake is van een zeer hoog risiconiveau. Dit handelen kan bijvoorbeeld bestaan uit het daadwerkelijk sluiten of ontruimen van een inrichting. Dit zal nagenoeg altijd plaats vinden tijdens een controle op het moment dat de inrichting daadwerkelijk in gebruik is. In dergelijke gevallen is het niet mogelijk om vooraf de beslissing tot bestuursdwang op schrift te stellen. Dit dient dan zo spoedig mogelijk daarna te gebeuren en te worden bekendgemaakt (art lid 6 Awb). Last onder dwangsom Het opleggen van een last onder dwangsom is ervoor bedoeld om de overtreder zelf de noodzakelijke maatregelen te laten nemen om de overtreding te beëindigen op straffe van het, na het verstrijken van de begunstigingstermijn, verbeuren van een dwangsom. Als de overtreding binnen deze termijn is beëindigd verbeurt de overtreder geen dwangsom en worden er aan de overtreder geen kosten in rekening gebracht. Indien de overtreding voortduurt dan wel bij herhaling voorkomt zal de gemeente overgaan tot verbeuring van de van tevoren aangekondigde dwangsom. De last onder dwangsom werkt zodanig uit dat de overtreder 3

4 indien hij de last niet nakomt financieel wordt getroffen. De dreiging hiermee moet een overtreding voorkomen dan wel beëindigen. De last onder dwangsom kan alleen aan de overtreder zelf (in de meeste gevallen de exploitant) worden opgelegd. Preventieve last onder dwangsom Ingeval de regels steeds maar weer door dezelfde overtreder worden overtreden, bestaat de mogelijkheid een preventieve last onder dwangsom op te leggen. Deze houdt in dat de overtreder een last wordt opgelegd om bepaalde aangewezen regels niet te overtreden onder de dreiging van een dwangsom voor elke keer dat een overtreding wordt geconstateerd. Omdat dit alleen wordt gedaan bij notoire overtreders kan het bedrag van de dwangsom relatief hoog zijn en zelfs bij elke volgende overtreding hoger worden. Intrekken of beperken vergunning Een vergunning kan worden ingetrokken indien niet aan de voorwaarden van de vergunning is voldaan (art lid 1 sub b Bouwverordening) en dit zodanig ernstig is dat men geen continuering van de activiteit waarvoor de vergunning is verleend wil toelaten. Het is van belang dat de overtreden norm een zeer hoog risico opleverde en dat andere vormen van optreden het gewenste veiligheidsniveau niet, of niet snel genoeg bereiken. Een tweede grond voor het intrekken van de gebruiksvergunning is dat dit wordt vereist op grond van een verandering van de inzichten en/of een verandering van de omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk èn opgetreden nà het verlenen van de vergunning (art lid 1 sub e Bouwverordening). Deze grond kan alleen worden gebruikt als het niet mogelijk is door het stellen of wijzigen van de voorwaarden van de vergunning dat belang voldoende te beschermen. Voorafgaand aan het intrekken van de vergunning moet de houder van de vergunning worden gehoord. Uitgangspunt bij het beperken van de afgegeven vergunning is dat de overtreden norm een verhoogd veiligheidsrisico met zich meebrengt maar dat dit verhoogde risico door maatregelen weer kan worden verlaagd. Die maatregelen kunnen bijvoorbeeld zijn een gedeeltelijke sluiting, een verlaging van het aantal toe te laten personen, enz. Een beperking van het recht tot gebruik moet tot gevolg hebben dat het noodzakelijke veiligheidsniveau weer aanwezig is. Strafrechtelijk optreden Om tot een strafrechtelijk optreden te komen moet een proces-verbaal door een daartoe bevoegde ambtenaar worden opgemaakt. De afdoening ligt buiten het bestuurlijke circuit. Het is aan de Officier van Justitie om te besluiten of de kwestie aanhangig wordt gemaakt bij de strafrechter. Het proces verbaal wordt gebruikt in die gevallen dat er sprake is van een onomkeerbare situatie. Privaatrechtelijk optreden In een enkel geval is het denkbaar dat de overtreding een onrechtmatige daad jegens de gemeente oplevert. Door middel van het instellen van een actie uit onrechtmatige daad kan de daaruit ontstane schade op de overtreder worden verhaald. Dit kan echter alleen als er geen bestuursrechtelijke mogelijkheid openstaat die hetzelfde resultaat oplevert. 4

5 Voorkeuren/keuzes De keuze voor een bepaald handhavingsinstrument moet gemotiveerd plaats vinden. Er moet een zeker verband bestaan tussen de overtreden norm en het middel dat de overheid zal gebruiken. Men moet adequaat en proportioneel handelen. Ook mag de getroffen maatregel niet het karakter van strafoplegging hebben. Deze uitgangspunten houden in dat het te gebruiken handhavingsinstrument met beleid moet worden gekozen. Dit betekent dat er meerdere handhavingsinstrumenten in aanmerking komen. Ook kan subsidiariteit worden benut. In hoofdstuk 3 wordt nader aangegeven welk instrument in welke situatie wordt ingezet. Voorkeur last onder dwangsom Vanwege de eenvoud van het middel last onder dwangsom, immers de overtreder zelf moet de nodige maatregelen nemen, verdient dit middel de voorkeur. Spoedeisendheid en de mate van gevaarzetting kunnen ondervangen worden door het variëren van de lengte van de begunstigingstermijn en/of de hoogte van de dwangsom. De dwangsom kan zijn of een bedrag ineens, of bestaan uit bedragen die per dag of gebeurtenis verbeuren totdat een bepaald maximum is bereikt. Van groot belang is hierbij dat de overtreder steeds goed op de hoogte wordt gehouden van de hoogte van de verbeurde dwangsommen, oftewel van het oplopen van zijn schuld. Keuze voor een middel/hoogte dwangsommen De aanschrijving is er op gericht dat de overtreder zich alsnog binnen de opgelegde termijn aan de voorschriften gaat houden en dat de voorgeschreven maatregelen worden getroffen. Indien binnen de termijn geen gevolg wordt gegeven aan de aanschrijving worden bestuursrechtelijke dwangmaatregelen toegepast. De zwaarte van de te gebruiken dwangmaatregel en ook het middel zelf staan in verhouding tot de overtreding en het risico dat de overtreding met zich mee brengt. Spoedeisendheid, de mate van gevaar en soms ook de financiële gegoedheid van de overtreder spelen een rol bij de keuze van het toe te passen handhavingsmiddel en de hoogte van de op te leggen dwangsom. Het doel is de overtreding binnen aanvaardbare tijd ongedaan te maken. Wat die tijd is en welke maatregel moet worden getroffen dient van geval tot geval te worden bekeken. bezwaarmogelijkheid De dwangsomaanschrijving wordt door middel van een schriftelijke beslissing (beschikking) aan de overtreder medegedeeld. Tegen deze aanschrijving staat de mogelijkheid tot het indienen van een bezwaarschrift open. Dat moet in de beschikking worden vermeld. Handhavingsfasen Het gebruikelijke traject om tot handhaving over te gaan behelst een aantal fasen: 1. Inventarisatie van de overtreding en de aanzegging de overtreding ongedaan te maken. Dit is een mondelinge en schriftelijke mededeling aan de natuurlijke- of rechtspersoon die de regels overtreedt. De aanzegging is bedoeld om de gelegenheid te bieden alsnog aan de regels te voldoen zonder gebruik te maken van de sanctiemogelijkheden. De sfeer waarin een aanzegging plaats vindt heeft de vorm van overleg. Na afloop van de gestelde termijn vindt een (her)controle plaats. De controle is bedoeld als middel om na te gaan of alsnog wordt voldaan aan de voorschriften. Van beide stappen vindt verslaglegging plaats. Als de overtreding niet is beëindigd volgt de volgende fase: 2. Vooraankondiging (bestuursrechtelijke) handhavingsmaatregelen In deze fase wordt dringend gevraagd de overtreding te beëindigen met daarbij de waarschuwing dat anders tot andere middelen zal worden overgegaan. In deze fase wordt aan de overtreder zijn zienswijze gevraagd (verplichte hoorplicht bij negatieve beslissingen). Als het voorgenomen toe te passen instrument al bekend is kan dit vermeld worden. Ook hier vindt na afloop van de gestelde termijn weer controle plaats. 3. Aanschrijving in combinatie met bestuursrechtelijke dwangmaatregelen. 5

6 Voordat deze aanschrijving de deur uitgaat moet de keus zijn gemaakt voor een aanschrijving met bestuursdwang of met een last onder dwangsom. Er wordt een fatale begunstigingstermijn gesteld waarbinnen de overtreder de overtreding nog zelf, zonder verdere kosten, ongedaan mag maken. De beschikking moet voorts bevatten: - een afweging van de ingediende zienswijzen - indien het om bestuursdwang gaat de waarschuwing dat de kosten van de uitoefening van bestuursdwang geheel of gedeeltelijk voor rekening van de aangeschrevene komen - de bezwaarclausule. 4. Verstrijken begunstigingstermijn / uitoefening bestuursdwang / verbeuring dwangsom Is de begunstigingstermijn verstreken dan wordt overgegaan tot de uitoefening van bestuursdwang of verbeurt de dwangsom. 5. Nazorg Nadat de overtreding ongedaan is gemaakt vindt altijd een afronding plaats. Dit kan betreffen het nog even de puntjes op de i zetten, de inning van de dwangsommen, de inning van de kosten van de uitgeoefende bestuursdwang, vaststellen dat aan de last is voldaan en dat de overtreding is weggenomen. Hiervan wordt ook een verslag gemaakt. Het van toepassing zijn van deze handhavingsfasen is mede afhankelijk van de zwaarte van de overtreding. 6

7 3. INDELING OVERTREDINGEN BRANDVEILGHEID NAAR ZWAARTE (KWALIFICATIE). Het betreft hier overtredingen van de gebruiksvergunningen op grond van hoofdstuk 6 van de bouwverordening en gebruiksvergunningen die zijn verleend op grond van de brandbeveiligingsverordening. Daarnaast vallen onder deze overtredingen ook overtredingen van brandveiligheidsvoorschriften in de bouwverordening en bouwbesluit. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat er sprake kan zijn van verschillende gradaties van overtredingen. De te gebruiken sanctie moet in overeenstemming zijn met de zwaarte (kwalificatie) van de overtreding. De kwalificatie moet leiden tot een actie. Indien er sprake is van een situatie dat er meerdere en verschillende kwalificaties van sancties mogelijk zijn wordt steeds gekozen voor de meest adequate sanctievorm. Hier wordt van afgeweken indien er sprake is van onredelijkheid. Zie voor de uitvoering naar onderstaand schema. Toepasbare sancties Kwalificatie Omschrijving Actie/Sanctie College van Burgemeester en Wethouders. 0 = Er is sprake van een kleine overtreding, *Aanzegging de veiligheid is niet in het geding. 1 = Er is sprake van een kleine overtreding, *Aanzegging + Hercontrole er is geen direct risico voor gevaar maar Bij voortduring/herhaling: Aanschrijving met op termijn moet aan de voorschriften bestuursdwang / last onder dwangsom worden voldaan. 2 = Er is sprake van een overtreding. Er is *Aanschrijving met besluit tot bestuursdwang geen direct groot risico voor gevaar / last onder dwangsom + hercontrole maar op korte termijn moet aan de Bij voortduring/herhaling: toepassing voorschriften worden voldaan. bestuursdwang / verbeuring dwangsom ` 3 = Er is sprake van een overtreding. Er is *Beperking recht tot gebruik. een boven gemiddeld risico voor gevaar *Feitelijk handelen en er moet direct aan de voorschriften + worden voldaan. *Aanschrijving evt. in combinatie met bestuursdwang sluiting, intrekken vergunning. 4 = Er is sprake van een grote overtreding. *Beperking recht tot gebruik Er is een groot risico voor gevaar en er *Sluiting moet direct worden opgetreden. *Intrekken vergunning *Feitelijk handelen 5 = Er is sprake van een dusdanige situatie dat strafrechtelijk optreden noodzakelijk wordt geacht. Justitie / politie wordt verzocht om op te treden. (los van de eigen bevoegdheid van justitie om tot actie over te gaan.) De grote diversiteit van gebouwen en activiteiten als mede de mate van zelfredzaamheid van de aanwezige personen maakt het noodzakelijk maatwerk te leveren en de vergunningvoorwaarden per geval te bezien. Dit betekent dat met het oog op dit noodzakelijke maatwerk de kwalificatie van de overtreding mede in het licht van dit maatwerk moet worden bezien. 7

8 4. TE HANDHAVEN VOORSCHRIFTEN EN DE TE GEBRUIKEN SANCTIES BIJ OVERTREDING VAN DIE VOORSCHRIFTEN. In de vorige hoofdstukken is gesproken over de te gebruiken handhavingsinstrumenten en de indeling van overtredingen naar zwaarte. In dit hoofdstuk wordt aangegeven van welk sanctiemiddel gebruik wordt gemaakt bij een geconstateerde overtreding. Bij het lezen van onderstaand schema moet met de volgende uitgangspunten rekening worden gehouden. a. De overtredingen hebben alle te maken met voorwaarden in het belang van de brandveiligheid. b. Bij veel overtredingen is er sprake van differentiatie van de te gebruiken sanctie. De differentiatie is steeds in overeenstemming gebracht met de geschonden norm. Zodra er sprake is van een zwaarder veiligheidsbelang zal de sanctie zwaarder zijn. c. Indien een overtreding in onderstaand schema niet voorkomt zal de sanctie in overeenstemming zijn met de belangrijkheid en functie van de overtreden veiligheidsnorm. d. Indien bij een hercontrole blijkt dat de tekortkoming(en) niet of maar ten dele zijn hersteld of dat er sprake is van een herhaling cq. voortduring van de tekortkoming(en) zal het opvolgende zwaardere sanctiemiddel worden benut. Overtreding overtreden regel toe te passen sanctie actie Zonder of in afwijking bouwvergunning Woningwet. 3, 4, 5. a) RO bouwwerk geplaatst. Zonder gebruiksvergunning bouwwerk Bouwverordening, 3, 4, 5. a) Bw/Pol in gebruik genomen. hoofdstuk 6. Zonder gebruiksvergunning tijdelijk Brandbeveiligings- 4, 5. a) Bw bouwwerk (tent-circus) in gebruik verordening. genomen. Gebruik bouwwerk voor ander doel Bouwverordening, 3, 4. a) Bw dan genoemd in vergunning. hoofdstuk 6. Gebruik tijdelijk bouwwerk voor ander Brandbeveiligings- 3, 4. a) Bw doel dan genoemd in vergunning. verordening. Er is sprake van constructiefouten. De Bouwbesluit. 1, 2, 3, 4. RO hoofddraagconstructie voldoet niet aan de voorschriften. Brand- en/of rookcompartimenten zijn Bouwbesluit. 1, 2, 3. RO niet goed uitgevoerd. Niet of niet correct uitvoeren van Bouwverordening/ 1, 2, 3. RO nooduitgangen/vluchtwegen. Bouwbesluit Niet of niet correct uitgevoerde nood- Bouwbesluit. 1, 2, 3. RO en/of transparantverlichting. Het ontbreken van kleine blusmiddelen. Bouwbesluit. 1, 2, 3. RO Het ontbreken of niet deugdelijk uitge- Bouwbesluit/NEN 2, 3, 4. RO gevoerd zijn van de brandmeldinstallatie. Bouwverordening 8

9 Het ontbreken of niet deugdelijk uitge- Bouwbesluit/NEN 1, 2, 3. RO voerd zijn van overige installaties, zoals Bouwverordening de ontruimings- of rookwarmteafvoerinstallatie. Het niet of onvoldoende nakomen van de Bouwbesluit/NEN 1, 2, 3, 4, 5. RO overige voorwaarden verbonden aan de bouwvergunning. Het niet of onvoldoende vrijhouden van Bouwverordening, 1, 2, 3, 4. Bw nooduitgangen/vluchtwegen. (gebruiks- Hoofdstuk 6. vergunning) Niet of onvoldoende onderhoud aan nood- Bouwverordening, 1, 2, 3. Bw en/of transparantverlichting.(gebruiksver- Hoofdstuk 6 gunning) Niet of onvoldoende onderhoud van de Bouwverordening, 1, 2, 3. Bw kleine blusmiddelen. (gebruiksvergunning) Hoofdstuk 6 Gebruik van versieringen die niet voldoen Bouwverordening 2, 3, 4. Bw aan de eisen gesteld in brandklasse 2. Hoofdstuk 6 (gebruiksvergunning) Het veroorzaken van ongewenste doormel- Bouwbesluit / 2, 3. b) Bw dingen van automatische brandmeldingen Bouwverordening, van op de Regionale Alarmcentrale hoofdstuk 6. / aangesloten brandmeldinstallaties. b) Aansluitvoorwaarden brandmeldcentrales Het veroorzaken van ongewenste doormel , 3, 5. c) Bw/Pol dingen van automatische brandmeldingen van op een particuliere alarmcentrale aangesloten brandmeldinstallaties. c) Het niet of onvoldoende nakomen van de Bouwverordening, 0, 1, 2, 3, 4, 5. Bw/Pol overige voorwaarden verbonden aan de hoofdstuk 6 gebruiksvergunning. Het niet of onvoldoende vrijhouden van Brandbeveilings- 1, 3, 4. Bw nooduitgangen/vluchtwegen. (gebruiks- verordening vergunning, BBV) Niet of onvoldoende onderhoud aan nood- Brandbeveilings- 1, 3. Bw en/of transparantverlichting.(gebruiksver- verordening gunning, BBV) Niet of onvoldoende onderhoud van de Brandbeveiligings- 1, 2, 3. Bw kleine blusmiddelen. (gebruiksvergunning, verordening BBV) Gebruik van versieringen die niet voldoen Brandbeveiligings- 2, 3, 4. Bw aan de eisen gesteld in brandklasse 2. verordening (gebruiksvergunning, BBV) 9

10 Ondeugdelijke constructieve veiligheid Brandbeveiligings- 3, 4. Bw (gebruiksvergunning BBV) verordening Het niet of onvoldoende nakomen van de Brandbeveiligings- 0, 1, 2, 3, 4, 5. Bw/Pol overige voorwaarden van een tijdelijke verordening. gebruiksvergunning/bbv. Pol = politie RO = ruimtelijke ordening Bw = Brandweer a) Hoewel de brandveiligheid niet direct in het geding behoeft te zijn wordt het zonder vergunning of het in afwijking van de vergunning laten plaats vinden van een activiteit als ontoelaatbaar geacht. Er dient dat ook direct opgetreden te worden. b) Maximaal 5 meldingen op jaarbasis wordt toelaatbaar geacht. Na iedere melding wordt contact opgenomen met eigenaar-gebruiker van desbetreffende installatie. Na 3 meldingen volgt een mededeling als bedoeld onder sanctiekwalificatie 1. Na 4 meldingen volgt een mededeling als bedoeld onder sanctiekwalificatie 2. c) 1 Melding wordt toelaatbaar geacht. Na eerste melding wordt actie ondernomen als bedoeld onder sanctiekwalificatie 2. 10