Onderzoeksrapport. grote projecten

Transcriptie

1 Onderzoeksrapport grote projecten Rekenkamer Venlo, maart 2010

2 SAMENSTELLING REKENKAMERCOMMISSIE Externe voorzitter Dhr. P. Houtsma Leden Mevr. J.C.M. van den Akker (extern lid) Dhr. M.E. Geerts (extern lid) Dhr. J.G.U.G. Hoezen (lid) Dhr. A.F.E. Pieko (lid) Mevr. V.E.R. van de Wiel-Tax (lid) Maart 2010 SECRETARIAAT REKENKAMERCOMMISSIE Secretaris/onderzoeker R. Lamberts Adres Postbus RK Venlo Telefoonnummer Website optie Gemeentebeleid, vervolgens Gemeenteraad en Rekenkamer kiezen

3 Voorwoord Dat in het land meerdere gemeenteraden zich zorgen maken over de sturing en beheersing van grote projecten in hun gemeenten, blijkt uit het aantal onderzoeken door lokale rekenkamers rondom dit thema. Dat geldt ook voor de gemeenteraad van Venlo getuige de ontvangen onderzoekssuggesties op dit gebied. Wij hebben papier en praktijk op het gebied van projectmatig werken onderzocht en gekeken naar regelgeving en informatie hierover vanuit het blikveld van de gemeenteraad. Staat hij, vanuit zijn maatschappelijke en financiële verantwoordelijkheden, aan het roer bij het toezicht op de uitvoering van grote projecten? Wij constateren dat de rol van de raad zich veelal beperkt tot die van kredietverlener. Er zijn heel veel projecten waar gemeenteraad en ook college op grote afstand kunnen blijven, omdat maatschappelijke en financiële risico s beperkt zijn. Maar daar waar deze wel substantieel zijn, moeten, naar de mening van de rekenkamer, tussen gemeenteraad en college afspraken gemaakt worden over de sturing en beheersing van deze projecten. De rekenkamer heeft de verdere ontwikkeling van deze afspraken vanuit de nadrukkelijke bezorgdheid van de gemeenteraad hierover willen ondersteunen. Met behulp van de onderzoeksresultaten hebben wij een tweetal producten gemaakt die in eerste instantie voor de gemeenteraad als handreikingen kunnen dienen voor de sturing en beheersing van grote projecten. Ten eerste gaat het om afspraken tussen raad en college over het vast leggen van de inhoud en de rol van de gemeenteraad bij grote projecten. Met andere woor den: hoe en wanneer is de gemeenteraad aan zet bij grote projecten. Ten tweede hebben wij een checklist ontwikkeld waarin de informatiepositie van de gemeenteraad wordt toegelicht, in geval er sprake is van projecten die de bijzondere aandacht van de raad vragen. Dat wij bij onze werkzaamheden onder meer dankbaar gebruik hebben gemaakt van het denkwerk van andere overheden, heeft er nadrukkelijk niet toe geleid dat wij dat denkwerk hebben gekopieerd. Conclusies en aanbevelingen zijn gepositioneerd ten opzichte van de Venlose stand van zaken op het gebied van projectmatig werken. Wij bedanken alle betrokkenen bij de uitvoering van ons onderzoek om hun constructieve bijdrage. Zonder deze medewerking zouden leereffecten uit onze onderzoeksbevindingen veel minder draagvlak kennen. Dit rapport bestaat uit een bestuurlijke nota en het onderzoeksrapport. De bestuurlijke nota bevat een samenvatting van de conclusies en aanbevelingen, de reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamer. De bestuurlijke nota is zelfstandig leesbaar voor degene die weinig tijd ter beschikking heeft. De lezer die zich echter wil verdiepen in de aanleiding en doelstelling van het onderzoek, het toegepaste normenkader, de onderzoeksbevindingen en een nadere onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen, nodigen wij graag uit om het onderzoeksrapport te lezen. Voor de volledigheid wijzen wij erop dat de conclusies en aanbevelingen in het onderzoeksrapport zowel in hoofdstuk 5 als in hoofdstuk 11 en 12 (slotsom) zijn opgenomen. De twee door de rekenkamer opgestelde producten ten behoeve van de kaderstellende en controlerende rol van de raad, worden in de respectievelijke hoofdstukken 6 en 7 nader toegelicht. P. Houtsma, voorzitter Onderzoek grote projecten 1

4 BESTUURLIJKE NOTA Onderzoek grote projecten 3

5 Inhoudsopgave bestuurlijke nota I Bestuurlijke samenvatting... 7 II Reactie college van B&W (bestuurlijk wederhoor) III Nawoord rekenkamer Onderzoek grote projecten 5

6 I Bestuurlijke samenvatting Inleiding en hoofdconclusie. De raad van Venlo maakt zich behoorlijk veel zorgen als het gaat om de sturing en beheer sing van grote projecten. Deze zorgen hebben betrekking op de aspecten financiën, informatievoorziening, kwaliteit van projectmatig werken, de tijdsduur van projecten en de (bestuurlijke) besluitvorming. Ook zijn er inwoners van Venlo die vraag tekens plaat sen bij het nut en de noodzaak van sommige projecten in relatie tot de kosten. Daarom heeft de rekenkamer onderzoek gedaan naar de wijze waarop de gemeente Venlo haar grote projecten voorbereid, stuurt en beheerst en hoe toezicht wordt gehou den en verantwoording hierover wordt afgelegd. De rekenkamer wil met dit onderzoek deze aspecten voor de raad inzichtelijk maken met als doel de kader stellende en contro lerende rol van de raad op dit gebied te versterken. De rekenkamer vindt de zorgen van de raad en de kritische kanttekeningen vanuit de samenleving terecht. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat de kaderstellende en contro lerende rol van de raad op het gebied van grote projecten niet adequaat wordt ingevuld. De rol van de raad is beperkt en concentreert zich vooral op die van kredietverlener. De rekenkamer heeft het onderzoek niet beperkt tot de theoretische kaders en voor waar den (condities) voor projectmatig werken. Er is ook naar de praktijk gekeken door drie actuele grote projecten te selecteren 1 en te toetsen aan die condities. Daarom hebben wij het onderzoek in twee fasen geknipt. In de eerste fase hebben we de projectsturing en beheersing onderzocht zoals die in Venlo op papier is vormgegeven. Hieruit is onder andere gebleken dat de rol van de raad als beleidsbepaler bij grote projecten onvoldoende is vastgelegd. Op basis van deze conclusie heeft de rekenkamer een product voor de raad opgesteld in de vorm van een handreiking voor de periodieke vastlegging van het bestuurlijke afspraken kader. Met deze handreiking beogen wij de sturende rol van de raad te versterken. Daarnaast heeft de eerste onderzoeksfase inzicht opgeleverd in de wijze waarop grote projecten worden beheerst. Aan de hand van dit inzicht heeft de reken kamer een tweede product opgesteld, te weten een checklist om individuele project voorstellen te beoordelen. Met de checklist beogen wij de controlerende rol van de raad te versterken. Voordat wij deze checklist hebben gebruikt voor de Multi casestudy 2 (fase 2 van het onderzoek) hebben wij deze extern laten beoordelen door een deskundige 3. Daarna hebben wij deze checklist toegepast in de tweede onderzoeks fase: de drie geselec teerde projecten zijn aan de hand van de checklist onder zocht en beoordeeld. De belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit beide onderzoeksfasen vatten wij in de volgende paragrafen voor u samen. Voor een uitgebreide onderbouwing van de onderzoeks resultaten, conclusies en aanbevelingen verwijzen wij naar het Onderzoeks rapport. De conclusies uit de eerste onderzoeksfase treft u daar aan in hoofdstuk 5 en de conclusies uit de casestudy (fase 2) in hoofdstuk De drie door de rekenkamer geselecteerde projecten zijn: de aanleg van de container barge terminal, de reconstructie van het Koninginneplein en de ontwikkeling van centrumwijk Q4. 2 Het onderzoek naar de drie projecten. 3 De checklist is op zijn merites beoordeeld door Prof. Dr. C. van Montfort, sectormanager PPS en onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg. Dhr. van Montfort heeft één van zijn collega s, mr. drs. L.G. Krijnen, projectleider bij de Algemene Rekenkamer, betrokken bij de beoordeling. Onderzoek grote projecten 7

7 Conclusies. 1. De gemeenteraad heeft bij grote projecten vooral een krediet verlenende rol en nauwelijks een beleidsbepalende. De projectsturing en beheersing is op papier vastgelegd, maar de rol van de raad komt daarbij maar in zeer beperkte mate tot uitdrukking. Het nemen van beleids beslissingen is vooral een interne aangelegenheid: belangrijke beslissingsbevoegd heden liggen vooral bij het college van B&W, het Directie team en het ambtelijk management. Ook in de praktijk blijkt dat de sturingsrol van de raad beperkt is. Bij de drie onderzochte projecten zijn de kaders gesteld door middel van raadsbesluiten, vooral in de vorm van een kredietverstrekking. Verder zijn de beslis momenten voor de raad in de planningen van de drie projecten opgenomen. Meestal vindt de afweging of bijsturing door de raad nodig is plaats naar het inzicht van de ambtelijke project leiding. 2. Het is niet eenduidig wie wanneer het bevoegde bestuursorgaan is om een go / no go beslissing te nemen. In 2004 heeft de gemeente de Basisvisie projectmatig werken opgesteld. Deze basis visie vormt samen met de Bouwopdracht Ontwikkelbedrijf (2008) en de Beheers veror dening Ontwikkelbedrijf (2009) het projectprotocol van de gemeente Venlo. Op basis van deze voorschriften worden per project tenminste vijf fasen onderscheiden. Volgens dit projectprotocol moet per fase een budget beschikbaar worden gesteld vóór dat de volgende fase kan ingaan. In de praktijk wordt per project meestal volstaan met één tot maximaal twee momenten van kredietverlening door de raad. Zodra buiten de kaders van een project wordt getreden beslist de projectleiding of het Directieteam dan wel het college ingelicht dient te worden. Vervolgens bepaalt het college of een beslissing aan de raad voorgelegd moet worden. Naast het hanteren van eenduidige parameters (zoals Tijd en Geld) hiervoor, vindt dit in de praktijk ook vaak gevoelsmatig plaats op basis van kennis en ervaring van de betreffende functio na ris(sen). 3. Het Venlose projectprotocol voldoet inhoudelijk, maar het mist de essentiële rol van de raad als beleidsbepaler. Op basis van het referentiekader van de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer concluderen wij dat het Venlose projectprotocol inhoudelijk goed is, maar het mist de essentiële rol van de raad als beleidsbepaler. De rol van de raad als eindverant woordelijke voor financiële en/of maatschappe lijke (imago) risico s bij grote projecten komt onvol doende tot zijn recht. De voorbereiding en de besluitvorming over nut en noodzaak van grote projecten en aspecten met betrekking tot de kwaliteit van projectmatig werken raken de taakgebieden kaderstelling en controle van de raad. Vanuit dit oogpunt is de rekenkamer van oordeel dat de rol van de raad een zwaarwegend criterium is. De bestuurlijke component en de gezags ver houding tussen raad en college is niet aanwezig, terwijl deze nadrukkelijk onderdeel uitmaakt van de Regeling Grote Projecten (voor wat de Tweede Kamer en de ministers betreft). 4. Het college van B&W heeft onvoldoende grip op grote projecten. Het gaat hierbij om de garantie die het college aan de raad kan geven over de mate waarin hij in control is, zodat de raad op adequate wijze toezicht kan houden. Op papier zijn de verantwoordelijkheden met betrekking tot de voorbereiding en uit voering van projecten vastgelegd in het projectprotocol. Projectbeheersing dient plaats te vinden met behulp van de beheersaspecten Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd (GOKIT). In de praktijk ligt de nadruk op de aspecten Geld en Tijd. 8 Onderzoek grote projecten

8 De (finan ciële) haalbaarheid van een project dient altijd vertaald te worden in een (grond-) exploi ta tie berekening. Voor ieder project moet een krediet worden verleend door de raad. Bij moge lijke budgetoverschrijding dient eerst binnen het projectplan naar oplossingen gezocht te worden alvorens het laatste redmiddel van aanvullend budget aanvragen wordt toegepast. Uit een intern onderzoek 4 is gebleken dat de uitgangspunten van project matig werken onvoldoende in de organisatie zijn geborgd: Er is sprake van een gebrek aan centrale sturing, tussentijdse beslis documenten ontbreken veelal, de af stemming is gebrekkig, er is ondui delijkheid over rollen en verantwoordelijk heden en projecten zijn nauwelijks geëvalueerd. Verder is uit ditzelfde onderzoek naar voren gekomen dat projecten niet tussentijds gestopt worden, maar dat er altijd oplossingen worden gezocht voor de voortgang. Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat bij de container barge terminal sprake is geweest van forse tijdsvertragingen en een aanzienlijke budgetoverschrijding. Bij het project Q4 zijn de kaders al in de voorberei dings fase opgerekt hetgeen een kostenverhogend effect had. De reconstructie van het Koninginne plein lijkt vooralsnog binnen de vastgestelde kaders te worden uitgevoerd, zij het dat dit project zich nog aan het begin van de uitvoeringsfase bevindt. De verklaring voor het gegeven dat projecten niet volledig in control zijn, lijkt te wijten aan de volgende oorzaken, die vaak met elkaar samenhangen: a) Geen expliciete go / no go beslissingen. Projectfasen lopen als het ware vloeiend in elkaar over zonder dat een expliciete keuze aan het bevoegde bestuursorgaan wordt voorgelegd om al dan niet met het project de volgende fase in te gaan. b) Planningsoptimisme. Aan de voorkant van een project worden de doorlooptijden en de krachten velden die optreden tijdens de uitvoering van een project vaak te optimistisch ingeschat. c) Realiteitswaarde van kosten- en opbrengstenramingen. De rekenkamer heeft niet expliciet onderzocht of in de gemeente Venlo sprake is van een bewuste optimistische voorstelling van kosten en opbrengsten 5. Uit de interviews is duidelijk geworden dat van ambtelijke zijde geen belang bestaat om de zaken anders voor te spiegelen. d) Onvoldoende risicomanagement en tussentijdse evaluatie. Een systematische risicoanalyse via een gestructureerde methode met een inschatting en beoordeling van de risico s vindt niet bij ieder project plaats. Ook schort het in de organisatie en uitvoering van projecten vooral aan controleren de mechanismen, waaronder tussentijdse evaluaties. e) Diffuse verantwoordelijkheidstoewijzing. In de casestudy hebben wij behoorlijk uitgebreide project organi saties aange troffen, zodat het niet duidelijk is wie er nou precies verantwoordelijk is als het mis gaat met een project. 4 Evaluatie projectmatig werken, het Venlose Tangram, BLGPR, Van Iren, januari Zoals is opgemerkt in de notitie Onderzoek Klavertje 4, Klankbordgroep Onderzoek Klavertje4, second opinion onderzoek naar met name risico s, zeggenschap en sturingsmogelijkheden in het licht van de oprichting van de NV/CV Klavertje 4, Raadsgriffie, Corgwell, F. Kist e.a., Onderzoek grote projecten 9

9 5. De informatievoorziening aan de raad is niet adequaat. Om zijn controlerende en volksvertegenwoordigende rol goed te kunnen vervullen, moet de raad worden voorzien van deugdelijke informatie 6. De Basisvisie projectmatig werken (2004) schrijft voor dat voor ieder project afspraken worden gemaakt over het invoeren van een voortgangsrappor tage en over de omvang, inhoud en frequentie daarvan. Uit het onderzoek blijkt dat de raad en het college alge mene afspraken hebben gemaakt over de informatievoorziening van grote projecten, niet per project. Deze afspraken houden in dat de raad via de P&C-cyclus, de jaarlijkse nota Ontwikkelbedrijf en de Voortgangsrapportage majeure projecten 7 (per kwartaal) geïnformeerd wordt. In de drie onderzochte projecten is niet afgeweken van dit algemene stramien. De raad is aanvullend betrokken en geïnformeerd op ad hoc basis via met name raads voor stel len, raadsnotities en raadsinfor matie brieven op de momenten waarop dat nodig werd geacht door de portefeuillehouder of vanuit de projectleiding. Naar de waarneming van de rekenkamer hangt daarbij veel af van de politieke sensitiviteit van de projectleiding. In sommige gevallen heeft de raad ook zelf om extra informatie gevraagd. De raad is bij de drie onderzochte projecten tijdig op de hoogte gesteld van de afwij kingen ten opzichte van de gestelde kaders, maar er is relatief veel tijd genomen om de formele besluitvorming over die afwij kingen aan de raad voor te leggen. Gelet op de fase waarin de betreffende projec ten zich op dat moment bevonden, kun je je afvragen of de raad feitelijk een go / no go beslissing kon nemen. Verder concluderen wij dat de informatiebehoefte van de raad niet is gepeild, informatie over de afsluiting (nacalculatie) van een gerealiseerd project gaat alleen naar de raad wanneer sprake is van een krediet aanpassing en de driemaandelijkse voortgangs rapportages beperken zich tot de 12 majeure projecten. Uit het onderzoek blijkt dat de raad niet tevreden is met de informatie die hij heeft ontvangen bij de wijzigings voor stellen. De onderbouwing van de afwijkingen, de risicoanalyse, afwentelingmogelijkheden en het cijfer matig inzicht zijn door de raad als mager gekwalificeerd. Op basis van deze 5 conclusies is de rekenkamer van mening dat de kaderstellende en controlerende rol van de gemeente raad als eindverantwoordelijke voor de sturing en beheersing van grote projecten, behoorlijk versterkt moet worden. Daar ligt op dit moment de hoogste prioriteit. 6 Informatie moet in het algemeen voldoen aan de criteria juistheid, volledigheid en tijdigheid. 7 Er zijn 12 majeure projecten. 10 Onderzoek grote projecten

10 Aanbevelingen. Om de bestuurlijke rol van de raad bij grote projecten te versterken heeft de rekenkamer drie aanbevelingen geformuleerd, twee in de vorm van concrete producten en één aanbeveling met betrekking tot de informatie voorziening. A B C Periodiek vastleggen bestuurlijk kader projectmatig werken. Teneinde de sturende rol van de raad te versterken heeft de rekenkamer een handreiking opgesteld voor de periodieke vastlegging van het bestuur lijke afspraken kader. Wij adviseren de raad om dit afsprakenkader minimaal eenmaal per raads periode (4 jaar) in overleg met het college van B&W vast te stellen. Om de kwaliteit van het projectprotocol van de gemeente Venlo te verhogen, raden wij aan om de rol van de raad als eindverant woordelijke voor de grote projecten expliciet daarin vast te leggen en uit te werken. Als best practice adviseren wij om daarbij goed te kijken naar de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer, voornamelijk voor wat betreft de procedurele aspecten. Gelet op het feit dat op dit moment gewerkt wordt aan een nieuw handboek projectmatig werken (project protocol), is de timing om de bestuur lijke rol van de raad daarin te integreren optimaal. Toepassing checklist individuele projectvoorstellen. Teneinde de controlerende rol van de raad bij grote projecten te versterken (beheer sing) heeft de rekenkamer een checklist opgesteld die de raad kan toepassen bij de beoordeling van individuele projecten. Wij adviseren de raad om dit product per direct toe te passen op het moment dat een (beleids-)beslissing gevraagd wordt met betrekking tot een projectvoorstel. Met behulp van de checklist kan de raad c.q. een individueel raadslid zich een oordeel vormen over de kwaliteit van het project voorstel. Verbetering en vastlegging informatievoorziening. Tenslotte adviseren wij de raad om zijn informatiebehoefte over grote projecten aan te geven aan het college van B&W, die deze informatiebehoefte in het project proto col vast moet leggen. Het doel van de informatievoorziening aan de raad moet zich niet alleen richten op een inhoudelijke voortgangsrapportage van de door de raad aangewezen projecten, maar ook om de raad eenduidig te informeren over de mate waarin het college in control is ten aanzien van die projecten. Het behoeft in onze ogen nauwelijks betoog dat de voortgangsrapportages zich niet zouden moeten beperken tot alleen de (12) majeure projecten. De handreiking voor het bestuurlijk afsprakenkader (zie aanbeveling A) bevat een voorzet van criteria op basis waarvan de raad kan bepalen over welke projecten hij op welke wijze geïnfor meerd wil worden. Met deze concrete producten en de aanbeveling ten aanzien van de informatievoor zie ning beogen wij een bijdrage te leveren aan de verbetering van de rol van de raad op het gebied van voorbe reiding, sturing, beheersing, toezicht en verantwoording van grote projecten. Zodat de rol van de raad behalve kredietverlener ook beleidsbepalend wordt. Onderzoek grote projecten 11

11 II Reactie college van B&W (bestuurlijk wederhoor) Onderzoek grote projecten 13

12 14 Onderzoek grote projecten

13 Onderzoek grote projecten 15

14 16 Onderzoek grote projecten

15 Onderzoek grote projecten 17

16 III Nawoord rekenkamer Uit de reactie van het college blijkt dat wij met het onderzoek grote projecten een onder werp hebben aangesneden dat niet alleen voor de raad en de samenleving van Venlo belangrijk is, maar ook voor de gemeentelijke organisatie. Een onderwerp bovendien, waarbij ook volgens B&W nog verbeteringen mogelijk zijn. Daarbij heeft het college op een aantal punten een andere zienswijze dan de rekenkamer. Wij gaan wij in dit nawoord alleen in op enkele fundamentele punten van de bestuurlijke reactie. De discussie over meningsverschillen dient immers gevoerd te worden tussen raad en college. Een fundamenteel verschil van mening betreft de rolverdeling tussen raad en college. B&W stelt in zijn reactie dat de uitgangspunten van duaal besturen erop neerkomen dat de raad over het wat gaat en het college over het hoe. Hoe het college het hoe invult, is in het duale stelsel daarbij dus in principe aan hemzelf aldus de bestuurlijke reactie. Het college raakt hiermee de hoofdconclusie van ons onderzoek. De rekenkamer wil hierover de raad nadrukkelijk meegeven, dat de raad ook in het duale stelsel eindverant woor delijk is voor het gemeentelijk beleid en beheer. Dit geldt ook als het gaat om de sturing en beheersing van grote projecten. De raad gaat over de zogenaamde 3W-vragen : Wat willen we berei ken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag dat kosten? Het doet de positie van de raad tekort om te stellen dat: de raad gaat over het wat en het college over het hoe. De vraag Wat gaan we daarvoor doen heeft immers betrekking op de fundamenten van de hoe-vraag. In dit kader verwijzen wij naar de conclusies uit het onderzoeksrapport Tussen raad en daad van de rekenkamer 8. Verder stelt het college op onderdelen de zorgvuldigheid van het onderzoek en de werk wijze van de rekenkamer ter discussie. Wij voelen ons niet geroepen om in dit nawoord deze punten te weerleggen; het onderzoeksrapport biedt hiervoor voldoende feitelijke bevindingen en onderbouwde conclusies. De reactie van B&W geeft ons geen aanlei ding om conclusies en/of aanbevelingen te herformuleren. Op één punt uit de bestuurlijke reactie willen wij wél expliciet reageren, namelijk de opmer king dat de bestuurlijk verantwoordelijke wethouders niet zijn betrokken in het onderzoek. Wij hadden een afspraak vastgelegd met de toenmalige portefeuillehouder van het Ontwikkelbedrijf 9 voor het afnemen van een interview. Dit is echter door hem op het laatste moment en destijds zonder opgaaf van reden afgezegd. Wij distantiëren ons dan ook van de hierover gemaakte opmerking in het bestuurlijk wederhoor. 8 Tussen raad en daad, onderzoek naar de wijze waarop de raad sturing kan geven aan en controle kan uitoefenen op het ambtelijk apparaat, rekenkamer Venlo, september Conclusies die in dit kader van belang zijn, betreffen: Er is voldoende wettelijke basis voor de raad om aan de knoppen van de bedrijfsvoering te mogen draaien. De bedrijfsvoering is van groot belang voor de realisering van de doelstellingen in de door de raad vastgestelde politieke programma s. De meeste gemeenteraden die van Venlo incluis hebben zich op dit gebied een reactieve houding aangemeten, en dat terwijl de informatievoorziening verre van optimaal is. 9 Tevens portefeuillehouder van één van de drie door ons onderzochte casussen. Onderzoek grote projecten 19

17 De rekenkamer heeft met dit onderzoek de sturing en beheersing van grote projecten voor de raad inzichtelijk willen maken. Uit ons onderzoek blijkt dat de zorgen die de raad heeft, mede ingegeven vanuit de samenleving, terecht zijn. De door ons geformu leerde aanbeve lingen zijn naar onze mening essentieel om de rol van de raad bij dit belangrijke onderwerp te verbeteren. Daarom zijn de aanbevelingen geadresseerd aan de raad. Zowel de handreiking ten behoeve van het bestuurlijk afsprakenkader als de checklist grote projecten hebben wij opgesteld als hulpmiddelen voor de raad teneinde zijn kader stellende en controlerende rol bij grote projecten te versterken. In de bestuurlijke reactie brengt het college een aantal punten te berde waarover hij van mening verschilt met de resultaten uit het rekenkameronderzoek. Wij gaan ervan uit dat het onderzoeksrapport de raad voldoende ondersteuning biedt in zijn stellingname ten aanzien van de discussie die hij met het college over dit onderwerp zal voeren. 20 Onderzoek grote projecten

18 ONDERZOEKSRAPPORT Onderzoek grote projecten 21

19 Inhoudsopgave onderzoeksrapport 1 Inleiding Aanleiding en probleemstelling Doel- en vraagstelling onderzoek Onderzoeksfocus en vragen Definitie grote projecten in rekenkameronderzoek Werkwijze Leeswijzer Gehanteerde normen Deel I Projectsturing en -beheersing 3 Projectmatig werken op papier Kaderstellende documenten m.b.t. projectmatig werken Venlo Basisvisie Projectmatig werken Bouwopdracht Ontwikkelbedrijf Beheersverordening Ontwikkelbedrijf Venlo Bevindingen Projectmatig werken in de organisatie (bestuurlijk en ambtelijk) Bestuurlijke rol bij sturing grote projecten Toetsing van het projectprotocol: is het state of the art? Regeling Grote Projecten Tweede Kamer State of the art toetsing Bevindingen Organisatie en beheer Projectcalculaties Risicomanagement Informatievoorziening Interne standaardformulieren en beslisdocumenten Evaluatie projectmatig werken (2007) Doelmatigheidsonderzoek art. 213a Ontwikkelbedrijf (2009) Bevindingen Conclusies en aanbevelingen m.b.t. projectsturing en beheersing Conclusies Aanbevelingen Handreiking algemene kaders projectmatig werken Uitgangspunten Concretisering van het afsprakenkader: de handreiking Het toetsingskader: checklist projectverloop De checklist Onderzoek grote projecten 23

20 Deel II De praktijk: onderzoek naar de drie cases Inleiding: toepassing van het toetsingskader (de checklist) Container barge terminal Beknopte projectbeschrijving Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten Toepassing checklist Bevindingen Voorbereiding en besluitvorming Projectbeheersing Verdiepingsanalyse van afwijkingen Verantwoording Reconstructie Koninginneplein Beknopte projectbeschrijving Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten Toepassing checklist Bevindingen Voorbereiding en besluitvorming Projectbeheersing Verdiepingsanalyse van afwijkingen Verantwoording Q Beknopte projectbeschrijving Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten Toepassing checklist Bevindingen Voorbereiding en besluitvorming Projectbeheersing Verdiepingsanalyse van afwijkingen Verantwoording Conclusies en aanbevelingen casestudy Conclusies Aanbevelingen Slotsom Bijlage 1: onderzoeksverantwoording Bijlage 2: begrippenlijst Bijlage 3: referentiekader state of the art projectprotocol Onderzoek grote projecten

21 1 Inleiding 1.1 Aanleiding en probleemstelling Tijdens de inventarisatieronde bij de Venlose raadsfracties ten behoeve van de samenstelling van het onderzoeksprogramma van de rekenkamer, is gebleken dat het onderwerp grote projecten zich mag verheugen in een grote belangstelling. Het is duidelijk dat de raad zich behoorlijk veel zorgen maakt als het gaat om de sturing en beheersing van grote projecten. De problematiek die de raad hierbij op tafel heeft gelegd, heeft betrekking op de volgende aspecten: (kosten)beheersing; gebrekkige informatie en communicatie naar raad; twijfels over de project planning en sturing; vertragingen, hogere kosten, nieuwe eisen. Naast het rondje langs de raadsfracties heeft de rekenkamer ten behoeve van de onderwerpen inventarisatie in juni 2008 haar oor te luister gelegd bij de bewoners van de stad. Hierop hebben wij een reactie van een bezorgde inwoner ontvangen die ons voor stelde om een onderzoek te doen naar een specifiek project, te weten de op handen zijnde recon structie van het Koninginne plein. De problemen die deze inwoner heeft benoemd zijn als volgt samen te vatten: projecten kosten de burgers veel geld en leiden (soms) tot belastingverhoging; wat leveren deze projecten op? wat is het nut van de ondertunneling van het Koninginneplein? Kan dit verkeers knelpunt ook op andere manieren worden opgelost, die financieel voordeliger zijn (bijvoorbeeld door het plaatsen van verkeers lichten)? De rekenkamer vond dit voldoende reden om het onderwerp sturing en beheersing grote projecten met hoge prioriteit op te nemen in het onderzoeksprogramma Deze keuze onderbouwen wij aan de hand van de volgende selectiecriteria: financiële belang: met grote projecten is meestal veel (gemeenschaps-)geld gemoeid. het maatschappelijke belang: grote projecten worden met regelmaat in de (landelijke en lokale) media en politiek breed uitgemeten. de mogelijke risico s: grote projecten zijn complex en brengen vaak aanzienlijke financiële, bestuurlijk-organisatorische en sociaal-maatschappelijke risico s met zich. Bovendien strekken de besluitvormingsmomenten zich in de regel uit over een lange periode. twijfels over het functioneren van de uitvoering: substantiële kostenoverschrijdingen en een opeenstapeling van vertragingen in de uitvoering leidden tot twijfels over de mate waarin de (lokale) overheid grip heeft op grote projecten. 1.2 Doel- en vraagstelling onderzoek De rekenkamer heeft getracht goed te luisteren naar de zorgpunten van de raad en de bezorgde inwoner: welke knelpunten ervaren zij ten aanzien van grote projecten. In het onderzoek stellen wij het belang van de raad als kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend orgaan bij grote projecten centraal. Wij streven ernaar om de rol van de raad op dit gebied te verstevigen. Vanuit de probleemstelling kan worden afgeleid dat de aandacht in het onderzoek zich moet richten op de aspecten financiën, informatievoorziening, kwaliteit van projectmatig werken, tijdsduur van projecten en de besluitvorming (over nut en noodzaak). Daarnaast is de Onderzoek grote projecten 25

22 rekenkamer van mening dat de (beleids-)voorbereiding van een project ofwel de initiatieffase van wezenlijk belang is. Al deze aspecten raken rechtstreeks de taakgebieden kaderstelling en controle van de raad. Op basis van vorenstaande heeft de rekenkamer de centrale onderzoeksvraag als volgt gedefinieerd: Op welke wijze initieert, stuurt en beheerst de gemeente Venlo haar grote projecten en hoe wordt toezicht gehouden en verantwoording afgelegd over deze projecten? Als afgeleide van deze centrale onderzoeksvraag kan de volgende doelstelling van het onderzoek worden geformuleerd: De rekenkamer wil met dit onderzoek de wijze van voorbereiding, sturing, beheersing, toezicht houden en verantwoording van grote projecten voor de raad inzich telijk maken teneinde de kaderstellende en controlerende rol van de raad op dit gebied te verbeteren. Het onderzoek is gericht op het signaleren van verbetermogelijkheden ten aanzien van de sturing en beheersing van grote projecten en het doen van mogelijke aanbevelingen hieromtrent aan de raad. 1.3 Onderzoeksfocus en vragen De rekenkamer knipt dit onderzoek op in twee fasen, te weten: we onderzoeken eerst de projectsturing en beheersing, ofwel de condities voor projectmatig werken; vervolgens toetsen we de praktijk door middel van een Multi casestudy van een beperkt aantal (grote) projecten aan de condities als resultante uit fase 1. Fase 1. Projectsturing en beheersing: de condities voor projectmatig werken. Het onderzoek moet inzicht bieden in de ver schillende fasen van een project: zowel de voorbereiding (initiatieffase), als de besluitvorming, de uitvoering en de afronding/ afsluiting van een project. Bij de voorbereidings- en besluitvormingsfase gaat het om zaken als: de beleidsvoorbereiding en de beleids doelen die moeten worden verwezenlijkt; de aanleiding voor het initiëren van een project; (afweging van) nut en noodzaak; kaderstelling door de raad en afspraken tussen raad en college (o.a. over de informatievoorziening). De uitvoeringsfase heeft betrekking op: de beheersing van projecten door de ambtelijke organisatie en het informeren van de raad over de voortgang (toezicht houden). 26 Onderzoek grote projecten

23 Bij de afronding/afsluiting van een project zijn de volgende zaken van belang: verantwoording afleggen (door het college aan de raad) en controle door de raad. Bij dit onderdeel heeft de rekenkamer de volgende onderzoeksvragen: 1. Wat zijn de kaders voor projectmatig werken binnen de gemeente Venlo? 2. Zijn deze kaders voldoende ingebed in de gemeentelijke organisatie (zowel organisatorisch als bestuurlijk)? Bij de kaders voor projectmatig werken denkt de rekenkamer specifiek aan: - een (bestuurlijk) vastgesteld projectprotocol; - is dat projectprotocol van een goed niveau en gericht op de toepassing ervan in de praktijk? - de inrichting van de interne organisatie en het beheer bij grote projecten. De hierboven beschreven onderzoeksfase moet een kader opleveren voor de sturing en beheersing van projecten. Dit kader wordt vervolgens aan de praktijk getoetst aan de hand van een aantal casussen, ofwel fase 2 van het onderzoek. Fase 2. Multi casestudy van projecten. Bij de start van het onder zoek heeft de rekenkamer een selectie gemaakt van projecten die in het onderzoek als casus zullen worden gebruikt. De afwegingen die een rol speelden bij de selectie van de cases zijn hieronder opgesomd: het onderzoek wordt gericht op de ruimtelijk-fysieke projecten van de gemeente (veelal bouwprojecten). de te onderzoeken projecten hebben een duidelijk begin- en eindpunt. tijdsafbakening: in principe kiezen wij voor een terugblik over maximaal twee raads periodes ( en ). de casussen moeten leer punten opleveren voor de sturing en beheersing van toekomstige projecten. een beperkt aantal gelet op de onderzoekscapaciteit. een project moet minimaal één jaarschijf na aanvang van de uitvoering doorlopen hebben. Op basis van deze afwegingen heeft de rekenkamer een selectie van drie projecten gemaakt, te weten: de aanleg van de container barge terminal; de reconstructie van het Koninginneplein; ontwikkeling van de centrumwijk Q4. Bij deze Multi casestudy zijn de volgende onderzoeksvragen van belang: 1. Hoe is het voorbereidings- en besluitvormingsproces ingevuld? Hierbij gaat het om zaken als: - wat zijn de door de raad vastgestelde kaders voor de geselecteerde projec ten? - welke afspraken zijn gemaakt tussen raad en college over de informatievoorziening? - rechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure (globaal op hoofdlijnen). Onderzoek grote projecten 27

24 2. 3. Hoe worden deze projecten beheerst? - is sprake van een beheersbaar proces met doelstellingen, inschatting van risico s en opstellen van plannen en beheersmaatregelen? - wordt in de praktijk gehandeld naar het project-protocol? - welke afwijkingen hebben plaatsgevonden bij de geselecteerde projecten ten opzichte van de door de raad gestelde kaders en wat zijn de oorzaken daarvan? Zijn de afwijkingen tijdig teruggekoppeld aan de raad en voldoet deze terug koppeling aan de informatiebehoefte van de raad? Definitie grote projecten in rekenkameronderzoek. De rekenkamer hanteert het begrip grote projecten in haar onderzoek. Dit is niet exact dezelfde benaming die binnen de gemeente Venlo wordt gehanteerd, namelijk majeure projecten. Of een project al dan niet als majeur wordt aangemerkt, wordt door het college van B&W bepaald 10. De rekenkamer kiest bewust voor een andere afbakening: het aantal projecten in de gemeente Venlo dat als majeur is aangemerkt, is nogal beperkt. Bovendien zijn bij de inventarisatie van dit onderwerp bij de raadsfracties en inwoners van Venlo (zie para graaf 1.1) ook projecten genoemd die niet als majeur zijn aangewezen. Bij de selectie van projecten die de rekenkamer voor de Multi casestudy heeft gekozen, hebben wij ons vooral gericht op de door de raad en inwoners genoemde projecten, en ons niet beperkt tot alleen maar de majeure projecten. De rekenkamer spreekt van grote projecten in het onderzoek. Voor de definitie hiervan sluiten wij ons aan bij de uitleg van de term groot project op rijksniveau, ontleend aan de Regeling Grote Projecten 11 van de Tweede Kamer: De kamer kan besluiten tot aanwijzing van een groot project indien zij van mening is dat haar controlerende taak vereist dat meer toegesneden informatie, periodiek te verstrekken, noodzakelijk is, beargumenteerd op basis van de volgende overwegingen: a. er is sprake van een niet routinematige, grootschalige en in de tijd begrensde activiteit; b. het Rijk draagt alleen of grotendeels de verantwoordelijkheid voor het project; c. er zijn substantiële financiële gevolgen en/of aanmerkelijke uitvoeringsrisico s aan het project verbonden; d. er zijn belangrijke gevolgen voor de samenleving of de rijksdienst aan verbonden; e. er is sprake van toepassing van nieuwe technologieën of financieringsconstructies; f. er is sprake van een in organisatorisch opzicht complex besturings-en uitvoeringsproces. Vanzelfsprekend projecteert de rekenkamer deze definitie op de lokale situatie. Daar waar sprake is van de Kamer wordt op lokaal niveau de gemeenteraad bedoeld en het Rijk betreft de gemeente. 10 De majeure projectstatus wordt door het bestuur zo benoemd vanwege de zeer grote bestuurlijk/ politieke implicaties. Het gaat om een beperkt aantal projecten per jaar waarbij het college zeer direct betrokken is in de projectorganisatie. Op het moment van het onderzoek waren 12 majeure projecten onderhanden. 11 Vastgesteld door de Tweede Kamer der Staten-Generaal Onderzoek grote projecten

25 1.4 Werkwijze Het onderzoek is in twee fasen geknipt. Eerst heeft de rekenkamer onderzoek gedaan naar de condities (kaders en voorwaarden) voor projectmatig werken. Deze fase hebben wij afgerond met een model (checklist) dat vervolgens toegepast is ten behoeve van de Multi casestudy. Om de condities voor projectmatig werken in beeld te krijgen heeft een bureau onder zoek plaats gevonden. Dit hield een verzameling en analyse in van relevante documen tatie rondom het thema sturing en beheersing grote projecten en relevante (vak-) literatuur. Nadat de checklist is opgesteld, hebben wij van de drie geselecteerde projecten de projectdossiers onderzocht. Deze casestudy betrof een analyse van de projectdossiers van de geselecteerde casussen die door de gemeente zijn samen gesteld. De uit de documentenanalyse en het dossieronderzoek van de projecten verkregen infor matie heeft de rekenkamer vervolgens getoetst en aangevuld door middel van het afnemen van een aantal interviews met het ambtelijk management van het Ontwikkel bedrijf van de gemeente Venlo en de project leiders van de geselecteerde casussen (zie bijlage 1). In verband met de gemeenteraadsverkiezingen 12 was het voor de portefeuille houder van het Ontwikkelbedrijf niet mogelijk mee te werken aan een interview. De confrontatie van ideaalbeeld (het toetsingsmodel als resultante van fase 1 van het onderzoek) en werkelijkheid (de Multi casestudy / fase 2) heeft tot bevindingen en con clu sies geleid die zijn vastgelegd in een concept onderzoeksrapport. Het onderzoek kenmerkt zich door een sluitende keten van bevindingen, normen, conclusies, oordelen en aanbevelingen. Uitvoering. Het onderzoek is in eigen beheer uitgevoerd door de secretaris/onderzoeker van de rekenkamer. Er is uiteraard een beroep gedaan op de kennis en ervaring van diverse ambtelijke medewerkers en verantwoordelijke managers van de gemeente Venlo. Vanuit de rekenkamer is een begeleidingscommissie ingesteld die de voortgang van het onderzoek heeft bewaakt, mede sturing heeft gegeven aan de uitvoering van het onder zoek en de eerste lezingen heeft verricht van concept verslagen en rapportages. Deze commissie bestond uit mevr. Ans van den Akker (extern lid rekenkamer) en dhr. Jan Hovens (raadslid rekenkamer 13 ). De begeleidingscommissie fungeerde niet alleen als klankbord voor de secretaris/onder zoeker maar was ook aanspreekpunt binnen de rekenkamercommissie, samen met de secretaris/ onder zoeker. Voorstellen, adviezen, concept verslagen en rapportages van de secretaris/ onderzoeker zijn via de begeleidingscommissie aan de rekenkamer voor gelegd. Daarnaast hebben de leden van de begeleidingscommissie een actieve inbreng gehad bij het af nemen van interviews en gesprekken. Het onderzoek is gestart in maart 2009 (vooronderzoek). In april heeft de rekenkamer de onderzoeksopzet vastgesteld en op 7 mei 2009 heeft de begeleidings commissie een startbijeenkomst georganiseerd met de ambtelijk betrok kenen. 12 Vanwege de herindeling met Arcen en Velden vonden op 18 november 2009 in Venlo de gemeenteraadsverkiezingen plaats. 13 Tot 1 januari Onderzoek grote projecten 29

26 Hoor en wederhoor. Nadat de rekenkamer het concept rapport van bevindingen heeft vastgesteld heeft een ambtelijke feitencheck plaats gevonden. Deze check hield een verificatie in van de feiten in de nota van bevindingen door de ambtelijke organisatie. Na het formuleren van de conclusies en aanbevelingen heeft de rekenkamer het concept rapport aan het college van B&W voorgelegd ten behoeve van een bestuurlijk wederhoor. Vervolgens heeft de rekenkamer het definitieve rapport aan de raad uitgebracht, inclusief de reactie van B&W en een door de rekenkamer opgesteld nawoord. Vanaf het moment dat de rekenkamer het definitieve eindrapport (aan de raad) publiceert, is het onderzoeksdossier openbaar. Externe expertise. Zoals gezegd heeft de rekenkamer als resultante uit fase I een checklist opgesteld die als toetsingskader heeft gediend voor fase II (de Multi casestudy). Vóórdat wij dit toetsingskader hebben gebruikt voor de Multi casestudy, hebben wij deze laten toetsen. De checklist is op zijn merites beoordeeld door een extern deskundige 14. Deze externe deskundigen hebben tevens de handreiking ten behoeve van de invulling van de bestuurlijke rol van de gemeenteraad (zie hoofdstuk 6) beoordeeld. De feedback van deze extern deskundigen hebben wij verwerkt in zowel de checklist voor de beoor deling van de projecten als in de handreiking voor het bestuurlijke afsprakenkader. Na deze externe validiteittoets hebben wij de checklist toegepast op de Multi casestudy. 1.5 Leeswijzer. Na deze inleiding (hoofdstuk 1) en de uitwerking van het normenkader (hoofdstuk 2) volgt het inhoudelijke onderzoeksrapport. Dit onderzoeksrapport is opgeknipt in twee gedeelten naar analogie van de knip in de onderzoeksfasering. Deel I bevat de beschrij ving van de projectsturing en beheersing in de gemeente Venlo. In deel II komen de drie onderzochte projecten aan de orde. Deel I bestaat uit de hoofdstukken 3 tot en met 7, waarbij de hoofdstukken 3 en 4 in feite de Soll -situatie beschrijven, ofwel hoe het zou moeten zijn. In hoofdstuk 3 worden de condities voor projectmatig werken beschreven. Hoofdstuk 4 gaat in op de huidige stand van zaken van projectmatig werken in Venlo, zowel in bestuurlijke als in organisatorische zin. Vervolgens komen in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbe velingen met betrekking tot projectsturing en beheersing aan bod. In de hoofdstukken 6 en 7 worden de producten behandeld die uit de eerste onder zoeksfase resulteren. Hoofdstuk 6 bevat de handreiking die de rekenkamer aan de gemeenteraad meegeeft ten behoeve van het reali seren van een bestuurlijk afspraken kader voor project matig werken. Hoofdstuk 7 bevat het toetsingskader ten behoeve van de beoordeling van individuele projecten. 14 Prof. Dr. C. van Montfort, sectormanager PPS en onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg. Dhr. Van Montfort heeft één van zijn collega s, Mr. Drs. L.G. Krijnen, projectleider bij de Algemene Rekenkamer, betrokken bij de beoordeling van ons toetsingskader. Hun reactie hebben wij samengevoegd ontvangen. 30 Onderzoek grote projecten

27 In deel II komen de drie onderzochte projecten in willekeurige volgorde aan de orde. Deze drie hoofdstukken vormen als het ware de Ist -situatie, ofwel de beschrijving van de werkelijkheid (de praktijk). Hoofdstuk 8 bevat de bevindingen met betrekking tot de container barge terminal. Hoofdstuk 9 gaat in op de reconstructie van het Koninginneplein en in hoofdstuk 10 komt het project Q4 aan de orde. Hoofdstuk 11 bevat de conclusies en aanbevelingen met betrekking tot de Multi casestudy. Wij sluiten het onderzoek af met een slotsom in hoofdstuk 12, waarna de diverse bijlagen dit onderzoeksrapport completeren. Onderzoek grote projecten 31

28 2 Gehanteerde normen Bij ieder onderzoek hanteert de rekenkamer een normenkader waaraan de onderzoeksbevindingen getoetst worden. Op deze wijze kan een oordeel worden gevormd, in dit geval over de sturing en beheersing van grote projecten. Het normenkader ontlenen wij aan algemene (landelijke) beleids documenten en vakliteratuur, aan door de gemeente Venlo vastgestelde beleidsnota s en documenten en aan relevante bepalingen in de wet- en regelgeving. Gelet op het pluriforme karakter van dit onderzoek hebben wij de gehanteerde normen uitgesplitst naar de toepassing ervan per onderzoeks vraag. De onderzoeksvragen hebben enerzijds betrekking op de sturingsrol van de raad (kaderstelling projectmatig werken en bestuurlijke inbedding), anderzijds gaat het om de bestuurlijke controlerol van de raad (bestuurlijke informatievoorziening). Dit onderscheid is terug te herleiden vanuit de centrale onderzoeksvraag waarin het enerzijds gaat om de wijze van initiëren, sturen en beheersen en anderzijds om toezicht houden en verantwoording afleggen. Het zou niet adequaat zijn om één normenkader toe te passen op deze onderscheidende vragen. Onderstaand overzicht maakt duidelijk welk normenkader is toegepast per onderzoeks vraag. Onderzoeksvraag Normenkader I. Condities projectmatig werken 1. Kaders projectmatig werken Government governance (sturen-beheersen-toezichtverantwoording) 2. Zijn deze kaders ingebed in gemeentelijke organisatie (or ganisatorisch en bestuurlijk)? 2a. Bestuurlijk vastgesteld protocol 2b. Kwaliteitsniveau proto col + bestuurlijke rol raad 2c. Inrichting organi satie en beheer II. Multi casestudy De gehanteerde normen worden hieronder kort toegelicht. Government governance. Aansluiting op fasen projectmatig werken en bevat go / no go beslismomenten State of the art: Regeling Grote Projecten Tweede Kamer Wet- en regelgeving, BBV, inkoop- en aanbestedings regels 1. Voorbereiding & kader stelling Checklist projectverloop (opgesteld door rekenkamer als resultante uit fase I onderzoek) 2. Projectbeheersing Checklist projectverloop (opgesteld door rekenkamer als resultante uit fase I onderzoek) 3. Informatievoorziening Checklist projectverloop (opgesteld door rekenkamer als resultante uit fase I onderzoek) De centrale onderzoeksvraag richt zich op het initiëren, de sturing, beheersing, toezicht houden en verant woording van grote projecten. De rekenkamer is van mening dat de toe- 32 Onderzoek grote projecten

29 passing van het government governance model tot conclusies zal leiden over de mate waarin de deelprocessen van sturing, beheersing, toezicht houden en verant woording met betrekking tot projectmatig werken functioneren. Government governance is een analyse-instrument dat beoogt complexe processen binnen de overheid transpa rant te maken. Dat wil zeggen dat het helderheid kan scheppen over de structuur van processen, de informatie stromen en de bevoegdheidsverdeling. Het is gericht op het stroomlijnen van processen om te bewerkstelligen dat de beleidsdoelstellingen worden gerealiseerd. De kern van good gover nance is goed bestuur, adequate beheersing en toezicht, transparantie voor de buiten wereld en een heldere verantwoordingssystematiek. Daarom ontlenen wij in dit onderzoek normen aan het sturingsprincipe van government gover nance voor de beantwoording van onder zoeks vraag 1 die betrekking heeft op de kaders voor projectmatig werken. De handleiding government governance van het Ministerie van Financiën 15 geeft definities voor sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. Projectie van deze definities op het onderwerp sturing en beheersing van grote projecten, levert de volgende normstelling op: In zijn algemeenheid is sturing binnen de gemeente het proces waarbij het dagelijks bestuur (B&W) richting geeft aan het realiseren van de door de raad vastgestelde beleidsdoelstellingen. Ten aanzien van de grote projecten gaat het over de wijze waarop deze projecten worden gepland en georganiseerd, de wijze waarop inrichting van projecten plaatsvindt en het opstellen van beleid en regels. Beheersing betreft de wijze waarop risico s worden gemanaged en het interne beleid en voorschriften worden nageleefd. Dit vindt plaats door middel van een stelsel van maatregelen, procedures en processen waardoor het dagelijks be stuur zorg draagt voor het blijvend nastreven en realiseren van de vastgestelde beleidsdoelen. Kortweg het in control zijn. Ook omvat het de rapportages over de projectbeheersing door middel van voortgangs rapportages en de bijsturing van het project indien nodig. Audits 16 en evaluaties kunnen bijdragen aan gezonde checks and balances voor de beheersing van projecten. Toezicht houden bevat de informatieverzameling over de voortgang van de projec ten, inclusief aansturing, bijsturing, beheersing en verantwoording. Verder betreft dit de oordeelsvorming over de voortgang en eventuele interventie indien uit het oordeel blijkt dat dit noodzakelijk is om de doelstellingen van het project binnen de gestelde kaders te kunnen realiseren. De verantwoording omvat de informatievoorziening en voortgangsrapportages van de ambtelijke organisatie aan het college en van het college aan de raad. De informatievoorziening dient in alle gevallen transparant te zijn en de verschafte informatie dient te voldoen aan de kwaliteitseisen van juistheid, betrouw baar heid, volledigheid en relevantie. Fasering projectmatig werken en go / no go beslismomenten. Het onderzoek moet inzicht bieden in de verschillende fasen van een project. Hierbij is het van belang of de gemeente Venlo over een projectprotocol, leidraad, draaiboek of handvest beschikt waarin de kaders voor projectmatig werken zijn vastgelegd. Tevens acht de rekenkamer het van belang dat het protocol bestuurlijk is vastgesteld. Meer concreet gaat het erom of het protocol aansluit op de verschillende fasen van projectmatig werken (voorbereiding, besluitvorming e.d. zie paragraaf 3.1.1) en per fase expliciet een bestuurlijk go or no-go beslissingsmoment bevat. Dit betreft onderzoeksvraag 2a. 15 Januari Met deze handleiding werd de aandacht gevraagd voor de steeds groter wordende vraag naar transparantie en verantwoording van overheidshandelen. 16 Audit: systematische, onafhankelijke onderzoeken om de effectiviteit van risicomanagement, controle en beheersingsprocessen te beoordelen. Onderzoek grote projecten 33

30 Kwaliteitsniveau projectprotocol. Het projectprotocol (of leidraad projectmatig werken) van de gemeente Venlo zal getoetst worden aan een state of the art protocol waarvoor landelijke vakliteratuur geraadpleegd zal worden. De rekenkamer acht het daarbij onder meer van belang om te toetsen of het projectprotocol de bestuurlijke organisatie in staat stelt zijn kaderstellende en controlerende rol in de praktijk waar te maken. Deze norm heeft betrekking op onder zoeksvraag 2b. Wet- en regelgeving. Bij de vigerende wet- en regelgeving zal in ieder geval worden gezocht naar voor het onderzoek relevante bepalingen in: De Wet op de ruimtelijke ordening, de Grondexploitatie wet en de Gemeentewet (bijvoor- beeld ten aanzien van de bepalingen met betrekking tot actieve informatie plicht). De Beheersverordening Ontwikkelbedrijf Venlo (vastgesteld in raad januari 2009) waarin de verantwoordelijkheden met betrekking tot de effectieve en efficiënte voorbereiding en uitvoering van producten van het Ontwikkelbedrijf, de rapportage daarover en de controle daarop zijn vastgelegd. Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) waarin onder andere voorschriften zijn opgenomen met betrekking tot de waarborging van de infor matiebehoefte en het budgetrecht van de raad. De vastgestelde aanbestedingsregels van de gemeente Venlo. Deze normenkaders worden gehanteerd bij de onderzoeksvragen met betrekking tot de inrichting van de organisatie en het beheer van grote projecten, ofwel onderzoeksvraag 2c. Checklist projectverloop. Voor de Multi casestudy wordt door de rekenkamer op basis van de bevindingen uit de eerste onderzoeksfase een checklist opgesteld. Meer hierover leest u in hoofdstuk 7 en in (de inleiding van) deel II van dit onderzoeksrapport. 34 Onderzoek grote projecten

31 Deel I: Projectsturing en -beheersing Onderzoek grote projecten 35

32 3 Projectmatig werken op papier 3.1 Kaderstellende documenten m.b.t. projectmatig werken Venlo. In dit hoofdstuk wordt inzicht geboden in de belangrijkste kaders die zijn vastgesteld met betrekking tot projectmatig werken binnen de gemeente Venlo. De documenten die wij hier voor hebben geraadpleegd zijn de basisvisie Projectmatig werken (april 2004), de bouw opdracht Ontwikkelbedrijf (september 2008) en de beheers verordening Ontwikkel bedrijf (januari 2009). Deze drie documenten in onderlinge samenhang vormen het kader voor projectmatig werken. Ze moeten in samenhang worden bezien omdat de gemeentelijke organisatie structuur in 2004 (bij het opstellen van de basisvisie) nog op een andere manier was inge richt op het gebied van projectmatig werken en project beheersing. De transformatie naar het directiemodel, gestart in 2007 onder de paraplu van Expeditie Venlo, heeft directe gevolgen gehad voor het neerleggen van taken, verantwoor delijkheden en be voegd heden op het gebied van projectmatig werken en de projectsturing en beheer sing. Daar waar deze in het verleden versnipperd in de organisatie waren onder ge bracht, zijn deze thans gecentrali seerd bij het Ontwikkelbedrijf Basisvisie Projectmatig werken. In de zomer van 2003 is in de gemeente Venlo een professionaliseringstraject projectmatig werken gestart en in de organisatie gestandaardiseerd. Dit initiatief is ontstaan vanuit de (toenmalige) afdeling Grondzaken en Projecten (tegenwoordig het Ontwikkelbedrijf), die constateerde dat de beginselen van projectmatig werken binnen de gemeentelijke organi satie onvoldoende beheerst en toegepast werden. Doel van het traject was het introduceren van een professionele (state of the art) standaardmethode en eenduidige taal inzake projectmatig werken. De methode en taal zijn begin 2004 vastgelegd in de Basisvisie Projectmatig werken 18 die door het (voor malige) Managementteam (tegenwoordig het Directieteam) is vastgesteld. Hierin zijn algemeen geldende spel regels voor het opzetten en uitvoeren van projecten be schreven: Alle projecten zullen moeten voldoen aan de standaard die in deze basisvisie is gegeven. De belangrijkste bepalingen uit deze basisvisie zijn hieronder samengevat: Het gemeentelijke managementteam neemt de beslissing of een opdracht projectmatig moet worden aangepakt. Wanneer dit het geval is, moeten de spelregels van de basisvisie projectmatig werken consequent worden gehan teerd. De basisvisie bevat een definiëring van datgene wat onder een project wordt verstaan. Een project moet minimaal voldoen aan 6 projectkenmerken. 17 Het Ontwikkelbedrijf is op papier reeds in 2008 vormgegeven, maar sinds juni 2009 daadwerkelijk gevormd en van start gegaan. 18 De Basisvisie Projectmatig werken is opgesteld door Twijnstra Gudde Management Consultants vanwege eerdere goede ervaringen met dit bureau. 36 Onderzoek grote projecten

33 Er worden drie soorten projecten onderscheiden: - (normale) projecten. - Organisatieprojecten (bedrijfsvoering). - Majeure projecten: projecten die door het bestuur zo zijn benoemd vanwege hun zeer grote bestuurlijk/politieke implicaties. Het gaat om een beperkt aantal projecten per jaar waarbij het college zeer direct betrokken is in de projectorganisatie. In de onderstaande figuur is de fasering gegeven die voor projecten binnen de gemeente Venlo minimaal verplicht is met de bijbehorende beslis documenten. Elke fase eindigt en start met een beslisdocument Initiatief Definitie Ontwerp Voorbereiding (Idee) (Wat) (Hoe) (Hoe te maken) Realisatie (Maken) Nazorg (In stand houden) T G K I O T G K I O T G K I O T G K I O T G K I O Projectopdracht Projectvoorstel Projectontwerp Realisatieplan Nazorgplan Het faseren en beslissen geeft het belangrijkste principe van projectmatig werken weer: de wil om met elkaar te trechteren. Dit vergt een grote discipline van zowel de opdrachtgever (ambtelijk/bestuurlijk), de projectleider en de projectmedewerkers. Een discipline die alleen lukt als in projecten ook beslisdocumenten worden gemaakt. Er worden 5 beheersaspecten onderscheiden: - Geld, - Organisatie, - Kwaliteit - Informatie en - Tijd. (afgekort bekend als GOKIT). Onderzoek grote projecten 37

34 3.1.2 Bouwopdracht Ontwikkelbedrijf Bij de gemeente Venlo is onder de paraplu van Expeditie Venlo een transformatie van de ambtelijke organisatie in gang gezet. Er is gekozen voor de toe passing van een directie model, dat in 2007 op hoofdlijnen is ingericht. De verdere implementatie heeft plaatsge vonden via de bouw opdracht, die aan alle afdelingen is verleend. Uit de bouwopdracht van het Ontwikkelbedrijf blijkt dat deze afdeling in de nieuwe organisatie dé centrale verantwoordelijke afdeling voor projectmatig werken en sturing en beheersing van (grote) projecten is. Het Ontwikkelbedrijf is de opdrachtnemer voor de ontwikkeling en realisatie van ruimtelijke plannen. Het Ontwikkelbedrijf verricht die opdrachten langs de methodiek van projectmatig werken, op grond waarvan het Ontwikkelbedrijf ook de interne vraagbaak is voor deze methodiek en ook de opdracht heeft dat gedachtegoed te (blijven) ontwikkelen en te borgen. Zodra een ruimtelijk-fysiek initiatief gewogen is en vastgesteld is dat het bijdraagt aan geformuleerde beleidsdoelstellingen 19, ontstaat een opdracht aan het Ontwikkelbedrijf tot uitvoering of begeleiding van dat initiatief. Het Ontwikkel bedrijf draagt als risicodragend opdrachtnemer vervolgens daarvoor zorg. Opdrachten aan het Ontwikkelbedrijf lenen zich bij uitstek voor een projectmatige aanpak Beheersverordening Ontwikkelbedrijf Venlo. De Beheersverordening Ontwikkelbedrijf 20 heeft tot doel de vastlegging van de verant woorde lijkheden met betrekking tot de effectieve en efficiënte voorbereiding en uit voe ring van producten van het Ontwikkelbedrijf, de rapportage daarover en de controle daarop. In de beheersverordening zijn de verant woorde lijkheden en bevoegdheden van de diverse functionarissen vastgelegd. Belangrijke punten (in het kader van sturing en beheersing van grote projecten) uit de beheersverordening zijn: Voor ieder project wordt apart krediet verleend door de raad. Indien geen krediet is verleend kunnen geen opdrachten worden verleend c.q. kosten worden toegerekend. De ambtelijk opdrachtgever is budgethouder voor alle verleende kredieten ten behoeve van een project. De projectleider is deelbudgethouder en verantwoordelijk voor de uitvoering en rapportage. Projecten worden pas in uitvoering genomen als ze voorcalculatorisch volledig financieel zijn gedekt. 19 Voorafgaand aan het organiseren van een project vindt een weging van het ruimtelijk fysieke initiatief plaats. Die weging is noodzakelijk om het beleidsmatige nut en noodzaak inzichtelijk te maken en te beoordelen. Bij die afweging spelen alle relevante beleids- en programmanota s een belangrijke rol. Proceseigenaar van dit afwegingsproces is het hoofd van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. 20 vastgesteld bij raadsbesluit nr. 6 d.d Onderzoek grote projecten

35 Onder verantwoordelijkheid van het hoofd Ontwikkelbedrijf rapporteert de projectleider ieder kwartaal inhoudelijk en financieel aan de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever (voortgangsrapportage projecten). De rapportage wordt ter informatie doorgeleid naar B&W en de raad. De projectleider en de planeconoom toetsen periodiek de voortgang van de opdracht in kwaliteit, voortgang en geld onder eindverantwoordelijkheid van de projectleider. Iedere fase wordt afgesloten met een beslisdocument. Op basis van het beslisdocument wordt door het bevoegde bestuursorgaan een go/no go beslissing genomen 21 voor de volgende fase en wordt door het college budget c.q. door de raad krediet toegekend voor de volgende fase. De verantwoordelijkheden zijn in de beheersverordening als volgt vastgelegd: De gemeenteraad is verantwoordelijk voor beleidsbeslissingen en kredietverlening. Het college van burgemeester en wethouders stelt de grondexploitatieopzet vast. Het college van burgemeester en wethouders is bestuurlijk eindverant woor delijk voor het functioneren van het Ontwikkelbedrijf. De bestuurlijk opdrachtgever van een project is het aanspreekpunt namens het bestuur en draagt zorg voor afstemming en besluitvorming binnen het college. De ambtelijk opdrachtgever van een project is het aanspreekpunt voor de bestuurlijk opdrachtgever, lijnmanagement en projectleider. De projectleider is integraal verantwoordelijk voor de uitvoering van het door het hoofd Ontwikkelbedrijf aan hem opgedragen project en derhalve ook voor de financiële aspecten van zijn project. Hij draagt zorg voor de dossiervorming binnen het project. Hij rapporteert aan de ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgever over de inhoud. 3.2 Bevindingen. Onderzoeksvraag 1: Wat zijn de kaders voor projectmatig werken binnen de gemeente Venlo? Samenvatting van bevindingen in relatie tot de onderzoeksvraag: a) Het kader voor projectmatig werken wordt gevormd door de Basisvisie project matig werken (2004), de bouwopdracht Ontwikkelbedrijf (2008) en de beheers verordening Ontwikkelbedrijf (2009). b) De gemeente beschikt sinds 2004 over algemeen geldende spelregels voor het opzetten en uitvoeren van projecten. Gesteld is dat alle projecten aan de standaard moeten voldoen die in de basisvisie is gegeven. c) Het directieteam beslist of een opdracht projectmatig moet worden aangepakt aan de hand van een zestal criteria. 21 Voor deze go / no go beslissing wordt van geval tot geval beoordeeld of de besluitvorming door de raad noodzakelijk is dan wel dat die van het college volstaat. Indien er sprake is van onvoldoende budget / krediet, dan wordt het besluit aan de raad voorgelegd. Als de raad reeds voldoende middelen ter beschikking heeft gesteld, dan wordt volstaan met een collegebesluit. Onderzoek grote projecten 39

36 d) e) f) g) h) i) j) k) l) De beslissing of een project al dan niet als majeur wordt aangemerkt ligt bij het college. Hiervoor zijn geen keiharde ( zwart-witte ) criteria vastgesteld, dit wordt overgelaten aan het inzicht van het bestuur. Uit de gehouden interviews blijkt, dat er nooit een eenduidige definitie aan de term majeur is gegeven, maar dat het gaat om de combinatie van de criteria groot, complex, financieel risicovol en bestuurlijke gevoelig. Daarnaast speelt een evenwichtige verdeling over de portefeuillehouders een bijkomende rol. De raad heeft daar tot nu toe als zodanig geen inspraak bij gehad. De basisvisie geeft een minimaal verplichte fasering voor projecten. Iedere fase van een project moet worden afgesloten met een beslisdocument op basis waarvan wordt afgewogen of de volgende fase kan worden gestart. Het belang van het opstellen van deze beslisdocumenten (tenminste 5 per project) wordt in de basisvisie nadrukkelijk benoemd. Uit de interviews blijkt dat een go / no go beslissing wordt genomen door het bevoegde bestuursorgaan binnen de projectsturings lijn. De raad geeft het college een opdracht voor de voorbereiding of uitvoering van een project. Het college mandateert één portefeuillehouder, die tevens bestuurlijk opdrachtgever is om binnen de kaders van het project beslissingen te nemen die bij de opdracht horen. Het management van de gemeente mandateert de opdracht aan een ambtelijk opdrachtgever (directeur) en de projectmanager. Afhankelijk van de beslissing die genomen moet worden vindt deze vaak in de stuurgroep plaats die voor het betreffende project is ingesteld. Zodra buiten de kaders van het project wordt getreden beslist het betreffende gremium of het Directieteam dan wel het college ingelicht dient te worden. Vervolgens bepaalt het college of een beslissing aan de raad voorgelegd moet worden. In 2009 heeft de raad de beheersverordening Ontwikkelbedrijf vastgesteld waarin verantwoordelijkheden met betrekking tot een effectieve en efficiënte voorbereiding en uitvoering van projecten zijn vastgelegd, alsmede de rappor tage daarover en de controle daarop. Projectbeheersing dient plaats te vinden met behulp van de beheersaspecten Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd (GOKIT). Voorgeschreven is dat ieder kwartaal voortgangsrapportages opgesteld moeten worden met betrekking tot de majeure projecten, onder verantwoordelijkheid van het hoofd Ontwikkelbedrijf. Deze rapportages worden doorgeleid naar B&W en ter informatie aan de raad gestuurd. Voor ieder project moet een krediet worden verleend door de raad. Blijkens de beheersverordening Ontwikkelbedrijf wordt de raad na realisatie van het project alleen geïnformeerd indien de afsluiting (nacalculatie) leidt tot een kredietaanpassing. Bij ieder project moeten de drie centrale rollen (opdrachtgever, projectleider en projectmedewerker) adequaat zijn ingevuld. Het succes van projectmatig werken wordt in belangrijke mate bepaald door de invulling van deze drie rollen. Zie de afbeelding hierbeneden (volgende pagina). 40 Onderzoek grote projecten

37 Raad College Opdracht prioriteiten Capaciteitsleverancier Lijnmanagement Bestuurlijk opdrachtgever Effecten Omgevingsmanagement Project besturing Ambachtelijk opdrachtgever Projectplan Besluitvorming Projectleider Inhoud Project Project uitvoering Kwantiteit Kwaliteit Project medewerker Capaciteit / Mandaat Bron: IMN Consultancy Onderzoek grote projecten 41

38 4 Projectmatig werken in de organisatie (bestuurlijk en ambtelijk) In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de onderdelen van onderzoeksvraag 2: Zijn de kaders voor projectmatig werken ingebed in de gemeentelijke organisatie (zowel organisatorisch als bestuurlijk)? Deze onderzoeksvraag gaat in op: 2a) de bestuurlijke vaststelling van het projectprotocol, 2b) het (state of the art) kwaliteitsniveau en de toepassing van het project protocol, 2c) de inrichting van de organisatie en het beheer bij grote projecten. 4.1 Bestuurlijke rol bij sturing grote projecten Onderzoeksvraag 2a: Is het projectprotocol bestuurlijk vastgesteld? De rol van de raad als kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend orgaan bij grote projecten stellen wij in dit onderzoek centraal (zie paragraaf 1.2). Zoals uit de kaders voor projectmatig werken (hoofdstuk 3) en het gedachtegoed van government governance (hoofdstuk 2) is af te leiden, zou de gemeenteraad bij grote stedelijke projecten een sturende, toezichthoudende en controlerende rol ten opzichte van het college moeten vervullen. B&W hebben de dagelijkse verantwoordelijkheid. De raad moet ervan uit kunnen gaan dat B&W in control zijn. Dit houdt in dat B&W ervoor moet zorgen dat het project binnen de afgesproken kaders van doel, prestatie, tijd en geld wordt uitgevoerd, en dat zij zicht hebben op de aard en omvang van de risico s en op de beheersing daarvan. Besluiten nemen over grote gemeentelijke projecten is geen sinecure. Dat geldt zeker voor raadsleden die hiervoor gezamenlijk de eindverantwoordelijkheid dragen. Zoals in het normenkader (hoofdstuk 2) is gesteld, moet de infor matie die de raad ont vangt hem in staat stellen zijn kaderstellende (sturing), contro lerende (beheersing en toezicht) en volks vertegen woordigende (verantwoording) rol waar te maken. De raad kan alleen besluiten nemen als hij deugdelijke informatie krijgt aangeboden van het college van B&W 22. Deugdelijke informatie houdt in dat de raad tijdig en volledig door het college van B&W actief geïnformeerd wordt over de voortgang en risico s van projecten, om de contro lerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol goed te kunnen vervullen. Wanneer de informatie niet aan deze eisen voldoet zou de raad deze kunnen terug sturen en het college opdragen om binnen een afgesproken tijd de ontbrekende of betere informatie te leveren. De basisvisie projectmatig werken (2004, zie paragraaf 3.1.1) is noch door de raad noch door het college van B&W vastgesteld. Ditzelfde geldt voor de Bouwopdracht van het Ontwikkelbedrijf (2008, zie paragraaf ). De beheersverordening van het Ontwikkelbedrijf (2009, zie paragraaf 3.1.3) is door de raad vastgesteld, omdat dit wettelijk zo is voorgeschreven. 22 Bron: Toelichting checklist grote projecten rekenkamer gemeente Den Haag (2009). 42 Onderzoek grote projecten

39 4.2 Toetsing van het projectprotocol: is het state of the art? Onderzoeksvraag 2b: Is het Venlose projectprotocol van een goed niveau en gericht op de toepassing ervan in de praktijk? In de onderzoeksopzet 23 heeft de rekenkamer aangegeven dat het Venlose project protocol getoetst zal worden aan een state of the art protocol. Voor het zoeken naar een state of the art protocol zouden wij landelijke vakliteratuur raadplegen. Bij state of the art acht de rekenkamer het vooral van belang om te toetsen of het project protocol de bestuurlijke organisatie in staat stelt om zijn kaderstellende en controle rende rol waar te maken. Het gaat daarbij om de rol van de raad, die een aantal knelpunten ervaart als het gaat om de sturing en beheersing van grote projecten in onze gemeente. Concreet heeft de rekenkamer gesteld dat het projectprotocol moet aansluiten op de ver schil lende fasen van projectmatig werken en per fase een expliciet bestuurlijk go or no-go besluit vormings moment heeft. Het toepassen van het referentiekader voor deze state of the art toetsing heeft primair als doel om verbeterpunten op te sporen in het door de gemeente Venlo toegepaste project protocol Regeling Grote Projecten Tweede Kamer In de zoektocht naar een state of the art projectprotocol is de rekenkamer uitgekomen bij de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer 24. Het is een belangrijk instru ment dat door de Tweede Kamer wordt toegepast bij grote projecten. De Kamer kan besluiten dat een beleidsterrein of project zo belangrijk is dat ze een uitgebreide infor matievoorziening van het ministerie wil. Hiertoe kan zij dit beleidsterrein of project aanmerken als Groot Project. Om in aanmerking te komen voor deze status moet een project aan een aantal criteria voldoen. Wanneer een project is aangewezen als Groot Project brengt dat verplichtingen mee voor de verantwoordelijk minister. Zo dient de minister minimaal één keer per half jaar een voort gangsrapportage uit te brengen. In 2006 heeft de Kamer 30 projecten benoemd die onder deze regeling vallen. Blijkens de jaarrapportage 25 over 2008 waren er eind 2008 nog maar 11 grote projecten. Voorbeelden van Grote Projecten op rijksniveau die onder deze regeling vallen zijn de vervanging van F16 s, de Betuweroute en het project Naar een Veiliger Samenleving. De Regeling Grote Projecten is opgesteld naar aanleiding van de behandeling van het onderzoeksrapport naar infrastructuurprojecten 26 van de Tijdelijke Commissie Infra structuur projecten (TCI), ook bekend als de Commissie Duivesteijn. De belangrijkste conclusie uit dit onderzoek was dat de Tweede Kamer steeds buiten spel stond bij grote projecten. Tweede-Kamerleden werden met voldongen feiten geconfronteerd en namen vervolgens genoegen met gebrekkige informatie. Verder bleek dat de Tweede Kamer 23 Opzet onderzoek grote projecten, vastgesteld in de rekenkamer d.d Vastgesteld door de Tweede Kamer der Staten-Generaal op 22 juni Commissie voor de Rijksuitgaven. 26 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs Onderzoek grote projecten 43

40 stelselmatig niet juist en niet volledig van goede informatie was voorzien, dat ministers al dan niet bewust de Tweede Kamer verkeerd hadden voorgelicht en dat Tweede-Kamerleden te veel op het kompas van de ministers hadden gevaren. Kritische rapporten en alternatieven werden bewust achter gehouden, aldus het rapport van de commissie Duivesteijn. Kort samengevat kwamen de aanbevelingen in het rapport erop neer dat de sturende en controlerende rol van De Tweede Kamer versterkt moest worden. Op basis hiervan, alsmede enkele eerdere kritische rapporten van de Algemene Reken kamer over dit onderwerp, is de Regeling Grote Projecten in de Tweede Kamer vast gesteld. De regeling dient te worden gezien in het licht van de controlerende taak van de Tweede Kamer. Het onderzoeksrapport van de Commissie Duivesteijn heeft aange toond dat de bewustwording van de controlerende taak van de Kamer en van haar commissies een nieuwe impuls nodig had State of the art toetsing De rekenkamer is van mening dat de Regeling Grote Projecten een geschikt toetsings kader vormt voor het Venlose projectprotocol, juist vanwege de bestuur lijke component die daarin expliciet is opgenomen. Bij de toepassing van de Regeling Grote Projecten (RGP) moet rekening worden gehouden met verschillen in schaalniveau tussen het rijk en een lokale overheid. Maar het basis principe van projectsturing en -beheersing en de gezagsverhouding tussen de raad en het college zijn van vergelijkbare orde als de Tweede Kamer en de ministers. Verder heeft de rekenkamer niet alleen de Basisvisie projectmatig werken (2004) in ogenschouw genomen, maar het drieluik Basisvisie, bouwopdracht Ontwikkelbedrijf (2008) en de beheers verordening Ontwikkelbedrijf (2009). Deze beschouwen wij als het projectprotocol van de gemeente Venlo. Ze vormen namelijk samen het kader voor project matig werken. In bijlage 3 zijn de bepalingen van de Regeling grote projecten (RGP) vertaald naar het gemeentelijk niveau. Vervolgens heeft de rekenkamer onderzocht in hoeverre deze bepalingen in het projectprotocol van de gemeente Venlo zijn opgenomen Bevindingen. In het normenkader hebben wij gesteld dat het projectprotocol de raad in staat moet stellen om zijn kaderstellende en controlerende rol te kunnen waarmaken. Verder moet het project protocol aansluiten op de verschillende fasen van projectmatig werken en per fase een expliciet bestuurlijk go or no-go besluitvormingsmoment bevatten. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen procedurele (Hoe) en inhoudelijke (Wat) aspecten van het projectprotocol. Procedurele aspecten hebben betrekking op de wijze waarop de Tweede Kamer zijn sturing en controle kan uitoefenen, ofwel de procesgang om de Tweede Kamer in staat te stellen zijn sturende en controlerende rol ten aanzien van grote projecten te kunnen waarmaken. Voorbeelden van procedurele aspecten zijn: de Kamer kan besluiten tot aanwijzing van een groot project en voortgangsrapportages worden ten minste een maal per halfjaar uitgebracht aan de Tweede Kamer. Onder inhoudelijke aspecten begrijpen wij de voorschriften ten aanzien van datgene wat inhoudelijk aan de Tweede Kamer wordt toegezonden. Voorbeelden hiervan zijn: De informatie in de voortgangsrapportage is gericht op de ontwikkelingen van de doel stellingen van het project, eventuele veranderingen in de reikwijdte van het project, ontwikkeling van de planning en de financiën, (enz.). 44 Onderzoek grote projecten

41 Op het gebied van procedurele aspecten is in Venlo de bestuurlijke rol van de raad niet of nauwelijks geregeld. In tegenstelling tot de formele rol van de Tweede Kamer met name bij de aanvang van een groot project (initiatief- en startfase) en bij de beëindiging (eindevaluatie en afsluiting) is de rol van de gemeenteraad in Venlo op papier niet vastgelegd. Ten aanzien van de inhoud kan worden vastgesteld dat het Venlose projectprotocol in grote mate voldoet aan het referentiekader van de Regeling Grote Projecten van het rijk. Op een aantal punten is het Venlose protocol minder uitgebreid, er is bijvoorbeeld geen procedurebeschrijving voor tussentijdse evaluaties en geen nulmeting. Wél bevat het Venlose protocol belangrijke voorschriften voor wat betreft het opstellen van beslis docu menten per project fase, op basis waarvan door het bevoegde bestuur een go/no go beslissing wordt genomen. Het protocol is in die zin ook afgestemd op de te onder scheiden fasen binnen projectmatig werken. De rekenkamer concludeert dat het Venlose projectprotocol inhoudelijk een goed protocol is, maar de rol van de raad als eindverantwoordelijke voor financiële en/of maatschap pelijke (imago) risico s bij grote projecten komt onvoldoende tot zijn recht. 4.3 Organisatie en beheer Onderzoeksvraag 2c: Hoe is de organisatie en het beheer rondom grote projecten ingericht? In deze paragraaf komt een aantal onderdelen aan de orde, dat direct dan wel indirect te maken heeft met de organisatie en het beheer van grote projecten in de gemeente Venlo zoals deze op papier zijn vormgegeven. De wijze waarop deze in de praktijk daadwerkelijk worden toegepast, komt in deel II van dit rapport aan de orde Projectcalculaties. De haalbaarheid van een project dient altijd vertaald te worden in een grondexploitatieberekening. De grondexploitatieberekening vormt de basis voor de beheersing van de planfinanciën en de uitvoering/sturing van het plan. Een eenduidige ver taling van een grondexploitatie in een grondexploitatieberekening is vanuit het oogpunt van transparan tie en beheersbaarheid van projectfinanciën wenselijk. Een goede project beheersing vraagt hiernaast een duidelijke en eenduidige relatie tussen exploitatieberekening (begroting) en realisatie (rekening) 27. Uit de gehouden interviews komt naar voren dat in ieder project één of meerdere plan economen van het Ontwikkelbedrijf belast worden met het opstellen van een project calculatie. Voor wat betreft de kosten die buiten gemaakt moeten worden wordt offerte opgevraagd bij de afdeling Open bare Werken van de gemeente. De planeconomen toetsen de kosten opgaven van Openbare Werken aan de normen en kengetallen die bij het Ontwikkelbedrijf worden bijgehouden. De normen en kengetallen worden bewaakt uit eigen ervaringsgege vens uit het verleden en wat landelijk op dat gebied gepubliceerd wordt. De spelregels en de elementen van een grondexploitatie zijn opgenomen in de door de raad vastgestelde Beheersverordening Ontwikkelbedrijf. Vervolgens wordt een exploitatieopzet opgesteld en door het college vastgesteld, hetgeen de basis vormt voor de kredietverlening door de raad. 27 Bron: Nota Ontwikkelbedrijf 2008 Gemeente Venlo. Onderzoek grote projecten 45

42 Er wordt zeer sporadisch gebruik gemaakt van een externe toets op de exploitatieopzet, omdat men van mening is dat voldoende kennis en ervaring van de markt in eigen huis is opgebouwd. Alle gegevens worden bij het Ontwikkel bedrijf opgeslagen en gebruikt. Verder is in de interviews aangegeven, dat op het moment dat duidelijk wordt dat een budgetoverschrijding dreigt, de eerste opgave altijd is om binnen het projectplan oplos singen te zoeken om binnen de kaders te blijven (aan welke knoppen kan worden ge draaid). De knoppen waaraan doorgaans gedraaid kan worden zijn het verminderen van kosten, het vermeerderen van opbrengsten of de tijdsfasering. De factor tijd vertaald zich in financiële zin in inflatie en rente. Pas als blijkt dat daarin geen oplossingsmogelijkheden zijn tenzij de inhoudelijke kaders bijgesteld moeten worden en sprake is van kwaliteitsverlies, dan wordt pas naar het middel gegrepen om extra geld te vragen aan het bevoegde bestuursorgaan. Naar de mening van het ambtelijk management zijn budgetoverschrijdingen bij projecten in Venlo niet aan de orde van de dag Risicomanagement. Éénmaal per raadsperiode dient het college een nota risicomanagement en weerstandsvermogen aan de raad aan te bieden. Daarnaast geeft B&W in de paragraaf weer standsvermogen van de programma begroting en van de jaarstukken de risico s aan die van materieel belang zijn en een inschatting van de kans dat deze risico s zich voordoen. De beleidsnota Risicomanagement en weerstandsvermogen 29 bevat enkele algemene uitgangspunten voor risicomanagement, zoals: De definitie van een risico: Een risico is een kans op het optreden van een gebeurtenis met een bepaald gevolg dat een positief of negatief effect (=schade) kan veroorzaken. De kans dat een gebeurtenis zich voordoet en de mate waarin het gevolg zich voordoet zijn onzeker. Risicomanagement is het proces waarbij risico s worden opgespoord die een moge lijke realisatie van geformuleerde doelstellingen kunnen verhinderen, consequenties worden beoordeeld en de meest effectieve maatregel wordt bepaald. Het is zaak om aan de bron te sturen door risico s in een zo vroeg mogelijk stadium te onderkennen en te managen. Het sturen op basis van incidenten ( crisis management ) dient zo veel mogelijk te worden voorkomen. Invoering van risicomanagement is een groeiproces waarbij het niet alleen gaat om de ontwikkeling van instrumenten maar ook om bewustwording en gedragsbeïnvloeding. Het gaat om het managen van bedreigingen (en kansen) die de realisatie van doel stellingen in de weg staan (of daaraan juist bijdragen). Blijkens de interviews moet bij ieder project een risicoparagraaf worden opgesteld, maar dat gebeurt tot nu toe nog niet gestan daardiseerd volgens een vaste methode. Alle risicoparagrafen worden getoetst door het Ontwikkelbedrijf. De organisatie is zich ervan bewust dat 28 De rekenkamer heeft niet onderzocht in welke mate sprake is van budgetoverschrijdingen bij grote projecten in de afgelopen jaren, omdat het ons inziens daarbij ook gaat om de beeldvorming. De beeldvorming bij de raad en inwoners van Venlo hebben wij in de probleemanalyse (paragraaf 1.1) beschreven. 29 Vastgesteld door de raad op 19 december Onderzoek grote projecten

43 dit nog verbetering behoeft en daarom is begin 2009 de RISMAN 30 methode toegepast om de risico s van alle majeure projecten te inventariseren. De ambitie bestaat om alle projecten volgens deze systematische en gestructureerde wijze op risico s te beoordelen Informatievoorziening Nota Ontwikkelbedrijf. Op grond van de financiële beheersverordening wordt jaarlijks de Nota Ontwikkelbedrijf op gesteld en ter vaststelling aan de raad voorgelegd. Dit vindt plaats gelijktijdig met de vast stelling van de programmabegroting door de raad (normaal gesproken in november van enig jaar). Deze nota gaat in op het actuele grondbeleid en vastgoedbeleid. Verder bevat de nota een onderdeel Risiconota waarin de huidige situatie en het toekomstperspectief van het Ontwikkelbedrijf geanalyseerd wordt. Met de Nota Ontwikkelbedrijf worden tevens de herzieningen van alle lopende projecten van het Ontwikkelbedrijf voorgelegd. Voortgangsrapportages majeure projecten. Zowel in de basisvisie projectmatig werken (paragraaf 3.1.1) als in de beheers veror dening Ontwikkelbedrijf (paragraaf 3.1.3) is opgenomen dat ten behoeve van de project beheer sing periodieke voortgangsrapportages moeten worden opgesteld. In de basis visie zijn minimum eisen opgenomen waaraan deze rapportages moeten voldoen. De beheers verordening schrijft voor dat deze rapportages ieder kwartaal worden opgesteld onder verantwoordelijk heid van het hoofd Ontwikkelbedrijf en ter informatie aan het college van B&W en de raad worden doorgeleid. Deze rapportages hebben betrekking op de majeure projecten van de gemeente Venlo, dus niet op de overige projecten. Frequentie. In het onderzoek zijn over de afgelopen jaren verschillende rapportages aange troffen. Tot medio 2008 was het gebruikelijk om deze als bijlage bij de periodieke P&C producten te voegen. Aangezien de frequentie niet aan het ritme van jaar kwartalen is gekoppeld, is onlangs besloten na overleg met de raad om deze ieder kwartaal separaat ter kennisname aan de raad uit te brengen. Inhoud. Er wordt kort gerapporteerd over ontwikkelingen op de vijf beheersaspecten: Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd. Op basis van de informatie wordt bepaald of het nodig is om op een van deze beheersfactoren bij te sturen. Tevens zijn de ambtelijk en bestuurlijk verantwoordelijken benoemd, aangegeven wordt of het project al dan niet volgens plan verloopt en zo niet, wat de afwijkingen zijn. Ook de verwachtingen voor de komende periode c.q. de volgende projectfase (knelpunten en risico s) worden middels de rapportage in beeld gebracht. Naast de Nota Ontwikkelbedrijf en de Voortgangsrapportages majeure projecten worden de documenten van de P&C-cyclus gebruikt om over grote projecten aan de raad te rapporteren (onder andere in de verplicht voorgeschreven 31 paragrafen Grondbeleid en Weerstandsvermogen ). 30 Een algemeen erkende en gestructureerde methode waarmee projectrisico s geanalyseerd en beheerst kunnen worden, die al enige jaren met succes wordt toegepast in projecten van onder andere Rijkswaterstaat en ProRail (zie: 31 Verplicht op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) Onderzoek grote projecten 47

44 Uit de interviews maken wij op dat binnen de organisatie de informatiebehoefte van de raad niet eenduidig bekend is. Er is bijvoorbeeld niet aan de raad gevraagd of de drie maande lijkse voortgangsrapportages majeure projecten wel aan hun behoefte vol doet. Ook is niet duidelijk op welk abstractieniveau en over welke onderdelen de raad geïnfor meerd wenst te worden om zijn rol goed te kunnen vervullen. Vanuit de organisatie wordt het obstakel genoemd dat het communicatietraject met de raad erg formeel is. Aan de andere kant is het zo dat de bestaande rapportagestructuur in de afgelopen jaren geen aanleiding voor de raad is geweest om deze als onvoldoende te kwalificeren Interne standaardformulieren en beslisdocumenten. De gemeente beschikt over standaard formulieren die voor iedere medewerker via de geauto matiseerde documentenapplicatie (onder het Word-programma) opgevraagd kunnen worden. Deze formats bieden per projectfase invulvelden gericht op een heldere weergave van belangrijke factoren in de betreffende projectfase. De volgende beslis documenten zijn beschikbaar: - startdocument; - projectopdracht; - projectprogramma; - projectontwerp; - realisatieprogramma; - nazorgplan. Deze documenten sluiten naadloos aan op de in de basisvisie projectmatig werken benoemde projectfasen. Naast deze afzonderlijke beslisdocumenten kan een Spoordossier worden ingevuld. Deze format biedt een voortgangsoverzicht van het project op hoofdlijnen (o.a. verant woor delijke functionarissen, projectfase, doelstelling, resultaten, activiteiten en middelen). Daarnaast zijn procesbeschrijvingen voor projectmatig werken opgesteld. Dit zijn stroomschema s die per projectfase aangeven welke stappen achtereenvolgens gezet moeten c.q. kunnen worden genomen om de projectfase vanaf de start tot en met het beslisdocument op gestructureerde wijze vorm en inhoud te geven. 4.4 Evaluatie projectmatig werken (2007). Bij de invoering van projectmatig werken in 2004 is afgesproken dat dit organisatiebreed zou worden geëvalueerd. In 2007 heeft op initiatief van de toenmalige afdeling Grond zaken en Projecten (tegenwoordig het Ontwikkel bedrijf) deze evaluatie plaatsgevonden. Het betreft een interne evaluatie door middel van enquêtes, interviews en dossier onderzoek. Een greep uit de vele bevindingen en conclusies uit de evaluatie 32 die wij in het kader van het rekenkameronderzoek van belang achten, is hieronder opgesomd. 32 Evaluatie projectmatig werken, het Venlose Tangram, BLGPR, Van Iren, januari Onderzoek grote projecten

45 Er is behoefte aan een eenduidige toepassing van het systeem van projectmatig werken, met name het faseren van projecten met de daarbij behorende beslisdocumenten. Gepleit wordt voor het beter faciliteren van projecten, zoals een deskundige projectleider, afstemming archivering, faciliteren beheersfactoren en het fris houden van kennis van projectmatig werken. Het al dan niet goed lopen van een project is voor een groot deel afhankelijk van de vaardigheden van een projectleider. Projectmatig werken vindt nog te veel naar binnen gericht plaats. Projecten worden na de start niet of nauwelijks onderling afgestemd (te veel los van elkaar). Projecten worden niet of nauwelijks geëvalueerd en leerpunten worden niet gedeeld met de organisatie. In de praktijk houdt men zich niet aan de uitgangspunten van de basisvisie, met name door gebrek aan kennis en discipline, het niet aan spreken op verantwoordelijkheden, er is geen borging. Projecten worden niet gestopt, er worden altijd oplossingen gezocht voor de voortgang. Meer daadkracht en meer tussentijdse beslismomenten zijn noodzakelijk. Beheersen van middelen (tijd/geld) is in feite geen agendapunt. Er is geen harde planning voor tijd en geld en geen cultuur om hierop af te rekenen. Als iets niet gehaald wordt, schuift de planning gewoon door. Als er te weinig budget is, wordt de raad extra krediet gevraagd, omdat er vaak geen weg terug meer is. Het evaluatiedocument bevat naast de vele conclusies en bevindingen ook aanbeve lin gen voor verbetering. Geconstateerd wordt dat de belemmeringen vrij direct zijn om te zetten in aanbevelingen, maar dat het probleem meer ligt in het omzetten van de aan bevelingen in daden. Tenslotte wordt ook gewag gemaakt van de top 3 van hefbomen voor verbetering genoemd in het Nationaal Projectmanagement onderzoek, die ook voor de Venlose situatie zijn benoemd: Het bij de start van een project verhelderen van de opdracht en het gewenste eind resultaat. Het stellen van prioriteiten in projecten. Het delen van kennis en ervaring over projecten. 4.5 Doelmatigheidsonderzoek art. 213a Ontwikkelbedrijf (2009) Onder de vlag van artikel 213a Gemeentewet heeft in het eerste halfjaar van 2009 een doelmatigheidsonderzoek naar het Ontwikkelbedrijf plaatsgevonden. Het onderzoeksonderwerp is benoemd als Projectsturing en risicomanagement binnen het Ontwikkel bedrijf. Dit interne doelmatigheidsonderzoek kent verschillen 33 met het rekenkamer onder zoek, maar er kunnen ook enkele overlappingen zijn. Vandaar dat wij de conclusies uit dit onderzoek in samenvattende zin in dit rapport hebben opgenomen. 33 Het belangrijkste verschil wordt bepaald door de doelstelling van de afzonderlijke onderzoeken. Het 213a-onderzoek richt zich vooral op het professionaliseren van projectmanagement en projectmatig werken binnen de gemeentelijke organisatie. De onderzoeksconclusies zijn bestemd voor intern gebruik (management-directie-bestuur) en zouden van toegevoegde waarde kunnen zijn voor de implementatie van projectmatig werken. Het rekenkameronderzoek is bedoeld voor verbetering van de kaderstellende en controlerende rol van de raad en is daarmee vooral extern gericht. Onderzoek grote projecten 49

46 In september 2009 zijn de resultaten van het 213a-onderzoek gepubliceerd 34. Als overkoepelende conclusie wordt gesteld dat het venijn vooral in de start van projecten zit; er zijn zowel tekortkomingen in de structuur als in de cultuur zichtbaar. De invoering van projectmatig werken verloopt moeizaam. Als voornaamste oorzaak hiervan wordt het spanningsveld genoemd tussen bedrijfsmatig werken (organisatie) en de politiek bestuurlijke rationaliteit. Er zijn tekortkomingen in de standaardisering en uniformering van het werkproces ( magere afspraken). Er zijn tekortkomingen in procedures en documenten van de rapportage- en verantwoordings cyclus. Tekortkomingen zijn gesignaleerd in regels en vormeisen in het kader van risicomanagement en analyse. Er zijn gebreken in de fase van het programma van eisen, de ontwerpfase en de beslisdocu menten: onvolkomenheden in procedures, afspraken en werkprocessen, maar ook rolopvatting, cultuur en handelpatronen van betrokkenen. Het programma van eisen bevat veel uiteenlopende, vaak tegenstrijdige eisen, waardoor een te hoge mate van complexiteit ontstaat. Gevolg: onvoldoende helderheid en kaders voor een kwalitatief goede projectvoering. Oorzaak: politiek bestuurlijke ambitie. Discussies over het ontwerp gaan vaak door na vaststelling van het definitief ontwerp. Er is sprake van grote loyaliteit van projectleiders aan het bestuur. In dit krachtenveld spelen de ambtelijk opdrachtgevers een cruciale rol. Op dit moment bestaat twijfel of deze rolinvulling stevig genoeg is. 4.6 Bevindingen. Onderzoeksvraag 2: Zijn de kaders voor projectmatig werken voldoende ingebed in de gemeentelijke organisatie (zowel organisatorisch als bestuurlijk)? Samenvatting van bevindingen in relatie tot de onderzoeksvraag: Sturing. a) Met uitzondering van de beheersverordening Ontwikkelbedrijf is het projectprotocol niet bestuurlijk vastgesteld, maar wel door het toenmalige Managementteam (tegenwoordig Directieteam). b) Het Venlose projectprotocol voldoet inhoudelijk aan de daaraan te stellen eisen, maar de rol van de raad als eindverantwoordelijke voor financiële en/of maatschap pelijke (imago) risico s bij grote projecten komt onvoldoende tot zijn recht. 34 Kwaliteit projectmatig werken en risicomanagement binnen het ontwikkelbedrijf van de gemeente Venlo eindrapportage Assista Juristen, 6 juni 2009, ter informatie aan raad en rekenkamer gestuurd in september Onderzoek grote projecten

47 Beheersing. c) De (financiële) haalbaarheid van een project dient altijd vertaald te worden in een grondexploitatie berekening. Binnen het Ontwikkelbedrijf worden offertes (zowel intern van andere afdelingen als extern) getoetst aan de hand van de opgedane kennis en ervaring (normen en kengetallen). Er wordt zeer sporadisch gebruik gemaakt van een externe toets. d) Bij mogelijke budgetoverschrijding dient eerst binnen het projectplan naar oplossingen gezocht te worden alvorens het laatste redmiddel van aanvullend budget aanvragen wordt toegepast. e) Door middel van adequaat risicomanagement moeten risico s worden opgespoord en effectieve maatregelen worden bepaald ter beteugeling van die risico s. Het sturen op basis van incidenten (crisismanagement) moet worden voorkomen. Sinds kort worden risico s met behulp van de RISMAN methode geïnventariseerd en op waarde geschat. f) De gemeente beschikt over voor iedere medewerker toegankelijke elektronische formulieren, formats en stroomschema s om op papier op adequate wijze invulling te geven aan de beheersing van projecten. Deze documenten sluiten naadloos aan op de in de Basisvisie projectmatig werken benoemde projectfasen. Toezicht en verantwoording. g) Één maal per kwartaal ontvangt de raad een voortgangsrapportage van de majeure projecten. Daarnaast worden jaarlijks de herzieningen van alle lopende projecten van het Ontwikkelbedrijf aan de raad voorgelegd in de Nota Ontwikkelbedrijf. Verdere informatievoorziening vindt plaats via de P&C-documenten. Er is niet aan de raad gevraagd welke informatiebehoefte men heeft. Overige. h) Uit de in 2007 gehouden interne evaluatie van projectmatig werken kan worden gecon- clu deerd dat projectmatig werken tot dan toe nog niet goed uit de verf is gekomen. Met name het gebrek aan centrale sturing, het ontbreken van tussentijdse beslis documenten, gebrekkige afstemming, onduidelijkheid over rollen en verant woordelijk heden en het nauwelijks evalueren van projecten zijn naar de mening van de rekenkamer belangwekkende en zorgelijke signalen uit de organisatie. De reken kamer constateert op basis van deze informatie dat de uitgangspunten van de basisvisie onvoldoende geborgd zijn. i) Een andere opmerkelijke constatering is dat projecten niet tussentijds gestopt worden, maar dat er altijd oplossingen worden gezocht voor de voortgang. Deze oplossingen worden gevonden in het doorschuiven (lees: vertragen) van de planning en/of ophoging van het budget. j) Uit het recente 213a-onderzoek naar het Ontwikkelbedrijf kan worden afgeleid, dat het venijn vooral in de start van projecten zit en dat er zowel tekortkomingen in de structuur als in de cultuur zichtbaar zijn. Een belangrijke oorzaak hiervoor is het spanningsveld tussen politiek en bedrijfsvoering. In dit krachtenveld spelen de ambtelijk opdrachtgevers een cruciale rol. Op dit moment bestaat twijfel of deze rolinvulling stevig genoeg is. Onderzoek grote projecten 51

48 5 Conclusies en aanbevelingen m.b.t. projectsturing en -beheersing 5.1 Conclusies a) Kaderstelling en controle projectmatig werken. Norm: Volgens de principes van govern ment governance gaat het voor wat betreft de sturingsrol van de raad bij grote projecten over de wijze waarop deze projecten worden gepland en georganiseerd, de wijze waarop de in richting van projecten plaatsvindt en het opstellen van beleid en regels. In de beheersverordening Ontwikkelbedrijf van de gemeente Venlo (vast gesteld bij raads besluit van januari 2009) staat: de gemeenteraad is verantwoordelijk voor beleidsbeslissingen en kredietverlening. Op basis van de uitgangspunten van good governance concludeert de rekenkamer dat de projectsturing en beheersing op papier voldoende is vastgelegd, maar dat daarbij de rol van de raad in zeer beperkte mate tot uitdrukking komt. Het nemen van beleids beslissingen is vooral een interne aangelegenheid. Een aantal belangrijke beslissingsbevoegdheden ligt bij het college van B&W, het Directieteam of bij het ambtelijk management. Voorbeelden hiervan zijn de beslissing of een opdracht projectmatig moet worden aangepakt (ligt bij het Directie team) en de bepaling of een project als majeur wordt aangemerkt (ligt bij het bestuur wat in de praktijk neerkomt op het college van B&W). Verder is het Venlose projectprotocol (in 2004) niet bestuurlijk vast gesteld. Ook wordt van geval tot geval voornamelijk door de ambtelijke organisatie beoor deeld of het noodzakelijk is om een go / no go besluit voor te leggen aan de raad dan wel het college. Wanneer er sprake is van een financieel ontoe reikende begroting, wordt een dergelijk besluit aan de raad voorgelegd. In andere gevallen wordt vaak volstaan met een collegebesluit. Norm: Ten aanzien van de controlerol van de raad gaat het vooral om een deugdelijke informatie voorziening. Informatie die de raad in staat moet stellen om zijn controlerende en volks vertegen woordigende rol goed te kunnen vervullen. In Venlo is de informatiebehoefte van de raad niet gepeild, informatie over de afsluiting (nacalculatie) van een gerealiseerd project gaat alleen naar de raad wanneer sprake is van een krediet aanpassing en de driemaandelijkse voortgangsrapportages beperken zich tot de (12) majeure projecten. Wij zijn van mening dat ook hierin verbeteringen mogelijk en noodzakelijk zijn. De rekenkamer concludeert dat de raad in Venlo vooral een krediet verlenende rol heeft en nauwelijks een beleidsbepalende. Een mogelijke verklaring hiervoor zou deels kunnen liggen in de bestuurlijke situatie ten tijde van het opstellen van de basisvisie (2 e helft 2003). Het gemeentebestuur is immers per 1 januari 2003 gedualiseerd. Wij kunnen ons voorstellen dat in die tijd ambtenaren en bestuurders (zowel college als raad) nog betrekkelijk zoekend waren naar de nieuwe bestuurlijke verantwoordingsverdeling: wat behoort tot het domein van het college respec tievelijk het domein van de raad. Inmiddels (anno 2009) is deze verdeling meer uitgekristalliseerd, zodat bij het voor leggen van de beheersverordening Ontwikkelbedrijf (begin 2009) naar het oordeel van de reken kamer deze beperkte rol van de raad gerepareerd had kunnen worden. 52 Onderzoek grote projecten

49 b) Projectfasering en go / no go beslissing. Norm: Volgens het projectprotocol moet iedere projectfase worden afgesloten met een beslis document (tenminste 5 per project) op basis waarvan door het bevoegde bestuursorgaan wordt afgewogen of de volgende fase kan worden gestart. Uit het onderzoek blijkt dat een go / no go beslissing in de regel wordt genomen door het bevoegde bestuursorgaan binnen de projectsturings lijn. De raad geeft het college een opdracht voor de voorbereiding of uitvoering van een project. Het college manda teert één portefeuillehouder, die tevens bestuurlijk opdrachtgever is om binnen de kaders van het project beslissingen te nemen. Het management van de gemeente mandateert de opdracht aan een ambtelijk opdrachtgever (directeur) en de project manager. Afhankelijk van de beslissing die genomen moet worden vindt deze vaak in de stuurgroep 35 plaats die voor het betreffende project is ingesteld. Zodra buiten de kaders van het project wordt getreden beslist het betreffende gremium of het Directieteam dan wel het college ingelicht dient te worden. Vervolgens bepaalt het college of een beslissing aan de raad voorgelegd moet worden. Voor de afweging door welk gremium bijgestuurd moet worden, is de inhoud van de projectopdracht bepalend. Een besluit dat past binnen de kaders van de opdracht kan genomen worden door degene die daartoe bevoegd is (bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever of projectleider). Naast het hanteren van eenduidige para meters (zoals Tijd en Geld) hiervoor, vindt dit in de praktijk ook vaak gevoelsmatig plaats op basis van kennis en ervaring van de betreffende functionaris(sen). De rekenkamer concludeert dat het niet eenduidig is wie wanneer het bevoegde bestuursorgaan is om een go / no go beslissing te nemen. c) Kwaliteitsniveau projectprotocol. Norm: Het kwaliteitsniveau van het Venlose projectprotocol is getoetst aan de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer. Op basis van het referentiekader van de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer concluderen wij dat het Venlose projectprotocol qua inhoud in grote mate voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Echter, de rol van de raad als eindverant woordelijke voor financiële en/of maatschappe lijke (imago) risico s bij grote projecten komt in het Venlose protocol onvol doende tot zijn recht. Zoals in de onderzoeksaanpak beschreven (paragraaf 1.2) stellen wij het belang van de raad als kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend orgaan bij grote projecten centraal in dit onderzoek. De door ons onderzochte aspecten (waar onder de kwaliteit van projectmatig werken, de initiatieffase en de besluitvorming over nut en noodzaak van projecten) raken rechtstreeks de taakgebieden kaderstelling en controle van de raad. Vanuit dit oogpunt is de rekenkamer van oordeel dat de rol van de raad een zwaarwegend criterium is. De bestuurlijke component en de gezags ver houding (tussen de Tweede Kamer en de ministers) die nadrukkelijk aanwezig is in de Regeling Grote Projecten, ontbreekt in het Venlose protocol (voor wat de raad en het college betreft). 35 De stuurgroep bestaat normaliter uit de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager. Onderzoek grote projecten 53

50 Wij concluderen dat het Venlose projectprotocol inhoudelijk een goed protocol is, maar het mist de essentiële rol van de raad als beleidsbepaler. d) Organisatie en beheer. Norm: In het normenkader hebben wij aangegeven dat de beheersing van grote projecten de wijze betreft waarop risico s worden gemanaged en het interne beleid en voorschriften worden nage leefd. Het gaat om de garantie die het college van B&W aan de raad kan geven over de mate waarin hij in control is, zodat de raad op adequate wijze toezicht kan houden. Op papier zijn de verantwoordelijkheden met betrekking tot de voorbereiding en uitvoering van projecten vastgelegd in het projectprotocol. Projectbeheersing dient plaats te vinden met behulp van de beheersaspecten Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd (GOKIT). De (financiële) haalbaarheid van een project dient altijd vertaald te worden in een grondexploi tatie berekening. Voor ieder project moet een krediet worden verleend door de raad. Bij moge lijke budgetoverschrijding dient eerst binnen het projectplan naar oplossingen gezocht te worden alvorens het laatste redmiddel van aanvullend budget aanvragen wordt toegepast. Verder beschikt de gemeente over elektronische standaardformulieren die voor iedereen beschikbaar zijn om op papier op adequate wijze invulling te geven aan de beheersing van projecten. Deze documenten sluiten naadloos aan op de in de Basisvisie projectmatig werken benoemde projectfasen. In de praktijk ontvangt de raad één maal per kwartaal een voortgangsrapportage van de majeure projecten ter kennisname. Daarnaast worden jaarlijks de herzieningen van alle lopende projecten van het Ontwikkelbedrijf aan de raad voorgelegd in de Nota Ontwikkelbedrijf. Verdere informatie voorziening vindt plaats via de P&C-documenten. Uit intern onderzoek is gebleken dat de uitgangspunten van projectmatig werken onvol doende in de organisatie zijn geborgd. Er is sprake van een gebrek aan centrale sturing, tussentijdse beslis documenten ontbreken veelal, de afstemming is gebrekkig, er is ondui delijkheid over rollen en verantwoordelijk heden en projecten zijn nauwelijks geëvalueerd. Verder is naar voren gekomen dat projecten niet tussentijds gestopt worden, maar dat er altijd oplossingen worden gezocht voor de voortgang. Blijkens een ander recent onderzoek (in het kader van artikel 213a Gemeentewet) zit het venijn vooral in de start van projecten. Een belangrijke oorzaak hiervoor is het spanningsveld tussen de politiek en bedrijfsvoering. In dit krachtenveld spelen de ambtelijk opdrachtgevers een cruciale rol. Op dit moment bestaat twijfel of deze rolinvulling stevig genoeg is. Van ambtelijke zijde is ook onderkend dat het gestructureerd toepassen van de gestelde uitgangs punten van projectmatig werken in de afgelopen jaren niet voldoende is geborgd. Er vindt daarom momenteel een organisatiebreed opleidingstraject plaats (waarbij zowel de bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgevers als alle projectmedewerkers worden betrokken), het risicomanagement wordt verder geprofessionaliseerd en er wordt een nieuw handboek projectmatig werken opgesteld dat organisatiebreed kan worden toegepast. Er is geen streefdatum benoemd waarop het projectmatig werken in z n optimale omvang moet zijn gerealiseerd. De rekenkamer is van oordeel dat het college van B&W onvoldoende grip heeft op grote projecten. 54 Onderzoek grote projecten

51 5.2 Aanbevelingen De raad van kredietverlener naar beleidsbepaler. De rekenkamer is van mening dat de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad als eindverantwoordelijke voor de sturing en beheersing van grote projecten behoorlijk versterkt moet worden. Daar ligt op dit moment de hoogste prioriteit. Hieronder geven wij drie aanbevelingen om deze rol te verbeteren, twee in de vorm van concrete producten en één aanbeveling met betrekking tot de informatievoorziening. a) b) c) Periodiek vastleggen bestuurlijk kader projectmatig werken. Teneinde de sturende rol van de raad te versterken heeft de rekenkamer een product opgesteld in de vorm van een handreiking voor de periodieke vastlegging van het bestuurlijke afsprakenkader. Wij adviseren de raad om dit afsprakenkader minimaal eenmaal per raadsperiode (4 jaar) in overleg met het college van B&W vast te stellen. Om de kwaliteit van het projectprotocol van de gemeente Venlo te verhogen, raden wij aan om de rol van de raad als eindverant woordelijke voor de grote projecten expliciet daarin vast te leggen en uit te werken. Als best practice adviseren wij om daarbij goed te kijken naar de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer, voornamelijk voor wat betreft de procedurele aspecten. Gelet op het feit dat op dit moment gewerkt wordt aan een nieuw handboek projectmatig werken (project protocol), is de timing om de bestuur lijke rol van de raad daarin te integreren optimaal. In hoofdstuk 6 van dit onderzoeksrapport gaan wij nader in op deze bestuurlijke handreiking. Toepassing checklist individuele projectvoorstellen. Teneinde de controlerende rol van de raad bij grote projecten te versterken (beheer sing) heeft de rekenkamer een checklist opgesteld die de raad kan toepassen bij de beoordeling van individuele projecten. Wij adviseren de raad om dit product per direct toe te passen op het moment dat een (beleids-)beslissing gevraagd wordt met betrekking tot een projectvoorstel. Met behulp van de checklist kan de raad c.q. een individueel raadslid zich een oordeel vormen over de kwaliteit van het project voorstel. In hoofdstuk 7 van dit onderzoeksrapport lichten wij deze checklist uitgebreid toe. Verbetering en vastlegging informatievoorziening. Tenslotte raden wij de raad aan om zijn informatiebehoefte over grote projecten aan te geven aan het college van B&W, die deze informatiebehoefte in het project proto col vast moet leggen. Het doel van de informatievoorziening aan de raad moet zich niet alleen richten op een inhoudelijke voortgangsrapportage van de door de raad aangewezen projecten, maar ook om de raad eenduidig te informeren over de mate waarin het college in control is ten aanzien van die projecten. Het behoeft in onze ogen nauwelijks betoog dat de voortgangsrapportages zich niet zouden moeten beperken tot alleen de (12) majeure projecten. In de hierna te pre sen teren handreiking voor het bestuurlijk afsprakenkader (hoofdstuk 6, paragraaf 6.2) geven wij een voorzet van criteria op basis waarvan de raad kan bepalen over welke projecten hij op welke wijze geïnformeerd wil worden. Onderzoek grote projecten 55

52 6 Handreiking algemene kaders projectmatig werken 6.1 Uitgangspunten Uit de onderzochte documenten en tegen de achtergrond van het government gover nance kader (zie hoofdstuk 2), kunnen binnen de sturing en beheersing van projecten twee niveaus worden onderscheiden: enerzijds de algemene kaderstelling voor projectmatig werken en anderzijds de daad werkelijke uitvoering van projecten: algemene kaderstelling projectmatig werken. Binnen het domein van de kaderstelling voor projectmatig werken maken de raad en het college afspraken met elkaar over de wijze waarop sturing, beheer sing, toezicht en verantwoording zullen moeten plaatsvinden. Dit duiden wij aan als het bestuurlijk niveau. Deze spelregels worden periodiek (bijvoorbeeld één maal per raadsperiode) vastgelegd en vormen de maatlat voor de opzet en werking van het systeem van projectmatig werken. voorbereiding en uitvoering van projecten. Vervolgens zullen in de loop van die jaren verschillende projectvoorstellen ont staan en aan de raad worden voorgelegd. Dit duiden wij aan als het project niveau. In de onderstaande figuur maken wij het bovenstaande visueel met behulp van een (vereenvoudigd) model. Raad B&W Bestuurlijk niveau Kaders projectmatig werken (Government Governance) Project niveau Bestuurlijke opdrachtgever PROJECT- OPDRACHT Ambtelijke opdrachtgever (DT) Inhoud opdracht (GOKIT) Projectleider Uitvoering project Op basis van dit onderscheid in niveaus heeft de rekenkamer als resultante uit de eerste onderzoeksfase twee producten opgesteld die de raad kunnen ondersteunen bij de sturing en beheersing van grote projecten. 56 Onderzoek grote projecten

53 In de hiernavolgende paragraaf presenteren wij het product dat aansluit bij het bestuurlijke niveau van projectmatig werken: de handreiking ten behoeve van het bestuurlijke afsprakenkader. In hoofdstuk 7 word de checklist projectverloop gepresenteerd, die de raad in staat moet stellen om zijn rol waar te kunnen maken bij concrete projectvoorstellen (het project niveau in bovenstaande figuur). Overeenkomstig de doelstelling van ons onderzoek (zie paragraaf 1.2) beogen wij met deze beide producten de kaderstellende en controlerende rol van de raad op het gebied van grote projecten te verbeteren. 6.2 Concretisering van het afsprakenkader: de handreiking Een belangrijke conclusie uit het rekenkameronderzoek (zie hoofdstuk 5) is dat de be stuur lijke rol van de raad (kaderstelling en controle) in beperkte mate is vormgegeven. Zoals gesteld is de rekenkamer van mening dat de raad in de praktijk voornamelijk een krediet verlenende rol heeft. De rekenkamer veronderstelt op basis van de onderzoeks bevindingen dat het ontbreken van een bestuurlijk kader een belangrijke oorzaak is van deze beperkte rol. Daarom hebben wij als hulpmiddel een bestuurlijke handreiking opgesteld waarvan wij de raad adviseren om deze minimaal eenmaal per raadsperiode (4 jaar) in overleg met het college van B&W tegen het licht te houden en van toepassing te verklaren. De handreiking is opgesteld in de vorm van een vragenlijst die geënt is op de principes van government governance: sturing beheersing toezicht verantwoording. Voorafgaand aan deze cyclus raden wij aan om de informatiebehoefte van de raad ten aanzien van grote projec ten te definiëren met behulp van een aantal criteria. Hierbij volgen wij de definiëring van de term groot project zoals opgenomen in de Regeling Grote Projecten van de Tweede Kamer. De handreiking treft u hieronder aan. Definitie De raad kan besluiten tot aanwijzing van een groot project indien hij van mening is dat zijn controlerende taak vereist dat meer toegesneden informatie, periodiek te verstrekken, noodzakelijk is, beargumenteerd op basis van de volgende overwegingen: Er is sprake van een niet routinematige, grootschalige en in tijd begrensde activiteit; De gemeente draagt alleen of grotendeels de verantwoordelijkheid voor het project; Er zijn substantiële financiële gevolgen en/of aanmerkelijke uitvoeringsrisico s aan het project verbonden; Er zijn belangrijke gevolgen voor de samenleving of de gemeente aan verbonden; Er is sprake van toepassing van nieuwe technologieën of financierings- constructies; Er is sprake van een in organisatorisch opzicht complex besturings- en uitvoeringsproces. Onderzoek grote projecten 57

54 Sturing Zijn er regels vastgesteld ten aanzien van projectmatig werken, waaronder het risicomanagement? Geven de regels een waarborg zodanig dat de raad ervan uit kan gaan dat B&W in control zijn ten aanzien van de sturing en beheersing van grote projecten? Zijn de ruimtelijk-fysieke beleidsdoelstellingen door de raad vastgesteld (bijv. in programma s, beleidsnota s, visies e.d.)? Beheersing Wordt de raad naar behoefte geïnformeerd over project beheersing, risicomanagement en afwijkingen van het plan? Is er een stelsel van maatregelen, procedures en processen waardoor het college controleerbaar zorg draagt voor het continu nastreven en realiseren van de vastgestelde beleidsdoelen? Maakt dit stelsel van maatregelen, procedures en processen voor de raad inzichtelijk waarop risico s worden gemanaged en het interne beleid en voorschriften worden nageleefd? Worden projectaudits en evaluaties uitgevoerd en gerapporteerd aan de raad? Toezicht houden Kan de raad zijn rol waarmaken op het gebied van toezicht houden door middel van informatievoorziening over de voortgang van de projecten, inclusief aansturing, bijsturing, beheersing en verant woording? Is sprake van een heldere, eenduidige oordeelsvorming over de voortgang en eventuele interventie indien uit het oordeel blijkt dat dit noodzakelijk is om de doelstellingen van het project binnen de gestelde kaders te kunnen realiseren? Verantwoording Is de informatievoorziening deugdelijk (betrouwbaar, tijdig, volledig, relevant)? Wordt de raad actief door het college geïnformeerd? Stelt deze informatievoorziening de raad in staat zijn controlerende en volksvertegenwoordigende rol waar te maken? Best practice: Regeling Grote Projecten Tweede Kamer. De rekenkamer is van oordeel dat de Regeling Grote Projecten die de Tweede Kamer hanteert (zie paragraaf 4.2.1) als goed voorbeeld ( best practice ) kan dienen voor de concrete invulling van het bestuurlijke afsprakenkader. Deze regeling is immers een belangrijk instrument dat door de Tweede Kamer wordt toegepast bij grote projecten, vooral om invulling te geven aan de sturende en controlerende rol van De Tweede Kamer. Het onderzoek van de Commissie Duivesteijn had aangetoond dat de bewust wording van de controlerende taak van de Kamer en van haar commissies een nieuwe impuls nodig had. Het door de rekenkamer Venlo uitgevoerde onderzoek komt op het politiek-bestuurlijke vlak in deze gemeente tot eenzelfde conclusie: de sturende en controlerende rol van de gemeenteraad behoeft versterking. Als het gaat om de rol van de raad als eindverant woor delijke voor financiële en/of maatschappelijke (imago) risico s bij grote projecten, dan komt dat in het huidige projectprotocol naar onze mening onvoldoende tot zijn recht. De handreiking ten behoeve van het bestuurlijk afsprakenkader kan in deze leemte voorzien. De rekenkamer adviseert de raad om grote projecten te bezien vanuit het sturingsen verantwoordingskader zoals in dit hoofdstuk gepresenteerd en dit periodiek (tenminste éénmaal per raadsperiode) vast te leggen. 58 Onderzoek grote projecten

55 7 Het toetsingskader: checklist projectverloop Het onderzoek naar de sturing en beheersing van (grote) projecten is in twee fasen gesplitst. Fase 1 omvat het in beeld brengen en analyseren van de condities voor projectmatig werken binnen de gemeente Venlo. Deze eerste onderzoeksfase heeft een kader op ge leverd voor de sturing en beheersing van projecten, waaruit concreet twee producten door de rekenkamer zijn opgesteld. In hoofdstuk 6 hebben wij het eerste product gepresenteerd: de handreiking voor het bestuurlijke afsprakenkader ten aanzien van projectmatig werken. In hoofdstuk 7 presenteren wij het tweede product. We hebben een checklist opgesteld waarmee op het niveau van individuele projecten een oordeel kan worden gevormd over de kwaliteit van de projectvoorstellen. Wij passen deze checklist vervolgens zelf ook toe als toetsingskader voor de Multi casestudy. Dit toetsingskader vormt de afsluiting van de eerste onder zoeks fase en is in feite de kapstok voor de uitvoering van de tweede fase van het onderzoek, ofwel het toetsen van een aantal concrete projecten aan het kader. 7.1 De checklist. Aan de hand van de analyse van de documenten (fase 1), het analyse kader van government governance en enkele voorbeeldmodellen 36, heeft de rekenkamer een model opgesteld dat als basis zal dienen voor de Multi casestudy. Dit toetsings model is opgezet in de vorm van een checklist, die in de toekomst door de raad gebruikt kan worden ter ondersteuning van zijn rol bij de sturing en beheer sing van (grote) projecten op individueel projectniveau. In de loop van de jaren ontstaan verschillende projectvoorstellen die aan de raad worden voorgelegd. De checklist kan door de raad c.q. per individueel raadslid per specifiek project worden toege past. Het doel van deze checklist is om raadsleden te helpen om de informatie over (grote) projecten te beoordelen op kwaliteit en volledig heid teneinde overzicht te behouden en de voortgang van een project te kunnen toetsen. De checklist is op diverse beleids terreinen toepasbaar en kan naast grote fysieke (bouw-) projecten en infrastructurele werken worden toegepast op alle gemeen telijke projecten, dus bijvoorbeeld ook bij sociale projecten. Deze checklist is inzetbaar binnen de diverse fasen van totstandkoming en realisatie van een project. De rekenkamer adviseert de raad om de checklist als instrument toe te passen bij belangrijke besluitvormingsmomenten over grote projecten. De checklist wordt hieronder (volgende pagina s) gepresenteerd in de vorm van een vragenlijst. 36 Checklist fasen project van Twijnstra Gudde en Checklist grote projecten van enkele andere gemeenten, waaronder Den Haag, Utrecht en Helden-Panningen. Onderzoek grote projecten 59

56 Kaderstelling Betreft het een project(voorstel) waarover de raad geïnformeerd wil worden zoals afgesproken ten aanzien van de majeure projecten? Probleemanalyse: is duidelijk welk probleem met het project wordt aangepakt en waarom het zou werken? Welke aannames zijn gedaan? Op welke door de raad vastgestelde beleidsdoelstelling is dit initiatief gebaseerd? Welke alternatieve oplossingen zijn benoemd, bestaat er een voorkeur en hoe zijn de alternatieven afgewogen? Wat zijn de outcome doelstellingen (beoogde maatschappelijke effecten), en zijn deze toetsbaar? Wat zijn de output doelstellingen (beoogde prestaties / resultaten), en zijn deze toetsbaar? Zijn belangen en wensen van de beoogde doelgroep(en) in beeld? Zijn belangen en wensen van derden (marktpartijen, belangenorganisaties, in-/samenspraak) in beeld? Is er een communicatieplan en wat houdt dit in? Reikwijdte (scope) Projectdefinitie / afbakening: is helder wat wél en wat niet onder het project valt? Is er ruimte voor scopewijzigingen? Zo ja, wie besluit wanneer? Is er flexibiliteit ten aanzien van kosten, opbrengsten en kwaliteit (met andere woorden: zijn er bandbreedtes aangegeven waarbinnen het project uitgevoerd wordt)? Sturing Op welke grootheden wordt het project gestuurd? Is duidelijk, over de hele looptijd van het project, wat de besluitvormings momenten (mijlpalen) zijn en wat de betrokkenheid van de raad daarbij is? Bij Publieke Private Samenwerking (PPS): is de verantwoordelijkheiden bevoegd heidverdeling tussen gemeente en marktpartijen beschreven? Is vastgelegd dat bij wijzigingen in scope, financiën, risico s en tijd/ planning de raad kan bijsturen? Planning Is er een tijdschema waarin de verschillende projectfasen aan concrete data worden gekoppeld? Is er rekening gehouden met besluitvorming / communicatie over de mijlpalen met de raad? Is aangegeven wat de minimum en de maximum tijdsduur is van het project (bandbreedte)? Is in de planning van het project voldoende tijd ingeruimd voor in-/ samenspraak? Financiën Is er een gedegen raming van kosten en opbrengsten (zowel investerings kosten als (jaarlijkse) exploitatiekosten)? Is ook aangegeven hoe de raming tot stand is gekomen? Is de raming getoetst, intern/extern? Is de wijze van bekostiging / budgettaire inpassing (in de gemeentebegroting) in relatie tot de risicoanalyse duidelijk? Zijn er afspraken/voorstellen over compensatie bij eventuele overschrijdingen? Bij PPS: is de keuze voor PPS onderbouwd (variantenanalyse) en is de gekozen vorm (partnerkeuze, belangenanalyse) nader ingevuld? Zijn er sluitende afspraken over eventuele private financiering? 60 Onderzoek grote projecten

57 Risico s Is er een risico-inventarisatie en wordt inzicht gegeven in de impact van de risico s? Wordt in de risico-inventarisatie aandacht geschonken aan mogelijke oplossingsscenario s (beheersmaatregelen om de risico s te beteugelen)? Bij PPS: is er in de risico-inventarisatie aandacht voor afwentelingmechanismen en stelposten? Zijn de genoemde risico s daadwerkelijk risico s (of bijvoorbeeld scopewij zigingen)? Zijn de risico s geclassificeerd (bijv. financieel, juridisch, technisch, bestuurlijk)? Is de kans van optreden per risico helder? Welke beheersmaatregelen (met bijbehorende kosten en dekking) per risico worden aangedragen? Is er een kwantificering van het totaal bruto risico, inclusief bandbreedte? Projectorganisatie en uitvoering Is de projectorganisatie, zowel intern binnen de gemeente als bij een eventuele externe uitvoeringsorganisatie, helder omschreven? Is de administratieve organisatie en interne controle duidelijk, inclusief de daarin geregelde toetsingsmechanismen en functiescheiding (toezicht/ uitvoering) Zijn er audits gepland? Op welke momenten? Bij PPS: is de toezichthoudende rol van de gemeente goed belegd (wordt actief toezicht gehouden en waaruit blijkt dat)? Controle Wordt de raad in tussen- en eindrapportages ingelicht over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en de verklaring hiervan? Toelichting op de checklist projectverloop. Kaderstelling De informatie bij de kaderstelling (nota van uitgangspunten / startdocument) en bij een go / no go -besluit moet inzicht geven in: - doelen (prestaties en maatschappelijke effecten), - reikwijdte (wat valt er wel en niet onder het project, kwaliteit), - tijd (planning van het project en organisatie), - geld (kosten, opbrengsten) - risico s (inventarisatie, actualisering, beheersing, kosten). Controle In voortgangs- en eindrapportages is ook informatie over doelen, reikwijdte, tijd, geld en risico s nodig. De rapportages moeten inzicht geven in de (mate van) realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en een adequate verklaring hiervoor. SMART Bij de beoordeling van de diverse onderdelen van de checklist kan in meer of mindere mate gebruik worden gemaakt van het SMART-principe: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Onderzoek grote projecten 61

58 Deel II: De praktijk: onderzoek naar de drie cases Inleiding: toepassing van het toetsingskader (de checklist) Zoals in deel I is aangegeven, wordt in de Multi casestudy een aantal concrete projecten getoetst aan het (theoretische) kader. Hiervoor heeft de rekenkamer drie projecten geselecteerd, te weten: container barge terminal (cbt), reconstructie Koninginneplein en Q4. Voor deze praktijktoets heeft de rekenkamer de checklist projectverloop (hoofdstuk 7) als toetsingskader gehanteerd, omdat dit de checklist is die op individueel project niveau voor de raad belangrijke aandachtspunten bevat teneinde grip op de voortgang te hebben en houden. Voorafgaand aan de Multi casestudy heeft naast de beschreven externe validiteittoets (zie paragraaf 1.4) een ambtelijk afstemmingsoverleg 37 plaatsge vonden over de checklist projectverloop. Doel hiervan was een optimale informatieverzameling uit de casestudy te verkrijgen. Ook is deze bijeenkomst gebruikt om het model en de toe passing daarvan door de rekenkamer toe te lichten. Voor de goede orde wordt opge merkt dat dit ambtelijk overleg geen inhoude lijke beoordeling of goedkeuring van het toetsingsmodel tot doel had. Deze bijeenkomst heeft geleid tot een (beperkt) aantal wijzigingen, voornamelijk van redactionele aard. De rekenkamer heeft de projectdossiers van de drie geselecteerde casussen succes sievelijk getoetst met behulp van de checklist projectverloop. De analyse van de projectdossiers 38 heeft plaatsgevonden in de aanwezigheid van de respectievelijke project leiders. Deze hebben tevens aanvullende (mondelinge en schriftelijke) informatie aangedragen en vragen van de onderzoeker beantwoord. Naast de hiervoor beschreven verzameling en analyse heeft de rekenkamer een beperkt aanvullend onderzoek uitge voerd door het raadplegen van het geauto matiseerde gemeentelijk raadsinformatie systeem (raadsbesluiten, -notities en informatie brieven). 37 Bijeenkomst d.d met het ambtelijk management van het Ontwikkelbedrijf en de projectleiders van de drie geselecteerde projecten. 38 De projectdossiers zijn verzameld en samengesteld door de projectleiders. 62 Onderzoek grote projecten

59 Barge Terminal

60 8 Container barge terminal 8.1 Beknopte projectbeschrijving De gemeente Venlo staat nationaal en internationaal bekend als een belangrijke ver voersstad en staat op de tweede plaats als logistieke hotspot. De gemeente beschikt al over water en spoorontsluiting. De gemeente hecht grote waarde aan de ontwikkeling van een transportmodaliteit water binnen de gemeentegrenzen. Deze nieuwe, derde modaliteit water moet een aanvullende functie hebben op vervoer via de weg en het spoor. Reeds midden jaren 90 is het initiatief genomen om een container barge terminal in Venlo te gaan realiseren. Het project bevindt zich op dit moment 39 in de realisatiefase. De container barge terminal is belangrijk voor het faciliteren, verankeren en verder ont wikkelen van het bedrijfsleven, dat over meerdere keuzemogelijkheden van vervoer wil beschikken. Op basis van een studie 40 blijkt dat voor de periode tot 2010 een groei van het totaal in Venlo te verwerken containers te verwachten is van tot ongeveer In 2004 hebben de gemeente Venlo en Venlo Trade Port b.v. (VTP, waarin vertegen woor digd ECT-Venlo 41, Seacon en LIOF) een overeenkomst gesloten over de ontwikke ling van een barge terminal op de locatie Ankerkade - Tjalkkade. De gemeente geeft de grond inclusief bebouwing in erfpacht uit aan VTP, die zorgt voor de investering in de kraan voor de handling van containers. Het project valt uiteen in drie deelprojecten: Aanleg kademuur door de gemeente (afgerond). Inrichting van het terrein (kraanbouw) door de exploitant (ECT) (is bezig). Treffen van maatregelen door de gemeente in het kader van de nautische veiligheid (is afgerond). De verwachting is dat eind 2009 de kraan gebouwd is en de terminal in januari 2010 in gebruik kan worden genomen. De totale investering in infrastructuur bedraagt ongeveer 15 miljoen, waarvan de gemeente zelf zo n 3,8 miljoen bijdraagt. Dit project is door de gemeente niet aangewezen als majeur project Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten : Startnotitie om in nauwe samenwerking met ECT het initiatief van een container barge terminal in Venlo uit te werken. Opstellen haalbaarheids studie. 1999: Ondertekening intentieovereenkomst tussen gemeente en ECT (jan.) : B&W stelt projectopdracht vast. Raadsinformatiebrief projectopdracht ter info aan raad (okt.) : Raadsnotitie nr. 10: locatiekeuze: mening van de raad polsen om op basis hiervan vervolgtraject in te zetten (dec.) : B&W besluit: inzicht in financiële risico s en besluit om een Beheersmaat schappij met open structuur als oplossing te kiezen. 39 Stand van zaken per oktober Casestudy Binnenhaven Venlo als onderdeel van economisch belang Nederlandse binnenhavens in opdracht van Ned. Ver. Binnenhavens (NVB), juli ECT = Europe Combined Terminals BV (Rotterdam). Onderzoek grote projecten 63

61 2004 (okt.) : Erfpachtovereenkomst met Venlo Trade Port b.v. (VTP). Dit is hét contract tussen VTP en de gemeente over de ontwikkeling van de container barge terminal. De raad is op de hoogte gesteld via Raadsinformatiebrief (inclusief de stand van zaken en de vervolgaanpak) (dec.) : Raadskrediet 13,4 miljoen waarvan gemeentelijke bijdrage 2,3 miljoen (besluit nr. 186) 2005 (jan.) : Projectontwerp/realisatieprogramma : Raadsinformatiebrief nr. 85: stand van zaken realisatietraject: 3 deel projecten : Problemen m.b.t. verkrijgen milieuvergunning: belangrijke oorzaak voor vertraging (mei) : Aanvullend krediet 1,5 mln. (raadsbesluit nr. 50) 2009 (apr.) : Raadsinformatiebrief nr. 40: Stand van zaken en geplande afronding (juli) : Raadsinformatiebrief nr. 84: Notariële akte container barge terminal. Aangetroffen beslisdocumenten: Projectontwerp d.d (heeft ter inzage gelegen voor raad). 8.2 Toepassing checklist Ter toelichting: in de onderstaande tabel is aan de hand van het dossieronderzoek per onderdeel antwoord gegeven op de vragen van de in hoofdstuk 7 gepresenteerde checklist. De onderdelen die in de ogen van de rekenkamer zijn opgevallen, hebben wij oranje gearceerd. In de paragraaf Bevindingen (paragraaf 8.3) zal op deze kritische factoren nader worden ingegaan in het licht van de onderzoeksvragen. Kaderstelling: inzicht in de door de raad vastgestelde kaders voor dit project. Een probleemanalyse die duidelijk maakt welk probleem met het project wordt aangepakt en waarom het zou werken, inclusief de aannames die zijn gedaan. Economische haalbaarheidsstudie Casestudy Binnenhaven Venlo als onderdeel van economisch belang Nederlandse binnenhavens in opdracht van Ned. Ver. Binnenhavens (NVB), juli Op welke door de raad vastgestelde beleidsdoelstelling is dit initiatief gebaseerd? De gemeente streeft naar een verdere ontwikke ling van knooppunt Venlo in intermodaal netwerk (intentieovereenkomst 1999). Masterplan Venlo en Economische Visie Venlo. Welke alternatieve oplossingen zijn benoemd, bestaat er een voorkeur en hoe zijn de alternatieven afgewogen? Geen alternatieven benoemd voor oplossing ontwikkeling logistiek knooppunt. Wél alternatieven onderzocht in maart 2003 als gevolg van mogelijk risico overtreding mededingingswet (door advocatenkantoor Stibbe): - verkoop terrein aan ECT; - verkoop terrein aan PPS; - Eur. Aanbesteding; - wijziging overeenkomst met ECT; - voortzetten overeenkomst met ECT. Bevat tevens afweging voorkeur. 64 Onderzoek grote projecten

62 Wat zijn de outcome doelstellingen (beoogde maatschappelijke effecten) en zijn deze toetsbaar? Het garanderen van de bereikbaarheid en concur rentiepositie van het logistiek knooppunt Venlo in de toekomst. De nieuwe derde modaliteit water moet een complementaire functie hebben op vervoer via weg en spoor en mag geen negatief effect hebben op de, macro-economisch gezien, belangrijke railterminal. Geen nulmeting opgesteld. Wat zijn de output doelstellingen (beoogde prestaties / resultaten) en zijn deze toetsbaar? Gezamenlijke ontwikkeling van een geïntegreer de terminal in Venlo. Aanleg / oprichting open bare container binnenvaartterminal (cbt) die door een externe partner (VTP) geëxploiteerd zal worden. Kadeaanleg en ver groting van de jachthaven. Zijn belangen en wensen van de beoogde doelgroep in beeld gebracht? Cbt is belangrijk voor het faciliteren en veranke ren en verder ontwikkelen van het bedrijfsleven, dat over meerdere transportmogelijkheden wil beschikken. Op basis van een, in opdracht van ECT, verrichte studie blijkt dat dankzij de komst van de barge terminal een groei van het totaal in Venlo te verwerken containers te verwachten is (prognose containergroei, studie 2004). Zijn belangen en wensen van derden (marktpartijen, belangenorganisaties, in-/ samenspraak) in beeld gebracht? Beperkt: alleen de belangen van VTP. Is er een communicatieplan en wat houdt dat in? Geen plan aanwezig. Wél is op belangrijke momenten met raad gecommuniceerd c.q. geïnformeerd. Reikwijdte (scope) Projectdefinitie / afbakening: is helder wat wél en wat niet onder het project valt? Definitief ontwerp: bouwgrond 4,55 ha. terrein en openbare ruimte 7,5 ha. water afgebakend. In erfpachtovereenkomst Project is gesplitst in 3 deelprojecten. Is er ruimte voor scopewijzigingen? Zo ja, wie besluit wanneer? Ja: herinrichting jachthaven, vergroten draagkracht damwand en ministeriële voorschriften nautische aanpassingen (zie stukken in jaar rekening). Geen raadsbesluiten vóór uitvoering. Besluit van ECT om met partner (Seacon) nieuwe BV (VTP) op te richten. Onderzoek grote projecten 65

63 Is er flexibiliteit ten aanzien van kosten, opbrengsten en kwaliteit (met andere woorden: zijn er bandbreedtes aangegeven waarbinnen het project uitgevoerd wordt)? Geen bandbreedtes vastgesteld. Op welke wijze vindt aanbesteding van dit project plaats? Waarom is voor deze aanbestedings variant gekozen? Aanleg kademuren meervoudig onderhands, conform gemeentelijk beleid. Intentieovereenkomst met VTP: geen aanbesteding (n.v.t.). Sturing Op welke grootheden wordt het project gestuurd? GOKIT. Inzicht in risico s. (voorbeeld BTW: fiscaal adviseur). Is duidelijk, over de hele looptijd van het project, wat de besluitvormings momenten (mijlpalen) zijn en wat de betrokkenheid van de raad daarbij is? Nee. Bij Publieke Private Samenwerking (PPS): is de verantwoordelijkheid- en bevoegdheidverdeling tussen gemeente en marktpartijen beschreven? Ja: in erfpachtovereenkomst 2004 vastgelegd. Gemeente realiseert terminallocatie en voert grondexploitatie. Daarna uitgifte in erfpacht (25 jaar) aan samenwerkingsverband VTP. VTP zorgt voor eigen rekening en risico de inrichting van het terrein en de exploitatie van de terminal. Is vastgelegd dat bij wijzigingen in scope, financiën, risico s en tijd/planning de raad kan bijsturen? Niet vastgelegd. Planning: wordt in de praktijk gehandeld naar het projectprotocol? Is er een tijdschema waarin de verschillende projectfasen aan concrete data zijn gekoppeld? Ja: projectplanning bij Projectontwerp (jan. 05). Ontwikkelingsplan september 2005: uitvoerings planning werk. Is er rekening gehouden met besluitvorming / communicatie over de mijlpalen met de raad? Nee. Is aangegeven wat de minimum en de maximum tijdsduur van het project (bandbreedte) is? Nee: de gemeente volgt de planning van VTP. 66 Onderzoek grote projecten

64 Is in de planning van het project voldoende tijd ingeruimd voor in-/samenspraak? Ja, belangen watersportvereniging (jachthaven). Financiën Is er een gedegen raming van kosten en opbrengsten (zowel investeringskosten als (jaarlijkse) exploitatiekosten? Investeringsberekening en berekening erfpacht canon (april 2004). Grond- en erfpachtexploitatieopzet: raadsbesluit (nov.): Raadskrediet 13,4 miljoen, waarvan 2,3 miljoen ten laste van gemeente komt. Plantekort ad 4,8 miljoen wordt gedekt via erfpachtovereenkomst (jaarlijkse betaling van VTP aan gemeente) (nov.): Nota Grondbedrijf: uit voorzichtigheidsoverwegingen wordt rekening gehouden met nadelig verschil van 0,5 mln. Jaarrek. 05: Tekort geraamd van 0,5 mln. Dekking via grondbedrijfreserve (mei): Raadsbesluit nr. 50 aanvullend krediet 1,5 mln. inclusief verkla ring oorzaken en dekkingsvoorstel. (Oorzaak: Het krediet voorzag niet in de renovatiekosten van de bedrijfshal Tjalkkade. Conform de erfpachtovereenkomst met VTP BV maakt deze bedrijfshal niet alleen onderdeel uit van de door de gemeente op te leveren zaak maar dient de bedrijfshal tevens in goede staat opgeleverd te worden. Daarnaast hogere rentelasten als gevolg van vertraging (Raadsinformatiebrief nr. 40): totale gemeentelijke inves te ringen 15 mln. Geraamd expl. tekort 0,5 mln. Is ook aangegeven hoe de raming tot stand is gekomen? Is de raming getoetst, intern/ extern? Wel onderbouwing raming. Niet intern/extern getoetst. Is de wijze van bekostiging / budgettaire inpassing (in de gemeente begroting) in relatie tot de risicoanalyse duidelijk? Ja: dekking plantekort via jaarlijks erfpachtcanon. Risico: tijdsfactor (latere ingebruikname heeft effect op tijdstip inkomsten uit erfpacht). Onderzoek grote projecten 67

65 Zijn er afspraken/voorstellen over compensatie bij eventuele overschrijdingen? Ja. Wordt opgevangen binnen voorziening nadelige expl.resultaten Ontwikkelbedrijf. Bij PPS: is de keuze voor PPS onderbouwd (variantenanalyse) en is de gekozen vorm (partnerkeuze, belangenanalyse) nader ingevuld? In het beginstadium is met meerdere partners gesproken. PPS: Zijn er sluitende afspraken over eventuele private financiering? B&W besluit nov. 96: gemeente draagt de kosten van openbare infrastructuur (aanleg kades en wegen). Overige kosten (equipment en exploitatie) voor rekening marktpartijen. De overeenkomst liet enige ruimte open voor wat betreft de concrete afspraken. Enkele begrippen waren dusdanig rekbaar, dat daarover achteraf moest worden onderhandeld (bijv. in redelijke staat ). Risico s: is sprake van een beheersbaar proces met doelstellingen, inschatting van risico s en opstellen van plannen en beheersmaatregelen? Is er een risico-inventarisatie en wordt inzicht gegeven in de impact van de risico s? Ja. 2003: financiële haalbaarheid, toekomstvastheid locaties, juridischplanologische procedure MER, milieu MER, veiligheid scheepvaart en waterrecreatie, externe veiligheid, nautische veiligheid. 2009: fiscale aspecten onduidelijk. 2009: kritische tijdpad afhankelijk van levering en opbouwen kraan (verantwoordelijkheid VTP). Risico (financieel): opbrengsten uit zandverkoop. Wordt in de risico-inventarisatie aandacht geschonken aan mogelijke oplossingsscenario s (beheersmaatregelen om de risico s te beteugelen)? Niet aan de voorkant ; pas op moment als het risico ontstaat / bekend wordt. Bij PPS: is er in de risico-inventarisatie aandacht voor afwentelingmechanismen en stelposten? Jaarrek. 2008: in 2008 hebben gemeente en VTP overeenstemming bereikt over enkele open staande punten uit de erfpachtovereenkomst (o.a. ingangsdatum). Het verkrijgen van de milieuvergunning was voorwaarde voor VTP voor het bestellen van de kraan. Zijn de genoemde risico s daadwerkelijk risico s (of bijvoorbeeld scopewij zigingen). Geen scopewijzigingen. 68 Onderzoek grote projecten

66 Zijn de risico s geclassificeerd (bijv. financieel, juridisch, technisch, bestuurlijk)? Ja. Zie antwoord op vraag 1. Is de kans van optreden per risico helder? Niet met de raad gecommuniceerd. Welke beheersmaatregelen (met bijbehoren de kosten en dekking) per risico zijn aange dragen? Reserve Grondbedrijf (financiën). Is er een kwantificering van het totaal bruto risico, inclusief bandbreedte? Nee: onvoorziene omstandigheden. Projectorganisatie en uitvoering Ten tijde van het rekenkameronderzoek (juliaugustus 2009) was dit project in beheer bij de afdeling Economie, Cultuur en Arbeid. Is de projectorganisatie, zowel intern binnen de gemeente als bij een eventuele externe uitvoeringsorganisatie, helder omschreven? In projectontwerp (jan. 05) is de interne project organisatie beschreven en gekwantificeerd. Tevens interne overlegstructuur (projectgroep). Extern: Geen vaste structuur overleg met partners (op ad hoc basis). Is de administratieve organisatie en interne controle duidelijk, inclusief de daarin geregelde toetsingsmechanismen en functiescheiding (toezicht/ uitvoering)? Geen AO/IC. Zijn er audits gepland? Op welke momenten? Nee. Wel accountantscontrole subsidies en verant woor ding aan Provincie, Rijk en EU in kader van subsidieverstrekking. Audit door Ministerie van Ec. Zaken. Bij PPS: is aangegeven hoe wordt de toezichthoudende rol van de gemeente ingevuld? Vastgelegd in erfpachtovereenkomst die wordt omgezet in notariële akte. Controle: de afspraken tussen raad en college over de informatievoor ziening en tijdige terugkoppeling bij afwijkingen t.o.v. de planning. Wordt de raad in tussen- en eindrapportages ingelicht over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en de verklaring hiervan? Geen separate periodieke voortgangsrapportages (geen majeur -project status). Wel jaarlijkse update in Jaarrekening en in Nota Ontwikkelbedrijf (2x per jaar). Ad hoc informatie: Mei 03: raad ingestemd met aanvullende MER. Okt. 03: cie. EVB raadsnotitie nr. 10. Diverse momenten: stand van zaken in Raadsinformatiebrief. Onderzoek grote projecten 69

67 8.3 Bevindingen In deze paragraaf geven wij de antwoorden op de onderzoeksvragen voor wat betreft het project container barge terminal, waarbij we gebruik maken van de ingevulde checklist (paragraaf 8.2), aangevuld met de inzichten uit de interviews. Kanttekening bij de betekenis van de bevindingen. Het onderzoek heeft zich met name gericht op de aanwezigheid van de betreffende documenten. De brede focus van het onderwerp en dito afbakening van het onderzoek brengen met zich dat de kwaliteit van risicobeheersingssystemen en risico-analyses, de kwaliteit van de informatievoorziening etc. niet zijn onderzocht. Daarom zijn uitspraken naar aanleiding van de casestudy vooral procesmatig van aard; ze gaan over het al dan niet op orde zijn van de informatievoorziening, het al dan niet aanwezig zijn van sys temen en procedures enzovoorts oorbereiding en besluitvorming Onderzoeksvraag: 1. Hoe is het voorbereidings- en besluitvormingsproces ingevuld? Hierbij gaat het om zaken als: - Wat zijn de door de raad vastgestelde kaders voor de geselecteerde projecten? - Welke afspraken zijn gemaakt tussen raad en college over de informatievoor ziening? - Rechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure (globaal op hoofdlijnen). De raad heeft de kaders gesteld door middel van kredietbesluiten. Deze krediet verstrek king is voorafgegaan door een inhoudelijk kader (raadsnotitie m.b.t. locatie keuze en goedkeuring vervolgtraject). Bij de kredietverstrekking beschikte de raad over een exploitatie berekening en een erfpachtexploitatieopzet. Deze waren niet intern of extern getoetst door een onafhankelijke deskundige. Zowel in 1998 als in 2004 is een economische haalbaarheidsstudie verricht. Verder is aangegeven aan welke beleidsdoel stelling(en) het project een bijdrage moet leveren en de outcome- en outputdoelstellingen zijn benoemd. Een nulmeting die de toetsbaarheid van de realisatie van de doelstellingen van het project ondersteunt, is niet verricht. Er is weliswaar geen communicatieplan opgesteld, maar in de praktijk is wel op gezette momenten gecommuniceerd met belanghebbenden, betrokkenen en de gemeenteraad. Verder is dit project afgebakend door middel van het opstellen van een definitief ont werp. Er zijn geen bandbreedtes aangegeven ten aanzien van kosten, opbrengsten en kwaliteit. Uit het onderzoek blijkt dat de raad en het college geen specifieke afspraken hebben gemaakt over de informatievoorziening ten aanzien van dit project. De algemene afspra ken hieromtrent gelden daarmee impliciet (de raad wordt via de P&C-cyclus en de jaar lijkse nota Ontwikkelbedrijf geïnformeerd). De rekenkamer heeft geen onrechtmatigheden aangetroffen voor wat betreft de aanbestedingen. Er is aanbesteed overeenkomstig de gemeentelijke beleidsregels. 70 Onderzoek grote projecten

68 8.3.2 Projectbeheersing Onderzoeksvraag: 2. Hoe worden deze projecten beheerst? - Is sprake van een beheersbaar proces met doelstellingen, inschatting van risico s en opstellen van plannen en beheersmaatregelen? - Wordt in de praktijk gehandeld naar het project-protocol (of handvest of draai boek)? - Welke afwijkingen hebben plaatsgevonden bij de geselecteerde projecten in de uitvoering/realisatie ten opzichte van de door de raad gestelde kaders? En wat zijn de oorzaken voor deze afwijkingen? Ondanks het feit dat voor dit project een tijdsplanning is opgesteld heeft dit forse vertragingen opgelopen. Dit komt met name doordat de gemeente afhankelijk was van externe partijen (verkrijging milieuvergunning en levertijd kraan). Hierop wordt in de paragraaf Verdiepingsanalyse van afwijkingen nader ingegaan. Het project wordt gestuurd vanuit de GOKIT-aspecten. De beslis momenten voor de raad zijn niet van te voren in de planning opgenomen; de afweging of bijsturing door de raad noodzakelijk is vindt plaats naar het inzicht van de betreffende projectleider en ambtelijk opdrachtgever. Uit de gehouden interviews komt naar voren dat deze wekelijks overleg met elkaar hebben. Indien daartoe aanleiding bestaat wordt de bestuurlijk opdracht gever geïnformeerd (meestal in de vorm van driehoeksoverleg) en wordt beoordeeld of de raad geïnformeerd moet worden. Daarbij zijn de kaders van het project bepalend. De exploitatieberekening wordt jaarlijks herzien en er worden maandrapportages met betrekking tot de financiële voortgang opgesteld. Bij de exploitatieberekening zijn de risico s in beeld gebracht, maar dat is vooral op een kwalitatieve en beschrijvende manier gebeurd. In 2008 zijn de risico s gekwantificeerd. Er is geen methode toegepast en ook de kans van optreden per risico is niet aange ge ven. Er wordt niet altijd geanticipeerd door vooraf oplossingsscenario s of beheers maat regelen vast te leggen, oplossingen worden vaak aangedragen op het moment dat een risico optreedt. Volgens de rekenkamer is een kritische factor bij dit project de erfpachtovereenkomst die in 2004 met de private partij (VTP) is gesloten. Blijkens het onderzoek bevatte deze overeenkomst enkele openstaande punten (bijv. de kostenverdeling), waarover pas in 2008 overeenstemming is bereikt tussen de gemeente en VTP. De overeenkomst schiep bovendien voor de gemeente de verplichting om de extra kosten in verband met de renovatie van de bedrijfshal volledig voor eigen rekening te nemen. Ook voor wat de tijdsplanning betreft was de gemeente voor een belangrijk deel afhankelijk (en volgend) van de private partner. Er is voor de realisering van de barge terminal alleen in het beginstadium met andere partners gesproken. De reden hiervoor is niet meer te achterhalen. De interne projectorganisatie is beschreven en gekwantificeerd, maar de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) is niet beschreven. Verder zijn er geen audits gepland noch uitgevoerd. Uit de interviews blijkt dat ervaringen en lessen niet gezamen lijk binnen de gemeentelijke organisatie periodiek worden uitgewisseld. Er vindt nog te veel individueel werk plaats. Op het moment dat dit project wordt afgerond (begin 2010) zal een interne evaluatie plaatsvinden. Al met al constateren wij dat niet geheel sprake is van een beheerst proces. Dit blijkt o.a. uit de opgetreden tijdsvertragingen en de budgetoverschrijding, waarop nader wordt ingegaan in de volgende paragraaf. Onderzoek grote projecten 71

69 8.3.3 Verdiepingsanalyse van afwijkingen Bij het project container barge terminal (cbt) is tijdens de voorbereidings- en realisatie fase zowel sprake geweest van een budgetoverschrijding (van 1,5 mln. en nog een verwacht tekort per september 2009 van 0,5 mln.) als van vertragingen in de tijd (drie jaar). Financiële overschrijding. Overeenkomstig de gesloten erfpachtovereenkomst (in 2004) lag de plicht bij de gemeen te om de bedrijfshal (loods) in goede staat op te leveren. De meerkosten in verband met de renovatie van de bedrijfshal bedroegen 1,5 mln. Deze overschrijding bedraagt zo n 11% ten opzichte van de eerste kredietverlening en kwam volledig voor rekening van de ge meente (dit betekent een ruim 50% hogere gemeentelijke inves tering). Het betreffende raadsvoorstel 42 is onderbouwd met de opmerking dat in het oorspronke lijke krediet niet hierin was voorzien. De raadscommissie was nogal verbaasd over de onvoor ziene tegen valler en er was sprake van ontevredenheid over de berekening en de onder bouwing van het voorstel. In de uitleg van het college werd aangegeven dat de gemeente contractueel verplicht is deze kosten te dragen en dat het onderhandelings traject met de private partner moeizaam was: het was geven en nemen, maar er moest een contract komen, zo staat in de notulen van de commissievergadering 43. Er was blijkbaar geen weg terug. In de raadsvergadering van mei 2006 gaf de raad te kennen dat groot belang werd gehecht aan de realisering van de container barge terminal en werd ingestemd met het extra krediet. Op dit moment (oktober 2009) wordt nog rekening gehouden met een mogelijk exploi ta tie tekort van 0,5 mln. vanwege de onzekerheid met betrekking tot de opbrengsten uit zand verkoop en de fiscale aspecten van dit project. De overschrijding bij de container barge terminal is ontstaan binnen één jaar na de oorspron kelijke kredietverlening door de raad. De reden voor deze relatief korte periode kan uit de gehouden interviews verklaard worden door het feit dat bij de daadwerkelijke aanvang van een project een heleboel opgestart wordt. Op dat moment wordt een heleboel zaken veel duidelijker en worden kosten veel inzichtelijker. Bij de container barge terminal werd op dat moment de kosten t.b.v. de renovatie van de loods duidelijk en die kosten waren van te voren niet goed ingeschat. Ze waren niet van te voren voor zien. Op basis van de gesloten erfpachtovereenkomst kwamen deze kosten volledig voor rekening van de gemeente. Achteraf bezien was het beter geweest als ten tijde van het sluiten van de overeenkomst de afspraken concreter waren vastgelegd, maar dat is in de onderhandelingsfase vaak een lastig punt omdat partijen zich dan nog niet volledig willen committeren. Terugkijkend wordt gesteld dat dit project veel leerpunten heeft opgeleverd. In algemene zin worden (overheids-)projecten positief ingeschat. Dat komt deels omdat vaak details over het hoofd worden gezien. Het ligt aan de wijze waarop exploitatie berekeningen gemaakt worden. Daarnaast kan politiek ook een rol spelen volgens de geïnterviewden. Tijdsvertraging. Bij het sluiten van de erfpachtovereenkomst in oktober 2004 werd uitgegaan van de einddatum van dit project op Raadsvoorstel nr. 50 (april 2006). 43 Verslag commissie EVB d.d Onderzoek grote projecten

70 De tijdsvertragingen die in totaal tot ongeveer drie jaar vertraging hebben geleid hebben in eerste instantie voornamelijk te maken gehad met de verkrijging van de vereiste milieuvergunning. Ten tijde van de vernietigde milieuvergunning heeft ook de loodsrenovatie stilgelegen, omdat de marktpartij geen investeringen wilde plegen zolang er geen duidelijk heid was omtrent de vraag wanneer de terminal operationeel zou mogen zijn. Na het verkrijgen van de milieuvergunning is vervolgens de levertijd van de kraan een tijdsbepalend element geweest. Op dit moment (oktober 2009) is de verwachting dat de terminal begin 2010 in gebruik kan worden genomen Verantwoording Onderzoeksvraag: 3. Zijn de afwijkingen tijdig teruggekoppeld aan de raad en voldoet deze terugkoppeling aan de informatiebehoefte van de raad? Stelt deze informatie de raad in staat om sturing te kunnen geven aan het proces? Over zowel de financiële afwijking als de tijdsvertraging is de raad telkenmale op de afgesproken tijdstippen (jaarrekening en Nota Grondbedrijf / Ontwikkelbedrijf) geïnfor meerd. De raad is aanvullend betrokken en geïnformeerd op ad hoc basis via raads voor stellen, raadsnotities en raadsinfor matie brieven op de momenten waarop dat nodig werd geacht door de portefeuillehouder of vanuit de projectleiding of op verzoek van de raad. Aangezien dit project niet de majeure projectstatus heeft wordt de voortgang niet opge nomen in de driemaandelijkse Voortgangsrapportage majeure projecten aan de raad. De meerkosten in verband met de renovatie van de bedrijfshal waren eind 2005 bekend. De raad is hieromtrent voor het eerst in november 2005 geïnformeerd via de Nota Grondbedrijf Vervolgens is in de commissie- en raadsvergadering van mei 2006 een aanvullend krediet gevraagd. Beoordeling tijdigheid: De rekenkamer is van oordeel dat de raad via de Nota Grondbedrijf tijdig geïnfor meerd is over de verwachte overschrijding. Dat het vervolgens nog tot mei heeft geduurd (6 maanden later) om op één A4-tje een aanvullend krediet van 1,5 mln. aan de raad te vragen, achten wij onnodig lang. Beoordeling informatiebehoefte: De raad was destijds allerminst tevreden over de mate waarin hij door B&W inhou de lijk geïnformeerd is. De raad/commissie is verbaasd over deze onvoor ziene tegenvaller en het raadsvoorstel leverde bij de behandeling in de commissie- en raadsvergadering een aantal vraagpunten op waaronder een nadere onderbouwing van het ontstane tekort en de afwentelingsmogelijkheden. Onderzoek grote projecten 73

71 Koninginneplein

72 9 Reconstructie Koninginneplein 9.1 Beknopte projectbeschrijving In het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan (GVVP) 44 staan verbetering van de leefbaarheid en bereikbaarheid van de stad centraal. Ook voor verkeersveiligheid is volop aandacht. Één van de grootste en belangrijkste verkeersprojecten uit dit GVVP is de reconstructie van het Koninginneplein. Het Koninginneplein is een zeer complex verkeersplein met vijf wegen, meerdere aan- en afrijstroken en heel veel verkeer (auto s 45, fietsers en voetgangers). Het plein is het belangrijkste punt voor de doorstroming door de stad. Vanwege de grote hoeveelheden verkeer in combinatie met de complexiteit van het plein, is het al jaren de minst ver keers veilige locatie van Limburg. Het NS-station bevindt zich eveneens in het plan gebied. De totale projectkosten bedragen circa 20 miljoen (incl. rioolvervanging). Het project is in drie fasen geknipt : 1. verleggen riolering, kabels en leidingen en voorbereidende (graaf-) werkzaam heden (2008). 2. bouw van de tunnel onder het plein en reconstructie van het plein ( ). 3. reconstructie van het voorplein bij het NS-station (2011). Op het moment van het onderzoek (zomer 2009) is fase 1 afgerond en wordt daarvan een nacalculatie opgesteld. Voor fase 2 loopt de Europese aanbestedingsprocedure, die op 3 september 2009 afloopt. Het project reconstructie Koninginneplein is geen majeur project Kort chronologisch overzicht van belangrijke (beslis)momenten 2005 : Hoofdnota GVVP 2005:: aanpak Koninginneplein is één van de speerpunten, raadsbesluit juli : Raadsbesluit (mei) drie deelnota s als uitwerking van de Hoofdnota GVVP en projectenprogramma ( ) : Visie Koninginneplein: van verkeersknelpunt naar binnenstadsentree : Uitvoering GVVP jaarschijf 2008: kredietvotering t.b.v. fase 1 Koninginneplein, raadsbesluit nr. 17, maart : Uitvoering GVVP jaarschijf 2009: kredietvotering t.b.v. fase 2 Koninginneplein, raadsbesluit nr. 24, maart 09. Aangetroffen beslisdocumenten: Projectopdracht d.d Projectontwerp d.d Vastgesteld bij raadsbesluit nr. 68 van juli Er is sprake van ongeveer auto s per dag. 74 Onderzoek grote projecten

73 9.2 Toepassing checklist Ter toelichting: in de onderstaande tabel is aan de hand van het dossieronderzoek per onderdeel antwoord gegeven op de vragen van de in hoofdstuk 7 gepresenteerde checklist. De onderdelen die in de ogen van de rekenkamer zijn opgevallen, hebben wij oranje gearceerd. In de paragraaf Bevindingen (paragraaf 9.3) zal op deze kritische factoren nader worden ingegaan in het licht van de onderzoeksvragen. Kaderstelling: inzicht in de door de raad vastgestelde kaders voor dit project. Een probleemanalyse die duidelijk maakt welk probleem met het project wordt aangepakt en waarom het zou werken, inclusief de aannames die zijn gedaan. GVVP 2005 (Gemeentelijk Verkeers- en vervoersplan): aandachtspunt in hoofdnota (door raad vastgesteld). Politieke aandacht: commissie EVB jan. 2007: behandeling raadsnotitie. Ruimtelijke verkenning + lange termijn oplossingsrichting. Verkeerstellingen en statistische gegevens: black spot nr. 1 in Limburg. Raadsbesluit Op welke door de raad vastgestelde beleidsdoelstelling is dit initiatief gebaseerd? 1. verkeersveiligheid: black spot nr. 1 Limburg 2. bereikbaarheid: doorstroming verkeer: auto s per dag gaan nu over het plein. 3. upgrading stadsentree (ruimtelijke omgeving station): 30 verschillende soorten bestrating, infrastructuur + riool is afgeschreven. Deze 3 doelen zijn in samenhang bezien. Welke alternatieve oplossingen zijn benoemd, bestaat er een voorkeur en hoe zijn de alternatieven afgewogen? Raadsinformatiebrief (juni 07 cie EVB): Visie Ko-plein: afweging varianten. Workshop met 3 verschillende ontwerpbureaus: ieder met eigen oplossingsrichting. Gezocht naar adequaat structurele oplossing. Verkeerslichten gaven geen structurele oplossing. Wat zijn de outcome doelstellingen (beoogde maatschappelijke effecten) en zijn deze toetsbaar? 1. verkeersveiligheid vergroten: wordt gemeten. 2. bereikbaarheid verbeteren: d.m.v. eigen monitoring (continu) 3. belevingsvraagstuk: moeilijk te meten: wél extern bureau voor landschapsarchitectuur en commissie Ruimtelijke Kwaliteit (gemeente) betrokken bij inrichting openbare ruimte. Wat zijn de output doelstellingen (beoogde prestaties / resultaten) en zijn deze toetsbaar? Output is opgenomen in het bestek t.b.v. de Eur. Aanbesteding (fase 2). In definitief ontwerp zijn de plangrenzen aangegeven. Toetsbare prestaties. Onderzoek grote projecten 75

74 Zijn belangen en wensen van de beoogde doelgroep in beeld gebracht? Ja.: begeleidingsgroep omwonenden en betrokken ondernemers. Frequent overleg (6x tot nu toe). Adreslijst stakeholders. Informatieavonden, uitnodigingen aan hele stad (via E-3 Journaal), brieven in omgeving huisaan-huis uitnodiging. Zijn belangen en wensen van derden (marktpartijen, belangenorganisaties, in-/ samenspraak) in beeld gebracht? Ja, zie antwoord op vorige vraag. Is er een communicatieplan en wat houdt dat in? Geen comm.plan op papier t.b.v. de raad. Wel in praktijk: meerdere info-avonden met betrokkenen en met raad. Reikwijdte (scope) Projectdefinitie / afbakening: is helder wat wél en wat niet onder het project valt? Ja. Project is in 3 fasen geknipt. In definitief ontwerp en in bestek (tbv aanbesteding) is project scherp afgebakend. Plangrenzen. Is er ruimte voor scopewijzigingen? Zo ja, wie besluit wanneer? Ja: upgrading Spoorstraat (fase 3) is een optie die bij tegenvallende aanbesteding kan worden geschrapt. Wie besluit: wordt per geval bekeken. Is er flexibiliteit ten aanzien van kosten, opbrengsten en kwaliteit (met andere woorden: zijn er bandbreedtes aangegeven waarbinnen het project uitgevoerd wordt)? Geen bandbreedtes aangegeven. Wel keuzes in plan (bijv. Spoorstraat). Op welke wijze vindt aanbesteding van dit project plaats? Waarom is voor deze aanbestedings variant gekozen? Fase 1: openbaar cf. aanbest.beleid gemeente. Fase 1 materiaal: Europees. Fase 2: Europees (ivm. hoogte bedrag). De gunning wordt aan de raad medegedeeld (eind 2009). Conform aanbestedingsbeleid gemeente. Sturing Op welke grootheden wordt het project gestuurd? Sturing vooral op Tijd: project moet gereed zijn vóór de Floriade (2012). Daarom in 3 fasen geknipt. Daarnaast op geld: grote brokken / risico s zijn in beeld. Fase 1: nacalculatie wordt nu opgesteld. N.B. opmerking projectleiding: kritische succesfactor (geldt in algemeen voor alle projecten): het hebben van een duidelijk contract vóór aanvang van het project. 76 Onderzoek grote projecten

75 Is duidelijk, over de hele looptijd van het project, wat de besluitvormings momenten (mijlpalen) zijn en wat de betrokkenheid van de raad daarbij is? Ja: gedetailleerde planning. Bij Publieke Private Samenwerking (PPS): is de verantwoordelijkheid- en bevoegdheidverdeling tussen gemeente en marktpartijen beschreven? N.v.t. Is vastgelegd dat bij wijzigingen in scope, financiën, risico s en tijd/planning de raad kan bijsturen? Nee, gebeurt op ad hoc basis naar inzicht projectleider. Bijsturing kan in de praktijk plaatsvinden door toepassing van de jaarschijvenmethodiek. Planning: wordt in de praktijk gehandeld naar het projectprotocol? Is er een tijdschema waarin de verschillende projectfasen aan concrete data zijn gekoppeld? Ja. Zie besluitvormingsoverzicht en afgebakende mijlpalen per fase (eind 2010 fase 2 gereed). Is er rekening gehouden met besluitvorming / communicatie over de mijlpalen met de raad? Ja. Jaarlijks update via GVVP en info-avonden. Is aangegeven wat de minimum en de maximum tijdsduur van het project (bandbreedte) is? Ja. in projectopdracht (okt. 06). Is in de planning van het project voldoende tijd ingeruimd voor in-/samenspraak? Ja. Het tijdschema is opgesteld terugredenerend vanuit de einddatum. Eind 2010 moet de tunnelbak (fase 2) klaar zijn. Communicatie met buurt vindt steeds plaats vóór de raadsbehandeling. Mijlpalen inzichtelijk. Financiën Is er een gedegen raming van kosten en opbrengsten (zowel investeringskosten als (jaarlijkse) exploitatiekosten? Krediet + dekking als onderdeel van GVVP. Kostenraming op hoofdlijnen. Niet helder. Er is wel intern een uitgebreide technische kostenraming opgesteld in de initiatieffase. Is ook aangegeven hoe de raming tot stand is gekomen? Is de raming getoetst, intern/ extern? Nee. Enigszins ondoorzichtig, ook vanwege knip in 3 fasen voor wat betreft totaaloverzicht projectkosten en dekking (deels uit GRP). Zowel interne als externe toets financiële raming. Onderzoek grote projecten 77

76 Is de wijze van bekostiging / budgettaire inpassing (in de gemeente begroting) in relatie tot de risicoanalyse duidelijk? Wijze van bekostiging opgenomen in kredietvoorstel aan raad. Dekking als onderdeel van GVVP en deels uit voorziening GRP plus (rioolheffing). Zijn er afspraken/voorstellen over compensatie bij eventuele overschrijdingen? Ja; in plan snijden (optie Spoorstraat) of meer faseren. N.B. De projectleiding signaleert een probleem ten aanzien van de projectcontrol vanuit de afd. Bedrijfsvoering: ongevraagd wordt sowieso geen informatie aangeleverd. De fin. info is niet optimaal en er heeft in de afgelopen tijd te vaak wisseling van contactpersoon plaatsgevonden. Bij PPS: is de keuze voor PPS onderbouwd (variantenanalyse) en is de gekozen vorm (partnerkeuze, belangenanalyse) nader ingevuld? N.v.t. PPS: Zijn er sluitende afspraken over eventuele private financiering? N.v.t. Risico s: is sprake van een beheersbaar proces met doelstellingen, inschatting van risico s en opstellen van plannen en beheersmaatregelen? Is er een risico-inventarisatie en wordt inzicht gegeven in de impact van de risico s? Ja. Checklist t.b.v. risicobeheersing. Financieel: aanbesteding goed bestek! Bestek opstellen is uitbesteed en laten toetsen. Procedureel: veel draagvlak bij betrokkenen en vergunningen tijdig aanvragen! Technisch: Overzicht van vereiste onderzoeken opgesteld. Heiproef gedaan vóór aanvang bouw. Aanliggende panden: bouwkundige vooropnames gedaan (ivm risico scheurvorming). Geluidstrillingen gemeten. Juridisch: toetsing aan wetgeving. Planologisch-juridische procedures in beeld. Bestuurlijk: draagvlak bij raad gecreëerd door dat de raad is meegenomen in hele traject. Wordt in de risico-inventarisatie aandacht geschonken aan mogelijke oplossingsscenario s (beheersmaatregelen om de risico s te beteugelen)? Ja: oplossingsscenario s en gedetailleerd planningsschema is uitgewerkt. Bij PPS: is er in de risico-inventarisatie aandacht voor afwentelingmechanismen en stelposten? n.v.t. 78 Onderzoek grote projecten

77 Zijn de genoemde risico s daadwerkelijk risico s (of bijvoorbeeld scopewij zigingen). Ja. Zie vraag 1 (risico-inventarisatie). Zijn de risico s geclassificeerd (bijv. financieel, juridisch, technisch, bestuurlijk)? Ja. Zie vraag 1 (risico-inventarisatie). Is de kans van optreden per risico helder? Nee. Welke beheersmaatregelen (met bijbehorende kosten en dekking) per risico zijn aangedragen? Zie mogelijke oplossingsscenario s. Is er een kwantificering van het totaal bruto risico, inclusief bandbreedte? Nee. Projectorganisatie en uitvoering Ten tijde van het rekenkameronderzoek (juliaugustus 2009) was dit project in beheer bij de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. Is de projectorganisatie, zowel intern binnen de gemeente als bij een eventuele externe uitvoeringsorganisatie, helder omschreven? In projectopdracht en bij ontwerpfase. Kleine werkgroep (relatief beperkt project) Betrokken disciplines in beeld. Is de administratieve organisatie en interne controle duidelijk, inclusief de daarin geregelde toetsingsmechanismen en functiescheiding (toezicht/ uitvoering)? AO en IC: nee Functiescheiding: ja. Zijn er audits gepland? Op welke momenten? Nee. Bij PPS: is aangegeven hoe wordt de toezichthoudende rol van de gemeente ingevuld? n.v.t. Controle: de afspraken tussen raad en college over de informatievoor ziening en tijdige terugkoppeling bij afwijkingen t.o.v. de planning. Wordt de raad in tussen- en eindrapportages ingelicht over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en de verklaring hiervan? 1x per jaar GVVP naar raad ter vaststelling incl. voortgangsinfo lopende projecten. Belangrijke mijlpalen: communicatie o.b.v. inschatting projectleiding. Onderzoek grote projecten 79

78 9.3 Bevindingen In deze paragraaf geven wij de antwoorden op de onderzoeksvragen voor wat betreft het project reconstructie Koninginneplein, waarbij we gebruik maken van de ingevulde checklist (paragraaf 9.2), aangevuld met de inzichten uit de interviews. Kanttekening bij de betekenis van de bevindingen. Het onderzoek heeft zich met name gericht op de aanwezigheid van de betreffende documenten. De brede focus van het onderwerp en dito afbakening van het onderzoek brengen met zich dat de kwaliteit van risicobeheersingssystemen en risico-analyses, de kwaliteit van de informatievoorziening etc. niet zijn onderzocht. Daarom zijn uitspraken naar aanleiding van de casestudy vooral procesmatig van aard; ze gaan over het al dan niet op orde zijn van de informatievoorziening, het al dan niet aanwezig zijn van sys temen en procedures enzovoorts Voorbereiding en besluitvorming Onderzoeksvraag: 1. Hoe is het voorbereidings- en besluitvormingsproces ingevuld? Hierbij gaat het om zaken als: - Wat zijn de door de raad vastgestelde kaders voor de geselecteerde projecten? - Welke afspraken zijn gemaakt tussen raad en college over de informatievoor ziening? - Rechtmatigheid van de aanbestedingsprocedure (globaal op hoofdlijnen). De kaderstelling door de raad heeft in eerste instantie plaatsgevonden door middel van het vaststellen van het GVVP, waarin dit project als één van de speerpunten is benoemd. Vervolgens is een visie voor dit project opgesteld waarna kredietbesluiten aan de raad zijn voorgelegd. De kredietbesluiten maakten onderdeel uit van het jaar programma van het GVVP, waarin een kostenraming op hoofdlijnen is weergegeven. Dit maakt naar het oordeel van de rekenkamer de raming van de kosten voor dit afzonder lijke project minder duidelijk. Hetzelfde geldt voor de wijze van bekostiging, mede omdat een deel van de dekking uit een voorziening (rioolheffing) plaatsvindt. De kostenraming is zowel intern als extern getoetst. Verder is aangegeven aan welke beleidsdoel stelling(en) het project een bijdrage moet leveren en de outcome- en outputdoelstellingen zijn benoemd. Tevens wordt gemeten in hoeverre dit project de realisatie van de doelstellingen ondersteunt. Er is weliswaar geen communicatieplan aan de raad gepresenteerd, maar in de praktijk is en wordt wel frequent gecommuniceerd met belanghebbenden, betrokkenen en de gemeenteraad. Het project is afgebakend door middel van het opstellen van een definitief ontwerp. Er zijn geen bandbreedtes aangegeven ten aanzien van kosten, opbrengsten en kwaliteit. Het plan bevat wel inhoudelijke flexibiliteit doordat bepaalde onderdelen (bijv. de Spoorstraat) optioneel zijn ingepland. Raad en college hebben geen specifieke afspraken hebben gemaakt over de informatievoorziening ten aanzien van dit project. De algemene afspraken hieromtrent gelden daarmee impliciet (de raad wordt via de P&C-cyclus en de jaarlijkse nota Ontwikkel bedrijf geïnformeerd). Daarnaast kent het GVVP zijn eigen informatiecyclus : éénmaal per jaar wordt een actualisering van de lopende projecten aan de raad gestuurd. De rekenkamer heeft geen onrechtmatigheden aangetroffen voor wat betreft de aanbestedingen. Er is tot nu toe aanbesteed overeenkomstig de gemeentelijke beleidsregels. 80 Onderzoek grote projecten

79 9.3.2 Projectbeheersing Onderzoeksvraag: 2. Hoe worden deze projecten beheerst? - Is sprake van een beheersbaar proces met doelstellingen, inschatting van risico s en opstellen van plannen en beheersmaatregelen? - Wordt in de praktijk gehandeld naar het project-protocol (of handvest of draai boek)? - Welke afwijkingen hebben plaatsgevonden bij de geselecteerde projecten in de uitvoering/realisatie ten opzichte van de door de raad gestelde kaders? En wat zijn de oorzaken voor deze afwijkingen? Het project wordt gestuurd vanuit de GOKIT-aspecten, met de nadruk op het criterium Tijd. Dit project moet vóór de Floriade 46 in 2012 gereed zijn. Er is een gedetailleerde planning opgesteld inclusief de besluitvormingsmoment voor de raad. De afweging of bijsturing door de raad noodzakelijk is vindt plaats naar het inzicht van de betreffende projectleider. In het kader van de projectbeheersing is benadrukt dat het hebben van een goed contract aan de voorkant van een project essentieel is. De risico s zijn in beeld gebracht, maar niet gekwantificeerd en ook de kans van optreden per risico is niet aangegeven. Er is geen (wetenschappelijke) methode voor risicomanagement toegepast. In de praktijk wordt gereageerd op een risico op het moment dat het zich voordoet. De interne projectorganisatie is beschreven en gekwantificeerd, maar de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) is niet beschreven en er zijn geen audits ge pland, noch uitgevoerd. Uit de interviews komt naar voren dat verondersteld wordt dat de be schrij ving van de AO/IC een competentie van de afdeling Bedrijfsvoering is. Er bestaat een regiegroep GVVP waarin de bestuurlijk opdrachtgever, de ambtelijk opdrachtgever en de projectleider eenmaal per twee weken het proces en de voortgang van het project bewaken. Uit de gehouden interviews komt naar voren dat tijdsvertraging en budgetoverschrijding in z n algemeenheid bij (grote) overheidsprojecten door een veelheid aan oorzaken ontstaat. Bij veel projecten worden geen goede contracten met derden gesloten; contracten zijn vaak juridisch niet waterdicht. Er is dan sprake bijv. van intenties en inspanningsver plichtingen. Er zijn vaak teveel open einden. Een ander aspect is dat projecten aan de voorkant qua tijd en geld vaak (te) optimistisch worden ingeschat. Dat wordt mede veroorzaakt omdat de gemeente een politiek bedrijf is waarbij het soms van belang kan zijn om de politiek te verleiden om ja te zeggen. Daarnaast geldt dat grote projecten vaak complex zijn, hetgeen continuïteit in de projectleiding vereist. In de praktijk is te vaak sprake van wisseling van de projectleiding. Een andere factor is het gegeven dat het per project verschilt op welk moment aan de raad een krediet gevraagd wordt. Als de raad vroegtijdig wordt ingeschakeld is er soms nog sprake van inschattingen die op dat moment nog niet volledig doorgerekend kunnen worden. Dat geldt zeker bij ondergrondse werken. Daarom is het goed om in projecten flexibiliteit in te bouwen. Verder blijkt uit de interviews dat leerpunten en ervaringen van projectleiders niet stel sel matig en masse met elkaar worden gedeeld. Het project Koninginneplein maakt onderdeel uit van het GVVP, dat zijn eigen jaarschijvenmethodiek kent. 46 De Floriade is een wereldtuinbouw tentoonstelling die eens per 10 jaar plaatsvindt. Voor de eerstvolgende tentoonstelling is de regio Venlo aangewezen als organisator. Onderzoek grote projecten 81

80 Al met al heeft de rekenkamer de indruk dat dit project strak in de hand wordt gehouden. Op papier is in ieder geval sprake van een beheerst proces. Gelet op de huidige fase waarin het project zich bevindt, zal in de nabije toekomst moeten blijken of dit bewaar heid blijft. Tot nu toe zijn nog geen afwijkingen ten opzicht van het vastgestelde kader opgetreden Verdiepingsanalyse van afwijkingen Ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek waren bij dit project nog geen afwijkingen bekend. Uit de interviews blijkt dat de aanbesteding van de tweede fase (een substantieel deel van de projectkosten) binnen het beschikbare budget is gebleven en dat er zelfs nog een kleine reserve is voor eventuele onvoorziene tegenvallers in de toekomst Verantwoording Onderzoeksvraag: 3. Zijn de afwijkingen tijdig teruggekoppeld aan de raad en voldoet deze terugkoppeling aan de informatiebehoefte van de raad? Stelt deze informatie de raad in staat om sturing te kunnen geven aan het proces? Er zijn nog geen afwijkingen opgetreden. Mocht dit in de toekomst wel gebeuren, dan verdient het aanbeveling om de raad tijdig te betrekken met het oog op de sturings mogelijkheden. Aangezien dit project niet de majeure projectstatus heeft waardoor de voortgang niet driemaandelijks aan de raad wordt gerapporteerd (in de Voortgangs rapportage majeure projecten ), vragen wij extra aandacht hiervoor. Te meer tegen de achtergrond van de in de interviews gemaakte opmerking dat projectsturing en -beheersing mensenwerk is en dat projecten staan of vallen met kwalitatief goede mensen die er hard aan werken. 82 Onderzoek grote projecten

81 Centrumwijk Q4