Doel van deze programmahulpbrief is u te informeren over de Nederlandse Programmahulp.

Transcriptie

1 INLEIDING Doel van deze programmahulpbrief is u te informeren over de Nederlandse Programmahulp. Programmahulp is een verzamelnaam voor alle hulpbijdragen die beschikbaar worden gesteld voor algemene, niet projectmatige, financiële ondersteuning van het ontwikkelingsbeleid en de ontwikkelingsprogramma's van een land (definitie OESO/DAC). De belangrijkste reden om programmahulp te geven is dat het 'ownership' van het ontvangende land wordt vergroot. Immers, programmahulp is minder geoormerkt dan projecthulp en tracht meer aan te sluiten bij zowel het eigen beleid als de begrotings- en beheersystemen van het land zelf. Deze kenmerken sluiten aan bij de doelstellingen van sectorale benadering en van de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP's). In het kader van beide benaderingen wordt dan ook gestreefd naar een zo groot mogelijke inzet van programmahulp. In algemene zin is programmahulp te onderscheiden in macro-georiënteerde en sectorale programmahulp. Macro-georiënteerde programmahulp, in het vervolg van deze brief kortheidshalve macrohulp genoemd, heeft betrekking op alle programmahulp welke niet ten behoeve van individuele sectoren wordt gealloceerd en omvat in de praktijk betalingsbalanssteun, schuldverlichting, algemene begrotingssteun en (co)financiering van structurele aanpassingsprogramma s en sociale fondsen op multisectoraal en/of sectoroverstijgend niveau. Sectorale programmahulp is programmahulp die in één sector wordt gealloceerd en omvat in de praktijk sectorale begrotingssteun, sectorale (programmatische) basketfinanciering en (co)financiering van sectorale aanpassingsprogramma's. In 2002 werd het Nederlandse beleid met betrekking tot de sectorale benadering gecontinueerd en het beleid ten aanzien van macrohulp verder vormgegeven. Op het gebied van de macrohulp werden nieuwe (interne) handreikingen geformuleerd om het instrument macrohulp beter te kunnen gebruiken. (Handreiking beoordelingskader (track record) voor macrohulp en Handreiking PRSP appreciatie). Het totaal van de uitgaven voor programmahulp (macro en sectoraal) steeg van EUR 671 naar EUR 683 miljoen. In 2002 bestond een groot deel van dit bedrag (EUR 285 miljoen) uit zogenaamde EKI toerekeningen 1, die later in deze brief zullen worden besproken. Tabel 1 geeft een overzicht en verdeling van de totale programmahulp van 2002: 1 EKI staat voor Export Kredietverzekering en Investeringsgaranties. Het betreft de publieke commerciële vorderingen, in de Nederlandse context ook vaak aangeduid als EKI-vorderingen.

2 Tabel 1: Overzicht en indeling van programmahulp in 2002 (EUR mln) % 2001 Macro-georiënteerde programmahulp 524,0 100% 496,1 Structureel 131,3 25% 127,6 W.v. Algemene Begrotingssteun ( on-budget ) 58,8 11% 42,0 Incidenteel 392,7 75% 368,5 Sectorale Programmahulp 158,5 100% 174,8 W.v. Sectorale Begrotingssteun ( on-budget ) 47,0 30% N/a TOTAAL PROGRAMMAHULP 682,5 670,9 In deel I van deze programmahulpbrief wordt gerapporteerd over de uitvoering van Nederlands beleid in 2002 ten aanzien van de macro-georiënteerde programmahulp (macrohulp) zoals vastgelegd in de Notitie macro-georiënteerde programmahulp (TK , nr 22). In deel II wordt een kort overzicht gegeven van de in 2002 door Nederland verstrekte sectorale programmahulp. 2 Alle bedragen in de tekst zijn afgerond op tiende miljoenen; complete cijfers in bijlagen Blad 2/31

3 DEEL I MACROHULP In dit deel wordt gerapporteerd over de uitvoering van Nederlands beleid in 2002 ten aanzien van macro-georiënteerde programmahulp (macrohulp) zoals vastgelegd in de Notitie macro-georiënteerde programmahulp (TK , nr 22). Binnen de in de inleiding genoemde vormen van macrohulp kan een onderscheid worden gemaakt tussen structurele programmahulp en incidentele programmahulp. Paragraaf 1 geeft een globaal overzicht van de in 2002 door Nederland verstrekte macrohulp aan de ontvangende landen. De verschillende vormen van structurele en incidentele macrohulp worden vervolgens afzonderlijk nader toegelicht in paragraaf 2 en 3. Paragraaf 4 bevat op expliciet verzoek van de Tweede Kamer (TK, , nr. 1) een onderbouwing van de toegekende macrohulp aan de hand van de beoordelingscriteria voor macrohulp. 1 Overzicht en indeling van macrohulp De totale omvang van de in 2002 verstrekte macrohulp bedroeg EUR 524 miljoen, een stijging van 5,6% ten opzichte van 2001 (EUR 496 miljoen). Dit bedrag valt uiteen in twee categorieën: 1) structureel: EUR 131,3 miljoen 25% (zie par. 2) 2) incidenteel: EUR 392,7 miljoen 75% (zie par. 3) - Multilateraal bepaald EKI EUR 285,3 miljoen 54% - Multilateraal bepaald ODA 3 EUR 85,0 miljoen 16% - Bilateraal bepaald - ODA EUR 22,5 miljoen 4% Een groot deel van de incidentele hulp wordt verleend op grond van multilaterale besluitvorming in Club van Parijs en HIPC-verband. Niet de Nederlandse 3 Naast EKI-vorderingen bestaan er de concessionele leningen, dat wil zeggen leningen met een zeer lage rente, die zijn verstrekt met een ontwikkelingsdoelstelling. Deze leningen golden toen zij verstrekt werden als Official Development Assistance (ODA). Blad 3/31

4 beleidscriteria voor de landenkeuze en financieringbeslissing, maar internationale afspraken zijn van toepassing op deze vorm van incidentele macrohulp (zie paragraaf 3). Tabel 2 geeft een overzicht van de verdeling van structurele en incidentele macrohulp naar regio. Uit deze tabel blijkt dat het overgrote deel (68%) van de totale macrohulp naar Sub-Sahara Afrika ging en een belangrijk deel naar Azië. De steun in de Balkan betrof een schuldkwijtschelding voor Joegoslavië (Club van Parijs). Nederland heeft macrosteun gegeven aan enkele van onze kiesgroeplanden bij de Wereldbank, te weten Armenië en Georgië 4. Tabel 2: Macrohulp naar regio in 2002 (EUR mln) Structureel Incidenteel Totaal Sub-Sahara Afrika 68,4 285,9 354,3 68% Azië 34,3 68,3 102,5 20% Midden- en Latijns Amerika 17,1 5,5 22,6 4% Balkan 0 31,1 31,1 6% Kiesgroeplanden 11,6 0 11,6 2% Midden Oosten % Overig / wereldwijd 0 1,8 1,8 0% Totaal 131,3 392,7 524,0 100% Tabel 3 geeft een overzicht van de verdeling van structurele en incidentele macrohulp naar landencategorieën: landen, HIPC s (Heavily Indebted Poor Countries) en MOL s (Minst Ontwikkelde Landen). 5 Hieruit blijkt dat het overgrote deel van de 4 Om het zelfstandigheidsstreven van de nieuwe onafhankelijke staten van de voormalige USSR te ondersteunen, heeft de Regering gekozen de landen Armenië, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Kyrgyzstan en Moldova in aanmerking te laten komen voor programmahulp (zie TK nr. 1, van 26 februari 1999, paragraaf 4). Met uitzondering van Kyrgyzstan zijn deze landen lid van de Nederlandse Kiesgroep bij de Wereldbank en het IMF. Door het Kiesgroepvoorzitterschap van deze landen heeft Nederland een leidende rol ten aanzien van de hulpverlening naar deze landen en directe invloed op het beleid dat de Wereldbank en IMF daar uitvoeren. Uit deze leidende rol vloeit voort dat Nederland het voortouw neemt in het mobiliseren van andere donoren voor hulpverlening. 5 Zie bijlage 1 voor een compleet overzicht van deze categorieën. Blad 4/31

5 structurele macrohulp in 2002 naar landen ging die tot de HIPC landen en daarnaast tot de 19+3 landen worden gerekend. De meeste incidentele hulp ging naar de HIPClanden (73%) die dankzij Club van Parijs behandelingen in aanmerking kwamen voor Nederlandse schuldverlichting, voornamelijk in de vorm van EKI toerekeningen. Een aantal hiervan behoort niet tot de MOL s (bijvoorbeeld Ghana, Ivoorkust en Pakistan) en een aantal behoort weer niet tot de 19+3 landen (bijvoorbeeld Democratische Republiek Congo en Mauritanië). Zodoende kwam in % van de totale macrohulp ten gunste van de 19+3 landen (een daling ten opzichte van %). Het totale aandeel van de MOLs steeg tot 53% (was 26% in 2001). Tabel 3: Macrohulp naar - overlappende - landencategorieën in 2002 (EUR mln) Structureel Incidenteel Totaal 19+3 landen 119,7 91% 159,4 41% 279,1 53% HIPC Landen 95,0 72% 285,9 73% 380,9 73% MOL's 59,6 45% 218,2 56% 277,7 53% Blad 5/31

6 2 Structurele macrohulp Structurele macrohulp maakt integraal onderdeel uit van de landenallocatie waarop een meerjarenplanning van toepassing is. Voor deze hulp komen in beginsel de landen en enkele landen in de Balkan en de Kaukasus (de Kiesgroeplanden en Kyrgyzstan) in aanmerking. De totale omvang van de in 2002 verstrekte structurele macrohulp bedroeg EUR 131 miljoen, een stijging van 2% ten opzichte van In de Memorie van Toelichting 2003 staat dat structurele macrosteun zoveel mogelijk wordt verleend vanuit een meerjarenperspectief. Inmiddels is Nederland in enkele landen meerjarige multidonor committeringen aangegaan voor macrosteun. Deze committeringen zijn in nauw overleg tussen de betrokken ambassade en het departement tot stand gekomen. Hierdoor is meer kennis en inzicht ontstaan in de vraag onder welke omstandigheden een meerjarige committering verantwoord is en welke elementen in de arrangementen moeten worden opgenomen. Tabel 4: Structurele macrohulp naar hulpvorm (EUR mln) Hulpvorm % Algemene Begrotingssteun 58,8 45% Sociale Fondsen 12,1 9% Cofinanciering Sectoroverstijgende hervormingen 60,4 46% Totaal 131,3 100% Algemene begrotingssteun Bij algemene begrotingssteun worden deviezen overgemaakt naar de centrale bank en daar omgezet in lokale valuta ter aanvulling van de overheidsbegroting van het ontvangende land. Het gaat om niet-geoormerkte gelden die bilateraal beschikbaar worden gesteld aan de algemene begroting met als doel een verruiming van de bestedingsmogelijkheden ter financiering van prioritaire sociale sectoren. Ten opzichte van 2001 is het aandeel algemene begrotingssteun in de structurele macrohulp flink gestegen, van 33% naar 45%. In 2002 ontvingen Burkina Faso, Ghana, Mozambique, Tanzania en Uganda algemene begrotingssteun. Deze on-budget financiering droeg direct bij aan het armoedebestrijdingsbeleid in deze landen. In het totaal van de Blad 6/31

7 macrohulp bedraagt de structurele algemene begrotingssteun circa 11%. In 2002 zijn voor Burkina Faso en Tanzania meerjarige committeringen gerealiseerd. Voor Mozambique is deze gecontinueerd. Sociale fondsen In sommige gevallen wordt een bijdrage gekanaliseerd via een multilateraal fonds dat door de overheid of de Wereldbank wordt beheerd en dat dient ter financiering van uitgaven in de prioritaire sociale sectoren, zoals vastgelegd in het Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). In 2002 ontvingen Bolivia en Nicaragua begrotingssteun via een door de overheid beheerd multilateraal fonds. In Bolivia ging het hierbij om een noodwerkgelegenheidsfonds, in Nicaragua om een sociaal fonds ter ondersteuning van de sociale sectoren zoals in de PRSP geformuleerd. Dankzij genoemde bijdragen konden deze landen extra uitgaven doen ten behoeve van de sociale sectoren. Ten opzichte van 2001 is het aandeel van bijdragen aan sociale fondsen verder afgenomen, van 18% naar 9%. Dit komt met name omdat deze multilaterale fondsen een overgangsconstructie betreffen naar algemene begrotingssteun (wat in Tanzania en Uganda inmiddels gerealiseerd is). Cofinanciering van hervormingsprogramma s van de Wereldbank Het betreft hier cofinanciering van multisectorale of sectoroverstijgende hervormingsprogramma s van de Wereldbank. Doel van dergelijke programma s is sanering van economieën te ondersteunen en hervormingsprocessen te faciliteren door middel van structurele aanpassingsprogramma s en sector-overstijgende programma s (bijvoorbeeld institutionele hervorming overheidssector). In 2002 cofinancierde Nederland programma s van de Wereldbank in Armenië, Bolivia, Georgië, Mali en Vietnam. In India werd een cofinanciering met de Asian Development Bank gestart ten behoeve van een hervormingsprogramma in Kerala. Deze cofinancieringen stellen landen in staat om tot een effectiever overheidsbeleid gericht op armoedebestrijding te komen. Soortgelijke hervormingsprogramma s worden tevens uitgevoerd op sectoraal niveau (zie deel II: sectorale programmahulp). Het aandeel cofinancieringen in de totale structurele macrohulp (46%) was nagenoeg gelijk aan dat van 2001 (49%). Blad 7/31

8 3 Incidentele macrohulp Incidentele macrohulp is macrohulp die in principe als een éénmalige bijdrage wordt verstrekt aan landen die te maken hebben met een onhoudbare schuldenlast of in een economische noodsituatie verkeren. Het gaat hier om schuldverlichting, maar ook om incidentele betalingbalans- en begrotingssteun. In 2002 verstrekte Nederland in totaal EUR 393 miljoen aan incidentele macrohulp (zie tabel 5 en bijlage 2), volledig in de vorm van schuldverlichting. Tabel 5: Incidentele Macrohulp naar hulpvorm (EUR mln) Schuldverlichting Op grond van mulilaterale besluitvorming: Schuldverlichting Club van Parijs / HIPC - OS-leningen 85,0 22% EKI Toerekeningen 285,3 73% Op grond van bilaterale besluitvorming: Kwijtschelding bilaterale schulden - OS-leningen 20,6 5% Kwijtschelding multilaterale schulden 0 0% HIPC Core fund 1,8 0% Betalingsbalanssteun 0 0% Algemene Begrotingssteun 0 0% Totaal 392,7 100% 3.1 Schuldverlichting Onder schuldverlichting worden kwijtscheldingen of consolidaties van schulden verstaan. Hieronder worden de verschillende vormen van schuldverlichting nader toegelicht. Dankzij schuldverlichting wordt de externe schuldpositie van landen houdbaarder en krijgen zij meer ruimte in hun begroting voor uitgaven ten behoeve van armoedebestrijding. Schuldverlichting vormt met EUR 393 miljoen de enige component van de incidentele macrohulp in Dit is een sterke stijging ten opzichte van 2001 (EUR 236 miljoen). De stijging is volledig het gevolg van de sterk toegenomen EKI toerekeningen in 2002 (zie hieronder). Blad 8/31

9 Schuldverlichting Club van Parijs/ HIPC Landen die menen in aanmerking te komen voor een schuldenregeling kunnen zich wenden tot de Club van Parijs (CvP). Op basis van de in deze informele Club geldende regels en voorwaarden wordt vervolgens bepaald of en zo ja, in hoeverre schuldverlichting zal worden toegekend. De multilaterale akkoorden die in de Club van Parijs worden afgesloten hebben betrekking op kwijtschelding en consolidatie van bilaterale schuldendiensten dan wel hoofdsommen voor alle aangesloten crediteuren. Het gaat hierbij om zowel OS-leningen als op door de staat herverzekerde exportkredieten (commerciële of EKI vorderingen). In de Club van Parijs worden uitsluitend officiële schulden, dat wil zeggen van overheid tot overheid, besproken. Deze schulden vallen in twee groepen uiteen. De eerste groep betreft de publieke commerciële vorderingen, in de Nederlandse context ook vaak aangeduid als EKI-vorderingen. De volgende paragraaf geeft hierop een toelichting. De tweede groep van schulden betreft de concessionele leningen, dat wil zeggen leningen met een zeer lage rente, die zijn verstrekt met een ontwikkelingsdoelstelling. Deze leningen golden toen zij verstrekt werden als Official Development Assistance (ODA). In de Club van Parijs wordt deze groep leningen daarom aangeduid als ODA, terwijl de eerste groep als non-oda wordt aangeduid. Deze groep leningen valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het beheer ervan is uitbesteed aan de NIO (Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden). Schuldherstructurering met gedeeltelijke kwijtschelding van de schuld kan plaatsvinden op basis van een behandeling op Napels-voorwaarden. Voor kwijtschelding kunnen in aanmerking komen IDA-only-landen met een goed track record bij het IMF en de CvP. IDA-only-landen zijn ontwikkelingslanden met een zodanig zwakke financieel economische positie dat ze alleen in aanmerking komen voor zeer concessionele IDA-leningen van de Wereldbank. Napels-kwijtschelding betreft 67% van de jaarlijkse geconsolideerde schuldendienst (flowbehandeling), dan wel van de uitstaande hoofdsom (stockbehandeling). IDA-only landen met een zeer hoge schuldenlast in relatie tot hun export c.q. hun overheidsinkomsten, de HIPC s (Heavily Indebted Poor Countries), kunnen in aanmerking komen voor een HIPC-behandeling. Tot de HIPC-procedure toegelaten landen komen in de Club van Parijs in eerste instantie in aanmerking voor schuldkwijtschelding op basis van Napels-voorwaarden. Na het bereiken van het Blad 9/31

10 HIPC-beslispunt 6 ( Cologne-terms ) wordt de schuldverlichting verhoogd tot 90% kwijtschelding van de jaarlijkse schuldendiensten (aflossing en rente) van geconsolideerde commerciële schuld. Na het bereiken van het HIPC-eindpunt 7 volgt 90% kwijtschelding van de nog uitstaande geconsolideerde hoofdsom. Doel is het verlagen van de schuldenlast van een HIPC-land tot 150% van de jaarlijkse exportopbrengsten dan wel (in relatief open economieën) 250% van de jaarlijkse overheidsinkomsten. Daarnaast hebben de G7-landen en veel andere crediteuren zich gecommitteerd aan volledige kwijtschelding van hun op HIPC-landen nog uitstaande ODA-leningen. Evenals de meeste andere OESO-landen heeft Nederland besloten het kwijtscheldingspercentage van de hoofdsom bij het completion point voor HIPC s bilateraal additioneel te verhogen tot 100%. Voor HIPC s waarmee Nederland een structurele samenwerkingsrelatie (19+3 landen) heeft, wordt de kwijtschelding van de desbetreffende schuldendiensten al bij het decision point eveneens verhoogd tot 100%. Nederland scheldt conform de bij het begin van het uitgebreide HIPC gemaakte afspraak ook de uitstaande ODA-leningen bilateraal additioneel kwijt, en wel zodra een land het beslispunt heeft bereikt. Niet de Nederlandse beleidscriteria voor de landenkeuze en financieringbeslissing, maar internationale afspraken zijn derhalve van toepassing op het grootste deel van deze vorm van incidentele macrohulp. De volgende paragraaf geeft een overzicht van de in 2002 gerealiseerde commerciële kwijtscheldingen. EKI-toerekeningen EKI staat voor Export Kredietverzekering en Investeringsgaranties. Het betreft de publieke commerciële vorderingen, in de Nederlandse context ook vaak aangeduid als EKI-vorderingen. Deze zijn ontstaan doordat Nederlandse bedrijven aan andere bedrijven in het buitenland producten leveren en hierbij (via een bank) een exportkrediet geven. De bedrijven verzekeren het risico op non-betaling bij de NCM (Nederlandse Credietverzekeringsmaatschappij), die het risico weer herverzekert bij de Staat (het ministerie van Financiën). Indien de regering van het bedrijf in het 6 Als het land gedurende (in beginsel) drie jaar een goedlopend IMF programma heeft geïmplementeerd en een armoedestrategie heeft ontwikkeld (een PRSP), komt het voor het HIPC-beslispunt ( decision point ) in aanmerking. 7 In de regel wordt op basis van een volledige PRSP en uitvoering hiervan gedurende minimaal 1 jaar en een lopend IMF/Wereldbank programma het HIPC-eindpunt ( completion point ) bereikt Blad 10/31

11 buitenland eveneens een staatsgarantie heeft afgegeven, ontstaat, indien niet wordt betaald, uiteindelijk een schuld van de ene overheid aan de andere. Zoals aan u gemeld in de brief van 23 mei 2000 (TK , nr. 14), komt de kwijtschelding van commerciële schulden uit hoofde van de exportkredietverzekering ten laste van het 0,8% BNP ODA-budget. De schuldverlichting op door de Staat herverzekerde exportkredieten, bedroeg in 2002 in totaal EUR 285,3 miljoen; dat is ruim 7 keer zoveel als in 2001 (40,3 miljoen). Het betrof Ivoorkust, Democratische Republiek Congo (DRC), Benin, Ethiopië, Ghana, Kameroen, Mali, Rwanda, Senegal, Sierra Leone, Tsjaad, Burkina Faso, Tanzania, Mauritanië en Joegoslavië. De hoogte van dit bedrag wordt mede veroorzaakt door de uitzonderlijk hoge kwijtschelding van de schuld van de DRC. DRC kreeg een Napels behandeling in de Club van Parijs (67% kwijtschelding achterstalligheden en 67% kwijtschelding van de schuldendienst over drie jaar), hetgeen onder meer resulteerde in een kwijtschelding van EUR 304,4 miljoen in Om het ODA-budget niet teveel te belasten werd ervoor gekozen deze toerekening over meer jaren te spreiden. Zodoende is in 2002 EUR 129,1 miljoen toegerekend aan het ODA-budget. De totale kwijtschelding aan DRC zal verder oplopen tot een totaal van circa EUR 567 miljoen wanneer DRC de komende jaren het HIPC decision point en het completion point zal bereiken. Kwijtschelding bilaterale OS-schulden Bilateraal bepaalde schuldverlichting van OS-leningen werd verleend voor een totaal van EUR 20,6 miljoen (ten opzichte van EUR 47,7 miljoen in 2001). Sri Lanka ontving schuldverlichting ten behoeve van het vredesproces. Voor Pakistan werden in verband met de oorlog in Afghanistan en de economische gevolgen hiervan de bilaterale schuldendiensten (2001 en 2002) kwijtgescholden. Jamaica ontving schuldverlichting vanwege de afbouw van het Nederlandse bilaterale samenwerkingsprogramma waardoor er in dit land een negatieve netto ODA-stroom dreigde te ontstaan. India ontving schuldverlichting als gevolg van een valuta clausule, die een vaste minimale dollarkoers garandeert bij de aflossing van Indiase schulden aan Nederland. Deze was gering vanwege de lage Euro koers in HIPC core fund Via het gezamenlijke HIPC-initiatief van Wereldbank en IMF kunnen zwaar verschuldigde landen in aanmerking komen voor omvangrijke schuldverlichting. Het Blad 11/31

12 HIPC-core fund dient ter financiering van een deel van de multilaterale kosten van de HIPC-schuldverlichting. Nederland leverde hier in 2002 geen bijdrage aan, vanwege eerdere betalingen. Wel maakte Nederland wederom EUR 1,8 miljoen over aan de International Fund for Agricultural Development (IFAD) ter financiering van zijn HIPC-bijdrage. Ook heeft Nederland in 2002 in beginsel een bedrag van EUR 67,5 miljoen toegezegd aan het HIPC Trust Fund, welk pas tot committering zal komen als de G7-landen ook naar rato hebben bijgedragen. 3.2 Incidentele betalingsbalans- en begrotingssteun Naast schuldverlichting, vallen ook incidentele begrotingssteun en betalingsbalanssteun onder de incidentele macrosteun. Bij betalingsbalanssteun worden niet-geoormerkte deviezen overgemaakt ten behoeve van de betalingsbalans van een ontwikkelingsland. Het doel is een bijdrage te leveren aan het dichten van het externe financieringstekort, waardoor het ontvangende land in staat is noodzakelijke importen te financieren en armoedebestrijdingsstrategieën te blijven uitvoeren. In tegenstelling tot begrotingssteun ligt de nadruk hier niet uitsluitend op de publieke sector. De incidentele betalingsbalans- en begrotingssteun vormde in 2001 met EUR 132 miljoen een belangrijke component van de macrohulp. In 2002 werd echter geen van beide gegeven, mede als gevolg van budgettaire krapte vanwege de omvangrijke EKI toerekeningen zoals hierboven beschreven. Blad 12/31

13 4 Onderbouwing van de toegekende macrohulp In voorgaande paragrafen is reeds aangegeven waarom landen macrohulp ontvingen. In deze paragraaf wordt op expliciet verzoek van de Tweede Kamer een nadere onderbouwing gegeven van de toegekende macrohulp aan de hand van de beoordelingscriteria voor macrohulp. Voor de schuldverlichting verleend op grond van Club van Parijs- en HIPC-akkoorden gelden andere, in multilateraal verband overeengekomen, criteria. Het beoordelingskader voor macrohulp (track record) Aan de hand van een landspecifiek track record 8 wordt beoordeeld of het verlenen van macrohulp en in welke vorm verantwoord is. In 2002 werd dit instrument verder uitgewerkt op basis van eerder genoemde interne handreikingen. Het track record bevat vier beleidsclusters waarin een oordeel wordt gegeven over respectievelijk de visie van en samenwerking met de internationale financiële instellingen, de kwaliteit van het gevoerde economische beleid, de kwaliteit van bestuur en de kwaliteit van het sociale beleid. De track records worden opgesteld door de ambassades die daarbij gebruik maken van analyses van internationale en nationale instellingen en eigen beleidsmatige analyses (onder andere armoedeanalyse, PRSP appreciatie, institutionele analyse) die ten grondslag liggen aan de eigen jaarplannen. Daarnaast dienen ambassades aspecten van Public Finance Management (PFM) expliciet mee te wegen in de beoordeling. De aldus tot stand gekomen oordelen worden afgemeten aan de criteria van de Country Performance and Institutional Assessments (CPIA) van de Wereldbank. Bij eventuele afwijking van het oordeel van de ambassade van de CPIA score dient in het track record een nadere onderbouwing van het eigen oordeel te worden gegeven op basis van consultaties met de Wereldbank. Op grond van de scores van de ambassade wordt het totaaloordeel opgesteld aan de hand waarvan de besluitvorming (wel/geen macrosteun, welke vorm) plaatsvindt. Bij het aangaan van meerjarige committeringen zijn naast een initieel positief track record, de meerjarige monitoringsafspraken en daarbij behorende voortgangsindicatoren en -meetpunten bepalend. Uitgangspunt voor de toetsing is met name reeds uitgevoerd beleid in de voorafgaande periode. Het voorgenomen beleid voor de navolgende periode is evenzeer van belang, mits hierin voldoende vertrouwen kan worden gesteld op basis van de performance uit de voorafgaande periode. 8 Zie ook de Notitie macro-georiënteerde programmahulp (TK , nr 22) Blad 13/31

14 Track Records en ontvangen macrohulp Alle landen die in 2002 structurele macrohulp kregen, hadden positieve ( voldoende ) track records. Drie van de vier landen die in 2002 incidentele schuldverlichting ontvingen scoorden voldoende. Ondanks de kritische beoordeling op het criterium van goed bestuur (geen democratisch gekozen regime), kwalificeerde Pakistan voor schuldverlichting op grond van zijn (ook door WB en IMF als positief beoordeelde) macro-economische beleid en gelet op de economische gevolgen van de oorlog in Afghanistan voor Pakistan. Blad 14/31

15 5 Conclusie Door verruiming van het macrobeleid ten aanzien van ontwikkelingslanden schuldverlichting aan landen die zich vanwege een onhoudbare schuldenlast kwalificeren voor het HIPC-initiatief en begrotingssteun ter ondersteuning van nationale armoedebestrijdingsstrategieën nam het aandeel van macrohulp in het totale OS-budget de afgelopen jaren gestaag toe. In 2002 stagneerde deze groei. De totale hoeveelheid verstrekte macrohulp is het afgelopen jaar nog wel toegenomen, veroorzaakt door de sterk gestegen EKI toerekeningen in de vorm van schuldverlichting aan HIPC-landen die ten laste kwamen van het ODA-budget. Om tot een vergelijking van de totale macrohulp in 2002 met voorgaande jaren te komen wordt in tabel 6 de indeling tussen schuldverlichting (ODA en non-oda) en overige macro-georiënteerde programmahulp (inclusief incidentele betalingsbalanssteun en begrotingssteun) gehanteerd. Op te merken is dat de overige macrohulp gehalveerd is in 2002, terwijl de EKI toerekeningen verzevenvoudigd zijn. Tabel 6: Verstrekte macrohulp (EUR Mln) Vorm van macrohulp Schuldverlichting Besloten in multilateraal verband Waarvan EKI Toerekeningen Overige Macrohulp Totaal EKI als % van het totaal 17% 4% 8% 8% 54% In het geval van financiering van sociale fondsen en cofinanciering van Wereldbankprogramma s is sprake van hogere transactiekosten omdat voor de allocatie en verantwoording nog gebruik wordt gemaakt van separate structuren en regelgeving. Dit geldt nog sterker voor projecthulp waarmee de hoogste transactiekosten zijn gemoeid. Blad 15/31

16 In 2002 heeft de Nederlandse macrohulp 27 landen in staat gesteld de schuldpositie te verbeteren en/of structurele hervormingen uit te voeren, macro-economisch on-track te blijven en armoedebestrijdingsstrategieën te financieren (zie bijlages 2 en 3). Vanwege gebrek aan stuurbaarheid van de multilateraal bepaalde schuldverlichting en het grote aandeel van deze in de macrohulp, is dit jaar relatief minder macrohulp naar landen gegaan (53% ten opzichte van 78% in 2001). Blad 16/31

17 DEEL II SECTORALE PROGRAMMAHULP In dit deel wordt een kort overzicht gegeven van de in 2002 door Nederland verstrekte sectorale programmahulp. Vervolgens wordt de sectorale programmahulp geplaatst in het perspectief van de sectorale benadering. 6 Overzicht van sectorale programmahulp Sectorale programmahulp is gericht op ondersteuning van het beleid en verbetering van de effectiviteit en efficiency in een specifieke sector. Met de sectorale benadering wordt gestreefd naar het in beweging brengen van een hele (sectorale) kolom in plaats van kleine delen daaruit via projectinterventies. In essentie gaat het hierbij om het verbeteren van overheidsbeleid in de sectoren die in het kader van het PRSP prioritair zijn gesteld. Bij sectorale programmahulp ligt de focus meer op de uitvoering van (operationeel) beleid dan bij macrohulp, welke meer gericht is op de ondersteuning van het totale ontwikkelingsproces van een land en het daaraan ten grondslag liggende overheidsbeleid. Sectorale programmahulp wordt gefinancierd uit de gedelegeerde budgetten en wordt bij voorkeur via het Ministerie van Financiën van het ontvangende land gekanaliseerd. De door Nederland verstrekte sectorale programmahulp maakt deel uit van de landenallocatie en heeft derhalve een structureel karakter. In het kader van de sectorale benadering is het streven het aandeel van sectorale programmahulp ten opzichte van projecthulp te vergroten. Blad 17/31

18 Tabel 7: Sectorale Programmahulp in 2002 naar sector (EUR mln) Totaal % Onderwijs 80,2 51% 116,4 Landbouw 13,9 9% 16,2 Milieu 2,5 2% 0,4 Gezondheidszorg / Sociale Ontwikkeling 41,5 26% 39,2 Institutionele Ontwikkeling 0,6 0% 1,9 Goed Bestuur 15,8 10% 0,7 Water 1,5 1% 0 Multisectoraal 2,4 2% 0 Totaal 158,5 100% 174,8 De totale omvang van de in 2002 verstrekte sectorale programmahulp bedroeg EUR 158,5 miljoen. Dit is een daling ten opzichte van 2001 (EUR 174,8 miljoen), maar nog steeds een forse stijging ten opzicht van 2000 (EUR 115,9 miljoen). Het grootste deel van de sectorale programmahulp ging naar onderwijs en gezondheidszorg (zie tabel 7 en bijlage 4). De belangrijkste redenen voor de concentratie van sectorale programmahulp in de sociale sectoren zijn de hoge prioriteit die zij genieten in het beleid van zowel ontwikkelingslanden als Nederland, de beschikbaarheid en uitvoerbaarheid van meerjarige sectorplannen en de relatief vergevorderde donorcoördinatie. Tevens speelt een rol dat in de sociale sectoren het langst ervaring is opgedaan omdat al in het begin van de jaren negentig met voorlopers van sectorale programma s is begonnen. In de loop van de tijd is de samenwerking verbeterd en is het vertrouwen tussen de samenwerkingspartners toegenomen. 9 Verschillen met 2001 zijn deels ten gevolge van een andere onderzoeksmethodiek: in 2001 zijn de cijfers bepaald op basis van dossieronderzoek, terwijl de gegevens van 2002 zijn samengesteld volgens rapportages van de ambassades. Blad 18/31

19 Tabel 8: Sectorale Programmahulp in 2002 naar hulpsoort (EUR mln) Begrotingssteun Cofinanciering Basket Onderwijs 22,5 42,7 15,0 Landbouw 7,7 1,5 4,8 Milieu 2,5 0 0 Gezondheidszorg / Sociale Ontwikkeling 3,6 5,6 32,4 Institutionele Ontwikkeling 0,3 0 0,3 Goed Bestuur 10,5 1,2 4,1 Water 0 1,5 0 Multisectoraal 0 0 2,4 Totaal 47,0 52,5 59,0 % van totaal 30% 33% 37% Sectorale programmahulp kan de volgende vormen aannemen: 1. Een financiële bijdrage aan de begroting van een sector ( on-budget sectorale begrotingssteun); 2. Een financiële bijdrage aan een gemeenschappelijk fonds (basket) voor een sectoraal programma op basis van een gezamenlijk tussen ontvangend land en donoren overeengekomen beheerskader (basketfinanciering); 3. Een financiële bijdrage aan structurele hervormingen op sectoraal niveau (cofinanciering van sectorale aanpassingsprogramma's). In 2002 ging het merendeel van de Sectorale Programmahulp naar Basketfinancieringen (37%). Tabel 9: Sectorale Programmahulp in 2002 naar regio Totaal % 2001 Sub-Sahara Afrika 127,1 80% 65,6 Azië 13,2 8% 96,0 Midden- en Latijns Amerika 15,6 10% 6,5 Balkan 0 0% Kiesgroeplanden 1,0 1% Midden Oosten 1,5 1% 6,8 Totaal 158,5 100% 174,8 Blad 19/31

20 In 2002 ging 80% van de sectorale programmahulp naar Sub-Sahara Afrika. Daarnaast ging 98% naar de 19+3-landen (Suriname en Moldova waren de enige niet 19+3 landen die sectorale programmahulp ontvingen). De landen die de meeste sectorale programmahulp ontvingen waren Ghana, Tanzania, Uganda, Zambia en Zuid-Afrika. Blad 20/31

21 7 Sectorale programmahulp in het perspectief van de sectorale benadering Doel van de sectorale benadering is het vergroten van de effectiviteit van de hulp door de ontvangende overheid in staat te stellen een meerjarig, eigen beleid uit te voeren dat door meerdere donoren ondersteund wordt. Idealiter maakt dit sectorbeleid deel uit van een algehele ontwikkelingsstrategie van een land zoals vastgelegd in Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP s) die voor Nederland het kader vormen voor de sectorale benadering. Binnen de sectorale benadering vervullen de verschillende hulpvormen een specifieke rol. De macrohulp dient vooral ter ondersteuning van het macrobeleid en sectoroverstijgende hervormingsprocessen die tezamen kaderstellend zijn voor de formulering en uitvoering van sectorbeleid. De sectorale programmahulp richt zich op directe financiering van het sectorbeleid en sectorale hervormingen. De projecthulp wordt gegeven aan landen die gelet op hun beleid en bestuur nog niet kwalificeren voor programmahulp en/of ter financiering van innovatieve activiteiten voordat zij onderdeel gaan uitmaken van het overheidsbeleid. Uit het bovenstaande volgt dat macrohulp, sectorale programmahulp en projecthulp gelijktijdig kunnen worden ingezet ter financiering van de ontwikkelingsstrategie inclusief de daaronder vallende sectorstrategieën. 8 Conclusie In 2002 is minder sectorale programmahulp verstrekt dan in 2001, maar nog steeds wel meer dan in Het aandeel Sectorale Programmahulp heeft zich vooral vergroot in Afrika, waar de meeste ervaring met deze vorm van samenwerking bestaat en donoren een relatief groot aandeel van de financiering in sociale sectoren voor hun rekening nemen. Blad 21/31

22 Tot slot Voor een succesvolle uitvoering van de sectorale programma s zijn voldoende institutionele en financiële beheerscapaciteit van doorslaggevend belang. Nederland maar ook andere bilaterale en multilaterale donoren - zullen ontwikkelingslanden hierbij ondersteunen door activiteiten te financieren op zowel sectoraal niveau (bijvoorbeeld. institutionele versterking van sectorministeries) als macroniveau (bijvoorbeeld. Public Expenditure Reviews en hervormingsprogramma s). Bij toenemend vertrouwen in de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid, de institutionele hervormingen en het financieel beheer van de overheidsuitgaven, is een verschuiving van sectorale programmahulp naar on-budget financiering, bij voorkeur op macroniveau, een natuurlijke ontwikkeling. Immers, in landen waar dit mogelijk is, vormt begrotingssteun de meest efficiënte wijze van ondersteuning van een geïntegreerd beleid gericht op armoedebestrijding. Zowel macro-georiënteerde als sectorale on-budget begrotingssteun gaan in deze landen gepaard met lagere transactiekosten dan hulpvormen die niet direct aan de begroting ten goede komen. Bovendien draagt begrotingssteun direct bij aan versterking van nationale begrotingsen verantwoordingsprocessen van ontwikkelingslanden. Nederland ondersteunt dit laatste ook via inbreng van ambassades in de donordialoog met desbetreffende landen. Daartoe ontvangen de ambassades specifieke ondersteuning op het gebied van public finance management. 10 Door steun aan de begroting te koppelen aan de nationale ontwikkelingsstrategie (meestal het PRSP) wordt vormgegeven aan een substantiële dialoog in multidonorverband met de overheid van het ontvangende land op macroniveau. Dit betekent dat het PRSP-beleid, de prioriteitsstellingen, de allocatie van begrotingsmiddelen, resultaatsmeting en de kwaliteit van de openbare financiën structureel deel uitmaken van de beleidsdiscussies tussen Nederland, het desbetreffende ontwikkelingsland en andere donoren. Vergroting van het aandeel on-budget programmahulp in de bilaterale Ontwikkelingssamenwerking is vastgelegd als doelstelling in de Memorie van Toelichting. Dit wordt nagestreefd zowel op sector- als macroniveau. Dit is een moeilijke stap die langzaam zal gaan, waarbij gestreefd wordt naar grotere voorspelbaarheid van structurele macrosteun door het aangaan van meerjarige committeringen, verbeterde coherentie door het afstemmen van besluitvorming over 10 In 2002 is een start gemaakt met een Public Finance Management Post Ondersteunings Programma, gericht op het versterken van de PFM capaciteiten van de ambassades. Blad 22/31

23 macrosteun op gegevens die voortvloeien uit het PFM-instrumentarium en versterking van ownership door macrosteun nauwer te koppelen aan de financiering van armoedebestrijdingsstrategieën. Incidentele steun blijft daarnaast afhankelijk van noden en budgettaire ruimte en is daarom minder voorspelbaar. Blad 23/31

24 Bijlage 1: Landencategorieën (vetgedrukte landen ontvingen in 2002 macrohulp) 19+3-landen Bangladesh India Sri Lanka Benin Indonesië Tanzania Bolivia Jemen Uganda Burkina Faso Macedonië Vietnam Egypte Mali Zambia Eritrea Mozambique Zuid-Afrika Ethiopië Nicaragua Ghana Rwanda HIPC-landen per ultimo 2002 Angola*** Guyana* Nicaragua* Benin* Honduras* Niger* Bolivia** Ivoorkust Rwanda* Burkina Faso** Jemen*** São Tomé en Príncipe* Burundi Kameroen* Senegal* Centraal-Afrikaanse Republiek Kenia*** Sierra Leone* Comoren Laos Somalië Congo (Democratic Republic) Liberia Soedan Congo (Brazzaville) Madagascar* Tanzania** Ethiopië* Malawi* Togo Gambia* Mali* Tsjaad* Ghana* Mauritanië** Uganda** Guinee* Mozambique** Vietnam*** Guinee-Bissau* Myanmar Zambia* * per ultimo 2002 het HIPC decision point bereikt. ** per ultimo 2002 het HIPC completion point bereikt. *** potentially sustainable cases; dwz HIPCs die wel aan de HIPC criteria voldoen, maar mogelijk na toepassing van traditionele schuldverlichting een houdbare schuld zullen hebben. Blad 24/31

25 Minst Ontwikkelde Landen Afghanistan Guinee-Bissau Rwanda Angola Haïti Salomonseilanden Bangladesh Jemen Samoa Benin Kaapverdië São Tomé en Príncipe Bhutan Kiribati Senegal Burkina Faso Laos Sierra Leone Burundi Lesotho Somalië Cambodja Liberia Soedan Centraal-Afrikaanse Republiek Madagascar Tanzania Comoren Malawi Tsjaad Congo (Democratic Republic) Malediven Togo Djibouti Mali Tuvalu Equatoriaal-Guinee Mauritanië Uganda Eritrea Mozambique Vanuatu Ethiopië Myanmar Zambia Gambia Nepal Guinee Niger Blad 25/31

26 Bijlage 2: Overzicht van de in 2002 verleende structurele macrohulp Land x 1000 EUR Omschrijving Algemene Begrotingssteun Burkina Faso Algemene Begrotingssteun Ghana Algemene Begrotingssteun Mozambique Algemene Begrotingssteun Tanzania Algemene Begrotingssteun Uganda Algemene Begrotingssteun Subtotaal Sociale Fondsen Bolivia Noodwerkgelegenheidsplan Nicaragua Sociaal Fonds Subtotaal Cofinanciering van hervormingsprogramma's Armenië Stab beleid en herv proces Bolivia SUS/PSAC/Decentralisation Bolivia Institutional Reform Project Georgië Stab beleid en herv proces India Kerala MGP ADB Mali SAC III Vietnam PRSC Subtotaal TOTAAL Blad 26/31

27 Bijlage 3: Overzicht van de in 2002 verleende incidentele macrohulp X 1000 EUR Omschrijving Schuldverlichting OS-leningen Bilateraal bepaald India 80 Valuta Clausule Jamaica schuldendiensten OS-leningen Pakistan schuldendiensten OS-leningen Sri Lanka schuldendiensten OS-leningen Subtotaal Club van Parijs / HIPC Ghana Hoofdsom OS-leningen Indonesië Consolidatie OS-leningen Subtotaal EKI Toerekeningen Ivoorkust Na Napels behandeling Kongo Na Napels behandeling Benin 230 Na HIPC beslispunt Ethiopië 70 Na HIPC beslispunt Ghana Na HIPC beslispunt Kameroen Na HIPC beslispunt Mali 90 Na HIPC beslispunt Rwanda 70 Na HIPC beslispunt Senegal 90 Na HIPC beslispunt Sierra Leone Na HIPC beslispunt Tsjaad 90 Na HIPC beslispunt Burkina Faso Na HIPC eindpunt Tanzania Na HIPC eindpunt Mauritanië Na HIPC eindpunt Joegoslavië Overige CvP kwijtscheldingen Subtotaal HIPC Core Fund IFAD-bijdrage HIPC-bijdrage aan IFAD Totaal Blad 27/31

28 Bijlage 4: Overzicht van de in 2002 verleende sectorale programmahulp X1000 Euro Omschrijving Vorm Onderwijs Bolivia Onderwijs hervormingsprogramma Cofinanciering Bolivia Assessores Pedagogicos Cofinanciering Bolivia 453 Cepos Strategic Plan Basket Burkina Faso Sub Sectorale Steun MEBA Basket India District Primary Edcuation Cofinanciering India District Primary Edcuation Cofinanciering Mali educatie investeringsprogramma Begrotingssteun Tanzania PEDP-Basket Basket Tanzania Cofinanciering PEDP (WB) Cofinanciering Uganda Sectorale Begrotingssteun onderwijs Begrotingssteun Zambia Bessip-FPE Basket Zambia 884 Western Province Education Basket Zambia Basic Education Investment Basket Zuid Afrika Sectorale Begrotingssteun Onderwijs Begrotingssteun Subtotaal Landbouw Bolivia Desarollo rural productivo Basket Nicaragua Programa Tecnologia Agropecuaria Cofinanciering Sri Lanka Plantation Development Support Basket Uganda Districts Development Begrotingssteun Zambia 211 D-Washe support Project Basket Zambia 899 Animal Production and Health Basket Zambia 771 RIF Activities Wester Province Basket Zambia 628 Conservation Tillage (GART) Basket Zuid-Afrika Sectorale Begrotingssteun Begrotingssteun Subtotaal Milieu Mozambique MARD Proagri Begrotingssteun Blad 28/31

29 Gezondheidszorg / sociale ontwikkeling Bangladesh Health and Population Cofinanciering Ghana Gezondheidszorg POW Basket Mali Sectoraal Gezondheidsprogramma Begrotingssteun Moldova Health Investment Fund Cofinanciering Mozambique support tbv medicijnen Basket Mozambique Water en Sanitatie programma Begrotingssteun Tanzania Health Sector Support Programme Basket Zambia Health Sector, District Services Basket Zambia 537 Health Sector, Provincial Offices Basket Zambia 178 Health Sector Support, HRD Basket Zambia 528 CIS-Essential Drugs Basket Zambia 126 Community Health Innovation Basket Subtotal Institutionele Ontwikkeling Bolivia 250 sectorale begrotingssteun Begrotingssteun Tanzania 346 Civil Service Reform Programme Basket Subtotaal 597 Goed bestuur Bolivia 142 Defensoria (Ombudsman) Basket Nicaragua 500 Procurement Transparency Cofinanciering Rwanda PADDEP Ruhengeri decentralisatie Basket Uganda Public Procurement Reform Begrotingssteun Uganda 500 Local Governance: NAADS Basket Vietnam 165 PAR Support Activity Cofinanciering Vietnam 446 PAR MARD Cofinanciering Vietnam 55 Multi Donor Trust Fund Cofinanciering Zuid Afrika Sectorale Begrotingssteun Justitie Begrotingssteun Zuid Afrika DSD Child Justice Bill Begrotingssteun Subtotaal Blad 29/31

30 Water Egypte 100 Institutional Reform Unit Cofinanciering Egypte 532 INTESTP - Draninage MWRI Cofinanciering Egypte 908 Water Boards Project MWRI Cofinanciering Subtotaal Multisector Suriname Startfonds Sectorale Benadering Basket Totaal Blad 30/31