Aan de Minister van VROM. Postbus EZ DEN HAAG. 2500EZ20951 bijlagen 1. archeologie en planschade, gemeente Steenwijkerland

Transcriptie

1 Aan de Minister van VROM behandeld door C. Charité Postbus afdeling REO 2500 EZ DEN HAAG telefoon (0521) ons kenmerk REO-CDC uw kenmerk 2500EZ20951 bijlagen 1 Steenwijk (verzenddatum) Onderwerp archeologie en planschade, gemeente Steenwijkerland Geachte minister Cramer, Door de gemeente Steenwijkerland is een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied opgesteld, waarin rekening is gehouden met het rijks- en provinciaal beleid. Een van de beleidsvelden waarmee rekening dient te worden gehouden is archeologie. Op grond van het (mede) door uw ministerie geformuleerde wettelijk kader hebben wij de verplichting om aandacht te besteden aan archeologische waarden en verwachtingen Wij hebben dit gedaan door in het nieuwe bestemmingsplan een tweetal dubbelbestemmingen op te nemen waarbij onderscheid is gemaakt tussen gebieden met hoge archeologische verwachtingen en hoge archeologische waarde. Omdat er uit die bestemmingen nogal wat beperkingen voortvloeien is de gedachte ontstaan dat door het opleggen van die (dubbel) bestemmingen er mogelijk planschade zou kunnen onstaan (thans tegemoetkoming in schade ex artikel 6:1 Wro). Uit de planschaderisico-analyse die we daarom hebben laten opstellen is inderdaad gebleken dat het aspect archeologie een risicofactor is en wel zodanig groot dat wij u als Minister daarvan op de hoogte willen stellen en ook vragen om actie te ondernemen. Voordat wij echter bij dat punt komen zullen we allereerst het wettelijke kader schetsen. Vervolgens zullen we dan ingaan op de systematieken die wij in het bestemmingsplan hebben gehanteerd en de conclusies die daaraan door de Stichting Adviesburau Onroerende Zaken (SAOZ) zijn verbonden. Tenslotte zullen wij het gemeentelijk standpunt weergeven en u vragen of u een aantal van onze conclusies deelt. Wettelijk kader De verplichting om aandacht te besteden aan het aspect archeologie vloeit allereerst voort uit het Europese Verdrag van Valletta (Malta) dat op 16 januari 1992 door de toenmalige Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, mw. H. d Ancona is ondertekend en bij Rijkswet van 26 februari 1998 is geratificeerd. In dit verdrag is bepaald dat bij ruimtelijke ontwikkelingen en ingrepen in de bodem rekening moet worden gehouden met het bodemarchief. In eerste instantie is het uitgangspunt dat archeologische waarden zoveel mogelijk in situ (dus in de bodem) moeten worden bewaard. Is dit niet mogelijk, dan mogen de archeologische waarden worden aangetast, mits wetenschappelijk verantwoord, onderbouwd en gedocumenteerd. Opgraven van een archeologische locatie betekent immers de definitieve vernietiging van de archeologische waarden. Adresgegevens Postbus 162, 8330 AD Steenwijk Vendelweg 1, Steenwijk telefoon (0521) fax (0521) info@steenwijkerland.nl bankrekeningnummer Gemeentelijke producten kunt u ook aanvragen via de Digitale Balie op onze website.

2 Een belangrijk uitgangspunt van het Verdrag van Valletta is verder dat de verstoorder betaalt. Degene die het bodemarchief wil verstoren draait ook op voor de kosten van onderzoek en een eventuele opgraving. Het Verdrag van Valletta is inmiddels uitgewerkt in de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz), die op 1 september 2007 in werking is getreden. Op basis van deze wet moet bij ruimtelijke ontwikkelingen en bodemverstorende activiteiten rekening worden gehouden met de aanwezige en te verwachten archeologische waarden. Bij de opstelling van bestemmingsplannen en het verlenen van vrijstellingen moet de gemeente aandacht besteden aan de archeologie. Dit heeft tot gevolg dat er in het bestemmingsplan regelingen dienen te worden opgenomen ter bescherming van de archeologische waarden en verwachtingen en dat er bij bepaalde (bouw)werkzaamheden aandacht aan de archeologie besteed zal moeten worden. Gemeentelijk archeologiebeleid Om te weten te komen welke archeologische waarden en verwachtingen in het gemeentelijk grondgebied aanwezig zijn, heeft onze gemeente een Archeologische Waarden en Beleidskaart op laten stellen. Dit is gebeurd aan de hand van een bureauonderzoek. Een bureauonderzoek is de eerste stap bij elk archeologisch onderzoek: op basis van historische, topografische, bodemkundige en geo(morfo)logische kaarten, bekende archeologische gegevens en archief- en literatuurstudie wordt informatie gezocht over bekende en/of te verwachten archeologische waarden binnen het gebied. De combinatie en samenvoeging van al deze gegevens heeft uiteindelijk geleid tot een archeologische verwachting voor het grondgebied van de hele gemeente. De Archeologische Waarden en Beleidskaart is door de gemeenteraad op 22 januari 2008 vastgesteld. Door het samenvoegen van alle hierboven genoemde gegevens is het grondgebied van de gemeente op de beleidskaart onderverdeeld in de volgende archeologische categorieën: Archeologisch monument (aangewezen archeologische rijksmonumenten) Archeologische waarde (AMK (Archeologische Monumentenkaart)-terreinen met een buffer van 100 meter er omheen) Hoge archeologische verwachting Lage archeologische verwachting Geen archeologische verwachting (terreinen waarvan op grond van onderzoek of anderszins bekend is dat er geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn). Bestemmingsplan Buitengebied De Archeologische Waarden en Beleidskaart is in zijn geheel overgenomen op de kaart van het Bestemmingsplan Buitengebied en dat heeft voor bepaalde gebieden geleid tot een dubbelbestemming archeologische waarde of hoge archeologische verwachting. Hiervan zijn (agrarische) bouwblokken niet uitgesloten. Voor de voorschriften die bij deze bestemmingen zijn opgenomen is aangesloten bij de maatvoering die de provincie Overijssel hanteert voor het eisen van een archeologisch onderzoek voor bodemingrepen: in gebieden met een hoge archeologische verwachting moet in het buitengebied bij bepaalde werkzaamheden die een oppervlakte van m² te boven gaan een archeologisch onderzoek worden verricht. Binnen de bebouwde kom geldt dit voor werkzaamheden met een oppervlakte van meer dan 250 m². Pagina 2 van 6

3 In gebieden met een bestemming archeologische waarde moet voor werkzaamheden groter dan 100 m² archeologisch onderzoek worden verricht. In deze gebieden is bekend (op basis van eerder onderzoek en vondsten) dat er archeologische waarden aanwezig zijn. Deze gebieden staan ook op de Archeologische Monumentenkaart van de provincie Overijssel. Voor gebieden met een lage archeologische verwachting worden verder geen archeologische beperkingen opgelegd. Archeologische monumenten zijn beschermd op grond van de Monumentenwet 1988, daar is voor elke activiteit altijd een monumentenvergunning noodzakelijk. Wat zijn nu precies de beperkingen die voor de burger voortvloeien uit de nieuwe dubbelbestemmingen. Daarbij kan aan bijvoorbeeld de volgende zaken worden gedacht. Activiteiten als diepploegen, egaliseren en het aanleggen of vernieuwen van drainage worden in het nieuwe bestemmingsplan in gebieden met de dubbelbestemming Hoge archeologische verwachting aanlegvergunningspichtig en in veel gebieden zijn ze dat nu nog niet; Op agrarische bouwpercelen (bouwblokken) met de dubbelbestemming Hoge archeologische verwachting mag niet meer dan 2500 m2 nieuw worden gebouwd zonder binnenplanse ontheffing en zonder archeologisch onderzoek; Op agrarische bouwpercelen (bouwblokken) met de dubbelbestemming Archeologische waarde mag niet meer dan 100 m2 nieuw worden gebouwd zonder binnenplanse ontheffing en zonder archeologisch onderzoek. Omdat dit soms verregaande beperkingen zijn die ook gevolgen kunnen hebben voor de waarde van onroerende zaken, is besloten een planschaderisicoanalyse op te (laten) stellen. Planschade Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. In hoofdstuk 6 (Financiële bepalingen) zijn de financiële aspecten opgenomen. Afdeling 6.1 (Tegemoetkoming in schade) van dit hoofdstuk is gewijd aan planschade en omvat acht artikelen (6.1 tot en met 6.7). Artikel 6.1 is het belangrijkste artikel aangezien daarin het recht op een tegemoetkoming in de schade wordt vastgelegd: Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd. In lid 2 a t/m g worden alle oorzaken genoemd voor een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in voormeld lid 1. Hieronder noemen wij de belangrijkste schadeoorzaken: - een bepaling van een bestemmingsplan, inpassingsplan of beheersverordening; - een planwijziging, -uitwerking of een ontheffing; - een projectbesluit genomen door de gemeenteraad, provinciale staten of de Minister; - een tijdelijke ontheffing van een bestemmingsplan. In de overige artikelen worden zaken geregeld als: het normaal maatschappelijk risico (6.2); de in de beoordeling te betrekken aspecten voorzienbaarheid en mogelijkheden tot schadebeperking (6.3); het heffen van een recht van een aanvrager om vergoeding van planschade (6.4); de mogelijkheid tot het aangaan van een planschadeovereenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer (6.4a); de vergoeding van kosten van bijstand en wettelijke rente aan de aanvrager om een planschadevergoeding (6.5). Planschaderisico-analyse Zoals hiervoor reeds aangegeven is op ons verzoek is door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) onderzocht welke (financiële) risico s er kunnen ontstaan door de vaststelling van dit bestemmingsplan, dit ook met het oog op de economische uitvoerbaarheid. Pagina 3 van 6

4 De conclusie is getrokken dat met name de archeologische dubbelbestemmingen tot een aanzienlijk risico kunnen leiden. De samenvattende conclusie is dat door de planologische mutatie naar verwachting schade kan optreden die, op basis van artikel 6.1 Wro, voor tegemoetkoming in aanmerking kan komen, een en ander tot een in het advies aangegeven bedrag. Het risico op planschade met betrekking tot de in deze risicoanalyse planschade betrokken objecten wordt door de SAOZ getaxeerd, naar prijspeil datum, op: - 10,-- /m² voor agrarische bouwblokken met archeologische waarde; - 1,-- /m² voor agrarische bouwblokken met hoge archeologische verwachtingen - 0,15/ m² voor agrarische cultuurgronden waarvoor thans nog geen aanlegvergunningstelsel geldt. Een globale berekening geeft voor de gemeente Steenwijkerland het volgende resultaat aan mogelijke planschade. Bouwpercelen in Archeologische waarde 15 bouwpercelen, gemiddeld 1 ha, mogelijke schade per m²: 10,-. Totaal 1,5 mln Bouwpercelen in Hoge archeologische verwachting 200 bouwpercelen, gemiddeld 1 ha, mogelijke schade per m²: 1,-. Totaal 2,0 mln Cultuurgrond (gras-, bouwland) in Hoge archeologische verwachting ca 6600 ha, mogelijke schade per ha: 1500,-. Totaal 9,9 mln Totale mogelijke planschade 13,4 mln Hierbij kan de kanttekening worden geplaatst dat voor de bouwpercelen het gemiddelde niet in alle gevallen op zal gaan, omdat bouwpercelen veelal voor een groot deel reeds bebouwd zijn, in welk geval de beperking er niet of slechts beperkt is. Ook zijn er aanpassingen in het plan denkbaar waarmee het planschaderisico kan worden verkleind, bijvoorbeeld door niet meer een expliciet bouwverbod op te nemen, maar middels een systeem van het verplicht stellen van een archeologisch bodemonderzoek, gevolgd door eventueel te stellen nadere eisen de archeologische waarden te beschermen. Staande blijft echter dat er sprake is van een schaderisico met een enorme omvang. Cruciaal in dit verband is het verschil tussen de oude en de nieuwe Wro (in werking getreden op ). Onder de oude WRO kon bij de maximale planvergelijking de vrijstellingsregelingen maximaal worden ingevuld. Onder de nieuwe Wro kan dit niet omdat een binnenplanse ontheffing een zelfstandig schadeveroorzakend besluit is in de zin van artikel 6.1 Wro. Omdat het stellen van een nadere eis ook een zelfstandig schadeveroorzakend besluit is, is het met name voor wat betreft het aspect bouwen moeilijk een planologische regeling te maken zonder kans op planschade. Voor wat betreft het aanlegvergunningstelsel is het verhaal nog lastiger. Immers om de archeologische waarden te beschermen is een aanlegvergunningsstelsel de enige mogelijkheid. En juist dit instrument zorgt in onze gemeente voor het overgrote deel van de geraamde planschade (bijna 10 miljoen). Overwegingen gemeente Indien er sprake is van een planschaderisico van een omvang zoals die hierboven is genoemd is het plan voor onze gemeente economisch niet uitvoerbaar. De stelling dat de gemeente haar wettelijke plicht doet (vertalen van Malta in het bestemmingsplan) doet naar de mening van de SAOZ, en wij delen die mening, niets af aan het feit dat de burger / agrariër, (voor zover het tenminste niet gaat om door het rijk aangewezen archeologische monumenten) pas door het nieuwe bestemmingsplan te maken krijgt met afdwingbare (juridische) beperkingen. Pagina 4 van 6

5 De schade ontstaat dus pas door het inwerking treden van het nieuwe bestemmingsplan. Bovendien komt de schade dan ten laste van de gemeente en dat is volledig in strijd met het uitgangspunt de verstoorder betaalt. In de Wet op de Archeologische Monumentenzorg is wel een tegemoetkomingregeling opgenomen voor excessieve kosten maar dat gaat met name op de echte opgravingskosten en niet om kosten ten gevolge van planschade. Omdat het bestemmingsplan voor 1 juli 2008 als ontwerp ter inzage is gelegd en derhalve nog valt onder het regime van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) zoals deze gold voor 1 juli 2008, kan wellicht ook aanspraak worden gemaakt op een vergoeding ex artikel 31a WRO. Waarvan de tekst van lid 1 hieronder wordt ingevoegd. Artikel 31a 1. Indien ten behoeve van belangen, uitsluitend of mede behartigd door andere openbare lichamen dan de gemeente, op schriftelijk verzoek van die openbare lichamen, dan wel krachtens wettelijk voorschrift bepalingen in een bestemmingsplan zijn opgenomen die hogere kosten voor de gemeente ten gevolge kunnen hebben en blijkens de bij het bestemmingsplan behorende toelichting over de verdeling van deze kosten geen overeenstemming kon worden bereikt, kan de gemeenteraad binnen de termijn, bedoeld in artikel 28, eerste lid, gedeputeerde staten verzoeken gelijktijdig met hun besluit omtrent goedkeuring van het vastgestelde plan te beslissen omtrent het opleggen van de verplichting aan die openbare lichamen de hogere kosten, welke redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de gemeente behoren te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd en evenmin krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten, geheel of gedeeltelijk aan de gemeente te vergoeden. In lid 3 staat verder nog aangegeven dat indien het andere openbare lichaam het Rijk is, U in overleg met andere Ministers die het aangaat beslist over een verzoek als bedoeld in lid 1. Die beslissing hoeft echter pas te worden genomen na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan. Graag willen wij echter weten, voordat wij het bestemmingsplan ter vaststelling aan de raad aanbieden, of u van plan bent de kosten voor wat betreft planschade ten gevolge van het opnemen van voorschriften ter bescherming van archeologische waarden te vergoeden. Ondernomen acties Inmiddels hebben wij het door ons geconstateerde probleem ook neergelegd bij de monumentenafdeling van Het Oversticht, de provincie, de RACM, en nu dus ook bij uw Ministerie en het Ministerie van OCW. Ook is bij andere gemeenten geïnformeerd hoe die er mee omgaan. Er zijn gemeenten die onlangs een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied hebben vastgesteld en hier niet bij stil hebben gestaan. Ook zijn er gemeenten die op het punt staan een nieuw bestemmingsplan vast te stellen, maar zich op dit moment ernstig beraden op deze materie. Instanties die hiermee zijn benaderd hebben gereageerd in de zin van: dit kan toch niet de bedoeling zijn van de wetgever. Echter: men heeft ook (nog) niet een juridisch sluitend verhaal waarmee het advies van SAOZ ontkracht kan worden. Zonder een dergelijk juridisch goed onderbouwd verhaal vinden wij het niet raadzaam om het bestemmingsplan buitengebied 2007 ter vaststelling aan de gemeenteraad voor te leggen omdat de economische uitvoerbaarheid niet kan worden aangetoond. Naar onze mening is hier sprake van zodanige situatie met nieuwe kennis en feiten dat wij overwegen een nadere afweging te maken. Die afweging moet leiden tot enerzijds het wegen van de Pagina 5 van 6

6 archeologische belangen en anderzijds de financiële risico s voor de gemeente. Met een dergelijk financieel risico is de uitkomst van deze afweging wel duidelijk. Dat leidt dan tot het vaststellen van het bestemmingsplan, zonder de archeologische dubbelbestemmingen. Feit is dat daarmee het bestemmingsplan niet voldoet aan rijks- en provinciale regelgeving, en de kans bestaat dat gedeputeerde staten het bestemmingsplan niet goedkeurt. Deze optie is hierom ook (ambtelijk) aan de Provincie voorgelegd. Een eerste reactie was: dan wordt het bestemmingsplan niet goedgekeurd en dat is wel nodig omdat het bestemmingsplan voor 1 juli 2008 ter inzage is gelegd. Gevraagd is echter deze optie nog eens te bekijken in het licht van de mogelijke financiële consequenties voor onze gemeente. Gelet op het bovenstaande moet worden geconstateerd dat dit een probleem is dat door gemeente Steenwijkerland niet als enkele gemeente kan worden opgelost. De oplossing moet of op provinciaal of op landelijk niveau worden gevonden door oftwel de schade te vergoeden (bijvoorbeeld op basis van artikel 31 a (Wro) danwel te verklaren dat de gemeente niet gehouden is de planschaderisico s te dragen. Of, wanneer men dat nu niet kan verklaren op grond van de bestaande wetgeving, door een wijziging van de wetgeving. Duidelijk is wel dat, zoals de zaken er nu ogenschijnlijk voor staan, naar onze mening geen enkele gemeente nog over zal gaan tot het vaststellen van een bestemmingsplan met dubbelbestemmingen voor bescherming van archeologische waarden. Conclusie Naar aanleiding van het bovenstaande concluderen wij het volgende: 1 Het beschermen van archeologische waarden in het bestemmingsplan leidt voor de gemeente Steenwijkerland tot een groot risico op planschade (tegemoetkoming in schade ex artikel 6:1 Wro). 2 Anders dan op basis van artikel 31a Wro kan deze planschade niet op andere overheden worden afgewenteld, waardoor strijd ontstaat met het uitgangspunt de verstoorder betaalt. 3 Het bestemmingsplan buitengebied Steenwijkerland is hierdoor economisch niet uitvoerbaar. Verzoek Wij verzoeken u aan te geven welke acties wij van u kunnen verwachten om het bestemmingsplan economisch wel uitvoerbaar te maken. Gezien het grote belang van deze materie voor de ruimtelijke ordening in ons land in het algemeen (veel gemeenten zullen naar wij verwachten met dit probleem worden geconfronteerd) en voor het bestemmingsplan buitengebied van de gemeente Steenwijkerland nu in het bijzonder, stellen wij een spoedige reactie uwerzijds op hoge prijs. De vaststelling van het bestemmingsplan staat namelijk gepland voor 12 mei 2009 en voor die tijd zouden wij graag meer duidelijkheid hebben over de mogelijke planschade die voor onze rekening komt in verhouding tot de economische uitvoerbaarheid. Ter uwer informatie hebben wij bij deze brief een kopie van de (concept) risicoanalyse planschade gevoegd. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, de secretaris, de burgemeester, drs. A.J. Peterson drs. H.H. Apotheker Pagina 6 van 6