Handreiking voor de doorontwikkeling van continuïteitsmanagement bij gemeenten. Analyse van de voorbereiding op een grieppandemie

Transcriptie

1 Handreiking voor de doorontwikkeling van continuïteitsmanagement bij gemeenten Analyse van de voorbereiding op een grieppandemie

2 COLOFON Ontwikkeld door Aon Global Risk Consulting Nederland en het COT Instituut voor Veiligheids- & Crisismanagement an Aon company in opdracht van de Vereniging Nederlandse Gemeenten en met steun van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Den Haag, februari 2010 Roeland van der Zee Sebastiaan Barlagen, MSc. Admiraliteitskade ED Rotterdam Tel: Mail: Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 2

3 INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING INLEIDING Aanleiding Doelstelling Werkwijze CONTINUITEITSMANAGEMENT (ALGEMEEN) Projectmanagement bij continuïteitsplanvorming Inzicht in de gemeentelijke organisatie Het belang van continuïteit Personeelsuitval De organisatie van continuïteitsmanagement Oefenen, beheer en evaluatie CONTINUITEITSMANAGEMENT BIJ EEN GRIEPPANDEMIE Het pandemierisico Gemeentelijke taken bij de pandemiebestrijding De impact op de organisatie Continuïteit bij een grieppandemie AANBEVELINGEN Nader vormgeven en institutionaliseren gemeentelijk continuïteitsmanagement Beter doorgronden van de organisatie als voorwaarde voor gemeentelijke continuïteit Strategische uitgangspunten voor het gemeentelijke continuïteitsmanagement Focus op 'de klant' en 'kwaliteit' BIJLAGEN Bijlage I: Geïdentificeerde kritieke gemeentelijke processen Bijlage II: Geanalyseerde gemeentelijk continuïteitsplannen Bijlage III: Gesproken gemeenten Bijlage IV: Literatuurlijst Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 3

4 SAMENVATTING In 2009 heeft de VNG met steun van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het project 'Faciliteren continuïteitsmanagement bij gemeenten' uitgevoerd. Het doel van dit project was om gemeenten te stimuleren om de bedrijfscontinuïteit van de gemeentelijke organisatie op een grieppandemie voor te bereiden. Dit doel is gerealiseerd en in december 2009 is vastgesteld dat 99% van de Nederlandse gemeenten beschikte (of ging beschikken) over een continuïteitsplan dat geënt op een grieppandemie. Op basis van de ervaringen die tijdens dit project zijn opgedaan - en in het bijzonder de meer dan dertig gesprekken met gemeentefunctionarissen - is duidelijk geworden dat er bij gemeenten behoefte bestaat aan doorontwikkeling van continuïteitsmanagement. Specifiek is er draagvlak voor verdieping en verbreding van continuïteitsmanagement bij een grieppandemie naar andere continuïteitsrisico's. Daarnaast heeft het Kabinet de Tweede Kamer toegezegd de continuïteit van het Openbaar Bestuur bij ICT verstoringen en elektriciteitsuitval te versterken. Tegen deze achtergrond heeft de VNG een nadere analyse uitgevoerd op dertig continuïteitsplannen grieppandemie. Deze analyse was erop gericht om 'Best Practices' te identificeren en om aanbevelingen te doen over de manier waarop de investering in de voorbereiding op een grieppandemie verder kan worden benut. Deze rapportage is hiervan het resultaat. Op basis van de analyse van dertig continuïteitsplannen grieppandemie, meer dan dertig gesprekken met gemeentefunctionarissen, literatuur over continuïteitsmanagement en ervaringen met continuïteitsmanagement binnen verschillende organisaties zijn er een uitgebreid aantal 'Best Practices' geïdentificeerd. Hiernaast zijn vier overkoepelende aanbevelingen gedaan om de kwaliteit van continuïteitsplanning bij gemeenten te verbeteren en om de continuïteitsplannen te verbreden naar andere continuïteitsrisico's dan een grieppandemie. De vier overkoepelende aanbevelingen zijn hieronder weergegeven. Nader vormgeven en institutionaliseren gemeentelijk continuïteitsmanagement Om optimaal gebruik te kunnen maken van de geleverde inspanningen, verdient het aanbeveling om de ervaringen in voorbereiding op een grieppandemie te gebruiken als basis voor het verder vormgeven en institutionaliseren van gemeentelijk continuïteitsmanagement. Uitgaande van de notie dat de continuïteit van de dienstverlening door gemeenten en processen van democratische verantwoording op verschillende manieren kan worden bedreigd, zal het nader vormgeven en institutionaliseren van continuïteitsmanagement ertoe leiden dat de continuïteit en daarmee ook de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening en processen beter kan worden gewaarborgd. De verbreding van het continuïteitsmanagement in het geval van een (dreigende) pandemie naar continuïteitsmanagement in het algemeen heeft als evident voordeel dat de gemeentelijke voorbereiding op bedreigingen van de continuïteit een generiek in plaats van een specifiek karakter krijgt. Dit zal er uiteindelijk dan ook in moeten resulteren dat ongeacht de aard van de bedreigingen of het nu uitval van ICT of elektriciteit, water- of weeroverlast, brand of een andere bedreiging voor de gemeenten en/of samenleving betreft het algehele weerstandsvermogen van gemeenten wordt verhoogd. Daarbij zullen gemeenten zich op deze wijze efficiënter en consistenter kunnen voorbereiden en zal het rijk zich minder hoeven inspannen om telkens nieuwe aandacht voor nieuwe risico's te genereren. Dit sluit aan bij de toezegging van het Kabinet aan de Tweede Kamer om de weerbaarheid van gemeenten tegen uitval van ICT en elektriciteit te vergroten. Beter doorgronden van de organisatie als voorwaarde voor gemeentelijke continuïteit Als iets duidelijk wordt uit de plannen is dat gemeenten deel uitmaken van een complexe omgeving. Bezien vanuit principes van continuïteitsmanagement is er enerzijds de noodzaak om de interne bedrijfsvoering zo lang en zo goed mogelijk voort te kunnen zetten. Terwijl er anderzijds vaak lastig onderscheid kan worden gemaakt tussen de continuïteit van de interne organisatie en de externe functie van, en dienstverlening door, gemeenten. De voorbereiding op een grieppandemie onderstreept daarmee het belang van het kennen én doorgronden van de eigen gemeentelijke organisatie. Hoewel dit ogenschijnlijk simpel lijkt, maakt de veelheid aan taken, verantwoordelijkheden, rollen, functies, relaties en processen duidelijk dat de werkelijkheid weerbarstiger is. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 4

5 Als cruciale voorwaarde voor het verder vormgeven van het gemeentelijke continuïteitsmanagement geldt zodoende het krijgen van overzicht en het verbeteren van het inzicht van de gemeentelijke organisatie. Hoewel de pandemievoorbereiding in dit licht vooruitgang heeft geboekt, maken de verzamelde plannen duidelijk dat deze slechts het begin van een dergelijk over- en inzicht bieden. Er is meer nodig om de gevolgen van een verstoring te kunnen inschatten, hierop te kunnen anticiperen en zo veel mogelijk teniet te doen. Het overzicht van (algemene) kritieke processen van gemeenten uit de 'Handleiding continuïteitsmanagement voor decentrale overheden' van het Ministerie van BZK levert hiervoor een waardevol vertrekpunt. Tevens kan in dit licht de (absolute) verzameling van kritieke processen die zijn voortgekomen uit de analyse van dertig gemeentelijke continuïteitsplannen bruikbaar zijn. Beide zijn opgenomen in bijlage één van dit document. Strategische uitgangspunten voor het gemeentelijke continuïteitsmanagement Hoewel continuïteitsmanagement beoogt de reguliere organisatie en dienstverlening zo lang mogelijk in stand te houden, maakt de voorbereiding op een grieppandemie duidelijk dat continuïteitsmanagement keuzes en daarmee besluitvorming vergt. Dit noopt er enerzijds toe dat de verantwoordelijkheids 'governance' structuur als basis voor het continuïteitsmanagement duidelijk is. Hoe verhoudt het Gemeentelijke Managementteam (GMT) zich in dat geval tot het College van B&W? Hoe verhoudt de intern gemeentelijke structuur (College en GMT) zich tot de verantwoordelijkheidsstructuur voor verstoringen van de openbare orde en veiligheid (Gemeentelijk of regionaal Beleidsteam)? Dit onderscheid wordt in veel van de beoordeelde plannen nog onvolkomen gemaakt. Het is vooral van belang dat de verschillende keuzes en afspraken die zijn gemaakt over de verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van continuïteitsmanagement bij gemeenten helder worden beschreven. Het gaat dan bijvoorbeeld over hoe de aansturing van het interne continuïteitsmanagement zich verhoudt tot de organisatie van de externe crisisbeheersing. Anderzijds vereist continuïteitsmanagement ook tot het tijdig nemen van kaderstellende besluiten. Dit impliceert dat er in voorbereiding en/of reactie op een verstoring op het juiste niveau kaders worden gesteld voor het continuïteitsmanagement. Welke belangen wegen het zwaarst? Welke diensten dienen onverminderd voortgang te vinden? Welke processen kunnen met lagere prioriteit of hoeven mogelijk zelfs tijdelijk niet te worden bestierd? Vraagstukken die besluitvorming door eindverantwoordelijken noodzakelijk maken. Immers, continuïteitsmanagement vergt een aanpassing op de reguliere situatie en aldus onderbouwde en gedragen keuzes. Keuzes die bovendien het belang van het in- en overzicht (zie vorige aanbeveling) verder onderschrijven. Focus op 'de klant' en 'kwaliteit' Een aantal van de plannen stelt 'de afnemer' en zijn belang bij het bevorderen van de continuïteit centraal. Deze plannen besteden expliciet aandacht de negatieve consequenties voor de gebruiker of afnemer van de uitval van een dienst of product. Het is aan te bevelen om de belangen van afnemers van gemeentelijke diensten en producten verder in beeld te brengen. Eerst en vooral omdat het belang van de gebruiker uiteindelijk bepaald wat de negatieve consequenties zijn wanneer gemeentelijke dienstverlening voor een bepaalde termijn uitvalt. Bovendien sluit deze benadering goed aan bij een aantal ontwikkelingen op het gebied van kwaliteit binnen de gemeentelijke dienstverlening. Steeds meer gemeenten ontwikkelen een 'kwaliteitshandvest' waarin wordt beschreven welke normen en prestaties zij hanteert ten aanzien van haar dienstverlening aan burgers en bedrijven. Continuïteit is een onderdeel daarvan. Met behulp van klantgerichte benadering van continuïteitsmanagement kan daarom eenvoudig worden aangesloten op inspanningen op het gebied van kwaliteit. Dit heeft als grote meerwaarde dat continuïteitsmanagement ook op dagelijkse basis kan bijdragen aan het realiseren van de kwaliteitsdoelstellingen. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 5

6 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding Uit de Nationale Risicobeoordeling (Ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties: 2008) blijkt dat een grieppandemie potentieel één van de meest ontwrichtende risico s voor de Nederlandse samenleving is. De top drie van grootste risico s wordt in de risicobeoordeling bekleed door twee pandemiescenario s: een mild scenario (5.000 dodelijke slachtoffers) en een zwaar scenario ( dodelijke slachtoffers). Tegen deze achtergrond heeft het kabinet besloten dat de - voor het functioneren van de Nederlandse samenleving - vitale sectoren moeten worden voorbereid op een pandemie. Hiervan dient in 2009 tachtig procent voorbereid te zijn op de gevolgen van een grieppandemie. Zo ook de gemeenten: het kabinet vestigt daarbij nadrukkelijke aandacht op het openbaar bestuur, waaronder het lokaal bestuur. De minister van Binnenlandse Zaken heeft in maart 2009 alle Burgemeesters van Nederland per brief verzocht om hun kwetsbaarheden te identificeren en continuïteitsplannen te ontwikkelen. Centraal daarbij staat dat gemeenten in staat moeten zijn om hun maatschappelijke kerntaken uit te blijven oefenen. Meer specifiek, dienen gemeenten in staat te zijn om: 1. de maatschappelijke effecten van de pandemie te kunnen bestrijden en; 2. de continuïteit van de kernprocessen van de gemeentelijke organisatie te kunnen blijven waarborgen. Om gemeenten te stimuleren zich voor te bereiden op een grieppandemie is in 2008 en 2009 door de Ministeries van VWS en BZK een aantal concrete acties ondernomen. In de eerste plaats is er een Handleiding continuïteitsmanagement voor decentrale overheden opgesteld. Hierin staat een lijst opgenomen van vitale gemeentelijke processen gebaseerd op de ervaring van een pilot met gemeenten. In de tweede plaats is er in 2008 een congres georganiseerd om gemeenten te informeren over het belang van continuïteitsmanagement in het licht van een grieppandemie. In de derde plaats hebben gemeenten een zogeheten toolbox ontvangen aan de hand waarvan zij kunnen beginnen met de pandemievoorbereiding. Met steun van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (verder: VNG) de pandemievoorbereiding van gemeenten van aanvullende impulsen voorzien. Met name om de bewustwording van het belang van deze vorm van continuïteitsmanagement te vergroten. Meer in het bijzonder heeft de VNG door middel van het project Faciliteren continuïteitsmanagement bij grieppandemie de volgende hoofddoelstelling nagestreefd: Gemeenten te stimuleren om de gemeentelijke organisatie op bedrijfscontinuïteit bij grieppandemie voor te bereiden. Gedurende het project zijn hiertoe door de VNG diverse activiteiten ondernomen. Zo heeft de VNG: VNG (oud) bestuurders ingezet om het draagvlak voor continuïteitsmanagement onder gemeenten te vergroten; Met het Congres- en Studiecentrum van de VNG een drietal regionale bijeenkomsten georganiseerd; Overige communicatieve en ondersteunende activiteiten te ontplooid. Dit heeft er uiteindelijk aan bijgedragen dat in december 2009, 99% van de Nederlandse gemeenten beschikt (of gaat beschikken) over een continuïteitsplan dat rekening houdt met de grieppandemie (IVA, 2009). Verschillende gemeenten hebben aangegeven continuïteitsplanning breed te willen aanpakken, niet slechts gericht op de grieppandemie in het algemeen, en op de Nieuwe Influenza A (H1N1) in het bijzonder. Het Kabinet heeft de Tweede Kamer toegezegd de weerbaarheid van de vitale sectoren tegen uitval van ICT/Telecom en elektriciteit te vergroten. Met de sector openbaar bestuur, waaronder de gemeenten, worden nu afspraken gemaakt op het terrein van continuïteit bij uitval van ICT en elektriciteit. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 6

7 1.2 Doelstelling Gedurende het project 'Faciliteren continuïteitsmanagement bij grieppandemie' zijn er een groot aantal gesprekken gevoerd met diverse gemeenten en is er door de VNG een aanzienlijk aantal continuïteitsplannen grieppandemie ontvangen. Hiermee deed zich de gelegenheid voor om stil te staan bij de resultaten van de inzet van gemeenten in voorbereiding op een grieppandemie en om te verkennen welke mogelijkheden er zijn om opgedane ervaringen te benutten voor de doorontwikkeling van continuïteitsmanagement bij gemeenten. In gesprekken met gemeenten is meerdere malen naar voren gekomen dat er een behoefte bestaat en draagvlak is om continuïteitsmanagement binnen de gemeentelijke organisatie in meer bredere zin op te pakken. Twee veel gehoorde argumenten hierbij zijn: de mogelijkheid om delen van de investering in het continuïteitsplan grieppandemie te gebruiken voor andere continuïteitsrisico's en; de overtuiging dat continuïteit van gemeentelijke dienstverlening een essentieel aspect is van de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening. Met deze argumenten als vertrekpunt is vervolgens als doel van deze handleiding geformuleerd: Het beschrijven van 'Best practices' uit de continuïteitsplanvorming bij gemeenten en het doen van aanbevelingen over de wijze waarop de ervaringen met de voorbereidingen op een grieppandemie kunnen worden verbreed naar andere continuïteitsrisico's. De volgende paragraaf beschrijft de gehanteerde werkwijze om deze doelstelling te realiseren en de afwegingen die hierbij zijn gemaakt. 1.3 Werkwijze Om inzicht te krijgen in de 'Best practices' voor de ontwikkeling van continuïteitsplannen grieppandemie en de mogelijkheden om dit te verbreden naar andere continuïteitsrisico's kan gebruik worden gemaakt van verschillende bronnen. In totaal beschikt de VNG over ruim veertig continuïteitsplannen grieppandemie van verschillende gemeenten. Tevens zijn er gesprekken en interviews gevoerd met tientallen gemeentes uit ruim 23 veiligheidsregio's. De gehanteerde werkwijze is op basis van deze informatiepositie vervolgens verder vormgegeven. De werkwijze maakt gebruik van vier bronnen: 1. Dertig continuïteitsplannen; 2. Literatuur over continuïteitsmanagement; 3. Meer dan dertig gesprekken en interviews met gemeente ambtenaren; 4. Overige ervaringen met continuïteitsmanagement binnen het openbaar bestuur. Ten behoeve van de representativiteit van de geanalyseerde continuïteitsplannen is bij de selectie van plannen zoveel mogelijk rekening gehouden met de volgende vier kenmerken van gemeenten: 1. het inwonertal; 2. de geografische ligging in Nederland; 3. het risicoprofiel en; 4. vormen van intergemeentelijke of regionale samenwerking. Het doel hierbij is dat de lessen die uit de plannen kunnen worden getrokken herkenbaar en generaliseerbaar zijn voor (bijna) alle gemeenten in Nederland. Hier kunnen uiteraard uitzonderingen op zijn maar de overgrote meerderheid van gemeenten past binnen dit profiel. Bijlage 2 geeft een overzicht van de gemeenten waarvan de continuïteitsplannen zijn geanalyseerd oplopend in het aantal inwoners. Bijlage 3 geeft een overzicht van gemeenten die zijn gesproken of geïnterviewd binnen het project 'Faciliteren continuïteitsmanagement bij grieppandemie'. Stap 1. De analyse van de plannen De eerste stap is erop gericht om de vele honderden pagina's aan continuïteitsplannen terug te brengen tot een meer handzame lijst van relevante onderwerpen en thema's dat hierin wordt beschreven. Op voorhand kan bijvoorbeeld gedacht worden aan thema's als: vitale processen, kritieke functies, crisisorganisatie, communicatie, planning, et cetera. Dit zal een omvangrijke lijst met Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 7

8 onderwerpen en thema's opleveren die vervolgens wordt opgedeeld in twee clusters. Een cluster met inhoudelijke onderwerpen en thema's die specifiek gericht zijn op continuïteit bij een grieppandemie en een cluster van onderwerpen en thema's die van belang zijn voor continuïteitsmanagement in algemene zin. Stap 2. Literatuurstudie Nadat de plannen zijn teruggebracht tot een meer handzame lijst met onderwerpen en thema's is er een literatuurstudie uitgevoerd. In bijlage 4 is een overzicht gegeven van de geraadpleegde literatuur. Het doel van deze literatuurstudie is om concrete handvatten te geven voor de analyse van de lijst met thema's en onderwerpen. Op basis van de literatuur kan beter worden beoordeeld waarom bepaalde thema's en onderwerpen belangrijk zijn voor de kwaliteit van de planvorming en welke mogelijkheden er zijn om continuïteitsmanagement breder op te pakken. Stap 3. Interpretatie Vervolgens kan op basis van de literatuur, de gesprekken en interviews met gemeenteambtenaren en de ervaringen met continuïteitsmanagement in andere organisaties verbanden worden gelegd tussen de thema's en keuzes die gemaakt zijn ten aanzien van de continuïteitsplannen en de lessen die hieruit kunnen worden getrokken. In dit onderdeel worden vooral ook de signalen vanuit gemeenten in overweging meegenomen. Het gaat dan vooral om de manier waarop tegemoet kan worden gekomen aan de belangen en sentimenten bij gemeenten tijdens de voorbereiding op de grieppandemie. Beperkingen en voorbehoud De aanbevelingen in deze handreiking zijn gebaseerd op de dertig geanalyseerde continuïteitsplannen, de vele gesprekken met gemeente ambtenaren, de literatuur over continuïteitsmanagement en de ervaring van de auteurs met continuïteitsmanagement binnen verschillende organisaties. De observaties en aanbevelingen die worden gedaan zijn daarom niet per definitie representatief voor alle gemeenten en alle continuïteitsplannen grieppandemie. Er kunnen daarom 'best practices' zijn die niet zijn opgenomen in deze handreiking. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 8

9 2 CONTINUITEITSMANAGEMENT (ALGEMEEN) 2.1 Projectmanagement bij continuïteitsplanvorming Verantwoordelijkheidsverdeling en opdrachtverstrekking De vaststelling van de continuïteitsplannen vindt zeer gevarieerd plaats. De vaststelling heeft plaatsgevonden door gemeenteraad, college, directieteam, directeur P&O, gemeentesecretaris. In sommige gevallen vond de vaststelling door meerdere rollen plaats, bijvoorbeeld door directieteam en het college van B&W. Vaststelling door de gemeenteraad komt sporadisch voor te verklaren is door het feit dat continuïteitsmanagement een bedrijfsvoeringvraagstuk is. Het is niet altijd duidelijk, wie het plan heeft vastgesteld en wie opdracht heeft gegeven tot het opstellen van een continuïteitsplan. Normaal gesproken stelt degene (de rol / functie, niet de persoon) die de opdracht heeft gegeven tot het opstellen van een continuïteitsplan deze ook vast. Het vaststellen kan echter ook gemandateerd worden. Zo kan de opdracht tot het opstellen van een plan door de burgemeester worden gegeven waarbij de verantwoordelijkheid voor totstandkoming en de vaststelling wordt overgedragen aan de directeur P&O of de gemeentesecretaris. Enkele door ons beschouwde plannen bevatten inhoudelijke informatie over de opdracht die hieraan ten grondslag lag, het merendeel echter niet Structuur van de plannen Vrijwel alle door ons beschouwde plannen zijn direct gerelateerd aan de grieppandemie, meestal wordt de Mexicaanse griep en/of Influenza A (H1N1) genoemd op voorblad en in de inleiding. In enkele gevallen wordt een bredere aanleiding dan de in 2009 heersende grieppandemie aangegeven, bijvoorbeeld grootschalige uitbraak infectieziekten. De vorm is divers en varieert grofweg van enkele pagina s tot een boekwerk van 35 pagina s plus bijlagen. De opbouw is meestal conform het format uit de 'Toolkit' van het Ministerie van BZK. Uit de plannen zelf blijkt niet, in hoeverre ze zijn verspreid in de organisatie en welke beheersafspraken hierover zijn gemaakt. Hiermee is tevens onbekend in hoeverre de medewerkers op de hoogte zijn en blijven van te nemen maatregelen bij een calamiteit Organisatie van continuïteitsmanagement De inhoudelijke organisatie van continuïteitsmanagement wordt niet eenduidig belegd. Vaak wordt een verbinding gemaakt met crisisbeheersing. Enkele vaker genoemde items in de continuïteitsplannen zijn: Coördinatie aanwijzen/beleggen Procedures voor het treffen van maatregelen (start en stop) Herstel naar normale situatie Aansluiten bij de crisisorganisatie en crisisbesluitvorming Koppeling continuïteitsmanagement en crisisbeheersing Splitsing crisisbesluitvorming in crisisteam en reguliere besluitvorming in college Gebruik fase-indeling (oranje, rood) tot 5 fasen, soms samen met GRIP-opschaling Proces totstandkomen continuïteitsplannen Bij de vaststelling van kritieke processen zijn de gemeenten ogenschijnlijk uniform te werk gegaan, gebruik makend van de invulschema s voor het onderkennen van kritieke processen. Veelal zijn de plannen in samenwerking met en/of onder coördinatie van de veiligheidsregio gemaakt. Vrijwel alle door ons beschouwde continuïteitsplannen zijn griepspecifiek en ontwikkeld op basis van en toegesneden op een (griep-)pandemiescenario. In dit griepscenario wordt er rekening gehouden met griepgolven die ongeveer 12 weken duren en op het hoogtepunt tot 30% personeelsuitvalt leiden. Dit percentage is een gemiddelde, waardoor in de scenario s rekening is gehouden met de mogelijkheid van een verschillen in uitvalpercentages over afdelingen. In deze plannen is rekening Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 9

10 gehouden met een personeelsuitval van 50%. In de meeste plannen wordt aandacht besteed aan het voorkomen en behandelen van de pandemische griep en de organisatie van de pandemiebestrijding binnen en buiten de gemeentelijke organisatie. In slechts een enkel plan is een financiële paragraaf opgenomen, inclusief een investeringsbegroting voor aanpassingen aan de automatisering ten behoeve van het thuiswerken. In diverse plannen is verwezen naar de mogelijkheid van aangepast landelijk beleid rond het hanteren van wettelijke termijnen gedurende het hoogtepunt van de grieppandemie. Er zijn echter geen indicaties geweest dat er landelijk beleid zou worden aangepast. Het vertrouwen dat dit in extreme situaties zou gebeuren, was er wel. In de plannen valt op dat de inhoudelijke expertise van de ontwikkelaars bijdraagt aan de kwaliteit van verschillende onderdelen van het continuïteitsplan. De Ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid, de P&O functionaris, de financiële controller, de voorlichter of communicatiemedewerker voegen allemaal vanuit hun eigen expertise waardevolle elementen toe aan het continuïteitsplan. Het is daarom van belang dat al deze disciplines worden betrokken bij de ontwikkeling. Dit draagt bovendien bij aan de bekendheid en inbedding van het continuïteitsplan binnen de gemeentelijke organisatie. Voor vrijwel alle plannen is gebruik gemaakt van de invullijsten uit de 'Toolkit' van BZK en zijn de ingevulde lijsten als bijlage toegevoegd. In enkele gevallen vormen deze invullijsten de kern van het continuïteitsplan. Hoe het proces van gegevensverzameling/toetsing in praktijk is verlopen, is niet duidelijk. Overal is een medewerker verantwoordelijk gemaakt voor de totstandkoming van een continuïteitsplan. In hoeverre de gehele organisatie betrokken is bij de verschillende activiteiten hiertoe, en in hoeverre gestandaardiseerd en getoetst is, is onbekend. Hierdoor ontstaat het risico dat processen en activiteiten op verschillende detailniveaus worden beschreven en dat de beoordeling van de 'kritiekheid' subjectief bepaald is. Het is daarom aan te bevelen dat processen gezamenlijk worden geïdentificeerd en beoordeeld op hun 'kritiekheid'. In enkele plannen wordt beschreven dat op onderdelen kan/zal worden samengewerkt met buurgemeenten. De werkwijze hiervoor is meestal niet gedetailleerd uitgewerkt. Op zich komen de meeste beschreven beheersmaatregelen in grote mate overeen tussen de gemeenten: veelal is sprake van uitbesteden, vakantierooster, uitstellen van werkzaamheden en andere back-up mogelijkheden. Bij het vaststellen van de kritieke processen zijn vaak de concrete knelpunten benoemd en daarmee de kwetsbaarheden en de eenmansfuncties hun autorisaties. In enkele gevallen zijn ook de continuïteitsplannen van toeleveranciers opgevraagd. De ICT wordt breed beoordeeld als cruciaal voor de voortgang van de gemeentelijke processen. De continuïteit van ICT faciliteiten van gemeenten is vaak al los van een pandemiedreiging uitgewerkt. De ICT afdeling beschiktte dan al over een eigen continuïteitsplan In sommige gevallen is het plan opgesteld door de leverancier Planningskenmerken De volgende kenmerken zijn typerend voor een goede planning: Taken en verantwoordelijkheden liggen vast Actiegericht (wie, wat, waar) Tijdgebonden (wanneer start, opschaling, einde) Communicatie / voorlichting Invoeren, oefenen en bijhouden (incl. mogelijkheid tot verbreding) Draaiboek (opstellen en bijhouden) Voor de volledigheid kan gebruik worden gemaakt van af te vinken acties, zoals gebruikt door de gemeente Rotterdam: Er is een duidelijke verantwoordelijke voor het bijhouden van het continuïteitsplan (per dienst) Er is een vervangings- en mandateringsregeling voor de directie Het is duidelijk wie besluiten neemt (per dienst) ten aanzien van de inzet van medewerkers Voldoende mensen kunnen in geval van nood geautoriseerd zijn (voor betalingen) Het is duidelijk welke automatiseringssystemen moeten blijven draaien en hoe dit geborgd is. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 10

11 2.2 Inzicht in de gemeentelijke organisatie Continuïteitsmanagement is zoals de naam aangeeft gericht op het continueren van de dienstverlening. Dit vereist dat er eerst wordt gekeken naar de gemeentelijke organisatie als geheel. Welke dienstverlening wordt er aangeboden? Hoe komt deze tot stand en hoe is dit organisatorisch vormgegeven? Deze informatie is een vereiste voordat er kan worden beoordeeld wat de impact van een specifiek continuïteitsrisico zoals een grieppandemie is op deze dienstverlening. De volgende onderwerpen en thema's over de gemeentelijke organisatie worden in verschillende continuïteitsplannen beschreven Het organogram Gemeentelijke organisaties zijn op verschillende manieren ingericht en vormgeven. Hierbij speelt onder meer de grootte van de gemeente en vormen van intergemeentelijke samenwerking een belangrijke rol. In een aantal plannen wordt de inrichting van de organisatie eenvoudig en overzichtelijk weergegeven met behulp van een organogram. In enkele gevallen wordt hierin tevens vermeld hoeveel FTE en hoeveel medewerkers er werkzaam zijn per afdeling of dienst. Deze organogrammen zijn een waardevol hulpmiddel om op het niveau van de gehele organisatie inzichtelijk te hebben welke functionele afdelingen er zijn. Dit kan vervolgens eenvoudig worden gekoppeld aan gemeentelijke producten en diensten die door de verschillende afdelingen worden geleverd. Hiernaast is het een bruikbaar om de verdeling van personeelsuitval over afdelingen en diensten binnen de organisatie overzichtelijk weer te geven en te volgen. Het gebruik van een organogram is een effectief hulpmiddel om snel inzichtelijk te maken hoe de gemeentelijke organisatie is opgebouwd uit verschillende afdelingen. Het biedt tevens een goed kader om verantwoordelijkheden ten aanzien van bepaalde processen en diensten overzichtelijk weer te geven. Tevens kan het organogram helpen bij het verkrijgen van overzicht over de situatie en de impact op de organisatie. Tot slot draagt het organogram bij aan de communicatie over afhankelijkheden en neveneffecten van verstoringen 'Kritiekheid' versus kwetsbaarheid In de 'Handleiding continuïteitsmanagement voor decentrale overheden' worden drie stappen onderscheiden voor het maken van een continuïteitsplan. 1. Inventariseren van prioriteiten en knelpunten; 2. Benoemen van maatregelen; 3. maken van implementatieplan. De eerste stap, het inventariseren van prioriteiten, gebeurt aan de hand van de duur dat een proces mag uitvallen. Om processen te kunnen rangschikken worden drie uitvaltermijnen gebruikt: I. activiteiten die geen dag uitgesteld kunnen worden; II. activiteiten die maximaal twee weken uitgesteld kunnen worden en; III. activiteiten die drie maanden uitgesteld kunnen worden. In deze rangschikking komt duidelijk naar voren dat de factor tijd een cruciale rol speelt bij het bepalen van de 'kritiekheid' van processen. Diverse gemeenten maken terecht duidelijk onderscheid tussen de 'kritiekheid' van processen en de kwetsbaarheid van deze processen voor personeelsuitval. Immers, de kritiekheid van een proces hangt af van het belang van de dienst of product die hiermee geleverd wordt. De kwetsbaarheid hangt vooral af van het belang van de productiefactor personeel binnen dit proces en de specifieke gevolgen van de uitval van bepaalde personen. Het is belangrijk om een duidelijk onderscheid te maken tussen de kritiekheid en kwetsbaarheid van processen omdat dit bijdraagt aan de mogelijkheid om het continuïteitsplan te verbreden. Hiernaast geeft het richting aan de maatregelen die kunnen worden getroffen. De reden hiervoor is dat de kritiekheid van processen niet afhankelijk is van de verstoring. De kritiekheid van een proces wordt uitsluitend bepaald door de maximaal acceptabele tijdsduur dat een bepaalde dienst of product niet geleverd kan worden. Deze tijdsduur is het moment waarop de negatieve gevolgen van de uitval als onacceptabel worden gevonden. Het maakt niet uit of de uitval het gevolg is van een stroomstoring of Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 11

12 een grieppandemie. De kwetsbaarheid is een verbijzondering hierop en verwijst naar de inzet van middelen voor de totstandkoming van een bepaald product of dienst. Een arbeidsintensief product waar weinig ICT technologie bij gebruikt wordt is kwetsbaarder voor de uitval van personeel dan een proces waar dit omgekeerd is. Het onderscheidt tussen kritiekheid en kwetsbaarheid geeft als het ware de kaders waarbinnen de impact van verschillende continuïteitsrisico's kunnen worden beoordeeld. 2.3 Het belang van continuïteit Een van de meest bediscussieerde onderwerpen tijdens de voorbereidingen op de grieppandemie is de vraag wat nu kritiek is en wat niet. Wat bepaalt nu dat een proces geen dag, geen twee weken of geen drie maanden mag uitvallen? Bij de beantwoording van deze vragen valt op dat er twee verschillende benaderingen kunnen worden gehanteerd. Enerzijds, de benadering waarbij wordt bepaald welke processen kritiek zijn vanuit het perspectief van de organisatie. Anderzijds, de benadering waarbij dit wordt bepaald aan de hand van het belang dat gebruikers en afnemers hebben bij de beschikbaarheid van gemeentelijke producten en diensten. Deze twee benaderingen lijken vooral voort te komen uit de complexiteit van de vele processen binnen de gemeentelijke organisatie en het grote aantal diensten en producten dat zij aan een divers publiek levert. De onderstaande observaties illustreren de benadering waarbij het belang van de gebruiker centraal staat Kritieke processen versus kritieke producten en diensten Een aantal plannen besteedt aandacht aan de negatieve gevolgen voor de afnemer of gebruiker van een aantal concrete gemeentelijke diensten en producten. Zij stellen de vraag wat de consequenties zijn als deze producten of diensten niet meer geleverd kunnen worden. Reisdocumenten en rijbewijzen Wanneer deze niet meer kunnen worden verstrekt kan dit als gevolg hebben dat mensen niet meer beschikken over een geldig identiteit- of rijbewijs. Dit kan een aantal negatieve consequenties hebben: personen (boven de 14 jaar) worden beboet omdat zij niet kunnen voldoen aan de Wet op de Identificatieplicht (WID); personen die een geplande/geboekte reis moeten afzeggen. personen die bepaalde voertuigen niet langer mogen besturen omdat zij hiervoor in het bezit moeten zijn van een geldig rijbewijs. Personen die beboet worden omdat zij zonder geldig rijbewijs gebruik maken van de openbare weg. Verklaringen uit de GBA en uittreksels Burgerlijke Stand Burgers hebben om verschillende redenen een afschrift/uittreksel uit de GBA en/of de registers van de burgerlijke stand nodig. Deze stukken zijn nodig om een andere wettelijke of maatschappelijke activiteit te kunnen starten. Voorbeelden zijn; het verlengen van een verblijfsvergunning, het indienen van een verzoek tot echtscheiding, in ondertrouw gaan of het aanvragen van een geslachtsnaamwijziging. Als er geen afschriften en uittreksels verstrekt kunnen worden dan heeft dit negatieve gevolgen voor burgers en kunnen zij in sommige gevallen ook niet aan andere wettelijke verplichtingen voldoen. Voorbeelden hiervan zijn: Het verkrijgen van studiefinanciering; Het verkrijgen van een ziektekostenverzekering; Het verkrijgen van een uitkering. De geleden schade zal moeilijk te voorzien zijn en in enkele gevallen kunnen leiden tot schadeclaims. Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) Mensen hebben een VOG nodig om in dienst te kunnen treden bij een werkgever. Zonder deze gemeentelijke dienst kan indiensttreding hierdoor vertraging oplopen. Uitnodigingsbrieven en legalisatiehandtekeningen Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 12

13 Deze documenten zijn nodig om iemand uit een visumplichtig land naar Nederland over te laten komen. Dit document is onderdeel van een groter geheel van aanvraagbenodigdheden dat de ambassade/ind nodig heeft. Als dit zou uitvallen heeft dit nadelige gevolgen voor de betreffende persoon. Geboorteaangifte Het melden van een geboorte is onder meer van belang omdat er bij voorkeur binnen twee tot vier dagen een hielprik wordt afgenomen van het kind. Bij de aangifte van een geboorte wordt de entadministratie ingelicht door de gemeente. Uitval van deze gemeentelijke dienst kan potentieel grote gevolgen hebben voor de gezondheid van het kind. Overlijdensaangifte Het melden van een overlijden is van belang voor het verkrijgen van een verlof tot begraven of cremeren. Dit verlof is nodig om de overledene binnen de wettelijke termijn van 36 uur tot 6 dagen te kunnen begraven of cremeren. De uitval van deze dienst kan er toe leiden dat de overledene later wordt begraven of gecremeerd wat evident zeer ongewenst is. Huwelijken en partnerschappen Het voltrekken van huwelijken en partnerschappen vereist betrokkenheid van een ambtenaar van de burgerlijke stand. Mocht deze dienst uitvallen dan kan dit er toe leiden dat geplande huwlijken en partnerschappen moeten worden geannuleerd. Dit kan aanzienlijke kosten met zich meebrengen voor de betrokkenen en leidt tot aanzienlijk ongemak. Echtscheidingen Het niet kunnen inschrijven van de beschikking tot echtscheiding in de registers van de burgerlijke stand heeft tot gevolg dat echtscheidingen niet definitief zijn. Dit kan voor de betrokkenen tot problemen leiden. Echtscheidingsbeschikking dienen binnen zes maanden te worden ingeschreven anders komen deze te vervallen. Strikt genomen zou dit er toe kunnen leiden dat de procedure opnieuw doorlopen moet worden. Ontbinden partnerschappen Voor de ontbinding van geregistreerde partnerschappen geldt ongeveer eenzelfde procedure als voor echtscheidingen. Erkenningen Als men getrouwd is wanneer een kind wordt geboren is men automatisch beide officieel ouder. Is dit niet het geval dan is alleen de moeder automatisch ouder. De erkenning van een kind is ook van belang voor de nationaliteit. Wordt het kind voor de geboorte erkend, dan krijgt het meteen de Nederlandse nationaliteit. Gebeurt dit niet en heeft de moeder een andere nationaliteit dan de Nederlandse dan valt het kind onder de Vreemdelingenwet en dient het in het bezit te zijn van een verblijfsvergunning. Het is evident dat de uitval van deze gemeentelijke dienst zeer nadelige gevolgen kan hebben. Eigen verklaringen Dit betreft formulieren voor het aanvragen van een 'medische keuring rijbewijs' die gemeenten namens het Centraal Bureau Rijvaardigheid (CBR) verstrekken. Dit product kan echter ook rechtstreeks van het CBR worden verkregen. Selectieverstrekkingen Hierbij gaat het om de verstrekking van gegevens uit de GBA over een verzameling van personen die aan bepaalde selectiecriteria voldoen. Bijvoorbeeld vertrekking aan uitkeringsinstanties en sociale diensten. Deze gegevens verstrekking is gebonden aan een wettelijke termijn van acht weken. Uitval van deze dienst heeft gevolgen voor de dienstverlening van de afnemers van deze gegevens. Telefonische bereikbaarheid en afhandeling Naast burgers komen er bij gemeenten regelmatig informatieverzoeken van andere overheidsinstanties binnen. Hierbij kan gedacht worden aan spoedeisende vragen van ambassades en consulaten. Wanneer de gemeente telefonisch of via niet bereikbaar is heeft dit nadelige consequenties voor burgers. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 13

14 'Worst case' scenario's In een enkel plan worden een aantal 'worst case' scenario's beschreven. Het idee hierbij is dat er niet alleen is nagedacht over hoe de uitval van processen kan worden voorkomen maar dat er ook is nagedacht over wat er gedaan kan/moet worden als processen onverhoopt toch uitvallen. De volgende scenario's geven dit zeer expliciet weer. Uitval van afvalinzameling Het meest arbeidsintensieve aspect van afvalinzameling is de tijd die gemoeid is met het rijden van de routes. Als er te weinig personeel is om alle routes nog te rijden heeft één gemeente een noodscenario ontwikkeld waarbij vuilniswagens op een aantal vaste plekken komen te staan en de mensen hun kliko naar de vuilniswagen brengen. Hierbij wordt terecht opgemerkt dat communicatie extra belangrijk is. Werk Uitkeringen Als er onvoldoende personeel beschikbaar is om aanvragers naar werk te begeleiden of om de aanvraag voor een uitkering te toetsen op rechtmatigheid kan er voor worden gekozen om alle aanvragen te honoreren en achteraf te controleren. Het is aan te bevelen om voor het prioriteren van processen een klantgerichte benadering te hanteren. Hierbij wordt de 'kritiekheid' van processen bepaald aan de hand van het belang dat een gebruiker of afnemer heeft bij de beschikbaarheid van een bepaald(e) dienst of product. Vanuit deze producten en diensten kan vervolgens worden terug geredeneerd naar de bijdrage van verschillende gemeentelijke processen aan de totstandkoming hiervan. Hierdoor ontstaat tevens een beter over- en inzicht in de onderlinge afhankelijkheden tussen diverse gemeentelijke processen. Tevens kunnen hierdoor gerichter maatregelen worden getroffen om de negatieve gevolgen voor de gebruikers en afnemers te beperken. Tot slot maakt deze benadering het mogelijk om genuanceerder te beoordelen welke rol de factor tijd speelt bij de uitval van bepaalde producten of diensten De gemeentelijke productcatalogus In de 'Handleiding continuïteitsmanagement voor decentrale overheden' wordt verwezen naar de gemeentelijke productcatalogus als een handig hulpmiddel bij het inventariseren van prioriteiten. In één van de plannen is het onderstaande overzicht gebruikt. Het betreft hier alleen de producten die prioriteit één hebben en dus niet langer dan een dag mogen uitvallen. Afdeling/sector Activiteit Prioriteit 1 Burgerzaken Aangifte overlijden 1 2 Aangifte geboorte 1 3 Erkenning 1 4 Begraven 1 5 GBA-berichtenverkeer 1 6 FaZa Bereikbaarheid 1 7 Postregistratie/verwerking 1 8 Raadpleging ivm wettelijke voorschiften 1 9 FiBe Begroting, kadernota e.d Debiteuren/crediteuren boekhouding 1 11 Salarisadministratie 1 12 Belastingen 1 13 Leerplicht RMC 1 14 OW Verkiezingen 1 15 Dieren 1 16 Gladheidbestrijding 1 17 Openbare verlichting 1 18 Wegen 1 19 Sloten en vijvers 1 20 Verkeer 1 21 Reiniging 1 22 Riolering 1 23 Ongediertebestrijding 1 Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 14

15 24 Begraafplaatsen 1 25 SoZa Aanvragen bijzondere bijstand 1 26 Aanvragen WWB-uitkering 1 27 Aanvragen minimavoorzieningen 1 28 Voorlichting Nieuwsverstrekking 1 29 Publicaties 1 30 Crisiscommunicatie 1 31 VROM Publieksbalie 1 32 Ophalen huisvuil 1 33 Vergunningen (6 weken) 1 34 Welzijn Huisvesting 1 35 WMO Frontoffice 1 36 Aanvragen huishoudelijke verzorging 1 37 Spoed 1 38 Maaltijden Bron: Continuïteitsplan Gemeente Aalburg Gemeenten zijn complexe en informatie intensieve organisaties waar een groot aantal beleidsterreinen samenkomen. Er vinden veel verschillende processen plaats die allemaal een bijdrage leveren aan de totstandkoming van verschillende producten en diensten. Hierdoor raakt men als snel het overzicht kwijt en zijn de gevolgen van uitval van processen moeilijk te overzien. Door gebruik te maken van de productcatalogus kunnen de bijdragen van de verschillende processen worden gekoppeld aan de continuïteit van gemeentelijke producten en diensten. Hiernaast is het eenvoudiger om de verantwoordelijkheid voor de continuïteit van de producten en diensten eenduidig te beleggen. Bovendien wordt het mogelijk om continuïteitsmanagement stapsgewijs verder in te voeren door hiermee per product aan het werk te gaan Criteria rond de uitval van processen Bij het beoordelen van de prioriteiten en 'kritiekheid' van processen constateren een aantal gemeenten terecht dat de acceptabele duur van uitval wordt bepaald door de negatieve gevolgen van deze uitval. Zij stellen zeer terecht de vraag waarom een proces géén dag, twee weken of drie maanden mag uitvallen. Voor het beantwoorden van deze vraag wordt in een aantal plannen kenmerken van processen of diensten benoemd die maken dat uitval eerder problematisch wordt. De volgende criteria zijn hierbij benoemd: Vergunningen die automatisch verstrekt worden na zes weken; De mogelijkheid tot in gebreke stellen van de gemeente (>twee weken) Betalingen aan personen (bijv. uitkeringen en salarissen) Bevoorschotting aan instanties (bijv. MO) Processen met grote juridische gevolgen (bijv. vanuit de Wet Bopz of de Wet Tijdelijk Huisverbod); In een ander plan worden de volgende dimensies genoemd: Onomkeerbare gevolgen; Niet draagbare gevolgen voor het bestaansrecht van mensen en; Schadeclaims van meer dan ,- Ten aanzien van schadeclaims wordt in verschillende plannen ook de Wet Dwangsom genoemd. Deze wet schrijft voor dat overheden binnen gestelde termijnen dienen te beslissen. Wanneer dit niet gebeurt kan men een beroep doen op de Wet Dwangsom en een claim indienen van maximaal 1.260,- per besluit. Deze claim vereist een rechterlijke uitspraak. In verschillende plannen wordt de kans klein geschat dat de rechter omvangrijke claims zal toewijzen omdat er vanwege de grieppandemie sprake is van overmacht of verzachtende omstandigheden. De bovenstaande criteria bieden houvast bij het prioriteren van gemeentelijke processen, producten en diensten omdat zij direct verwijzen naar de negatieve gevolgen van uitval. Vooral de criteria die verwijzen naar de negatieve gevolgen voor burgers en bedrijven zijn erg waardevol omdat uiteindelijk het maatschappelijke belang de aanleiding is geweest voor de investering in continuïteitsmanagement. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 15

16 2.4 Personeelsuitval De volgende observaties richten zich op verschillende aspecten rond personeelsuitval. Ten opzichte van de vorige paragrafen wordt hiermee wordt ingezoomd op de uitval van een specifieke productiefactor. Hier ligt als het ware een snijvlak tussen de specifieke kenmerken van continuïteit tijdens een grieppandemie en andere continuïteitverstoringen. Het is evident dat het grootste risico's rond een grieppandemie de uitval van personeel is omdat zij besmet raakt en ziek wordt. Er zijn echter meerdere risico's te benoemen die personeelsuitval als gevolg hebben. Het onderstaande voorbeeld uit één van de continuïteitsplannen laat dit expliciet zien Verschillende oorzaken voor personeelsuitval Alle geanalyseerde continuïteitsplannen zijn ontwikkeld met specifiek het grieppandemie scenario als uitgangspunt. Echter in diverse plannen wordt expliciet genoemd dat een grieppandemie slechts één verstoring van de bedrijfsvoering is en dat het relatief eenvoudig is het continuïteitsplan te verbreden naar andere continuïteitsrisico's. In een aantal plannen zijn zelfs al stappen gezet om het draaiboek te verbreden tot andere continuïteitsrisico's. Een van de plannen besteedt hiertoe expliciet aandacht aan een aantal oorzaken voor personeelsuitval te weten een: Reisongeval; Bedrijfsongeval; Ziektegolf; Natuurgeweld; Oorlogsgeweld. Vervolgens worden deze oorzaken voor personeelsuitval in verband gebracht met de duur van de personeelsuitval. Reisongevallen (wegverkeer, trein, vliegtuig) korte duur; Bedrijfsongevallen (gaswolk, straling) korte tot middellange duur; Ziekte (pandemie, epidemie, ziektegolf) middellange tot lange duur; Natuurgeweld (overstroming) korte tot middellange duur; Oorlogsgeweld korte tot lange duur. Het bovenstaande voorbeeld illustreert zeer treffend dat een grieppandemie niet de enige oorzaak is voor personeelsuitval en dat het relatief eenvoudig is om het continuïteitsplan te verbreden tot andere continuïteitsrisico's. Hiernaast wordt terecht de factor tijd bij de verstoring betrokken omdat dit een van de belangrijkste componenten is voor de impact op de bedrijfsvoering Kwetsbaarheden rond personeelsuitval Niet al het personeelsuitval is even problematisch. Enkele plannen besteden daarom ook expliciet aandacht aan verschillende factoren die hierbij een rol kunnen spelen. Er is zeer specifieke kennis en deskundigheid vereist Slechts één of twee personen beschikbaar Voor uitvoering is een formele benoeming noodzakelijk De uitvoering vereist specifieke autorisaties of bevoegdheden Uitstel heeft directe gevolgen voor de veiligheid of gezondheid Uitvoering is (volledig) afhankelijk van de beschikbaarheid van ICT systemen Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 16

17 Uitvoering is (geheel) uitbesteedt Fatale termijnen Bron: Continuïteitsplan Grieppandemie Gemeente Zoeterwoude Het is aan te bevelen om de verschillende factoren die bepalen hoe groot de impact van personeelsuitval is op de continuïteit van processen in kaart te brengen. Dit draagt bij aan de diepgang van de analyse en er ontstaat meer inzicht in de aard en schaal van de problemen die ontstaan als er bepaalde personen uitvallen. Dit maakt het mogelijk om gerichter maatregelen te treffen om deze negatieve consequenties te beperken Minimale bezetting per proces Naast de bezetting per afdeling en dienst wordt in een aantal plannen aangegeven welke minimale bezetting er nodig is om het minimale niveau van dienstverlening te kunnen handhaven. Om deze minimale bezetting te kunnen benoemen is het echter wel nodig dat het minimale niveau van dienstverlening is geïdentificeerd. Immers, anders zou de minimale bezetting van elke functie altijd één functionaris zijn omdat de betreffende dienst of product wel geleverd wordt maar dan alleen in een lager volume. Waar het hier echter om gaat is het aantal functionarissen - in dezelfde functie - dat nodig is om het laagst geaccepteerde niveau van dienstverlening te kunnen handhaven. Uit de geanalyseerde plannen komt naar voren dat dit een van de meest complexe aspecten van continuïteitsmanagement is. In paragraaf 3.3 wordt verder ingegaan op de impact van een grieppandemie op de gemeentelijke dienstverlening. Hier worden tevens verschillende voorbeelden gegeven van oplossingen die gemeenten hebben gevonden voor dit probleem. Het bepalen van de minimale bezetting per proces die nodig is om het gewenste niveau van dienstverlening te kunnen handhaven biedt waardevolle sturingsinformatie wanneer er daadwerkelijk sprake is van personeelsuitval. Er kan hierdoor worden geanticipeerd op continuïteitsproblemen en er kan gericht worden ingegrepen om onacceptabele verstoring van de dienstverlening te voorkomen Kritieke functies Naast kritieke processen zijn er ook kritieke functies. Belangrijk hierbij is het onderscheid tussen functies en functionarissen. Een functie is een verzameling taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden die bijdraagt aan de totstandkoming van een bepaald(e) product of dienst. Een functionaris is een persoon in een bepaalde functie. Het is dus van belang dat 'kritieke' functies worden vervuld omdat zonder deze functies een bepaald(e) product of dienst niet meer geleverd kan worden. De structuur en inrichting van de organisatie bepaalt welke functies kritiek zijn voor de totstandkoming van bepaalde diensten en producten. Dit neemt echter niet weg dat de uitval van bepaalde functionarissen buitgewoon problematisch kan zijn. Hierbij gaat het om medewerkers met bijzondere capaciteiten, kennis en bevoegdheden die moeilijk vervangbaar zijn. Hierbij wordt in verschillende plannen onder meer verwezen naar de Burgemeester, de ambtenaar Burgerlijke Stand, de Ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid. Zo kan bijvoorbeeld de Burgemeester niet worden vervangen omdat hier een formeel benoemingsproces aan vooraf gaat maar kunnen (een deel van) de taken van de Burgemeester tijdelijk worden opgevangen door de loco-burgemeester. Het is van belang om kritieke functies te benoemen omdat dit inzicht geeft in de functies die binnen bepaalde processen vervult moeten blijven om de dienstverlening te kunnen continueren. Dit is met name waardevolle sturingsinformatie om uitval te kunnen anticiperen en om gericht maatregelen te treffen Vier interventiestrategieën Ten aanzien van de continuïteit van gemeentelijke dienstverlening kan er een aantal interventiestrategieën worden onderscheiden. De volgende strategieën zijn in de plannen genoemd: Voorkomen: Door goede preventie verminderen van kwetsbaarheden in de processen en het maken van afspraken over continuïteitsmanagement. Bijvoorbeeld door de capaciteit te verruimen met behulp van extra inzet van deeltijd medewerkers. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 17

18 Minder doen: Het beperken van dienstverlening en openingstijden. Taken met een lagere frequentie uitvoeren. Anders doen: Bijvoorbeeld controle en handhaving alleen op basis van signalen en in acute situaties. Huisvuil laten brengen naar de milieustraat in plaats van dit op te halen. Verschuiven: Capaciteit van minder kritische processen inzetten op het kritische proces. Niet doen: Beleidsprocessen stil leggen, beheer en onderhoud uitstellen, beschikkingen verdagen. In de literatuur over Business Continuity Management (BCM) worden nog twee strategieën geïdentificeerd die kunnen worden gehanteerd bij continuïteitsrisico's (o.a. BS ): Acceptatie: Vanuit deze strategie wordt de uitval van bepaalde diensten of producten weloverwogen geaccepteerd. Dit vereist echter wel dat er een gedegen analyse wordt gedaan naar de mogelijke gevolgen van uitval voor een (lande) termijn, bijvoorbeeld 12 maanden. Wanneer deze gevolgen in beeld zijn gebracht wordt vervolgens expliciet geaccepteerd dat de deze niet zodanig zijn dat er maatregelen ten behoeve van de continuïteit worden getroffen. Overdragen Deze strategie omvat het overdragen of delen van het risico naar/met een andere partij. Bijvoorbeeld wanneer bepaalde producten of diensten niet langer intern worden geproduceerd maar extern worden ingekocht of wanneer het risico van uitval wordt overgedragen aan een verzekeraar. Hiernaast kan er ook worden gekozen om het risico te delen door een samenwerking met een andere partij aan te gaan. Hiernaast is niet alle schade die ontstaat door uitval van diensten financieel van aard. De dekking die een verzekeraar biedt in de vorm van een financiële vergoeding is dan ook niet altijd toereikend. De beschrijving van interventiestrategieën biedt de verantwoordelijke functionarissen concrete handelingsperspectieven en keuzemogelijkheden ten aanzien van de continuïteit van de dienstverlening. Hierdoor kunnen er weloverwogen afwegingen worden gemaakt en ontstaat er meer structuur in de benadering van de continuïteit van bepaalde producten en diensten. 2.5 De organisatie van continuïteitsmanagement Naast een gedegen inzicht in de inrichting, processen en producten van de reguliere organisatie is het verstandig om afspraken te maken over de manier continuïteitsmanagement binnen de gemeentelijke organisatie wordt ingericht. Hierbij gaat het enerzijds om de wijze waarop continuïteitsmanagement is georganiseerd wanneer er geen sprake is van een verstoring van de dienstverlening. Anderzijds gaat het om de afspraken die gemaakt kunnen worden over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden bij de reactie op een verstoring. De onderstaande observaties gaan in op een aantal aspecten rond deze organisatie De continuïteit- / crisisstructuur Naast een grafische weergave van de reguliere organisatiestructuur kan in een organogram tevens worden weergeven hoe de continuïteit- crisisstructuur is vormgeven. In verschillende plannen wordt deze crisisstructuur beschreven. Hierbij wordt veelal gebruik gemaakt van bestaande structuren zoals de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP) structuur of de interne managementstructuur. Enkele plannen verwijst naar de inrichting van een Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) welke onderdeel is van de GRIP structuur andere plannen verwijzen naar het Gemeentelijk Management Team (GMT) als aangewezen besluitvormingsorgaan om de gevolgen van de grieppandemie voor de gemeentelijke bedrijfsvoering te beperken. Bij de analyse van de dertig continuïteitsplannen valt op dat er twee benaderingen te onderscheiden zijn rond de organisatie van continuïteitsmanagement. De eerste benadering sluit vooral aan bij de Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 18

19 reguliere organisatiestructuur en hanteert het Gemeentelijk Management Team (GMT) als primaire besluitvormingsorgaan. De tweede benadering is meer ingegeven vanuit de externe crisisbeheersing en rampenbestrijding. Hierbij is vooral de aansluiting gezocht bij het Gemeentelijk Beleidsteam (GBT). Op basis van de principes van continuïteitsmanagement en de overtuiging dat continuïteit een belangrijke rol speelt bij de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening is het logisch dat er wordt gekozen voor aansluiting bij de reguliere structuur en het GMT. Dit neemt echter niet weg dat continuïteitsmanagement nog steeds van toepassing is op de continuïteit van de gemeentelijke crisisbeheersingstaken en rampenbestrijding. Continuïteit is immers een vereiste om deze taken te kunnen verrichten. De focus van de reguliere organisatiestructuur en het GMT is met name alle interne continuïteitsvraagstukken. De crisisbeheersingsstructuur is vooral ingericht voor de afstemming met hulpverleningsdiensten over externe crisisbeheersingstaken. Deze twee structuren kunnen goed samengaan zolang duidelijke afspraken zijn gemaakt over hoe zij zich tot elkaar verhouden Het continuïteit-/crisisteam De meeste plannen beschrijven een continuïteit-/crisisteam grieppandemie. Onder meer de volgende samenstellingen zijn in verschillende plannen beschreven: Gemeente I Gemeente II Gemeente III Gemeente IV Gemeente V Gem. Secretaris (voorzitter) Gem Secretaris. of DT lid Directeur Algemene Zaken (voorzitter) Directielid Gem.Secretaris / Alg directeur Teamleider KCC Projectleider grieppandemie Sectormanager Juridische en Veiligheidszaken Communicatie Communicatieadviseur Sectormanager P&O Advies P&O Adviseur Veiligheid Sectormanager Strategie en bedrijfsvoering Ambtenaar Sectormanager Rampenbestrijding Bedrijfsvoering Welzijn Medewerker OOV Beleidsadviseur Volksgezondheid Bedrijfsarts (op ad hoc basis) Sectormanager Communicatie en bestuursondersteuning Coördinator continuïteitsplan (P&O) (secretaris). (Voorzitter) Directeur shared service centre Communicatieadviseur P&O Coordinator crisismanagement Concerndirecteur Shared Service Center Handhaving Voorlichting HRM Huisvesting, services en ICT Manager Service en informatie Manager back office en dienstverlening Manager stedelijk beheer Manager juridische en financiele dienstverlening MOV Uit de samenstelling van de teams komt de prominente rol en verantwoordelijkheid van de Algemeen Directeur/Gemeente Secretaris voor de continuïteit van de gemeentelijke dienstverlening duidelijk tot uitdrukking. Hiernaast zijn er verschillen in grootte van het team en de mate waarin aansluiting is gezocht bij de reguliere managementstructuur of de crisisbeheersingsstructuur. Op basis van de literatuur en onze ervaringen met continuïteits- en crisismanagement bij verschillende organisaties is een aantal aspecten rond continuïteit- crisisteams van belang. Ten eerste is het belangrijk dat teams niet te groot zijn zodat besluitvorming onder tijdsdruk zo efficiënt mogelijk plaatsvindt. Ten tweede is het van belang dat het team beschikt over de vereiste expertise om de situatie adequaat te kunnen beoordelen. Dit betekent bijvoorbeeld tijdens een grieppandemie Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 19

20 dat de expertise van een Arbo-arts of medisch deskundige zeer waardevol is. Ten derde dat het team over de juiste bevoegdheden beschikt om effectief besluiten te kunnen nemen. Mede gezien de vorige observatie is het aan te bevelen om aan te sluiten bij het reguliere (kern) management eventueel aangevuld met enkele inhoudelijke experts. Hierbij kan gedacht worden aan de volgende deskundigheidsgebieden: ICT; P&O; Voorlichting en communicatie Arbo en gezondheid; Bedrijfsvoering en facilities Crisisbeheersing en rampenbestrijding Juridische zaken Taken van het continuïteit-/crisisteam Naast het beschrijven van de samenstelling van het continuïteits-/crisisteam wordt in enkele plannen ook concreet verwezen naar de taken van dit team. In de plannen zijn de volgende taken genoemd: Besluiten over vitale processen en continuïteit; Instellen afdeling specifieke crisisteams- of managers; Prioriteren beschikbaar personeel; Besluiten over beperken dienstverlening; Oplossen problemen mandatering en autorisatie; Informeren (loco)burgemeester; Interne en externe communicatie over bedrijfsvoering; Afstemmen externe rampenstaf. 2.6 Oefenen, beheer en evaluatie Mede met behulp van de 'Handleiding continuïteitsmanagement voor decentrale overheden' wordt er in de meeste plannen aandacht besteed aan het oefenen, beheer en de evaluatie van het continuïteitsplan. Een aantal gemeenten hanteert de volgende richtlijnen: Benoemen test en herzieningsinterval van 2 jaar; Benoemen verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en uitvoeren van een testplan (oefenbeleid); De uitwerking van de revisie van het draaiboek in de vorm van: 1 x per jaar op afdelingsniveau; 1 x per jaar op MT niveau; 1 x per jaar evaluatieverslag laten vaststellen door het College. Tot slot besteedt een aantal plannen aandacht aan het versiebeheer. Dit voorkomt dat er verschillende versies naast elkaar worden gehanteerd. In sommige gevallen tevens een colofon opgenomen over de totstandkoming van het draaiboek zodat de gebruiker ook weet waar hij of zij terecht kan voor vragen of met suggesties Voor de inbedding van continuïteitsmanagement binnen een organisatie is het van belang om concrete afspraken te maken over het oefenen, beheer en onderhoud van continuïteitsmanagement. In het bovenstaande voorbeeld is dit heel concreet verwoord en zijn er duidelijke afspraken gemaakt. Met behulp van de productcatalogus kan eenvoudig worden aangesloten bij de verantwoordelijkheden ten aanzien van de continuïteit van concrete producten en diensten. Hierdoor kan continuïteitsmanagement zo veel mogelijk worden ingebed in de reguliere lijnverantwoordelijkheden. Bovendien wordt het voor de betrokkenen dan ook interessanter om te oefen en evalueren omdat het bijdraagt aan de kwaliteit en betrouwbaarheid van de dagelijkse dienstverlening. Een waardevolle aanvulling hierop is het beschrijven en vastleggen van het budget dat voor dit doel beschikbaar is. Rapport doorontwikkeling continuïteitsmanagement gemeenten 20