Onderzoeksplan Kernenbeleid

Transcriptie

1 Rekenkamer Súdwest-Fryslân Onderzoeksplan Kernenbeleid Maart 2015

2 Súdwest-Fryslân Rekenkamer Onderzoeksplan Kernenbeleid Maart 2015 Rekenkamer Súdwest-Fryslân drs. J.H. (Jet) Lepage MPA (voorzitter) dr. M. S. (Marsha) de Vries (secretaris) dr. R.J. (Rick) Anderson (lid) Contactgegevens Postadres: Postbus , 8600 HA Sneek Website: 1

3 1. Inleiding Súdwest-Fryslân is een gemeente in de Nederlandse provincie Friesland en is gelegen in de regio Zuidwest-Friesland. De gemeente heeft inwoners en een oppervlakte van 815,97 km², onderverdeeld in 433,09 km² land en 382,88 km² water. (Wikipedia) Bij de samenvoeging van vijf gemeenten is met Súdwest-Fryslân een gemeentelijke entiteit geboren met een groot oppervlak en maar liefst 69 kernen. Hiermee is de uitdaging ontstaan om al deze kernen met hun inwoners en bedrijven te (blijven) voorzien van de gemeentelijke producten en diensten en de afstand tussen gemeente en burgers te overbruggen. Uit de literatuur (Fraanje e.a. 2008) blijkt dat na gemeentelijke herindeling de afstand in elk geval op korte termijn tussen bestuur en burgers toeneemt. Belangstelling voor de politiek neemt vaak af. De kwaliteit van dienstverlening neemt in het algemeen toe. Het voorzieningenniveau in kleinere kernen neemt af. Dit lijkt een vreemde tegenstelling. Dienstverlening en voorzieningenniveau worden echter beschouwd als twee wezenlijk verschillende zaken. Het voorzieningenniveau wordt vaak direct in verband gebracht met leefbaarheid. In een recente studie van het Centraal Planbureau Lokale binding en inzet van dorpsbewoners wordt de relatie als volgt verwoord: Centraal in het discours rond leefbaarheid op het platteland staan voorzieningen. (Vermeij, 2015pag.89). Plattelandsbewoners geven desgevraagd in 46 % van de gevallen aan dat zij achteruitgang in leefbaarheid direct wijten aan achteruitgang in het voorzieningenniveau (scholen, winkels, sportaccommodaties, buurthuizen, bioscoop, pinautomaat etc.)(vermeij, 2015, pag. 91). Voor een positieve beoordeling van de leefbaarheid is het begrip 1

4 voorzieningenniveau als onderdeel van die leefbaarheid, blijkbaar belangrijk voor burgers. Het niveau van voorzieningen is overigens slechts deels een verantwoordelijkheid van de (lokale) overheid. Ook private partijen zijn betrokken. Dienstverlening is in dit verband wél uitsluitend voorbehouden aan de overheid. Bij dienstverlening door de gemeente wordt gedoeld op de verwerking van diensten en producten in de één op één contacten tussen burger en overheid. Daarbij valt te denken aan het verlenen van een vergunning, het verstrekken van een paspoort of het geven van telefonische informatie. Er verandert dus nogal wat na een fusie, soms ten goede, soms ten kwade. In de samenleving blijft discussie over de vraag of de burgers na gemeentelijke herindeling beter af zijn. Het begin 2014 gepubliceerde onderzoek naar de bestuurskracht van de gemeente Súdwest- Fryslân (Schaap en Van de Dool, 2014) laat zien dat in deze gemeente opmerkelijk genoeg, in afwijking van de landelijke trend, de kwaliteit van de dienstverlening sinds de herindeling is afgenomen. Daar staat tegenover dat de gemeente Súdwest-Fryslân beter dan haar voorgangers in staat is strategische visies te formuleren, beleid te maken en regie te voeren, en een betere ambtelijke organisatie heeft. De representatieve en de participatieve democratie is volgens de onderzoekers afgenomen. Een ontwikkelpunt is het beter zicht krijgen op de resultaten van het beleid. Juist als de financiële middelen krap zijn, als college en raad moeilijke keuzes moeten maken, en als de samenleving ervan overtuigd moet worden dat die keuzes de juiste zijn, is het zinvol te weten welke maatschappelijke effecten het beleid heeft. De gemeente zou kunnen (moeten?) inzetten op het sturen op outcomes.(schaap en Van de Dool, pag. 52) De gemeente heeft de afgelopen jaren expliciet aandacht besteed aan kernenbeleid. In 2011 is het beleid vastgelegd in de beleidsnotitie Kernenbeleid gemeente SWF, De doar iepen foar de mienskip en in 2014 is een evaluatierapport over het kernenbeleid verschenen. Hierin wordt geconcludeerd dat een aantal van de beleidsdoelen is gehaald, maar ook dat er onderdelen zijn van het Kernenbeleid die beter kunnen functioneren. Zo ervaren de coördinatoren onvoldoende richting bij het bevorderen van de leefbaarheid, door gebrek aan beleidssturing op dit onderdeel van hun taken. De verwerking van de stads-, dorps- en wijkvisies is nog niet zoals gewenst. De integrale en interne samenwerking binnen de organisatie is nog niet conform doelstelling. In het coalitieakkoord (pagina 5) is een van de speerpunten: De kracht van omgevingsbewust werken. Hier wordt de verbinding gelegd tussen de Ontwikkelvisie uit 2011, de recente en actuele clusteragenda en het kernenbeleid. Vanuit onze visie zien we grote kansen in een meer clustergerichte benadering. Een benadering waarvoor de basis werd gelegd in de Ontwikkelvisie. Ons streven is gebiedsgericht en omgevingsbewust te werken; maatwerk leveren waarbij de samenleving steeds meer een rol krijgt in de sturing en uitvoering. Vanuit deze meer omgevingsbewuste benadering willen we komen tot clusteragenda s waarmee we de sociale cohesie willen versterken en de veerkracht van de samenleving beter benutten. Hiermee willen we beter aansluiten bij maatschappelijke initiatieven en opgaven. De gemeente is immers niet de enige die invloed uitoefent op het reilen en zeilen in de samenleving. We realiseren ons dat een dergelijke aanpak een geheel andere manier van denken en werken vraagt van bestuur, organisatie en samenleving. We zien echter ook de noodzaak en behoefte om de bestaande krachten te bundelen om zo per cluster tot een toekomstbestendig voorzieningenniveau te komen en te zorgen voor een 2

5 betere allocatie van de middelen. De clustergerichte benadering is een belangrijk kader voor het kernenbeleid. In de eerste bestuursperiode van Súdwest-Fryslân werd het kernenbeleid succesvol opgezet. Dit heeft onder meer geleid tot een aantal relevante netwerken. Deze netwerken met daarbinnen zichtbaar de kracht van onze kernen moeten in de tweede bestuursperiode worden verdiept en worden benut om zo in integraliteit te komen tot de clusteragenda s. Naast de Ontwikkelvisie is er de Vlootschouw Op Koers en, zoals genoemd, de Clusteragenda die laten zien dat er op vele gebieden wordt gewerkt aan doeltreffende vormgeving van gemeentelijk beleid ten aanzien van de vele thema s, zoals leefbaarheid, voorzieningen, veiligheid en participatie in de deelgebieden van clusters en daarbinnen de negenenzestig kernen. In het coalitieakkoord is hierbij speciale aandacht voor de lokale democratie. Een van de vier genoemde hoofdlijnen in het akkoord is De kracht van samen besturen en samen organiseren, waarin staat: De veranderende rol van de overheid vraagt van raad, college en organisatie het loslaten van oude patronen. Samen met de raad en de organisatie willen we een veranderingsdynamiek creëren waarbij we investeren in de toekomst en kritisch zijn op onze kwaliteit. We zien hier een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeente, organisatie en onze inwoners. Samen leren en de lokale democratie versterken. Ook het gebied van de dienstverlening willen we aansluiten bij de nieuwe maatschappelijke realiteit en moeten we investeren in vernieuwende werkwijzen. We willen als gemeente wel leiding nemen in ontwikkelingen maar niet zonder ons bewust te zijn van het feit of de samenleving wel hetzelfde doel voor ogen heeft. (Coalitieakkoord, pag. 5) Aanleiding Bij aanvang van de samenvoeging van de vijf gemeenten tot de gemeente Súdwest-Fryslân was er in de samenleving zorg over de voortzetting van o.a. de leefbaarheid en het niveau van de voorzieningen in de dorpen. Zou ons dorp wel voldoende aantrekkelijk blijven; blijft de buurtsuper bestaan, en de school en de gymzaal? Ook was er onder burgers onvrede over de wijze waarop zij bij het besluitvormingsproces waren betrokken. Na de gemeentelijke fusie is er veel gebeurd. De gemeente heeft actief gewerkt aan kernenbeleid. Uit de diverse studies en evaluaties blijkt dat veel is verbeterd ten opzichte van de situatie vóór de herindeling. Er is echter ook een aantal zaken nog voor verbetering vatbaar. De nieuwe coalitie is met een ambitieus programma begonnen in 2014, waarin ook het kernenbeleid in het kader van de lijn omgevingsbewust werken een belangrijke rol speelt. Een start is gemaakt met de clusteragenda. Daar tussendoor speelt de vraag wat burger en overheid van elkaar kunnen verwachten bij samenwerking in en over stadswijken en dorpskernen. Het belang van de lokale democratie hierbij wordt in het coalitieakkoord expliciet genoemd. Tenslotte is het reservefonds voor het kernenbeleid in 2014 met ruim 1,5 miljoen euro teruggelopen van ruim 1,8 miljoen naar een kleine euro. Al deze thema s zijn actueel binnen de gemeente (en de gemeente SWF staat hierin niet alleen). 3

6 Al kort na de fusie, in 2012 is er in de raad uitgebreid gesproken over het al of niet bezuinigen op bibliotheken en zwembaden. Toen was het vooral de discussie over bibliotheken die maatschappelijk veel heeft losgemaakt. De zeer recente onrust over de zwembadennotitie ( Een sprong in het diepe? ) met een raadszaal vol voornamelijk kinderen in zwemkleding en emotionele discussies staat een ieder nog scherp op het netvlies. De vraag of het voorzieningenniveau in de kernen voldoende is, lijkt hiermee actueler dan ooit. Met de vele insprekers in de commissie vanuit diverse maatschappelijke organisaties is een evenzeer actuele vraag die naar de werking van de lokale democratie bij dit soort kwesties. Voor de rekenkamer aanleiding om juist op dit moment, een jaar na de start van de tweede coalitie van de gemeente SWF, de rekening op te maken ten aanzien van het kernenbeleid. 4

7 2. Onderzoeksvragen Een nadere afbakening is vereist voor dit onderzoek. De problematiek van kernenbeleid omvat feitelijk het hele gemeentelijke beleid; immers binnen de dorpskernen en in de stadswijken speelt in meerdere of mindere mate de problematiek van alle gemeentelijke beleidsthema s. In dit rekenkameronderzoek gaat, vanwege de actualiteit en maatschappelijke relevantie, vooral aandacht uit naar vraagstukken het voorzieningenniveau als onderdeel van leefbaarheid. De werking van de lokale democratie is daarbij belangrijk, zagen wij hierboven. Burger- en overheidsparticipatie en de samenwerking tussen burgers en overheid zijn van belang om op het schaalniveau van de kernen zaken tot stand te brengen. De vraag doemt daarbij op welke rol gemeenteraadsleden in dit proces kunnen en moeten spelen. De inzet van de immer beperkte middelen speelt daarbij uiteraard ook een rol. Was immers niet juist de beperkte sportbegroting aanleiding voor de gemeentelijke keuzes in de omstreden zwembadennotitie? Daarom zal ons onderzoek worden afgebakend tot de drie hoofdthema s voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen. De bovengenoemde inleidende schets en de beschreven aanleiding brengen ons tot de volgende centrale onderzoeksvraag: In hoeverre is het kernenbeleid van SWF doeltreffend en doelmatig? De van de hoofdvraag afgeleide deelvragen luiden: 1. Algemeen welke normen kunnen worden geformuleerd ten aanzien van doelmatigheid en doeltreffendheid van het kernenbeleid, met betrekking tot de onderdelen voorzieningenniveau, lokale democratie en middelen? 2. Voorzieningenniveau a. in hoeverre sluit het kernenbeleid aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? b. in hoeverre sluit de praktijk aan bij de normen voor het voorzieningenniveau? 3. Lokale democratie a. in hoeverre voldoet het kernenbeleid van de gemeente aan de normen die gesteld kunnen worden aan de uitgangspunten van lokale democratie? b. in hoeverre voldoet de praktijk aan de normen voor lokale democratie? c. wat is in de praktijk de rol van de gemeenteraad als volksvertegenwoordiger, kadersteller en controleur bij de vorming en uitvoering van het kernenbeleid? 4. Middelen a. hoe verloopt de besluitvorming over inzet van middelen voor het kernenbeleid? b. Welke middelen worden ingezet voor het bereiken van de doelstellingen binnen het kernenbeleid? c. hoe doelmatig en doeltreffend worden deze middelen ingezet? 5

8 3. Uitvoering en planning Het onderzoek zal in elk geval op de genoemde vragen een antwoord moeten vinden. Voor het onderzoek zal gebruik gemaakt worden van de diverse documenten zoals beleidsnotities en onderzoeksrapporten. Daarnaast zullen interviews worden gehouden met o.a. ambtenaren en raadsleden. Onder burgers zal een schriftelijke enquête worden gehouden. Overwogen wordt om in een of meer rondetafelsessies de mening van maatschappelijke groeperingen, dorpsbelangen en individuele burgers te consulteren. Het praktijkonderzoek zal worden uitgevoerd aan de hand van enkele specifieke casussen. Vanwege de omvang van dit onderzoek zal het deze keer door alle leden van de rekenkamer gezamenlijk worden uitgevoerd in de periode februari tot juli Direct na het zomerreces kan het rapport worden gepresenteerd. De uitvoering van het onderzoek verloopt in de volgende fasen: fase 1: Oriëntatiefase. Verkennende interviews worden gehouden en documenten en literatuur worden bestudeerd. Resultaat: normenkader is vastgesteld. Antwoord op vraag 1 fase 2: Uitvoering beleidsonderzoek. Diepgaande interviews en bestudering van documenten. Resultaat: Doelstellingen van de gemeente zijn duidelijk. Antwoord op de vragen 2a, 3a, 4a en 4b. Praktijkcasussen zijn geselecteerd. fase 3: Uitvoering van het praktijkonderzoek. In deze fase wordt de praktijk onderzocht aan de hand van interviews, een enquête en documenten en eventueel rondetafelsessies. Resultaat: antwoord op de vragen 2b, 3b, 3c en 4c. fase 4: Analysefase. De gevonden resultaten van de verschillende fasen worden met elkaar vergeleken. Ook worden dwarsverbanden gelegd tussen de drie afzonderlijke onderzoeksthema s. Hiermee kunnen beleidsvoornemens aan de praktijk worden getoetst, waarmee het antwoord op de centrale onderzoeksvraag kan worden geformuleerd. Ook worden in deze fase de opgestelde normen afgezet tegen het beleid en de praktijk van de gemeente. fase 5: Rapportage. De bevindingen van het onderzoek worden, zoals gebruikelijk, gepresenteerd middels een rapport en een presentatie voor raadsleden. De planning van het onderzoek is hieronder op hoofdlijnen weergegeven. 6

9 Activiteit Tijdstip Capaciteit Jet Lepage Capaciteit Rick Anderson Capaciteit Marsha de Vries Totaal fase 1: Oriëntatiefase Februari/ maart fase 2: Uitvoering Maart/april beleidsonderzoek fase 3: Uitvoering van April/mei het praktijkonderzoek fase 4: Analysefase Juni fase 5: Rapportage, Juni/Juli vormgeving en presentatie Presentatie September

10 4. Lijst van bestudeerde documenten Fraanje, drs. M.J., prof.dr. M. Herweijer, Ir. R.M. Beerepoot, Mr. A.M. van Assenbergh, B.J. Brouwer Msc., drs. H.J. Heins, Herindelingen gewogen, Effecten van gemeentelijke herindelingen, RU Groningen-Berenschot, oktober 2008 Gemeente Súdwest-Fryslân, Beleidsnotitie Kernenbeleid, De doar iepen foar de mienskip, 2011 Gemeente Súdwest-Fryslân, De Ontwikkelvisie Gemeente Súdwest-Fryslân , maart 2012 Gemeente Súdwest-Fryslân, Evaluatie Kernenbeleid 2013, De reis fan Surch nei Starum oer Snits en wer werom, maart 2014 Gemeente Súdwest-Fryslân, Plan van Aanpak Clusteragenda, 18 december 2014 Gemeente Súdwest-Fryslân, Coalitieakkoord , Samen Krachtig!, 2014 Gemeente Súdwest-Fryslân, Vlootschouw Op Koers! , februari 2014 Schaap, dr. Linze, dr. Leon van de Dool, Evaluatie Súdwest-Fryslân, Herindeling en bestuurskracht, universiteit van Tilburg-PWC, februari 2014 Vermeij, Lotte, Dichtbij huis, Lokale binding en inzet van dorpsbewoners, Centraal Cultureel Planbureau, januari