De Wet gemeenschappelijke regelingen en de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur

Transcriptie

1 Mr. R.J.M.H. de Greef 1 Artikelen De Wet gemeenschappelijke regelingen en de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur De wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en aanverwante regelgeving onder de loep genomen deel Op 3 april 2013 is een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten in verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de invoering van een bedrijfsvoeringorganisatie met rechtspersoonlijkheid en nog enige andere onderwerpen. 2 Er is door de praktijk lang uitgekeken naar het wetsvoorstel, nu de dualisering van het gemeentebestuur alweer 11 jaar geleden is doorgevoerd. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel ook in enkele andere door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gedane toezeggingen. In dit artikel zal worden ingegaan op de belangrijkste wijzigingen die het wetsvoorstel met zich meebrengt. De bedrijfsvoeringsorganisatie als nieuwe samenwerkingsvorm wordt in het laatste deel van dit tweeluik behandeld. 1. Dualisering en gemeenschappelijke regelingen, hoe zat het ook alweer? 3 Op 6 maart 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur 4 i n werking getreden. De Raad van State heeft er in april 2001 reeds op gewezen dat uit de toelichting bij de Wet dualisering gemeentebestuur niet blijkt wat de consequenties van deze wet zijn voor de Wet gemeenschappelijke regelingen. 5 De regering antwoordde dat binnen afzienbare tijd een nota over de gevolgen van de dualisering aan de Tweede Kamer zou worden aangeboden. Voorts werd artikel 13 lid 1 WGR gewijzigd zodat wethouders ook zitting in het algemeen bestuur konden blijven nemen in raadsregelingen en gemengde regelingen waar- 1 Rob de Greef is partner en adviseur bij KokxDeVoogd en daarnaast als docent/onderzoeker staats- en bestuursrecht verbonden aan de Vrije Universiteit. Hij heeft in verschillende adviezen en gesprekken het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mogen adviseren over de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen. 2 Kamerstukken II 2012/13, , nr Zie omtrent de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen uitgebreider R.J.M.H. de Greef, De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen, onbekend en onbemind!, Gst. 2008/107. Zie ook Kamerstukken II 2012/13, , nr. 3 (hierna: MvT), p Wet van 28 februari 2002, Stb. 2002, Kamerstukken II 2000/01, , nr. A, p. 13. aan raden deelnamen. 6 Daarmee werd de bestaande praktijk in stand gelaten. Naar aanleiding van vragen vanuit CDA-fractie in de Eerste Kamer liet de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties weten dat er twee belangrijke punten waren die uitgewerkt moesten worden: (1) de relatie tussen de gemeente en het intergemeentelijk samenwerkingsverband; en (2) het al dan niet dualiseren van de verhoudingen binnen het intergemeentelijk samenwerkingsverband. 7 Dit vergde volgens de minister nog nader onderzoek. De VVD-fractie in de Eerste Kamer vroeg de minister of de verwijzingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen naar de Gemeentewet nog wel klopten. De minister kondigde aan dat dit bij een aanpassingswet geregeld zou worden, waarbij de verwijzingen naar de Gemeentewet zouden worden bevroren. 8 Bij de aangekondigde aanpassingswet 9 werd een apart artikel VIIIa ingevoegd in de Wet dualisering gemeentebestuur. Dit artikel regelde dat verwijzingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen naar de Gemeentewet geacht werden te verwijzen naar de Gemeentewet zoals deze gold direct voorafgaand aan de Wet dualisering gemeentebestuur. De regering wees erop dat in gemeenschappelijke regelingen wel enkele aspecten van de dualisering zouden kunnen worden geïntroduceerd, hoewel de bevriesbepaling ertoe leidde dat verwijzingen in gemeenschappelijke regelingen naar de Gemeentewet ook van rechtswege werden geacht verwijzingen naar de oude Gemeentewet te zijn. 10 I n werd een uitzondering op de bevriesbepaling geïntroduceerd voor de financiële bepalingen van de Gemeentewet. 11 De nieuwe financiële bepalingen van de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten moesten ook voor gemeenschappelijke regelingen gaan gelden. 12 In maart 2003 trad ook de Wet dualisering provinciebestuur in werking. 13 Omdat de Wet gemeen- 6 Zie Kamerstukken II 2000/01, , nr. 3, p en Kamerstukken II 2000/01, , nr. A, p Van raadsregelingen is sprake wanneer uitsluitend raadsleden deelnemen, van collegeregelingen wanneer uitsluitend colleges deelnemen, van burgemeestersregelingen wanneer uitsluitend burgemeesters deelnemen en ten slotte van gemengde regelingen wanneer bovenstaande vormen gemengd worden (zie De Greef, Gst. 2008/107, 3.2). 7 Kamerstukken I 2001/02, , nr. 10b, p Kamerstukken I 2001/02, , nr. 10d, p Wet van 6 februari 2003, Stb. 2003, 56. De wet kreeg terugwerkende kracht omdat sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur reeds een jaar verstreken was. Formeel is er gedurende dat jaar dus sprake geweest van duale verhoudingen binnen gemeenschappelijke regelingen. 10 Kamerstukken II 2001/02, , nr. 3, p Zie ook Kamerstukken II 2001/02, , nr. 8, p Art. III van de Wet van 2 juli 2003, Stb. 2003, Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, p Wet van 16 januari 2003, Stb. 2003, Afl november 2013 de Gemeentestem T2b_GST_137395_bw_V03.indd 586

2 Artikelen DE WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE DUALISERING VAN HET GEMEENTE- EN PROVINCIEBESTUUR schappelijke regelingen ook veelvuldig naar de Provinciewet verwijst, is ook hier een zogenoemde bevriesbepaling opgenomen ( art. XV Wet dualisering provinciebestuur). Bij nota van wijziging is hier eveneens de uitzondering ten aanzien van financiële bepalingen opgenomen. 14 In mei 2004 kwamen de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties dan eindelijk met hun notitie over de gevolgen van de dualisering van het gemeentebestuur. 15 D e ministers benadrukten dat het uitgangspunt van de Wet gemeenschappelijke regelingen het zogenoemde verlengd lokaal bestuur is. De leden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur zouden niet zonder last of ruggespraak tot besluitvorming komen. Zij zijn vooral vertegenwoordiger van de gemeenten. Dat laatste is in de systematiek van de Wet gemeenschappelijke regelingen natuurlijk waar, maar dat het verbod van last niet van overeenkomstige toepassing is betekent niet dat er een verplichting tot stemmen met last of ruggespraak is. De ministers lijken dit wel te suggereren. Wat al niet zij, de ministers komen tot het oordeel dat de Wet gemeenschappelijke regelingen niet gedualiseerd moet worden, maar dat de positie van het algemeen bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam wel versterkt moet worden. Het behoud van het monistisch stelsel zou volgens de ministers moeten leiden tot ontkoppeling van de Wet gemeenschappelijke regelingen en de (gedualiseerde) Gemeentewet. Anders gezegd: de Wet gemeenschappelijke regelingen moet niet langer naar de Gemeentewet blijven verwijzen, maar zelfstandig bepaalde zaken regelen. De te introduceren duale 16 elementen waren: (1) een actieve informatieplicht voor het dagelijks bestuur; en (2) een ontslagrecht voor het algemeen bestuur ten aanzien van leden van het dagelijks bestuur. 17 De ministers kondigden aan de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen reeds in voorbereiding te hebben. Nu is het voorstel dan eindelijk ingediend bij de Tweede Kamer. 18 Opgemerkt moet nog worden dat artikel VIIIa Wet dualisering gemeentebestuur en artikel XV Wet dualisering provinciebestuur met de inwerkingtreding van de Wet revitalisering generiek toezicht per 1 oktober 2012 zijn komen te vervallen. 19 S e der t d ien geldt een (nieuw) artikel 136 WGR dat de verwijzingen naar de Gemeentewet en Provinciewet bevriest tot voor het moment van de dualisering. Net als voor financiële bepalingen geldt thans een uitzondering voor de gerevitaliseerde toezichtbepalingen, waarbij dus de toezichtbepalingen uit de huidige Gemeentewet en Provinciewet van toepassing zijn op gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast zijn in Kamerstukken II 2001/02, , nr Kamerstukken II 2003/03, VII, nr. 56. Zie omtrent deze brief nader C.J.N. Versteden, Geen dualisering van intergemeentelijke samenwerking. Laten we het daarbij?, Gst. 2004/ Althans elementen die bij de dualisering in de Gemeentewet zijn ingevoerd. De regering verwart dat met dualisering als zodanig. 17 Hoewel dit laatste toch niet echt een element van de dualisering is, aangezien het in de monistische Gemeentewet ook reeds bestond. 18 Let wel: de brief over de dualisering was reeds van 26 mei Wet van 24 mei 2012, Stb. 2012, 233. Zie met name art. 1.3, 1.4 en 1.5. Zie voorts Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p de medebewindsbevoegdheden gedualiseerd, 20 h e t g e en wel rechtstreeks doorwerkt naar gemeenschappelijke regelingen nu daar geen apart overgangsrecht is geïntroduceerd Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen n.a.v. dualisering Bestuurssamenstelling In het kader van de dualisering van het gemeentebestuur werd reeds bepaald dat raadsleden geen zitting kunnen nemen in het algemeen bestuur van een collegeregeling ( art. 13 lid 6 WGR), althans een wijziging in de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden die dit mogelijk moest maken is op advies van de Raad van State weer uit het toenmalige voorstel gehaald, omdat dit niet bij de dualiseringsgedachte zou passen. 23 In artikel 13 lid 6 WGRnieuw wordt nu expliciet bepaald hoe het algemeen bestuur bij collegeregelingen wordt samengesteld, gelet op eerdere onduidelijkheden rond het artikel. 24 Het verdient overigens aanbeveling, nu gekozen wordt om meer uit te schrijven, om ook in de artikelen 41, 50a, 52, 62, 74 en 84 WGR te bepalen hoe het algemeen bestuur eruitziet indien (ook) provincieen/of waterschapsbesturen deelnemen. Helaas is dat in de praktijk ook niet altijd duidelijk. Voorts wordt geregeld dat bij raadsregelingen niet langer wethouders of de burgemeester in het algemeen bestuur kunnen worden aangewezen (art. 13 lid 1 WGR-nieuw). De regering vindt het niet in de gedualiseerde verhoudingen passen dat bij zuivere raadsregelingen 25 de burgemeester of de wethouders zitting nemen in het algemeen bestuur. De regering wijst daarbij op het feit dat dit bij door de raad ingestelde bestuurscommissies ook niet mogelijk is. 26 H e t argument uit de jaren 80 (van voor de dualisering dus) dat het wenselijk was in kleine gemeenten om bijvoorbeeld de burgemeester aan te wijzen aangezien hij de enige fulltimebestuurder was, gaat blijkbaar niet meer op. 27 Bij gemengde regelingen waaraan raden deelnemen blijft het huidige model gehandhaafd dat de raden aanwijzen en daarbij kunnen kiezen uit raadsleden, de burgemeester (als voorzitter van 20 Wet van 6 oktober 2005, Stb. 2005, 530 (Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden) resp. Wet van 6 oktober 2005, Stb. 2006, 532 (Wet dualisering provinciale medebewindsbevoegdheden). 21 Zie De Greef, Gst. 2008/107, Bij nieuwe artikelen wordt de afkorting WGR-nieuw gebruikt, voor de huidige artikelen gewoon de afkorting WGR. Bij verwijzing naar het consultatievoorstel van 12 maart 2012 wordt de afkorting WGR-con gebruikt. Voor overgangsartikelen wordt de term Wijzigingswet gebruikt. Overigens wordt de Wet gemeenschappelijke regelingen ook nog op een ander punt gewijzigd. Hfdst. XI, dat over de plusregio s gaat, komt als het aan het kabinet ligt te vervallen. Het kabinet heeft daartoe een voorstel voor de Wet afschaffing plusregio s ingediend bij de Tweede Kamer ( Kamerstukken II 2012/13, , nr. 2 ). Dit wetsvoorstel behelst verder echter geen wijzigingen van de gewone Wet gemeenschappelijke regelingen en blijft om die reden hier buiten beschouwing. 2 3 Kamerstukken II 2002/03, , nr. A, p Zie De Greef, Gst. 2008/107, en MvT, p De vraag rijst of er dan ook andere raadsregelingen zijn. Men zal bedoelen de raadsregeling in tegenstelling tot de gemengde regeling waaraan ook raden deelnemen. 2 6 MvT, p Z i e Kamerstukken II 1980/81, , nr. 3, p. 19. de Gemeentestem Afl november T2b_GST_137395_bw_V03.indd 587

3 DE WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE DUALISERING VAN HET GEMEENTE- EN PROVINCIEBESTUUR Artikelen de raad) en de wethouders. 28 Dat verzet zich niet tegen de dualisering, nu het bij dergelijke regelingen ook om collegeof burgemeestersbevoegdheden gaat. Dit is overigens anders dan bij gemengde bestuurscommissies, waar het juist niet mogelijk is om raadsleden, wethouders of de burgemeester zitting te laten nemen in de bestuurscommissie. 29 Het doorvoeren van dit element van bestuurscommissies zou afbreuk doen aan de notie van verlengd lokaal bestuur zoals dit voor het algemeen bestuur geldt, omdat dit tot benoeming van leden van buiten de deelnemende organen zou moeten leiden. Wat voor het eerst wordt geregeld is de samenstelling van het algemeen bestuur bij een gemengde regeling waaraan geen raden deelnemen, anders gezegd: waaraan uitsluitend colleges en burgemeesters deelnemen. Deze mogelijkheid bestaat ook al onder de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen, maar er is nooit geregeld hoe de bestuurssamenstelling dan geschiedt. Dat wordt nu hersteld, omdat door allerlei vormen van bedrijfsvoeringssamenwerking deze variant vaker voorkomt. In artikel 13 lid 10 WGR-nieuw wordt geregeld dat het algemeen bestuur in dat geval bestaat uit in beginsel alle burgemeesters en uit leden door de colleges aan te wijzen uit hun midden. 30 De bestuurssamenstelling bij een collegeregeling ( art. 13 lid 6 WGR) en bij een burgemeestersregeling ( art. 13 lid 7 WGR) worden daarbij dus als uitgangspunt genomen. Indien gemeenschappelijke regelingen die al zijn getroffen tussen colleges en burgemeesters van verschillende gemeenten niet voldoen aan het nieuwe artikel 13 lid 10, moeten deze gemeenschappelijke regelingen zijn aangepast op 1 januari volgend op het jaar waarin de wetswijziging in werking treedt (art. X Wijzigingswet). Anders dan de regering stelt, geldt hier dus geen overgangstermijn van een jaar. 31 Wanneer de wet in het najaar in werking treedt, kan dit tot grote problemen leiden, omdat de wijziging van een gemeenschappelijke regeling enige tijd nodig heeft in verband met de besluiten van de verschillende colleges en burgemeesters en de toestemming van de raden. De verhouding tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur wordt niet gedualiseerd. 32 Ten aanzien van de samenstelling van het dagelijks bestuur verandert er in beginsel niets. Wel wordt expliciet opgenomen dat de leden van het dagelijks bestuur nimmer de meerderheid van het algemeen bestuur mogen uitmaken (art. 14 lid 3 WGR-nieuw). Hiermee wordt een eerdere brief van minister Donner geëffectueerd. 33 Bij burgemeestersregelingen met 28 MvT, p Kamerstukken I 2001/02, , nr. 10b, p. 61. Zie ook R.J.M.H. de Greef, Deelgemeenten, deelgemeentebesturen en territoriale bestuurscommissies: do s and dont s, Gst. 2010/1, 5.1 en MvT, p. 24. Er kan in de gemeenschappelijke regeling bepaald worden dat niet alle burgemeesters zitting hebben. 31 MvT, p Hoewel minister Ter Horst in een debat met de Eerste Kamer nog wel uitging van gedualiseerde verhoudingen bij gemeenschappelijke regelingen ( Handelingen I 2007/08, nr. 24, p. 1021). Zie uitgebreider R.J.M.H. de Greef, Gemeenschappelijke regelingen en dualisering, OB 2011/5, p en De Greef, Gst. 2008/107, R.J.M.H. de Greef, Interne politieke verantwoording bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam: een farce?, Gst. 2011/56. minder dan zes deelnemers geldt dit niet, omdat het daar onmogelijk zou zijn dit te effectueren gelet op het stelsel van de WGR. 34 Voor gemeenschappelijke regelingen die niet aan dit nieuwe vereiste voldoen geldt dat de deelnemers een jaar de tijd krijgen hun gemeenschappelijke regeling aan te passen (art. XI Wijzigingswet) Verantwoordingsrelaties De regering is voorstander van het behoud van het monistische stelsel binnen een gemeenschappelijk openbaar lichaam, omdat dualisering van de verhouding tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur ervoor zou kunnen zorgen dat de eigen zelfstandige positie van het gemeenschappelijk openbaar lichaam teveel wordt benadrukt. Dat zou niet passen bij het verlengd lokaal bestuur. 35 De verantwoordingsplicht van het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur wordt enigszins veranderd. Thans bepaalt artikel 16 lid 2 WGR nog dat de gemeenschappelijke regeling moet bepalen op welke wijze het dagelijks bestuur en zijn leden verantwoording afleggen aan het algemeen bestuur. Dit lid komt te vervallen. Artikel 19a WGR-nieuw voorziet in een nieuwe verantwoordingsplicht, die niet langer in de gemeenschappelijke regeling hoeft te worden opgenomen. Het dagelijks bestuur en elk van zijn leden afzonderlijk zijn voortaan verantwoording schuldig aan het algemeen bestuur over het door het dagelijks bestuur gevoerde bestuur (art. 19a lid 1 WGR-nieuw). Het dagelijks bestuur moet het algemeen bestuur daarnaast alle inlichtingen verschaffen die het algemeen bestuur voor de uitoefening van zijn taken nodig heeft ( art. 19a lid 2 WGR). Deze actieve informatieplicht is overgenomen uit artikel 169 Gemw, zoals reeds aangekondigd in de brief van de oud-ministers Remkes en De Graaf. 36 Ook het sluitstuk op de verantwoordingsplicht, de vertrouwensregel, wordt thans geregeld. Op grond van artikel 19a lid 3 WGR-nieuw kan het algemeen bestuur een lid van het dagelijks bestuur ontslaan, indien dit lid niet langer het vertrouwen van het algemeen bestuur geniet. Dit is thans niet geregeld in de wet, waardoor het slechts kan indien de gemeenschappelijke regeling in de mogelijkheid voorziet. De regering vindt dat dit het algemeen bestuur verzwakt en om de positie te versterken wordt het ontslag nu dus alsnog opgenomen in de wet. 37 Het monistische stelsel brengt met zich mee dat een lid van het dagelijks bestuur dat ontslagen wordt, wel lid blijft van het algemeen bestuur. 38 Nieuw is, in navolging van artikel 13 lid 10 WGR-nieuw, dat ook de verantwoordingsrelaties bij gemengde regelingen van colleges en burgemeesters (maar dus zonder raden) worden geregeld. Op grond van artikel 18 WGR-nieuw moeten de leden van het algemeen bestuur die zijn aangewezen door de colleges bij een dergelijke regeling verantwoording afleggen aan het betreffende college. Voor de burgemeester geldt dit logischerwijs niet. Op grond van artikel 19 lid 34 Zie De Greef, Gst. 2011/ M vt, p MvT, p MvT, p MvT, p Afl november 2013 de Gemeentestem T2b_GST_137395_bw_V03.indd 588

4 Artikelen DE WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE DUALISERING VAN HET GEMEENTE- EN PROVINCIEBESTUUR 3 WGR-nieuw moeten de leden van het algemeen bestuur ook verantwoording afleggen aan de raden van hun eigen gemeente. De regering merkt voor de volledigheid nog op dat de leden van het dagelijks bestuur geen verantwoordingsplicht kennen jegens de colleges of de raden. 39 De leden van het dagelijks bestuur kunnen ook niet ontslagen worden door de colleges of de raden. Er geldt voor leden van het dagelijks bestuur uitsluitend een verantwoordingsplicht aan het algemeen bestuur. Dat laat volgens de regering onverlet dat de leden van het dagelijks bestuur die tevens lid zijn van het algemeen bestuur natuurlijk wel als lid van het algemeen bestuur ter verantwoording geroepen kunnen worden door de colleges en raden van hun eigen gemeente. Deze redenering is onjuist, nu het lidmaatschap van het algemeen bestuur en van het dagelijks bestuur twee onderscheiden functies zijn, ondanks het monistische stelsel. Wel is het mogelijk om via artikel 169 respectievelijk artikel 180 Gemw het collegelid of de burgemeester ter verantwoording te roepen, maar voor eventuele raadsleden in het dagelijks bestuur geldt dit niet. Een wethouder of burgemeester is immers voor het door het college respectievelijk het door de burgemeester gevoerde bestuur verantwoording schuldig aan de raad, en daar valt ook de vertegenwoordiging in het algemeen bestuur en eventueel het dagelijks bestuur onder. 40 Het lidmaatschap van het algemeen bestuur en van het dagelijks bestuur geschieden beide namens het college, anders zou immers geen sprake zijn van verlengd lokaal bestuur. Toch is het vanuit het stelsel van de verantwoordingsrelaties niet wenselijk dat een lid van het dagelijks bestuur als zodanig ook ter verantwoording wordt geroepen door het college of de raad. Het algemeen bestuur als hoofd van het gemeenschappelijk openbaar lichaam moet zijn rol kunnen spelen. Een lid van het dagelijks bestuur zit er immers misschien wel omdat hij wethouder of burgemeester is, maar dat betekent nog niet dat hij daar zit om het collegebelang te verdedigen in het dagelijks bestuur. In het dagelijks bestuur moet vooral gekeken worden naar de belangen van het samenwerkingsverband, waarover het de dagelijkse leiding heeft. De gemeentelijke belangen moeten in beginsel in de vergadering van het algemeen bestuur worden behartigd, als vertegenwoordigend orgaan. 41 Door de verantwoording niet via het algemeen bestuur te laten verlopen, worden de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling waarvan de vertegenwoordiger wel in het algemeen bestuur maar niet in het dagelijks bestuur zit, benadeeld. Zij kunnen immers niemand ter verantwoording roepen dan. 3 9 MvT, p Vg l. Handelingen II 1983/84, p Ditzelfde is ook te zien in het privaatrecht, waar bestuurders in beginsel in het belang van de rechtspersoon moeten handelen (zie o.a. art. 2:129 lid 5 en art. 2:239 lid 5 BW), terwijl het stemrecht in de algemene vergadering er in beginsel juist is om het belang van het lid of de aandeelhouder naar voren te brengen (zie HR 30 juni 1944, NJ 1944/465 (Wennex); HR 13 november 1959, NJ 1960/462 (Distilleerderij Melchers) en HR 19 februari 1960, NJ 1960/473, m.nt. Hijmans van den Bergh (Aurora)) Rol raden bij begroting De begroting van een gemeenschappelijk openbaar lichaam moet thans worden vastgesteld door het algemeen bestuur ( art. 34 lid 1 WGR). Daarmee hebben de deelnemende gemeentebesturen enige invloed op de begroting, nu het algemeen bestuur gevormd wordt door raadsleden of collegeleden die hun gemeenten vertegenwoordigen en daarover verantwoording moeten afleggen aan het gemeentebestuur, zoals hierboven beschreven. De wetgever vond dit echter niet voldoende. Met de invoering van de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen beoogde de wetgever onder meer de financiële banden tussen het gemeenschappelijk openbaar lichaam en de deelnemende gemeentebesturen aan te halen, hetgeen uitdrukking gaf aan het verlengd lokaal bestuur als basis voor de democratische legitimatie van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Dit was volgens de regering essentieel omdat de deelnemende gemeentebesturen het totaal aan gemeenschappelijke activiteiten moesten kunnen beïnvloeden, maar ook omdat het de deelnemende gemeentebesturen waren die de middelen moesten opbrengen. 42 Daartoe is een verplichte procedure voorgeschreven, de zogenoemde voorhangprocedure of zienswijzenprocedure. Deze procedure geldt bij zowel raads-, college-, burgemeesters als gemengde regelingen. Deze wettelijke begrotingsprocedure 43 start thans met het opstellen van een ontwerpbegroting door het dagelijks bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Het dagelijks bestuur moet deze ontwerpbegroting aan de raden sturen van de gemeenten waarvan een bestuursorgaan deelneemt aan de gemeenschappelijke regeling voor de zogenoemde zienswijzenprocedure ( art. 35 lid 1 WGR). Deze toezending moet ten minste zes weken voor de vaststelling in het algemeen bestuur geschieden. Met deze zienswijzenprocedure is de positie van de raden versterkt, nu ze daarmee hun zienswijzen kenbaar kunnen maken bij het bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam en bij gedeputeerde staten. 44 De raad moet zijn zienswijzen indienen bij het dagelijks bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam, dat de zienswijzen op zijn beurt bij de ontwerpbegroting voegt zoals deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden ( art. 35 lid 3 WGR). Het dagelijks bestuur kan de inbreng van de raden natuurlijk ook verwerken in de ontwerpbegroting. Het is uiteindelijk aan het algemeen bestuur om te bepalen wat er met de zienswijzen gebeurt en of deze verwerkt worden in de definitieve begroting. De begroting moet daartoe uiterlijk voor 15 juli van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de begroting geldt bij gedeputeerde staten zijn ingediend ( art. 34 lid 2 WGR). De vraag rijst of de bevoegdheid zienswijzen in te dienen kan worden overgedragen of gemandateerd aan het college van burgemeester en wethouders. Uit jurisprudentie van de bestuursrechter(s) is op te maken dat de aard van de be- 4 2 Kamerstukken II 1980/81, , nr. 3, p. 23. Zie ook de Circulaire aansprakelijkheid voor schulden van openbare lichamen op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 8 juli 1999 (nr. FO99/U59111). 43 De ambtelijke voorbereiding wordt hierbij buiten beschouwing gelaten. 4 4 Kamerstukken II 1980/81, , nr. 3, p. 46. de Gemeentestem Afl november T2b_GST_137395_bw_V03.indd 589

5 DE WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE DUALISERING VAN HET GEMEENTE- EN PROVINCIEBESTUUR Artikelen voegdheid zich tegen delegatie kan verzetten, wanneer de wet waarbij een bevoegdheid in het leven wordt geroepen de bevoegdheid voorbehoudt aan de raad. 45 Zoals hierboven beschreven kent de Wet gemeenschappelijke regelingen de bevoegdheid zienswijzen in te dienen in alle gevallen toe aan de gemeenteraad. Dit vanuit het oogpunt om de democratische legitimatie en de daarmee samenhangende openbaarheid te vergroten. Anders gezegd: de wetgever heeft dus bij het tot stand brengen van de wet expliciet overwogen dat dit een bevoegdheid van de gemeenteraad zou moeten zijn. De Centrale Raad van Beroep gebruikt de parlementaire geschiedenis om te komen tot een oordeel of de aard van de bevoegdheid zich al dan niet tegen delegatie verzet. Gelet op hetgeen beschreven is over de zienswijzenprocedure moet worden aangenomen dat de aard van deze bevoegdheid zich dus tegen delegatie verzet. 46 Terug naar de begrotingsprocedure als zodanig. De datum voor inzending aan gedeputeerde staten wordt met het nieuwe voorstel verlaat naar 1 augustus, zodat het algemeen bestuur twee weken langer heeft voor vaststelling. Dit hangt samen met de verlenging van de termijn voor de zienswijzenprocedure. 47 De termijn van zes weken voor de zienswijzenprocedure wordt namelijk opgerekt tot acht weken (art. 35 lid 1 WGR-nieuw), zodat raden meer tijd hebben om onderling af te stemmen en zo druk te kunnen uitoefenen. 48 De raden krijgen ook nieuwe sturingsmogelijkheden, althans deze worden wettelijk geregeld. In de gemeenschappelijke regeling konden thans reeds vergelijkbare zaken worden geregeld. Het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam moet uiterlijk op 15 april de algemene en financiële kaders voor het volgende begrotingsjaar aanbieden aan de raden (art. 34b WGR-nieuw), welke in elk geval een indicatie van de gemeentelijke bijdrage, de beleidsvoornemens en de prijscompensatie. De raden kunnen dit dan als input gebruiken bij hun eigen voorjaarsnota. 49 D e r e g e - ring merkt tot slot op dat het van belang is dat het bestuur van het openbaar lichaam reeds in februari of maart komt met financiële voorstellen voor het navolgende jaar, zodat die reeds in de gemeentelijke kadernota s kunnen worden meegenomen. 50 Een plicht hiertoe is echter niet in de Wet gemeenschappelijke regelingen opgenomen. Een meerjarenraming volgt uit de verplichtingen van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten dat van 45 Vgl. CRvB 8 juli 2008, LJN BD6943, r.o Zie bijv. ook CRvB 10 november 2009, LJN BK2862 ; ABRvS 15 februari 1999, JB 1999/67 en CBb 21 januari 2009, LJN BH Dit sluit overigens ook aan bij overwegingen omtrent art. 156 Gemw, dat handelt over overdracht van raadsbevoegdheden aan het college of bestuurscommissies. De bevoegdheid de begroting ( art. 156 lid 2 onder a Gemw) of de jaarrekening vast te stellen (art. 156 lid 2 onder b Gemw) kan niet worden overgedragen. Ook de algemene regels omtrent de inrichting van de financiën en de controle hierop mogen niet door het college worden vastgesteld (art. 156 lid 2 onder c Gemw). Hieruit valt op te maken dat de wetgever het belangrijk vond dat de bevoegdheden met betrekking tot het budgetrecht, van de gemeente voorbehouden blijven aan de gemeenteraad. 47 MvT, p MvT, p MvT, p MvT, p. 22. overeenkomstige toepassing is (thans via art. 33 lid 1 jo. art. 136 WGR, straks via art. 35 lid 6 WGR-nieuw). Al deze middelen moeten de raden stimuleren om vroegtijdig bij de begroting betrokken te zijn of te raken. Nu is het vaak zo dat raden de zienswijzenprocedure aan zich voorbij laten gaan, of zelfs de bevoegdheid zienswijzen in te dienen overdragen aan het college van burgemeester en wethouders. Naar mijn oordeel verzet de aard van deze bevoegdheid zich hier echter tegen. De zienswijzenprocedure is in het leven geroepen om de positie van de gemeenteraden als (volks)vertegenwoordigende organen te versterken. Zowel in het stadium van de ontwerpbegroting als in het stadium van de vastgestelde begroting kunnen zij hun bezwaren immers bekendmaken. 51 Dit sluit aan bij de doelstelling van de Wet gemeenschappelijke regelingen om de democratische legitimatie via het zogenoemde verlengd lokaal bestuur te versterken. De vroege vaststelling van de begroting van het gemeenschappelijk openbaar lichaam heeft te maken met het feit dat deze begroting beschikbaar moet zijn om verwerkt te kunnen worden in de begrotingen van de betrokken gemeenten. Om die reden moet de vastgestelde begroting ook worden toegezonden aan de gemeenteraden, zodat zij daarmee rekening kunnen houden. 52 De begroting van het gemeenschappelijk openbaar lichaam is, nadat deze is vastgesteld, een vaststaand gegeven voor de gemeentelijke begroting(en) waarvan niet meer kan worden afgeweken. Volgens de Minister van BZK zijn deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling immers verplicht een gemeenschappelijk openbaar lichaam van voldoende middelen te voorzien waardoor het zijn taken naar behoren kan uitoefenen. 53 De minister baseert zijn oordeel op artikel 10a WGR, omdat dit artikel de deelnemers verplicht medewerking te verlenen aan de uitvoering van besluiten die het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam neemt in verband met de hem opgedragen bevoegdheden. Zodoende moet ook medewerking worden verleend aan het besluit tot vaststelling van de begroting. De minister ziet de bijdrage aan een gemeenschappelijk openbaar lichaam dan ook als een verplichte uitgave (zie art. 193 Gemw). 54 Het algemeen bestuur, als vertegenwoordiger van alle deelnemers, is bij vaststelling van zijn begroting in beginsel niet aan grenzen gebonden. Zoals gezegd moeten de wijzigingen in de begrotingsprocedure de vroegtijdige beïnvloeding door de raad stimuleren, omdat de raad als de begroting eenmaal is vastgesteld niet veel meer kan doen dan de verplichtingen overnemen. Dit leidt bij veel raadsleden tot frustratie omdat zij vinden dat de gemeentelijke begroting leidend zou moeten zijn. Het is van belang dat zij ervan doordrongen worden dat iedere 51 Kamerstukken II 1980/81, , nr. 3, p Kamerstukken II 1980/81, , nr. 3, p. 46 en Kamerstukken II 1981/82, , nr. 7, p Circulaire van de Minister van Binnenlandse Zaken van 8 juli 1999, nr. FO99/U Vg l. MvT, p. 21. Zie ook art. 197 Provinciewet. Bij de modernisering van de Waterschapswet is de overeenkomende bepaling in de Waterschapswet ( art. 103 Waterschapswet-oud) echter komen te vervallen omdat deze bepaling een te willekeurig karakter zou hebben. Dat laat onverlet dat de verplichte uitgaven nog bestaan. 590 Afl november 2013 de Gemeentestem T2b_GST_137395_bw_V03.indd 590

6 Artikelen DE WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE DUALISERING VAN HET GEMEENTE- EN PROVINCIEBESTUUR vorm van samenwerking dus automatisch een beperking van het individuele budgetrecht van de raad inhoudt, ook bij college- en burgemeestersregelingen. Dit wil overigens niet zeggen dat raadsbevoegdheden worden overgedragen, het budgetrecht van de gemeente blijft voorbehouden aan de raad. Het algemeen bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam heeft slechts budgetrecht ten aanzien van het gemeenschappelijk openbaar lichaam, iets wat de raad nooit had en dus ook niet kan overdragen B e v o e g d h e i d s o v e r d r a c h t Uitgangspunt voor overdracht van bevoegdheden is dat dit bij de gemeenschappelijke regeling gebeurt ( art. 30 lid 1 WGR). 55 Artikel 10 lid 2 WGR laat echter, na amendering door de Tweede Kamer, de mogelijkheid open dat ook buiten (de wijzigingsregeling van) de gemeenschappelijke regeling om wijziging wordt gebracht in de bevoegdheden. 56 D e r e - gering was daar indertijd groot tegenstander van omdat dit de mogelijkheid zou geven aan een samenwerkingsverband om zonder betrokkenheid van de deelnemersbevoegdheden over te nemen en zodoende zijn taken uit te breiden. 57 D e regering vond dat de wijzigingsprocedure voor de gemeenschappelijke regeling juist waarborgen bood om inspraak van elke individuele deelnemer te borgen. De Tweede Kamer dacht daar anders over omdat men de wijzigingsprocedure te zwaar vond. 58 In artikel 10 lid 2 WGR-con kwam de laatste volzin die wijziging zonder wijzigingsprocedure mogelijk maakt te vervallen. Daarvoor kwam een wijzigingsmogelijkheid van het algemeen bestuur in de plaats, maar wel slechts bij wijzigingen van ondergeschikt belang (art. 30a lid 1 WGR-con). 59 Thans wordt de door de Tweede Kamer toegevoegde volzin gehandhaafd. Daaraan wordt toegevoegd dat het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam niet bevoegd kan worden gemaakt om tot (zelfstandige) uitbreiding van de overgedragen bevoegdheden over te gaan (art. 10 lid 2 WGR-nieuw). Een dergelijke over name van bevoegdheden verhoudt zich niet goed met verlengd lokaal bestuur en de controlerende rol van de raden. 60 Wat wel mogelijk blijft, indien de gemeenschappelijke regeling in de mogelijkheid voorziet, is dat deelnemende bestuursorganen additionele bevoegdheden overdragen buiten de gemeenschappelijke regeling om. Ook kunnen deze bestuursorganen bevoegdheden terugnemen indien de gemeenschappelijke regeling in die mogelijkheid voorziet. Op die manier kan recht worden gedaan aan artikel 10:18 Awb, dat bepaalt dat delegatie te allen tijde kan worden ingetrokken. Artikel 1 lid 3 WGR maakt daarop een uitzondering door de verandering van de gemeenschappelijke regeling (en daarmee ook de daarin opgenomen bevoegdheden die worden overgedragen) aan voorwaarden te verbinden. Indien een gemeenschappelijke regeling thans nog in de mogelijkheid voorziet dat het algemeen bestuur bevoegdheden kan uitbreiden, dan moet deze gemeenschappelijke regeling binnen een jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging worden gewijzigd (art. VIII W ijz i g i n g s we t) Bevoegdheidsverdeling en positie algemeen bestuur Het huidige artikel 33 lid 1 WGR geeft onder meer het kader voor de bevoegdheidsverdeling over de organen van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. 61 Op hoofdlijnen betekent dit dat bevoegdheden die op grond van wet- en regelgeving toekomen aan de raad moeten worden overgedragen aan het algemeen bestuur, de bevoegdheden van het college van burgemeester en wethouders aan het dagelijks bestuur en de bevoegdheden van de burgemeester aan de voorzitter. Dat geldt voor zowel bepalingen in de Gemeentewet als voor allerlei specifieke medebewindswetten. Slechts voor de Gemeentewet geldt thans de uitzondering dat dit de Gemeentewet van voor de dualisering is ( art. 136 WGR; zie 1). De regering typeert dit als een vangnetbepaling, wanneer de gemeenschappelijke regeling verder geen uitkomst biedt. 62 Daarmee wordt de suggestie gewekt dat het primair de gemeenschappelijke regeling is die bepaalt hoe bevoegdheden worden verdeeld, en dat artikel 33 lid 1 WGR slechts geldt wanneer dat niet is gebeurd. Dat is een onjuiste weergave. Artikel 33 lid 1 WGR geeft het kader waaraan de gemeenschappelijke regeling moet voldoen, het is dus geenszins een vangnetbepaling. Er kunnen slechts beperkingen worden gebracht in de rechten die het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan aan artikel 33 lid 1 WGR ontleent, wat iets anders is dan dat in de gemeenschappelijke regeling van de bevoegdheidsverdeling van artikel 33 lid 1 WGR kan worden afgeweken ( art. 33 lid 2 WGR). 63 Overigens schrijft de regering dat het niet duidelijk is hoe de bevoegdheidsverdeling verloopt bij college- of burgemeestersregelingen, als de gemeenschappelijke regeling daarover zwijgt. 64 Dat is onjuist. Artikel 33 lid 1 WGR geldt daarbij onverkort omdat het artikel geen onderscheid maakt tussen raadsregelingen enerzijds en college- en burgemeestersregelingen anderzijds, zoals bijvoorbeeld artikel 13 en de artikelen 16 tot en met 19 WGR dat wel doen. Bij een collegeregeling beschikt het dagelijks bestuur dus over de (meeste) overgedragen bevoegdheden, hoewel het algemeen bestuur beschikt over algemene bevoegdheden zoals het vaststellen van de begroting en jaarrekening ( art. 34 WGR), maar ook het benoemen van de directeur/secretaris, het opstellen van interne verordeningen en het beslissen tot privaatrechtelijke rechtshandelingen (art. 33 lid 1 jo. art. 136 WGR jo Zie R.J.M.H. de Greef, Samenwerking op het gebied van heffing en invordering van gemeente- en waterschapsbelastingen, Gst. 2010/ Kamerstukken II 1983/84, , nr. 29 en Handelingen II 1983/84, p Kamerstukken II 1983/84, , nr. 13, p Handelingen II 1983/84, p. 4822, 4826, 4829, 4835 en Z i e MvT-con, p MvT, p Zie De Greef, Gst. 2008/107, 6 en de daar behandelde jurisprudentie. 6 2 MvT, p Zie T.D. Cammelbeeck en H.R.B.M. Kummeling (red.), Tekst & Commentaar Gemeentewet Provinciewet, Deventer: Kluwer 2011 (zesde druk), p MvT, p. 8. M.C. de Voogd en S.E. Zijlstra, Artikel 33 WGR, Utrecht: Berenschot 2007, p. 21. de Gemeentestem Afl november T2b_GST_137395_bw_V03.indd 591

7 DE WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE DUALISERING VAN HET GEMEENTE- EN PROVINCIEBESTUUR Artikelen lid 2Gemw-oud). De Voogd en Zijlstra wijzen ook op deze uitleg, maar geven aan dat dit niet de bedoeling kan zijn en het meer voor de hand ligt de bevoegdheden toe te kennen aan het algemeen bestuur. 65 Dat de uitwerking die artikel 33 WGR heeft mogelijk onwenselijk is moge waar zijn, maar dat doet er niet aan af dat het wel een duidelijke bevoegdheidsverdeling is: het dagelijks bestuur voert door het college overgedragen bevoegdheden uit. De wetgever heeft eerder niet willen differentiëren tussen raadsregelingen en gemengde regelingen met raden enerzijds en college- en burgemeestersregelingen anderzijds. Het nieuwe artikel 33 WGR neemt het uitgangspunt van De Voogd en Zijlstra over. Bevoegdheden worden voortaan overgedragen aan het algemeen bestuur. Hierop bestaan echter twee uitzonderingen: (1) in de gemeenschappelijke regeling kan bepaald worden dat bevoegdheden aan het dagelijks bestuur of de voorzitter worden toegekend; en (2) het algemeen bestuur kan zijn bevoegdheden overdragen aan het dagelijks bestuur. 66 Dat laatste kan overigens nu ook al ( art. 33 lid 1 jo. art. 136 WGR jo. art. 156 Gemw-oud). 67 Het nieuwe artikel 33a WGR maakt overdracht nu expliciet mogelijk, hetgeen ook beter past in de gedachte van artikel 10:15 Awb dat delegatiemogelijkheden expliciet in de wet moeten zijn opgenomen. 68 Er is gekozen voor een open formulering, waarop enkele uitzonderingen zijn gemaakt. De bepaling is gespiegeld aan artikel 156 Gemw. 69 D e m o g e - lijkheid om bij gemeenschappelijke regeling tot een andere bevoegdheidsverdeling te komen is nieuw. Op die manier krijgen de deelnemende gemeentebesturen ruimte voor meer maatwerk binnen het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Naast de overgedragen bevoegdheden heeft het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam ook eigen bevoegdheden. Thans geldt nog dat via artikel 33 lid 1 WGR ook daarvoor de bevoegdheidsverdeling over de gemeentelijke organen van overeenkomstige toepassing is. Het wetsvoorstel maakt hier een einde aan en bepaalt in artikel 33b WGR-nieuw expliciet welke bevoegdheden het dagelijks bestuur heeft, zoals het voeren van het dagelijks bestuur, de beslissingen van het algemeen bestuur voor te bereiden en uit te voeren, regels stellen omtrent de ambtelijke organisatie 70, benoeming, schorsing en ontslag van ambtenaren 71, het beslissen tot privaatrechtelijke rechtshandelin- 65 De Voogd/Zijlstra, p MvT, p ABRvS 12 september 2000, LJN AA9946, Gst. 2000/4, afl. 7131, m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens (BRU MinVROM); CRvB 17 januari 2002, LJN AE0459, TAR 2002/68 (Streekarchivariaat). Zie ook Rb. Arnhem 13 januari 2009, LJN BH0106 (Regio Rivierenland). 68 Vgl. De Voogd/Zijlstra 2007, p MvT, p. 8. Zie ook art. 152 Provinciewet en het door de regering niet genoemde art. 83 Waterschapswet. 70 Iets wat thans nog een bevoegdheid van het algemeen bestuur is ( art. 33 lid 1 jo. art. 136 WGR jo. art. 159 Gemw-oud). Ook de benoeming van de directeur/secretaris lijkt daarmee een bevoegdheid van het dagelijks bestuur te worden, i.p.v. het algemeen bestuur. 71 Thans ook reeds een bevoegdheid van het dagelijks bestuur, zie CRvB 16 juli 2009, LJN BJ4371, Gst. 2010/54, m.nt. De Greef; TAR 2009/179 (Milieudienst Noord-West Utrecht). gen 72 en het besluiten tot rechtsgedingen. Daarmee is een lichte dualisering van de bevoegdheden wel degelijk doorgevoerd. 73 Overigens moet hierbij opgemerkt worden dat voor gemeenschappelijke regelingen tussen uitsluitend waterschapsbesturen een ander regime geldt dat monistischer is en daarmee meer aansluit bij de Waterschapswet ( art. 50eb WGR-nieuw). Iets dat niet is uitgewerkt in de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen is hoe binnen het dagelijks bestuur besloten wordt en wat voor ordebepalingen daar gelden. Op grond van artikel 22 lid 1 WGR is dit wel geregeld voor het algemeen bestuur en thans geldt dit via artikel 33 lid 1 WGR ook voor het dagelijks bestuur (de regels die gelden voor de uitoefening van bevoegdheden zijn van overeenkomstige toepassing). De schrapping leidt ertoe dat er een vrije keuze ontstaat, terwijl het wenselijk is een en ander vast te leggen. Zo volgt thans uit de koppeling van de Wet gemeenschappelijke regelingen aan de oude monistische Gemeentewet een vervangingsregeling (art. 51), 74 de vergaderorde en openbaarheid (art ), besluitvorming (art. 56, 58 en 59), immuniteit (art. 57). Door de ontkoppeling komt dit te vervallen. Daarnaast zou expliciet moeten worden vastgelegd of bijvoorbeeld met gekwalificeerde meerderheden of meervoudig stemrecht gewerkt kan worden, iets waar de regering eerder wel van uitging. 75 Ook de bevoegdheden van de voorzitter, als eenhoofdig bestuursorgaan 76, worden uitgeschreven. Artikel 33d WGRnieuw voorziet in de vertegenwoordiging in en buiten rechte. Overigens kan het voorkomen dat bijzondere wetten een afwijkend regime kennen, zie bijvoorbeeld artikel 8b Wet werk en bijstand en artikel 1 lid 2 Wet sociale werkvoorz ien i n g. 3. Overige wijzigingen Via artikel 33 lid 1 WGR is thans het interbestuurlijk toezicht ten aanzien van het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan geregeld. Daarbij geldt dat de Gemeentewet of de eventuele bijzondere wet van overeenkomstige toepassing is. 77 T h a n s worden de bevoegdheden met betrekking tot taakverwaar- 72 Thans een bevoegdheid van het algemeen bestuur ( art. 33 lid 1 jo. art. 136 WGR jo. art. 147 lid 2 Gemw-oud). Zie ook G.F.J. Krol, Reactie op het artikel van D.H. de Vries: De Wet gemeenschappelijke regelingen per 1 januari 2006, Gst. 2006/ Vg l. MvT, p Vg l. Kamerstukken II 1988/89, , nr. 3, p. 10 en Kamerstukken II 1989/90, , nr. 6, p. 10. De plaatsvervangingsregeling voor het algemeen bestuur, die uit de parlementaire geschiedenis blijkt, niet uit de Wet gemeenschappelijke regelingen zelf, is volgens de regering niet van toepassing op het dagelijks bestuur. Het zou wenselijk zijn om ook de plaatsvervangingsmogelijkheden expliciet in de Wet gemeenschappelijke regelingen op te nemen, zodat dit niet langer ongeschreven recht uit de parlementaire stukken is (Kamerstukken II 1988/89, , nr. 3, p. 10). 75 Kamerstukken I 1984/85, , nr. 11d, p Vg l. MvT, p Sinds de revitalisering is dat voor taakverwaarlozing en spontane schorsing en vernietiging de huidige Gemeentewet ( art. 136 lid 1 WGR), daarvoor gold de niet-gedualiseerde Gemeentewet ( art. VIIIa lid 1 Wet dualisering gemeentebestuur-oud). Zie voor een voorbeeld van vernietiging KB 10 november 2008, Stb. 2008, 443 (Landsbanki II) en ABRvS 22 april 2009, LJN BI1842, JB 2009/144, m.nt. J.L.W. Broeksteeg (Landsbanki II). 592 Afl november 2013 de Gemeentestem T2b_GST_137395_bw_V03.indd 592

8 Artikelen DE WET GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN EN DE DUALISERING VAN HET GEMEENTE- EN PROVINCIEBESTUUR lozing (art. 32a-32j WGR-nieuw) en spontane vernietiging (art f WGR-nieuw) in de Wet gemeenschappelijke regelingen zelf opgenomen. 78 Dit laatste sluit weer goed aan bij artikel 10:34 Awb. De bepalingen sluiten grotendeels aan bij de gerevitaliseerde Gemeentewet, met dien verstande dat de voorzitter van het gemeenschappelijk openbaar lichaam, anders dan de burgemeester, geen voordrachtsrecht met schorsende werking bij de spontane vernietiging krijgt. 79 Het openbaar lichaam bezit rechtspersoonlijkheid ( art. 8 lid 1 WGR) en kan zodoende privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten (art. 2:1 jo. art. 2:5 jo. art. 3:32 BW). Dit geldt ook voor de nieuwe bedrijfsvoeringsorganisatie. Deze bevoegdheid is thans in beginsel onbegrensd, 80 maar kan in de gemeenschappelijke regeling wel begrensd worden (art. 31 WGR). De wetgever heeft een beperking willen stellen aan het oprichten van nieuwe privaatrechtelijke rechtspersonen. Was de hoofdregel eerst dat dit mocht, tenzij de bevoegdheid in de gemeenschappelijke regeling zelf was beperkt, na inwerkingtreding van het wetsvoorstel gaat gelden dat oprichting van privaatrechtelijke rechtspersonen niet mag, tenzij de gemeenschappelijke regeling er expliciet in voorziet (art. 31a lid 1 WGR-nieuw). De bevoegdheid te beslissen tot oprichting van deze rechtspersonen wordt aan het algemeen bestuur toegekend (art. 31a lid 1 WGR-nieuw), maar is niet expliciet van delegatie uitgesloten. Gelet op de aard van de bevoegdheid en de beschouwingen van de regering hieromtrent, ligt het voor de hand aan te nemen dat delegatie om die reden toch is uitgesloten. De wetgever heeft deze bevoegdheid, indien het wetsvoorstel zo wordt aangenomen, immers expliciet voorbehouden aan de raad (zie ook art. 33b lid 1 onder e WGR-nieuw). Het ware echter verstandig geweest dit expliciet uit te sluiten in artikel 33b WGR-nieuw om discussie te voorkomen. Het algemeen bestuur moet via een zienswijzenprocedure de raden van de betrokken gemeenten horen (art. 31a lid 2 WGR-nieuw). 81 Het goedkeuringsrecht van gedeputeerde staten ( art. 33 lid 1 jo. art. 136 WGR jo. art. 155 Gemw-oud) komt niet terug. Dit sluit aan bij de wens van de regering dit ook voor gemeentebesturen te laten vervallen. 82 Artikel 9 lid 1 WGR wordt ook verduidelijkt. Thans is daarin bepaald dat een gemeenschappelijke regeling die voor onbepaalde tijd is getroffen bepalingen moet bevatten omtrent wijziging, toetreding, uittreding en opheffing van de gemeenschappelijke regeling. Vaak wordt daarin gelezen dat de organen die de gemeenschappelijke regeling treffen vrij zijn om te bepalen wat zij willen. Artikel 1 lid 3 WGR beperkt deze mogelijkheden echter. Zo moeten de raden altijd toestemming verlenen, iets wat slechts ten aanzien van de bevoegdheden kan worden omzeild via artikel 10 lid 2 WGR (zie hierboven). Hoofdregel is unanimiteit van alle deelne- 78 Hetzelfde is gebeurd in hfdst. 2-7 WGR-nieuw. 7 9 MvT, p Voor zover de publiekrechtelijke weg niet doorkruist wordt. 81 MvT, p. 11. Thans geldt een dergelijke procedure niet, maar geldt weer wel dat gedeputeerde staten het besluit moeten goedkeuren ( art. 33 lid 1 jo. art. 136 lid 1 WGR jo. art. 155 Gemw-oud). Dit goedkeuringsrecht komt te vervallen. 8 2 Z i e Kamerstukken II 2012/13, , nr. 2 en Kamerstukken II 2012/13, , nr. 3, p. 14. mende bestuursorganen, 83 maar het is wel mogelijk in de gemeenschappelijke regeling te bepalen dat wijziging e.d. al geschieden bij een bepaalde meerderheid van de deelnemende organen. 84 Dit verband met artikel 1 lid 3 WGR wordt nu uitdrukkelijk opgenomen in de wet, om onduidelijkheden te voorkomen. Daarnaast wordt geduid dat dit bij uittreding slechts geldt voor de gevolgen van de uittreding. Anders zou een bestuursorgaan immers alleen kunnen uittreden als de andere deelnemers dat goedvinden, hetgeen afbreuk zou doen aan het democratische recht om uit te treden. 85 Natuurlijk moet wel overeenstemming worden bereikt over de gevolgen van de uittreding die alle deelnemers raken. Mocht men er niet uitkomen, dan kan via de geschillenregeling van artikel 28 WGR en beroep op de rechter tot een uittreedsom worden gekomen. Voor bestuurscommissies bij het openbaar lichaam verandert niet veel. Wel wordt in artikel 25 lid 2 WGR-nieuw de toestemming van de raad voor instelling vervangen door een voorhangprocedure. 86 Wat ook belangrijk is, is dat artikel 25 WGR deels wordt aangepast aan de Algemene wet bestuursrecht. Was dit bij de Reparatiewet BZK 2010 reeds gebeurd met artikel 25 lid 3 (de aard van de bevoegdheid kan zich tegen overdracht aan de bestuurscommissie verzetten), 87 nu wordt in artikel 25 lid 8 WGR-nieuw bepaalt dat het algemeen bestuur besluiten van de bestuurscommissie kan vernietigen. Dit sluit aan bij artikel 10:34 Awb dat een expliciete grondslag voor de vernietigingsbevoegdheid eist. 88 Voor de wijzigingen rond de centrumregeling volsta ik hier met opmerken dat de onduidelijkheid in relatie tot de Algemene wet bestuursrecht wordt weggenomen, zoals die nog wel in het consultatievoorstel zat. 89 Daarnaast is het straks niet meer mogelijk dat de colleges bevoegdheden van hun ambtenaren mandateren aan personen bij de centrumgem e ent e. 4. Privaatrechtelijke taakbehartiging en verbonden partijen Een gemeenschappelijk openbaar lichaam en gemeenschappelijk orgaan zijn in beginsel vormen van verbonden partijen. Daarvan is immers sprake als de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft bij de verbonden partij 83 ARRvS 17 maart 1988, AB 1988/595. Het is niet afdoende dat bijv. slechts de raden beslissen bij een gemengde regeling (Rb. Maastricht 28 februari 2008, LJN BC5497 (Kompas III)). 84 AGRvS 12 januari 1987, Gst. 1987/6, afl Toenmalig minister Remkes omschreef uittreding als de ultieme consequentie van democratische legitimatie. Zie Democratische Legitimatie Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, p. 8 (Bijlage bij Kamerstukken II 2005/06, VII, nr. 4 en Kamerstukken I 2005/06, , nr. G ). Zie ook MvT, p Zie uitgebreider R.J.M.H. de Greef, Binnenregionale decentralisatie: de paradox van verdergaande regionalisering, Gst. 2012/ Opvallend blijft dat dit in art. 30 WGR en de vergelijkbare bepalingen in andere hoofdstukken nog steeds niet is gebeurd, terwijl het in 2000 na aandringen van de Raad van State wel is toegezegd dat dit zou gebeuren ( Kamerstukken II 2000/01, , nr. A, p. 4). Het zou alsnog in dit wetsvoorstel kunnen worden meegenomen via een nota van wijziging. 8 8 Vg l. Kamerstukken II 1996/97, , nr. 7, p R.J.M.H. de Greef, Over centrumgemeenten, centrumconstructies en centrumregelingen, Gst. 2012/95. de Gemeentestem Afl november T2b_GST_137395_bw_V03.indd 593