Grip op effecten van bezuinigingen. Plan van aanpak

Transcriptie

1 Onderzoek van de Rekenkamercommissie Haarlem naar de maatschappelijke effecten van de bezuinigingen in de periode Rekenkamercommissie Haarlem Postbus PB Haarlem september 2015

2 Inleiding De gemeente Haarlem heeft in de periode miljoenen (extra) bezuinigd. In de zoektocht naar plausibele bezuinigingsmaatregelen heeft het collegebestuur een mix samengesteld van interne maatregelen (d.w.z. gericht op de ambtelijke organisatie) en externe maatregelen (zoals subsidies aan maatschappelijke organisaties). De Rekenkamercommissie Haarlem (RKC) is benieuwd naar de effectiviteit van de bezuinigingen met een externe component. De RKC beoordeelt de doorwerking van de bezuinigingen vooral vanuit het blikveld van de samenleving. De RKC kiest ervoor ook na te gaan wat de consequenties van deze bezuinigingen primair zijn voor de wisselwerking met stakeholders in de Haarlemse samenleving. Context Het huishoudboekje van de gemeente Haarlem is al jaren niet in balans en om dat wel rond te krijgen zijn bezuinigingen noodzakelijk. Vanaf 2011 hebben in Haarlem verschillende bezuinigingsrondes plaatsgevonden. De RKC neemt als uitgangspunt voor dit onderzoek de bezuinigingsrondes in Haarlem in de periode Doelstelling Over de realisatie van de taakstellingen die met de bezuinigingen beoogd waren, wordt gerapporteerd door het college via de p&c-cyclus aan de raad. De RKC wil weten wat de consequenties van deze bezuinigingen zijn voor het functioneren van de gemeente, maar vooral voor de interactie met stakeholders in de samenleving. De RKC wil ook weten wat de instellingen en de inwoners merken van de bezuinigingen die de gemeente Haarlem in de periode heeft doorgevoerd. De nadruk ligt op de externe gevolgen van de bezuinigingen. De RKC onderzoekt de gevolgen van de terugtrekkende beweging van de gemeente op financieel gebied. De RKC wil nagaan hoe de gemeente het proces waarin ze zich uit de samenleving terugtrekt en meer van de samenleving zelf verwacht, faciliteert. Probleemstelling Dit onderzoek is gericht op het beoordelen van de effecten van bezuinigingen. Het gaat immers niet alleen om minder geld uitgeven, maar ook om hoe je ervoor zorgt dat je als gemeente en samenleving samen opgaven realiseert. De RKC wil met dit onderzoek in beeld brengen hoe de samenleving omgaat met de effecten van de bezuinigingen die de gemeente heeft doorgevoerd. De samenleving (lees burgers en ondernemers van Haarlem) moet meer zelf doen, naarmate de gemeente zich op tal van terreinen terugtrekt in de regiepositie. De RKC wil ook nagaan hoe de gemeente ervoor zorgt dat burgers en ondernemers meedoen bij het realiseren van de bezuinigingsdoelstellingen. Het samenspel tussen gemeente en samenleving is hierbij van groot belang. Als het gemeentebestuur bij het nemen van bezuinigingsmaatregen onvoldoende rekening houdt met mogelijke neveneffecten en onvoldoende grip houdt op de onverwachte effecten, dan zullen de bezuinigingen gerealiseerd worden met ongewenste negatieve effecten voor de samenleving. Het kan natuurlijk ook zijn dat maatschappelijke organisaties de terugloop aan middelen van de gemeente op een dusdanige wijze Rekenkamercommissie Haarlem 1

3 opvangen, dat de taakuitoefening in kwantitatieve en kwalitatieve zin op het gewenste niveau blijft. Het onderhavige onderzoek zal dit voor een aantal beleidsterreinen moeten uitwijzen. Vraagstelling Centrale vraag: Hoe kan de gemeente de (geselecteerde) bezuinigingsmaatregelen zo uitvoeren dat dit leidt tot maximale gewenste effecten en minimale ongewenste effecten en werd de gemeenteraad tijdig, volledig en juist hierover geïnformeerd? Om de centrale vraag te beantwoorden worden de volgende deelvragen gehanteerd: 1. Welke bezuinigingen zijn in de periode vastgesteld en doorgevoerd die externe consequenties hebben? Met externe consequenties doelt de RKC op bezuinigingen die maatschappelijke organisaties raken. Met andere woorden, er vindt een transitie plaats van verantwoordelijkheden van de gemeente naar de maatschappelijke organisaties, die met minder publieke middelen hun taken uit moeten voeren. Resultaat: De bezuinigingsmaatregelen met externe consequenties die in de periode in de gemeente Haarlem zijn genomen en de stand van zaken van de realisatie van deze bezuinigingsmaatregelen. 2. Hoe is het bezuinigingspakket tot stand gekomen en hoe was daarin het samenspel tussen de raad en het college en de externe omgeving? Was er voldoende kennis zodat er een goede afweging kon worden gemaakt van de effecten? Resultaat: Inzicht in het samenspel tussen de gemeenteraad en het college van B en W en de rol die de samenleving heeft gehad in het tot stand komen van het bezuinigingspakket. 3. Welke gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen en welke instrumenten heeft de gemeente ingezet om het compenserende gedrag van burgers en organisaties te beïnvloeden? Resultaat: De stand van zaken van de realisatie van de bezuinigingsmaatregelen en de gevolgen tot nu. 4. Welke effecten hebben de bezuinigingen op het samenspel tussen gemeente en samenleving? Inzicht in de kwaliteit en instandhouding van de voorzieningen waarop is bezuinigd, zodat duidelijk is in welke mate en op welke manier de samenleving deze verantwoordelijkheden heeft overgenomen. 5. Zijn de organisaties in Haarlem in staat en bereid om de gevolgen van de terugtredende gemeente op te vangen? Resultaat: overzicht van maatregelen en consequenties. Rekenkamercommissie Haarlem 2

4 Aanpak van het onderzoek Voorbereiding In dit onderzoek heeft de RKC zich gebaseerd op een door de afdeling concern control opgesteld overzicht van bezuinigingsmaatregelen. In dit overzicht is vastgelegd welke bezuinigingsmaatregelen zijn genomen in de periode geclusterd over verschillende programma s en beleidsterreinen. Hierbinnen heeft de RKC het accent gelegd op de gevolgen van bezuinigingsmaatregelen voor de organisaties en de inwoners van Haarlem. Uit het overzicht heeft de RKC de maatregelen gedestilleerd met externe componenten, dat wil zeggen de maatregelen die een direct effect hebben op maatschappelijke voorzieningen. Vervolgens heeft de RKC over deze bezuinigingsmaatregelen achtergrondinformatie opgevraagd bij de afdeling concern control, in de zin van nadere informatie over de afwegingen die hebben geleid tot de keuze voor de bezuinigingsmaatregelen. Uiteindelijk heeft de RKC voor dit onderzoek een steekproef van 13 bezuinigingsmaatregelen geselecteerd. Deze maatregelen worden beoordeeld aan de hand van de volgende aspecten: 1. Omvang, reikwijdte en spreiding van de bezuinigingen; 2. Realisatie bezuinigingsmaatregelen en externe consequenties; 3. Samenspel gemeente en samenleving (= burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties); In de beantwoording vindt er op drie niveaus een analyse plaats: 1. Systeemniveau: analyse van de totstandkoming van het pakket van bezuinigingsmaatregelen; 2. Maatregelniveau: analyse van de voortgang van de geselecteerde maatregelen; 3. Informatieniveau: analyse van de huidige systematiek van monitoring van de externe effecten. Uitwerking van het normenkader Het normenkader vormt de meetlat waarlangs de onderzoeksbevindingen worden gelegd. Dit normenkader is het vertrekpunt voor de oordeelsvorming maar is geen statisch document. Het kan worden aangevuld gedurende het onderzoek. Het onderzoeksbureau is verantwoordelijk voor het opstellen van het normenkader en legt dit ter vaststelling voor aan de RKC. Het normenkader wordt opgebouwd uit de kadernota s, programmabegrotingen en onderliggende collegebesluiten, beleidsnota s en verdere correspondentie over de bezuinigingen. Ook de uitgangspunten in het coalitieakkoord kunnen worden gezien als normen waarmee bij de invulling van de bezuiniging rekening wordt gehouden. Uitvoering van het onderzoek Documentanalyse De documentenanalyse wordt uitgevoerd aan de hand van in ieder geval de volgende bronnen: 1. Coalitieakkoord Oog op morgen 2. Kadernota 2011 (juni 2010) t/m Kadernota 2014 (juni 2013) 3. Programmabegroting 2011 (november 2010) t/m Programmabegroting 2014 (november 2013) 4. Overige relevante nader te benoemen documenten Rekenkamercommissie Haarlem 3

5 Rapportage De rapportage bestaat uit het onderzoeksrapport dat door de onderzoekers wordt samengesteld en de bestuurlijke nota die onder verantwoordelijkheid van de RKC wordt uitgegeven. In de bestuurlijke nota analyseert de RKC de conclusies en formuleert zij aanbevelingen. Planning a. Voorbereiding Uitwerken onderzoeksvoorstel en selectie sept. - okt onderzoeksbureau Uitwerken plan van aanpak i.s.m. het onderzoeksbureau b. Uitvoering Het verrichten van de onderzoeksactiviteiten nov. - dec c. Rapportage Opstellen nota van bevindingen jan Ambtelijk wederhoor d. Publicatie Opstellen bestuurlijke notitie Presentatie rapport febr. - mrt Selectie / Steekproef bezuinigingsmaatregelen met (verwachte) zwaarwegende maatschappelijke effecten Voor de analyse op maatregelenniveau zijn door de RKC onderstaande maatregelen van het bezuinigingspakket geselecteerd die als cases fungeren. Per maatregel is een factsheet opgesteld, op basis van door concern control aangeleverde informatie. 1. Inkomstenverhogende maatregelen, Kadernota 2013, blz Intensiveren multifunctioneel gebruik accommodatie, Subsidies, Kadernota 2011, blz. 65 ev 3. Centrum Management, Programmabegroting 2011, blz. 35 ev 4. Digitale webwinkel (Digitale self-service) verdeeld cf Dt besluit, Kadernota 2011, blz. 65 ev 5. Taakstelling peuterspeelzaalwerk, Kadernota 2011, blz. 65 ev 6. Korten budget duurzame sportvoorzieningen, Programmabegroting 2011, blz 35 ev 7. Exploitatie kinderboerderijen, Kadernota 2012, blz. 46 ev 8. Vermindering verkeersregelinstallaties, Kadernota 2012, blz. 46 ev v v v v 50 v 50 v 50 v 400 v 400 v 400 v 400 v 100 v 100 v 100 v 100 v 150 v 150 v 75 v 75 v 31 v 31 v 31 v -156 n 52 v 52 v 52 v 9. Peuterspeelzaalwerk, Kadernota 2012, blz. 46 ev 200 v 200 v 200 v 200 v 10. Verlagen initiatievenbudget, Programmabegroting 500 v 300 v 200 v 200 v 2013, blz. 34 ev Rekenkamercommissie Haarlem 4

6 11. Zelfwerkzaamheid/activiteiten speeltuinverenigingen, Programmabegroting 2014, blz. 34 ev 12. Verlagen budget verwijderen graffity en wildplak, Programmabegroting 2014, blz. 34 ev 50 v 50 v 50 v 50 v 20 v Overzicht interne documentatie 1. Kadernota Verslag raadsbehandeling kadernota Kadernota Verslag raadsbehandeling kadernota Kadernota Verslag raadsbehandeling kadernota Kadernota Verslag raadsbehandeling kadernota Begroting Verslag raadsbehandeling begroting Begroting Verslag raadsbehandeling begroting Begroting Verslag raadsbehandeling begroting Begroting Verslag raadsbehandeling begroting Criteria bezuinigingen op subsidies 2011/7583 januari Voorgenomen bezuinigingen subsidies /16504 februari Bezuinigingen op subsidies: Werkdossier 2011/ februari Reactie college op ingediende zienswijzen bezuinigingen subsidies (tussenrapportage) 2011 / maart Realisatie bezuinigingen coalitieakkoord 2011/74298 april Burgerinitiatief Paradijsje 2011/ juni Subsidie 2011 regulier peuterspeelzaalwerk Stichting 2011/ september 2011 Spaarne Peuters 16. Verslag vergadering commissie Samenleving 2013/ Strategische visie sportaccommodaties / maart Kadernota subsidiesystematiek in Haarlem 2012 / maart Kerntaken aanpak 2012/ mei B&W brief extra bezuinigingen 21. B&W nota versterken vrijwilligerswerk 22. Verslag stadsgesprek begroting en bezuinigingen Achtergrondliteratuur 1. Zicht op bezuinigingen, Rekenkameronderzoek Leeuwarden naar het bezuinigingspakket en de bezuinigingsmonitor. Rekenkamer Leeuwarden, maart 2013 (i.s.m. Lysias Advies, Amersfoort); 2. Doorwerking bezuinigingen Gemeente Hellendoorn, Rekenkamer West Twente, augustus (I.s.m. Necker Adviesbureau); 3. Effecten van bezuinigingen in de gemeente Voorst. Rekenkamercommissie Voorst, mei (I.s.m. Peter Houtsma Adviesbureau en Peter Prins projectmanagement en Advies); Rekenkamercommissie Haarlem 5

7 4. Zelfsturing op het goede spoor? Een onderzoek naar de rol van inwoners van Peel en Maas bij een terugtredende overheid. Rekenkamercommissie Peel en Maas, 2013 (i.s.m. derdejaarsstudenten van de opleiding Bestuurskunde, Tilburg University). 5. Burgerparticipatie en bezuinigen, Gemeentebestuurders in actie met burgers! Guido Enthoven, Instituut voor Maatschappelijke Innovatie, september De lerende gemeenschap als sociale interventiepraktijk. Maatschappelijk betrokken ondernemen, vrijwillige inzet, burgerinitiatief en overheidsparticipatie in Hellendoorn. Landelijk Expertisecentrum Sociale Interventie (LESI), september Rekenkamercommissie Haarlem 6