Samenvatting van de verkenningen naar de Westerkwartiervariant en de variant Hoogeland/Eemsdelta

Transcriptie

1 Samenvatting van de verkenningen naar de Westerkwartiervariant en de variant Hoogeland/Eemsdelta 1. Inleiding Het rapport van de commissie Jansen, die adviseert tot herindeling over te gaan, is besproken in alle raden. Het rapport is voor de raden van Bedum, De Marne, Winsum, Eemsmond, Delfzijl, Appingedam en Loppersum aanleiding om aan de hand van een negental vragen een verkenning te doen naar een mogelijke herindeling met zeven gemeenten. De raden van Winsum en Zuidhorn hebben aangegeven ook een onderzoek te willen doen naar een herindeling van de vier Westerkwartiergemeenten waarvan ook Winsum, (Bedum) en De Marne deel uitmaken. In deze samenvatting is weergeven wat de resultaten zijn van zowel de verkenning naar de mogelijkheid om te komen tot een gemeente Hoogeland/Eemsdelta als de verkenning naar een gemeente welke bestaat uit Winsum, De Marne (Bedum)en (een deel van) het Westerkwartier. Voor zowel de Westerkwartiervariant als de Hoogeland/Eemsdeltavariant is zoveel mogelijk gekozen voor een gelijke onderzoeksopzet. Omdat een aantal vragen in elkaars verlengde liggen, is in de beantwoording een aantal van die vragen samengevoegd. In dit onderzoek is de discussie over de grenscorrecties niet meegenomen. Wij realiseren ons dat daarover bestuurlijk nog gesprekken gevoerd moeten worden. Wel is van de gemeenten aan de oostgrens (Oldambt en Slochteren) schriftelijk de bevestiging gegeven dat zij geen medewerking willen verlenen aan de (kleine) grenscorrecties zoals opgenomen in het rapport Grenzeloos Gunnen. De gemeenten Zuidhorn en Grootegast hebben aangegeven dat het Middag Humsterland deel dient uit te maken van het Westerkwartier. Als enige van de bovengenoemde raden opteert de raad van de gemeente Winsum voor een samenwerking volgens een samenwerking volgens een Nieuw Groninger Model. Uit de bestuurlijke gesprekken die wij hebben gevoerd met de andere gemeenten, is ons duidelijk geworden dat er geen draagvlak is voor een onderzoek naar dit model. Wij hebben dit model daarom niet nader onderzocht. 2. De onderzoeksvragen variant Hoogeland/Eemsdelta Aan de hand van een negental onderzoeksvragen dient een antwoord gegeven te worden op de vraag of een eventuele herindeling met zeven gemeenten kansrijk is. 1

2 I. Wat zijn de algemene gebiedsopgaven in beide gebieden (o.a. economische dragers), welke verbinden, welke niet? II. III. IV. Wat zijn de specifieke opgaven in beide gebieden, welke verbinden, welke niet of anders gezegd: Hoe verhouden zich eventueel verschillende oriëntaties tot een samenhangende opgave? Welke identiteiten zijn er te onderscheiden in beide gebieden, heeft dit betekenis voor de bestuurlijke focus (in de nu afzonderlijk gedefinieerde gemeenten Hoogeland en Eemsdelta c.q. in een gemeenschappelijke gemeente ) en zo ja welke? En tot welke conclusies leidt dit? Welke betekenis heeft de ruimtelijke structuur van een samengevoegde gemeente waarbij de stedelijke kern aan de rand (oostelijk) is gelegen en de meer plattelandskernen in de rest van het gebied, voor de mate waarop met een integrale samenhangende wijze en aanpak kan worden bestuurd? V. Wat betekent de schaal van zowel de afzonderlijke gedefinieerde gemeenten als een gemeenschappelijke gemeente zoals verwoord onder III voor de wijze van organiseren van burgerparticipatie? VI. VII. VIII. IX. Wat is gelet op de uitkomsten van bovengenoemde vragen de maakbaarheid van een gemeenschappelijke gemeente in termen van kwaliteit, proces en tijd of nog specifieker: is in de tijd met zoveel partners binnen een aanvaardbaar tijdsbestek een dergelijk proces met goed gevolg af te ronden en zo ja wat zijn de voorwaarden hiervoor, met daarnaast bovendien ook het parallel proces van de decentralisaties? Hoe brengen we robuustheid aan (inhoudelijk en financieel) in de variant van zeven gemeenten. Mocht dit niet haalbaar zijn, hoe brengen we die robuustheid aan bij de variant van de Hoogeland gemeente respectievelijk de Eemsdeltagemeente? Welke bovengemeentelijke samenwerking blijft nodig ondanks bestuurlijke schaalvergroting? Tot welke conclusies leidt de beantwoording van de vorige vragen: Eén gemeenschappelijke gemeente (=onderzoeksvraag), het model uit het Grenzeloos Gunnen of een variant? 3. De Westerkwartiervariant Allereerst gaan wij in op het onderzoek in Westerkwartierverband. Alleen Winsum en Zuidhorn opteren voor een onderzoek waarbij over de grenzen van het Hoogeland en het Westerkwartier heen wordt gekeken. Bij de andere betrokken Westerkwartiergemeenten is deze behoefte minder evident (of zelfs niet) aanwezig. De gemeenten Marum, 2

3 Grootegast en Leek vinden de samenvoeging van de Westerkwartiergemeenten robuust genoeg en de gemeente De Marne oriënteert zich vooral op een mogelijke samenvoeging van Hoogeland en Eemsdelta. De gemeente Bedum oriënteert zich niet richting het Westerkwartier. De gemeenten in het Westerkwartier hebben besloten om alle individueel (aan)genomen raadsbesluiten, amendementen en moties, voor zover deze om een onderzoek vragen, integraal op te pakken. Vanwege de overlap in de opdrachtformulering van de raden van Winsum en Zuidhorn, hebben diverse gesprekken plaatsgevonden tussen de burgemeesters en secretarissen van de gemeenten Grootegast, Leek, De Marne, Marum, Winsum en Zuidhorn. Al snel werd duidelijk dat alleen Winsum en Zuidhorn een onderzoek willen. Het onderzoek is daarom door deze twee gemeenten opgepakt en vooral op deze twee gemeenten gericht. De andere gemeenten zijn slechts zijdelings in het onderzoek betrokken. Uitzondering daarop is de onderzoeksvraag naar de identiteiten en de samenwerkingsverbanden. Bij de beantwoording van deze vraag zijn de andere Westerkwartiergemeenten, vanwege de sterke onderlinge oriëntatie van de Westerkwartiergemeenten, nadrukkelijk wel betrokken. 3.1 Robuustheid De vraag over de robuustheid hebben wij vanuit verschillende dimensies benaderd. Het gaat in onze beleving vooral om een gemeente die voldoende toegerust is om de opgaven die in het gebied zijn en de kansen die het gebied biedt, op eigen kracht uit te voeren in de komende jaren. Toekomstbestendig dus. Bij robuustheid denken wij aan de inhoudelijke opgaven, de grootte van de gemeenten, zowel in oppervlakte en inwonertal, maar ook in financiële zin en de mate van bestuurskracht Inhoudelijke robuustheid Algemene en specifieke gebiedsopgaven, ruimtelijke structuur De onderzoeksvragen welke betrekking hebben op de gebiedsopgaven hebben wij samengevoegd tot de vraag wat de algemene en specifieke gebiedsopgaven in beide gebieden (o.a. economische verschillende oriëntaties tot een samenhangende opgave? Geconcludeerd kan worden dat de gebiedsopgaven rondom de Regiovisie en het Middag- Humsterland voor de gemeenten Winsum en Zuidhorn deels overeenkomen. Van de onderzochte gemeenten neemt verder alleen Leek deel aan de Regio Groningen-Assen, maar bekleedt daarin een andere positie (geen schakelgemeente). Het is nog onduidelijk wat een eventuele herindeling voor de Regio Groningen-Assen zal betekenen. Blijft deze in huidige vorm bestaan, dan zal (ongeacht de variant) de nieuw te vormen gemeente deel uitmaken van de Regio (inclusief de gebieden die daar nu nog buiten vallen). 3

4 De opgaven op het gebied van Recreatie en Toerisme zijn vooral clustergebonden. Beide clusters kennen niet dezelfde opgaven. De gemeenschappelijke opgaven die er zijn, worden vooral gevormd door de aanwezigheid van het Middag-Humsterland. Daarin vervullen alleen Winsum en Zuidhorn een rol. Ook op economisch gebied kennen met name Zuidhorn en Winsum vergelijkbare opgaven. Marum en Leek zetten in op grootschalige bedrijvigheid langs de A7. Grootegast zet in op kleinschalige industrie Identiteiten en (burger)participatie Uit de vergelijking van toekomst- en structuurvisies blijkt dat zowel Winsum als het Westerkwartier (voor een groot deel) rust en ruimte als belangrijke pijlers hanteren. Verder komt de versterking van sociale cohesie/maatschappelijke betrokkenheid, een actieve inzet op burgerparticipatie en vitaliteit van (centrum)dorpen en het buitengebied bij alle gemeenten terug. Binnen het sociale domein zijn de gemeenten gericht op een actieve betrokkenheid van de dorpelingen. De zelfstandigheid van inwoners vormt voor Grootegast en Leek een belangrijk aandachtspunt. De oriëntatie op de stad Groningen is het sterkst aanwezig bij de gemeenten Winsum en Zuidhorn. In de hoofdkernen van deze beide gemeenten lijkt (mogelijk vanwege de genoemde oriëntatie op de stad Groningen) het activeren van dorpelingen lastiger dan in de kleinere kernen. De dorpen Zuidhorn en Winsum vervullen beiden de functie van centrumdorp / forensendorp. Qua voorzieningenniveau zijn deze dorpen goed met elkaar te vergelijken. Van de andere kant is in beide gemeenten sprake van een sterke landelijke identiteit, met een omvangrijke agrarische sector. Datzelfde geldt in belangrijke mate voor de gemeenten Grootegast en Marum en in mindere mate (met name het noordelijk deel) voor de gemeente Leek. Ook bereikbaarheid en mobiliteit zijn thema s die in vrijwel alle visies voorkomen. Cultuur en toerisme zijn aandachtsgebieden die zowel bij Grootegast, Marum, Zuidhorn als bij Winsum en De Marne sterk naar voren komen. Leek komt naar voren als een sterke regiegemeente. Uit de vergelijking blijkt dat er sprake is van overlap in identiteiten tussen diverse gemeenten en dat die overlap per onderwerp verschilt. Daarmee kan gesteld worden dat een vergelijking op basis van identiteiten niet per definitie veelzeggend is Financiële robuustheid Het is nog niet mogelijk gebleken om de financiële gevolgen van een herindeling in de Westerkwartiervariant in beeld te brengen. Naast deze verkenning voeren de Westerkwartiergemeenten een scan uit naar de financiële posities van deze gemeenten. 4

5 De gemeente Winsum heeft verzocht aan te haken bij deze scan. Dit is vooralsnog niet mogelijk gebleken, omdat de onderzoeksopdracht al is gegeven en momenteel wordt uitgevoerd. De uitkomst van deze scan bepaalt of verder onderzoek (al dan niet met Winsum) noodzakelijk is. Wel hebben wij hier de lastendruk weergegeven. Lastendruk Gemeente n Woonlaste n Meerpers. Ranglijs t landelij k OZB woninge n OZB nietwon Afvalstoffe n- heffing Riool heffing Marum ,1082 0, Leek ,1478 0, Grootegas t ,1061 0, Zuidhorn ,1547 0, Winsum ,1678 0, Bestuurskracht en samenwerking Oppervlakte Een gemeente Westerkwartier waarvan ook Winsum en het Middag Humsterland deel uit maakt, heeft een oppervlakte van 421,3 km2 land en 6,52 km2 aan water Inwoners Het aantal inwoners in de Westerkwartiervariant bedraagt in Prognoses laten zien dat we rekening moeten houden met een oplopend inwoneraantal. De verwachting is dat in 2040 de Westerkwartiervariant inwoners heeft Bestuurskracht Voor bestuurskracht hanteren wij de volgende uitgangspunten. Een gemeente is bestuurskrachtig 1 als zij: 1 Provincie Noord Holland; Beleidskader bestuurskrachtige regio s 5

6 haar wettelijke taken adequaat uitvoert; naar behoren bijdraagt aan regionale opgaven; lokale wensen weet te vertalen in eigen ambities en deze realiseert; in kan spelen op wensen en ambities van andere overheden; en de uitvoering van al haar taken effectief en efficiënt organiseert en hierop ook regie houdt. In het onderzoek van de Westerkwartiervariant is de bestuurskracht niet nader onderzocht, maar wij zijn van mening dat de conclusies zoals die bij de Hoogeland/Eemsdeltavariant zijn getrokken, ook grotendeel op de Westerkwartiervariant van toepassing zijn. Na samenvoeging van de huidige Westerkwartiergemeenten en Winsum zal naar verwachting de bestuurskracht moeten gaan toenemen. De gemeente zal een volwaardig gesprekspartner zijn in de relatie met niet alleen de gemeente en de provincie Groningen, maar ook het Rijk. In de ontwikkeling van de regio (Regiovisie Groningen Assen) zal de nieuwe gemeente een krachtige partner zijn. Immers, de huidige regiogemeenten Leek, Zuidhorn en Winsum maken dan deel uit van dezelfde gemeente. Ook het getouwtrek aan het Middag Humsterland is dan voorbij. Samenwerking tussen Winsum en het Westerkwartier is beperkt aanwezig. Het Hoogeland (deels inclusief Eemsmond) is in de huidige samenwerking t voor Winsum de belangrijkste orientatie. Grootegast, Leek, Marum en Zuidhorn kennen een sterke onderlinge oriëntatie. Slechts op enkele dossiers is sprake van een samenwerking tussen de twee clusters. Los van de samenwerkingsvormen zijn ook de samenwerkingsstructuren sterk clustergebonden. Het Westerkwartier kent een Stuurgroep Samenwerking Westerkwartier en een secretarissenoverleg Westerkwartier. Voor Winsum geldt een soortgelijke structuur. Al jaren functioneert de project- en stuurgroep BMW-samenwerking. Voor onderwerpen in het sociale domein, schuift Eemsmond aan.geconcludeerd kan worden dat de oriëntatie van de betrokken gemeenten zeer clustergebonden is. Dat kan als een bevestiging van de door de meeste raden ingenomen standpunten worden beschouwd. Dit, en het feit dat drie van de vier Westerkwartiergemeenten het Westerkwartier als voldoende robuust beschouwen, maakt deze verkenning voor deze gemeenten minder noodzakelijk. Voor Zuidhorn en Winsum ligt dit anders, kijkend naar de raadsopdrachten die er in die gemeenten liggen. Samenvattend komen wij tot de volgende conclusies; 6

7 De noodzaak voor een verkenning naar Winsum en het Westerkwartier wordt vooral gezien door de gemeenten Winsum en Zuidhorn. De gemeenten Grootegast, Leek en Marum achten de Westerkwartiervariant (met inbegrip van het Middag-Humsterland) voldoende robuust. De Marne richt zich qua oriëntatie op het Hoogeland (en Eemsdelta). De identiteiten van de gemeenten in het Westerkwartier en de gemeente Winsum kennen een sterke overlap op meerdere punten. Er zijn echter ook verschillen. Overlap en verschillen zijn zowel binnen het Westerkwartier als tussen het Westerkwartier en de gemeente Winsum zichtbaar. Zowel tussen de Hoogelandgemeenten als tussen de Westerkwartiergemeenten is sprake van intensieve, steeds verdergaande samenwerking. Tussen de beide clusters is slechts op beperkte schaal sprake van samenwerking. Dit heeft mede te maken met de (historische) oriëntatie van beide gebieden. De gebiedsopgaven van Winsum en de Westerkwartiergemeenten zijn deels clustergebonden. Daar waar sprake is van vergelijkbare opgaven, zijn deze vooral tussen Winsum en Zuidhorn zichtbaar. 7

8 4. De Hoogeland/Eemsdeltavariant 4.1 Robuustheid Hoe brengen we robuustheid aan (inhoudelijk en financieel) in de variant van zeven gemeenten? Mocht dit niet haalbaar zijn, hoe brengen we die robuustheid aan bij de variant van de Hoogelandgemeente respectievelijk de Eemsdeltagemeente? Inhoudelijke robuustheid Algemene en specifieke gebiedsopgaven, ruimtelijke structuur De onderzoeksvragen welke betrekking hebben op de gebiedsopgaven hebben wij samengevoegd tot de vraag wat de algemene en specifieke gebiedsopgaven in beide gebieden (o.a. economische verschillende oriëntaties tot een samenhangende opgave? Ook de vraag welke betekenis de ruimtelijke structuur van een samengevoegde gemeente waarbij de stedelijke kern aan de rand (oostelijk) is gelegen en de meer plattelandskernen in de rest van het gebied, voor de mate waarop met een integrale samenhangende wijze en aanpak kan worden bestuurd, is in de beantwoording meegenomen. Aan CAB Groningen is gevraagd om op basis van de bestaande documenten een beeld te schetsen van de algemene en specifieke gebiedsopgaven. Op 24 oktober 2013 heeft CAB hierover een rapport uitgebracht. CAB heeft aan de hand van de thema s Economie en Werken, Wonen en Leefbaarheid, Sociaal Domein, Toerisme en Recreatie een beschrijving gemaakt van de huidige situatie en daarbij aangegeven welke overeenkomsten en verschillen er zijn. Om misverstanden te voorkomen; daar waar bij de thema s en de samenvattende conclusie gesproken wordt over wij, zijn dat de opvattingen van CAB. Na de samenvattende conclusie van CAB geven wij een beeld van de ruimtelijke structuur. NOTIT I E CAB GEBIEDSOPGAVEN BMW- E- DAL Economie en Werken Op het gebied van de economie is het beleid over de gemeenten verschillend georganiseerd. Het beleid van de DEAL gemeenten is op elkaar afgestemd in de economische visie Eemsdelta. In de BMW gemeenten bestaat dit vooral op gemeentelijk niveau. Bedum en Winsum vallen daarnaast onder de Regiovisie Groningen Assen. De DEAL gemeenten zoeken aansluiting bij de Regio Groningen Assen om hiermee de economische verbinding tussen het DEAL gebied, de Regio Groningen Assen en het aangrenzende Duitse gebied te versterken. 8

9 Topsectoren: Regiovisie Groningen Assen en Economische Visie Eemsdelta. Het Rijk heeft tien topsectoren geselecteerd waar het innovatie en ondernemerschap wil bevorderen. Het provinciaal economisch beleid ligt in het verlengde van dit Rijksbeleid. Voor de Eemsdelta zijn daarin relevant: energie, agribusiness, tuinbouw, chemie en logistiek. Noord Nederland heeft in 2011 de erkenning als Energyport gekregen en de Eemshaven neemt daarin een belangrijke positie in. De Regiovisie Groningen Assen richt zich met name op wonen, infrastructuur en bedrijventerreinen. Het Eemsdeltagebied en de Regio Groningen-Assen zijn beide aangewezen als stedelijke regio met een goed vestigingsklimaat, met economische topsectoren en behorend tot de nationaal ruimtelijke hoofdstructuur. De gebiedsopgaven over de verkeers- en vervoerstromen, de plattelandseconomie en de regionale planning bedrijventerreinen lijken allen naast elkaar te kunnen bestaan. Daar zijn mogelijk voordelen te behalen van één gemeentelijke gebiedsopgave omdat de verkeers- en vervoersstromen het hele gebied en de huidige gemeenten doorsnijden. Voor bedrijventerreinen geldt dat ook. Planning en inrichting van bedrijventerreinen onder één gemeentelijke regie heeft voordelen (zie ook rapport van de Noordelijke Rekenkamer, 2009 over bedrijventerreinen). Er is een groot verschil in economische structuur tussen de DEAL gemeenten en de BMW gemeenten. De DEAL gemeenten hebben in de havens veel industriële bedrijven. In de BMW gemeenten is meer dienstverlening. Er zijn geen onmiddellijke voordelen te behalen uit de combinatie. Mogelijk kan door de ontwikkeling van een nieuw economisch beleid voor het hele gebied, waarin de aspecten landbouw, grootschalige industrie en kleinschalige dienstverlening worden meegenomen, wel verbinding worden aangebracht en voordelen worden behaald. In de pendel (vervoersbewegingen) zijn grote verschillen zichtbaar. In Delfzijl is de pendel het laagst. In Bedum, Winsum en Loppersum het hoogst. De pendel naar de stad Groningen is het hoogst in Bedum en Winsum. Deze grote pendel betekent dat het beleid op het gebied van de werkgelegenheid altijd in een nog grotere regio dan de 7 gemeenten zal moeten worden geformuleerd. De gebiedsopgave zal de regio Noord- Groningen overstijgen. Wonen en leefbaarheid De visie op leefbaarheid heeft in het hele gebied gemeenschappelijke kenmerken. In de oostelijke gemeenten is echter veel meer afstemming. In 9

10 de BMW gemeenten staat De Marne daarin meer op zichzelf, omdat zij in tegenstelling tot Bedum en Winsum wel een krimpgemeente is. Op gebied van woon- en leefbaarheid werken de DEAL gemeenten intensief samen met elkaar en met de provincie Groningen (Woon- en leefbaarheidsplan Eemsdelta). Het beleid in de gemeente De Marne sluit aan op het beleid van de DEAL gemeenten. De Marne heeft een eigen beleidskader op het gebied van de woon- en leefbaarheid. Het beleid is voornamelijk gericht op het behoud van vitale dorpen en het verhogen van de woningkwaliteit. Dit sluit aan op het beleid in de DEAL gemeenten. De DEAL gemeenten hebben gezamenlijke visies t.a.v. wonen/voorzieningen, economie en de ontwikkeling van het gebied opgesteld en werken momenteel aan uitvoering hiervan waarbij zowel de krimpopgaven, de economische groei in het gebied (havens) als de ontgroening/vergrijzing worden voorzien van antwoorden Het beleid van de gemeente De Marne op gebied van Wonen en Leefbaarheid is net als de DEAL gemeenten sterk gericht op samenwerking met maatschappelijke partners en dorpen. Daarbij ziet de gemeente een verbindende rol, vanuit een visie van overheidsparticipatie. Bedum en Winsum zijn op het gebied van wonen en leefbaarheid meer gericht op de ontwikkeling in de Regio Groningen Assen. Beide dorpen zijn sterk gericht op de stad Groningen. Zij bieden een schakelfunctie tussen stad en Ommeland; voorzieningen zullen zich hier concentreren. Het beleid van de DEAL gemeenten en het beleid van Regio Groningen Assen (en daarmee Bedum en Winsum) is verschillend. Afstemming van woningbouw (nieuwbouw en vernieuwing) en voorzieningen kan op grotere schaal voordelen hebben als er meer afstemming komt. De beleidspraktijk laat zien dat deze afstemming vaak moeizaam verloopt. Eén gebiedsopgave voor één gemeente in Noord Groningen zou hier mogelijk kunnen helpen. Het lost echter de onderlinge verschillen in het gebied niet op, bijvoorbeeld het verschil tussen stedelijk gebied Delfzijl- Appingedam en plattelandsgebied van De Marne en Eemsmond. Sociaal domein In het sociale domein is sprake van samenwerking tussen DAL maar ook tussen de BMWE gemeenten, zowel in intergemeentelijke sociale diensten als in de sociale werkvoorzieningsbedrijven. De participatiewet maakt de maatschappelijke opdracht en het financiële risico voor gemeenten aanzienlijk groter. Daarbij wordt ook, los van herindeling, schaalvergroting als een voorwaarde voor goed beleid gezien. 10

11 Samenwerking in Noord-Groningen lijkt ook goed mogelijk omdat de gemeenten een vergelijkbare opgave hebben. Eventuele verschillen in de uitvoering lijken kleiner dan het voordeel van een grotere schaal met meer kennis, breder werkgeversbereik en beperktere financiële risico s. Een samenwerking van IGSD en en SW-bedrijven in één gebiedsopgave kan schaalvoordelen opleveren. De beleidspraktijk laat echter zien dat het tot nu toe lastig is om deze te realiseren. In hoeverre daarbij één gemeentelijk regiefunctie voordelen oplevert is niet duidelijk. Wij zien dat in het kader van de drie transities (Participatiewet, AWBZ- WMO en Jeugdzorg) al wel meer samenwerking, o.a. op inkoop, tussen de 7 gemeenten in Noord-Groningen ontstaan. Bij de AWBZ-WMO en Jeugdzorg spelen daarbij vergelijkbare overwegingen als bij de Participatiewet. Schaalvergroting is nodig om kwaliteit te borgen, kennis te organiseren en (financiële) risico s te beperken. De druk van nieuwe wet- en regelgeving heeft hierbij geholpen, evenals de uitvoeringspraktijk op deze beleidsterreinen waar veel partijen al op Noord-Groningse schaal of nog groter opereren. Ook voor primair en voortgezet onderwijs werken gemeenten samen. Hier zijn wel verschillende samenwerkingsverbanden en nieuwe samenwerkingsinitiatieven; De Marne, Winsum, en Eemsmond enerzijds en Appingedam, Bedum, Delfzijl, Loppersum (en ook Ten Boer) anderzijds. Ook is er een intensieve samenwerking op het terrein van Regionaal Melden Coördinatiepunt en Voortijdig Schoolverlaten. Toerisme en recreatie Op het gebied van toerisme en recreatie is vooral beleid voor het eigen gebied zichtbaar (gemeentelijk in de gemeenten De Marne, Bedum en Winsum) en meer op regioniveau bij de DEAL gemeenten. De gemeente Eemsmond kijkt ook naar verbinding met De Marne en Winsum. Samenloop van gebiedsopgaven zou dus kunnen leiden tot versterking. Door een gebied te vormen met één duidelijk beleid, kan het toerisme in noord Groningen nog verder worden versterkt. De samenwerkingsverbanden tussen de verschillende Waddenkustgemeenten en provinciën zijn erop gericht het Waddengebied te versterken en aantrekkelijker te maken voor toeristen. De status van werelderfgoed vormt een goede basis voor een sterker samenwerkingsverband. Een eenduidige visie kan de aantrekkelijkheid van het Waddengebied optimaliseren, waardoor de sector Recreatie en Toerisme in het hele gebied versterkt. 11

12 Samenvattende conclusie Uit het onderzoek van CAB komen weinig grote tegenstellingen naar voren. Er zijn wel een paar opvallende verschillen in het gebied. Delfzijl en Appingedam vormen een stedelijk gebied met een bijzondere (herstructurerings) opgave voor een groot aantal jaren. Delfzijl is de gemeente waar de meeste inwoners ook in de woongemeente werken. De andere gemeenten hebben een sterk plattelandskarakter. Ook in oriëntatie op de stad Groningen zijn aanzienlijke verschillen zichtbaar. Bedum en Winsum hebben een sterke oriëntatie op de stad Groningen (Regio Groningen Assen), wat ook blijkt uit de grote pendel. De DEAL gemeenten willen aansluiting zoeken bij de Regio Groningen Assen. Hier liggen dus kansen om de opgave van de 7 gemeenten meer onderling en op dat van de Regio Groningen Assen af te stemmen. Op bestuurlijk niveau zijn er ook enkele verschillen. Op een aantal terreinen (economie, woon en leefbaarheid) wordt tussen de DEAL gemeenten nauw samengewerkt. Daar is in de afgelopen jaren fors geïnvesteerd. Op deze terreinen bestaat er veel minder of geen samenwerking tussen de BMW gemeenten. In deze gemeenten is het beleid nog veel meer per gemeente geformuleerd. Op het sociaal domein is ook sprake van een sterke onderlinge samenwerking. Daar werkt de gemeente Eemsmond met de BMW gemeenten samen op het Werkplein en in het SW bedrijf Ability. De DAL gemeenten hebben ook een eigen IGSD/Werkplein en werken samen in het SW bedrijf Fivelingo. Het beleid op gebied van woon- en leefbaarheid is verschillend, maar afstemming van woningbouw en voorzieningen kan op grotere schaal voordelen hebben als er meer afstemming komt. Eén gebiedsopgave voor één gemeente in Noord-Groningen zou hier kunnen helpen, ook al is er sprake van verschillende opgaven (krimp in DEAL/De Marne en nietkrimp in Bedum en Winsum). Op het gebied van het toerisme zien wij dat de gemeenten Winsum, Bedum en de Marne op gemeentelijk niveau beleid maken. De DEAL gemeenten maken hierbij wel gezamenlijk beleid. Verdere samenwerking tussen de gemeenten is voor deze sector van belang, omdat juist op deze manier potentiële groeikansen benut kunnen worden. Er ligt echter voor alle gemeenten en gebieden een grote kans om zich veel meer samen te organiseren op het gebied van recreatie en toerisme, waarbij het Waddengebied nog veel meer gebruikt en benoemd wordt. 12

13 Ruimtelijke structuur Kijkend naar de ruimtelijke structuur waarbij aan de oostkant een stedelijk gebied ligt en meer plattelandsgemeenten in de rest van het gebied, komen wij tot de conclusie dat de nieuwe gemeente Hoogeland/Eemsdelta uniek is. Er is geen voorbeeld waar zoveel verschillende karakteristieken onder het verband van één bestuur worden gebracht. Er is geen plattelandsgemeente met een haven- en industriecomplex van landelijke betekenis. Er is geen forensengemeente met enerzijds hetzelfde haven- en industriecomplex en daarnaast zo n uitgestrekt platteland en er is geen haven- en industriegemeente in combinatie met stedelijk gebied, dat in één verband is gebracht met typische forenzen kernen en zo n uitgestrekt landelijk gebied. Zelfs een gemeente als Sudwest Fryslân, die in bepaalde opzichten als referentie wordt gebruikt, kent een veel grotere homogeniteit. De nieuwe gemeente heeft weinig inwoners in relatie tot de grootte van het grondgebied. In vergelijking met andere gemeenten is dit zelfs uniek te noemen. Delen van het gebied krimpen, delen van het gebied groeien bescheiden, dan wel stabiliseren. In het gebied is een sterke focus op de stedelijke kern buiten het gebied, de stad Groningen. De nabijheid van de stad Groningen zorgt voor werkgelegenheid, onderwijs, commerciële en niet commerciële dienstverlening, cultuur en ontspanning. Het stedelijk gebied in het oosten van de gemeente heeft te maken met forse krimp en een enorme herstructureringsopgave. Vooral Delfzijl staat voor deze opgave. De invulling daarvan en de opgaven op het gebied van leefbaarheid en voorzieningen moeten er voor zorgen dat de krimp op termijn niet doorzet. Dit vraagt om de nodige financiële ondersteuning. Het is echter een illusie om te denken dat het stedelijk gebied rond Delfzijl en Appingedam kan concurreren met de stad Groningen. Dit stelt ook meteen grenzen aan wat met een integrale samenhangende wijze en aanpak kan worden bereikt. Het stedelijk gebied kan niet worden versterkt door concentratie rond Appingedam en Delfzijl en een beperking van versnippering over de hele gemeente. Alleen maatregelen in de zeer directe nabijheid van de stedelijke kern hebben effect. Andere maatregelen leiden onmiddellijk tot het weglekken richting Groningen en verzwakken de positie van de nieuw gevormde gemeente. Met andere woorden; niet meer bouwen in Winsum of Bedum zal de positie van het stedelijk gebied Appingedam-Delfzijl niet versterken. De nieuwe gemeente kan voor een deel wel meeliften op de ontwikkeling van de stad Groningen. In de Regiovisie Groningen Assen zijn Bedum en Winsum immers aangewezen als schakelgemeenten Identiteiten en (burger)participatie De volgende vraag luidt; welke identiteiten zijn er te onderscheiden in de beide gebieden, heeft dit betekenis voor de bestuurlijke focus (in de nu afzonderlijk gedefinieerde gemeenten Hoogeland en Eemsdelta c.q. in een nieuwe te vormen gemeente 13

14 Hoogeland/Eemsdelta) en zo ja welke? En tot welke conclusies leidt dit? Wat betekent de schaal van zowel de afzonderlijke gedefinieerde gemeenten als een gemeenschappelijke gemeente zoals hiervoor is verwoord voor de wijze van organiseren van burgerparticipatie? Onder identiteit wordt verstaan onze eigenheid en het beeld dat we daarvan hebben. Sociale identiteit is onze bewustheid om bij een bepaalde groep te behoren (hechting) en culturele identiteit geeft aan wat we willen behouden, uitbouwen en doorgeven. Onze identiteit is gelaagd; we hebben regionale en lokale identiteiten, en de beleving ervan verschilt van persoon tot persoon naar gelang leeftijd, geslacht, opleidingsniveau en afkomst. De identiteit is dynamisch en verandert in de loop van de tijd. In één van de presentaties tijdens de bijeenkomst van de zeven raden op 16 oktober 2013 werd opgemerkt; dé Winsumer bestaat niet. Wij durven dat door te trekken in de stelling dat dé Hoogelander of dé Eemsdelta-er ook niet bestaat. We kunnen niet zeggen dit is onze gemeenschappelijke identiteit. Maar is een gemeenschappelijke identiteit belangrijk? Of is respect voor de verschillen en de initiatieven om die verschillen in identiteit te bewaren en te koesteren niet veel belangrijker? We kunnen trots zijn op het wad en het wierdenlandschap, we kunnen trots zijn op onze dorpen en gemeenschappen die hun eigen identiteit inbrengen en die zorg dragen voor lokale verbondenheid en cohesie. Dorpen en gemeenschappen waarin een rijk verenigingsleven bloeit en waar allerlei karakteristieke evenementen en activiteiten georganiseerd worden. Wie kent niet Op Roakeldais, het Shantyfestival, de Noorderrondritten, Delfsail, of de tocht om de Noord? Wat we zien is een uitgestrekt landschap met een lage bevolkingsdichtheid dat is ingebed tussen het Lauwersmeer en de Eems. Een historisch cultuurlandschap met kleinschalige dorpen met eigen identiteiten op ruggen met lintbebouwing, waar mensen prettig wonen, waar de huizen vaak dicht op elkaar staan met smalle straten, maar ook grote boerderijen en borgen met een kenmerkende bouwstijl van baksteencultuur en Romaanse kerken. Een gebied met dijken en waar het water een belangrijke functie vervult. De visserij en de vier havens vervullen niet alleen een economische en toeristische functie maar geven het gebied ook een eigen identiteit. Het gebied heeft toeristische aantrekkingskracht en is een gebied met (chemische) industrie en dit alles verbonden door en het uitgestrekte platteland met landbouw en de Groninger streektaal. Kenmerk van het gebied is de ruimte en vrijheid die men elkaar laat, en de trots (in stilte en met mate, want het zijn en blijven Grunnegers) op het eigen van het gebied met al die karakteristieke kenmerken. Wij denken dat die verschillende identiteiten goed bij elkaar passen en elkaar aanvullen. Met respect en aandacht voor de gelaagdheid van de identiteiten en de lokale eigenheid heeft de samenvoeging tot één gemeente naar onze mening een toegevoegde waarde. In 14

15 de bestuurlijke opgave ligt wel de uitdaging om de lokale verbondenheid, betrokkenheid en cohesie te blijven stimuleren. We zien een overheid die wetten en regels uitvoert. Een overheid die de dienstverlening aan de burger zo goed mogelijk probeert te verlenen en te organiseren. Maar ook een samenleving die initiatief neemt waarbij de overheid zijn rol daarop moet aanpassen (participatie). De wijze waarop dat in een grote gemeente vorm gegeven wordt is van om daarnaast ook nog nabijheid te kunnen organiseren eminent belang. De bewoners van de dorpen voelen zich betrokken bij elkaar, maar in de mate waarin men georganiseerd is, kunnen nog wel verbeteringen worden aangebracht. De regionale samenleving is beperkt ingesteld op zelfredzaamheid en participatie waarmee maatschappelijke opgaven (denk aan sociale vraagstukken, demografische ontwikkelingen, minder voorzieningen en mobiliteit) opgepakt en opgelost kunnen worden. De overheid moet dus ook een vangnet functie blijven bieden. Een inspanning van de nieuwe gemeente is nodig om de sociale cohesie te vergroten. Andere aandachtspunten zijn de bestuurbaarheid van het gebied vanwege de schaalgrootte en oog blijven houden voor de behoeften van de dorpen. Gebiedsgericht en dorpsgericht werken met respect voor de verschillende identiteiten is essentieel. De nabijheid van de gemeente moet geborgd zijn. De inzet van burgerkracht, participatie (doe democratie) gebieds- of dorpen/wijkendorpencoördinatoren en/of gebiedswethouders zou daarvoor een oplossing kunnen zijn Financiële robuustheid De vraag wat is de financiële robuustheid? is een lastige gebleken. Want wat is leidend? De algemene uitkering uit het Gemeentefonds? De lastendruk voor de inwoners? Of de reservepositie van de gemeenten? De onderzoekscijfers zijn gebaseerd op de begrotingen 2013 waarbij bij de berekening van de algemene uitkering wel rekening is gehouden met de septembercirculaire 2013 maar niet met het onlangs gesloten herfstakkoord. Wat dat aangaat zijn de resultaten van het onderzoek een momentopname. Wij beseffen dat onze begrotingen 2014 andere, maar wel meerjarig sluitende cijfers laten zien. Uit de ter inzage gelegde stukken blijkt dat bij samenvoeging de zowel de gemeente Hoogeland, de gemeente Eemsdelta als de gemeente Hoogeland/Eemsdelta minder algemene uitkering krijgt dan de gemeenten afzonderlijk. Daar tegenover staan wel minder bestuurskosten en een te ontvangen incidentele frictievergoeding. In de discussie over de financiën speelt de Eemshaven een belangrijke rol. De toevoeging van de Eemshaven aan Eemsdelta heeft op de algemene uitkering van Hoogeland een positief effect en voor Eemsdelta een negatief effect. Het positieve effect voor Hoogeland 15

16 wordt teniet gedaan door het vervallen van de OZB inkomsten. Eemsdelta kan het verlies compenseren door een hogere OZB opbrengst. Voor de omvang van de bedragen verwijzen wij naar de ter inzage liggende stukken. Uit de ter inzage gelegde stukken blijkt dat bij samenvoeging de zowel de gemeente Hoogeland, de gemeente Eemsdelta als de gemeente Hoogeland/Eemsdelta minder algemene uitkering krijgt dan de gemeenten afzonderlijk. Daar tegenover staan wel minder bestuurskosten en een te ontvangen incidentele frictievergoeding. De conclusie is dat beide gemeenten nadeel ondervinden. De grootte van dat nadeel wordt beïnvloed door de Eemshaven. De toevoeging van de Eemshaven aan Eemsdelta heeft op de algemene uitkering van Hoogeland een positief effect en voor Eemsdelta een negatief effect. Het positieve effect voor Hoogeland wordt teniet gedaan door het vervallen van de OZB inkomsten. Eemsdelta kan het verlies compenseren door een hogere OZB opbrengst. Bij een herindeling met 7 gemeenten doet dit probleem zich minder voor en is het dispuut over de Eemshaven opgelost. Daarmee wordt ook voldaan aan de keuze van de visitatiecommissie om de havens onder te brengen in één gemeente. Voor de omvang van de bedragen verwijzen wij naar de ter inzage liggende stukken. Lastendruk De lastendruk uitgedrukt in woonlasten per meerpersoonshuishouden varieert van 587 tot 830. De financiële positie van de gemeenten staat onder druk. Ook na samenvoeging zal dit zo blijven. De financiële effecten van de drie decentralisaties zijn op dit moment moeilijk in te schatten, maar zullen immens zijn. Daarnaast hebben de gemeenten te maken met grote opgaven. Niet voor niets zegt Jansen hier het volgende over; Hoogeland en Eemsdelta, zouden daarom in het begin extra ondersteuning vanuit de provincie moeten krijgen om zo in elk geval een min of meer gelijke start als de andere gemeenten te kunnen maken. Dit zal na samenvoeging van Hoogeland en Eemsdelta niet anders blijken te zijn. Immers; de opgaven blijven dezelfde. 16

17 4.3 Bestuurskracht en samenwerking Oppervlakte Een gemeente Hoogeland/Eemsdelta heeft een oppervlakte van bijna 772 km2 land en 525 km2 aan water. Om met de woorden van RTV Noord te spreken; een supergemeente Inwoners Het aantal inwoners in de Hoogelandgemeenten bedraagt momenteel Het aantal inwoners in de Eemsdeltagemeenten bedraagt Naar de opvatting van Plasterk zou dit net voldoen aan zijn definitie van robuust ( gemeenten). Echter, in ons gebied hebben we te maken met krimp en de prognoses laten zien dat we rekening moeten houden met een teruglopend inwoneraantal. De verwachting is dat in 2040 de gemeente nog maar inwoners heeft. Het is ook de vraag of de Plasterk-norm voor onze provincie wel realistisch is Bestuurskracht Voor bestuurskracht hanteren wij de volgende uitgangspunten. Een gemeente is bestuurskrachtig 2 als zij: haar wettelijke taken adequaat uitvoert; naar behoren bijdraagt aan regionale opgaven; lokale wensen weet te vertalen in eigen ambities en deze realiseert; in kan spelen op wensen en ambities van andere overheden; en de uitvoering van al haar taken effectief en efficiënt organiseert en hierop ook regie houdt. Na samenvoeging van Hoogeland en Eemsdelta zal naar verwachting de bestuurskracht moeten gaan toenemen. De gemeente zal een volwaardig gesprekspartner zijn in de relatie met niet alleen de gemeente en de provincie Groningen, maar ook het Rijk. In de ontwikkeling van de regio als Top-sector, zal de nieuwe gemeente een krachtige partner zijn die in de as van het vliegveld Groningen Airport Eelde, de stad Groningen en het industriële gebied rond de Eemshaven er toe doet. Huidige samenwerkingsrelaties, vooral op het vlak van de bedrijfsvoering, kunnen met een herindeling worden geïntegreerd. Overlegsituaties, vooral in het sociale domein en op het vlak van wonen, recreatie en toerisme, worden overzichtelijker en verminderen de bestuurlijke drukte. Dat geldt in mindere mate voor de gemeenschappelijke regelingen. Die blijven ten dele in stand. Afhankelijk van nog te maken bestuurlijke keuzes kan het 2 Provincie Noord Holland; Beleidskader bestuurskrachtige regio s 17

18 aantal gemeenschappelijke regelingen wel worden gereduceerd (o.a. WSW en / of werkplein DAL en VTH DEAL). Niet uit te sluiten valt dat bovengemeentelijk weer nieuwe regelingen moeten worden gevormd, als antwoord op maatschappelijke ontwikkelingen. Reeds gevormde verbanden houden ook na de herindeling hun betekenis. In termen van de Visitatiecommissie (pagina 8) wordt het kluwen van samenwerkingsvormen overzichtelijker en het woud aan gemeenschappelijke regelingen kleiner. 18