de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof AA DEN HAAG Datum 15 maart 2011 Betreft wetgeving tunnelveiligheid

Transcriptie

1

2 > Retouradres Postbus EX Den Haag de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Binnenhof AA DEN HAAG Ministerie van Infrastructuur en Milieu Plesmanweg 1-6 Den Haag Postbus EX Den Haag T F Ons kenmerk IenM/BSK Datum 15 maart 2011 Betreft wetgeving tunnelveiligheid Bijlage(n) 4 Geachte voorzitter, Aanleiding Het proces en de regelgeving rondom tunnelveiligheid moet herzien worden 1. Met deze herziening haal ik de regie over de tunnelveiligheid weer eenduidig naar het landelijke niveau, waarmee ik invulling geef aan de motie Koopmans 2. De decentrale overheden worden daarmee in de gelegenheid gesteld om hun daaraan gerelateerde verantwoordelijkheid voor de bouwregelgeving, rampenbestrijding en brandveiligheid goed op te pakken, zonder dat zij belast worden met vraagstukken die op nationaal niveau opgepakt dienen te worden. Op nationaal niveau dient de centrale afweging gemaakt te worden tussen een acceptabel veiligheidsniveau en de gevolgen om dat veiligheidsniveau te behalen. Dit betreft zowel de kosten als mogelijke gevolgen voor de beschikbaarheid van de tunnels. Net als bij andere veiligheidsvraagstukken is dit geen exacte wetenschap, maar een bestuurlijk vraagstuk. Mijn voorganger heeft zomer 2010 in een quickscan de problematiek bij de lopende tunnelprojecten in kaart gebracht 3. Zoals aangegeven bij het algemeen overleg van 4 november 2010 heeft mijn voorganger mij bij de overdracht verteld slapeloze nachten gehad te hebben van het tunneldossier. Vandaar dat ik bij mijn aantreden de tunnelprojecten - ook vanwege de ervaringen bij de A2 Leidsche Rijn Tunnel en A73-tunnels - aan een meer diepgaande analyse heb onderworpen. Hieruit volgt voor een drietal projecten - 2e Coentunnel, Combiplan Nijverdal en de A2 Maastricht - een vertraging tot 12 maanden en tezamen 55 mln tot 150 mln meerkosten ten opzichte van de raming. Deze kosten zijn onder meer noodzakelijk om bij de lopende tunnelprojecten de bestaande contracten open te breken en de standaard (deels) te implementeren. Hiermee benut ik de ontwikkelingen uit de structurele oplossing in deze projecten optimaal en worden de projecten zowel qua kosten als doorlooptijd meer beheersbaar. Dit is, gelet op de urgentie van de problematiek en de ervaringen bij de A73-tunnels en A2 Leidsche Rijn Tunnel, noodzakelijk. In de bijlage vindt u de verwachte vertraging per project. Ik vermeld bij de lopende projecten alleen de totale financiële bandbreedte, omdat Rijkswaterstaat met de opdrachtnemers in onderhandeling is. 1 Zie hiervoor TK , A, nr. 14 en TK , , nr TK , , nr TK , , nr. 7 Pagina 1 van 6

3 De problematiek bij de Vlaketunnel en de verdiepte ligging bij de A4 Leiderdorp betreft de constructie en is daarmee een wezenlijk andere dan in deze brief centraal staat. Dit wordt binnen het reguliere B&O-programma opgelost. Bij beide tunnels Van de A73-tunnels is een voorlopige eindafrekening bekend. Deze vindt u in de bijlage. Het budget van de A73-Zuid wordt met 15,5 mln aangevuld, waarmee de meerkosten gedekt zijn. Ministerie van Infrastructuur en Milieu Ons kenmerk IenM/BSK Om te beoordelen op welke wijze de regelgeving het beste herzien kan worden, heb ik een evaluatie laten uitvoeren. Deze evaluatie, die door AEF en Grontmij is uitgevoerd, bied ik u in de bijlage aan. De bevindingen van de evaluatie worden in algemene zin overgenomen. Mede namens mijn collega s van Veiligheid en Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, geef ik in deze brief aan hoe wij de aanbevelingen van de evaluatie willen omzetten. Ik heb hierbij de VNG, het IPO en het Veiligheidsberaad betrokken. In dit standpunt ga ik achtereenvolgens in op de belangrijkste aanbevelingen van de evaluatie. Veiligheidsnorm en technische standaarden In de evaluatie wordt geconcludeerd dat op dit moment er in de wet- en regelgeving geen eenduidige norm is vastgelegd voor het veiligheidsniveau waaraan tunnels moeten voldoen. Hoewel het einddoel van het proces dat in de Warvw is vastgelegd in theorie helder is een veilige tunnel verschillen de meningen over wat een veilige tunnel precies is en welke uitrusting daarvoor nodig is. Doordat een eenduidige norm ontbreekt, is er onhelderheid over de eisen die aan een tunnel worden gesteld. Hierdoor ontstaat vervolgens onnodige vertraging. Ik neem de aanbevelingen van de evaluatie over om met een veiligheidsnorm te komen en dit uit te werken in standaarduitrustingen. De veiligheidsnorm dient eenduidig aan te geven wanneer een tunnel veilig is. Met de standaarduitrustingen wordt voor verschillende typen tunnels uitgewerkt met welke veiligheidsvoorzieningen deze aan de norm voldoen. Het onderscheid in de typen tunnels komt vooral voort uit de maximumsnelheid in de tunnels en het vervoer van gevaarlijke stoffen door de tunnel. De veiligheidsnorm wordt op korte termijn opgesteld in overleg met de andere stakeholders, zoals het Veiligheidsberaad, het IPO en de VNG. Bij deze norm is het van belang dat deze eenduidig toetsbaar is en geen ruimte voor verschillende interpretaties openlaat. Daarnaast staat tunnelveiligheid niet op zichzelf, maar in een context van andere veiligheidsnormen. Daarom wordt een goede aansluiting bij andere veiligheidsnormen in het fysieke domein gepoogd. Met het vaststellen van een landelijke norm en het operationaliseren van deze norm in standaarduitrustingen, haal ik de regie terug naar het Rijk. Proces De evaluatie concludeert dat de wijze waarop het proces op dit moment is ingericht leidt tot onvoldoende vruchtbare samenwerking bij het maken van een veilige tunnel. Doordat er een eenduidige norm ontbreekt, blijft de onduidelijkheid in de huidige situatie door het gehele proces heenlopen. Het vooraf in de wet definiëren van het veiligheidniveau en het vastleggen van een standaarduitrusting in de lagere regelgeving zal de discussie over veiligheidsmaatregelen naar verwachting beslechten. Wat hierna in het proces overblijft, zijn verschillende adviseurs die op verschillende momenten adviseren en kennis inbrengen. De evaluatie beveelt aan dit te beperken tot één adviseur en de kennisfunctie apart te beleggen. Pagina 2 van 6

4 Ik neem de aanbevelingen met betrekking tot het proces over. Deze werkwijze sluit ook aan bij de adviezen van de Commissie Elverding in het kader van versnelling besluitvorming infrastructuur. In een vroeg stadium iedereen betrekken en vervolgens niet terugkomen op gemaakte afspraken. Door het vaststellen van een veiligheidsnorm en deze in standaarduitrustingen te operationaliseren, kunnen veel beter aan het begin van het proces om een tunnel te bouwen harde afspraken gemaakt worden. Met een standaarduitrusting liggen de fysieke veiligheidsmaatregelen vast en zijn de afspraken dus gericht op de keuze van deze standaard en de veiligheidsorganisatie. Door deze afspraken aan het begin door zowel de tunnelbeheerder als de gemeenten en hulpverleningsdiensten te laten onderkennen, komt er vroegtijdig duidelijkheid over de veiligheidsmaatregelen. Ministerie van Infrastructuur en Milieu Ons kenmerk IenM/BSK Met dit proces wijzigt ook de rol van de openstellingvergunning en de bouwvergunning. De keuze over de voorzieningen die in de tunnel getroffen moeten worden, zijn immers al in een veel eerder stadium door alle betrokkenen afgekaart. Bij de openstellingvergunning is het vooral zaak om te bekijken of de gekozen standaarduitrusting ook daadwerkelijk is toegepast. Vanwege de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de hulpverlening en de bouwvergunning, is het geëigend het verlenen van de openstellingvergunning bij de gemeente te laten. Ik neem ook de aanbeveling over dat de Commissie Tunnelveiligheid opgeheven kan worden door de adviesfunctie te beleggen bij de veiligheidsbeambte en de kennisfunctie elders onder te brengen. De Commissie Tunnelveiligheid heeft veel kennis en expertise bijgedragen op het gebied van tunnelveiligheid. Met de herziening van de regelgeving kunnen deze rollen effectiever op een andere wijze in het proces worden verankerd. Daarvoor worden de kennis- en adviesrol die nu bij de Commissie Tunnelveiligheid zijn belegd, uit elkaar gerafeld. Kennis en advies spelen bij de bestuurlijke besluitvorming immers verschillende rollen. De adviesfunctie wordt neergelegd bij de Tunnelveiligheidsbeambte, zoals die in de Europese richtlijn is voorzien. De Tunnelveiligheidsbeambte wordt door de tunnelbeheerder, na instemming van het bevoegd gezag, aangesteld en hij adviseert zowel de tunnelbeheerder als het bevoegd gezag over tunnelveiligheid. Bij de herziening van de regelgeving wordt specifieke aandacht aan de borging van de onafhankelijkheid van de Tunnelveiligheidsbeambte besteed. Het is bij tunnelveiligheid van groot belang dat objectieve kennis voor alle betrokkenen beschikbaar is. De rol die de Commissie Tunnelveiligheid op dit vlak heeft vervuld, wordt verder aangevuld en neergelegd bij een reeds bestaand kennisplatform. Hiervoor komt het fusie-platform CROW/CURNET in samenwerking met het Centrum voor Ondergronds Bouwen en het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid in aanmerking. Kerntaak is om de kennis op het gebied van tunnelveiligheid up to date beschikbaar te hebben en maken voor alle betrokken partijen. Daarnaast kan het platform haar kennis inbrengen bij de periodieke actualisering van de standaards. Wetgeving De evaluatie geeft aan dat de Europese richtlijn juridisch op een correcte wijze is geïmplementeerd. De richtlijn biedt de ruimte om op een aantal punten het toepassingsbereik van de Nederlandse wet te beperken. Ik wil de bredere reikwijdte handhaven. Doordat met de voorziene wijziging van het proces en wetgeving er Pagina 3 van 6

5 veel duidelijkheid over de vereiste veiligheidsniveau en voorzieningen wordt gegeven, kunnen met de huidige reikwijdte meer tunnels van deze duidelijkheid profiteren. Bovendien vallen de verschillende tunnels op deze wijze onder hetzelfde kader. Ministerie van Infrastructuur en Milieu Ons kenmerk IenM/BSK Ik neem de aanbeveling uit de evaluatie over om de termijn waarbinnen de renovatie van niet-ten tunnels gereed moet zijn (1 mei 2014) tot 2019 te verlengen. Ik volg de Europese richtlijn in de mogelijkheid om te bezien of maatregelen kosteneffectief zijn bij renovatie. Hiermee creëren we meer ruimte om aan de regelgeving te voldoen, zonder dat het veiligheidsniveau in het geding komt. Hoe verder Om de wijzigingen in de wet- en regelgeving te kunnen verankeren is een wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels nodig. Ik stuur het wetsvoorstel deze zomer naar de Raad van State voor advies. In het traject naar deze wetswijziging vindt overleg plaats met de betrokken stakeholders en het Veiligheidsberaad. Met deze voorgenomen wijziging in de wet- en regelgeving en de verdere uitwerking in de standaards ben ik ervan overtuigd dat de problemen rondom de bouw van tunnels en tunnelveiligheid structureel worden opgelost. Mede namens de ministers van Veiligheid en Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU, mw. drs. M.H. Schultz van Haegen Pagina 4 van 6

6 Bijlage: Vertraging per project Project Vertraging (tov MIRT 2011) A2 Leidsche Rijn Tunnel geen 2e Coentunnel - Westrandweg 3 9 maanden Combiplan Nijverdal 8 11 maanden A4 Delft - Schiedam geen A2 Maastricht maximaal 12 maanden Schiphol-Amsterdam-Almere geen A15 Maasvlakte - Vaanplein geen Ministerie van Infrastructuur en Milieu Ons kenmerk IenM/BSK Pagina 5 van 6

7 Bijlage A73 zuid: Voorlopige eindafrekening Op 1 december 2009 zijn de tunnels in de A73 zuid opengesteld. Hiermee was het werk nog niet afgerond. Mijn voorganger heeft in oktober 2009 toegezegd dat hij na de oplevering van de A73 tunnels de eindafrekening met de Tweede Kamer zou delen. Op enkele werkzaamheden na is het werk aan de A73 zuid nu voltooid. Zo is onder meer de bestuursovereenkomst met de regio uit 2008 nog in uitvoering. Echter bijna alle kosten zijn nu zo goed bekend, dat dit het moment is om de voorlopige eindafrekening te presenteren. Ministerie van Infrastructuur en Milieu Ons kenmerk IenM/BSK De A73 zuid maakt onderdeel uit van het VIA Limburg pakket. Dit is een in 1999 overeenkomst tussen de provincie Limburg en het Ministerie van I&M over de realisatie van de A73 zuid, de A74 Venlo en de provinciale wegen N280 en N293. De werken in dit pakket werden geraamd op 691 miljoen (prijspeil 1998). De A73 was hierbij geraamd op 593 miljoen (prijspeil 1998). De A73 is in deelcontracten gegund. Dit heeft geresulteerd in een aanbestedingsmeevaller. De aanbestedingsmeevaller van 123 miljoen is deels ingezet voor een bestuursovereenkomst met de regio ( 23 miljoen). De discussies over de tunnels in de A73 hebben plaatsgevonden na de gunning, daarom zijn de extra kosten hier gerelateerd aan de oorspronkelijke aanneemsommen van de verschillende contracten. Ten opzicht van de tussen 2004 en 2006 gesloten contracten bedragen de meerkosten 214 miljoen. Alle kosten die hier gepresenteerd worden zijn gebaseerd op een prijspeil Het bedrag van 214 miljoen bestaat uit 78 miljoen aan later gewenste civiele aanpassingen aan wegen en de tunnel, 23 miljoen voor een aanvullende bestuursovereenkomst en 113 miljoen voor het beperkt openstellen van de tunnels en aanpassingen aan de tunneltechnische installaties en besturingssystemen. Door de beperkte openstelling van de tunnels was lokale 24-uursbediening (zeven dagen in de week) noodzakelijk. De ombouw naar de lokale bediening, extra verkeersmaatregelen, het extra onderhoud en een pakket aan flankerende maatregelen heeft extra kosten met zich meegebracht. Daarnaast waren er extra kosten omdat de aannemer veel minder efficiënt kon werken. De aanpassingen en veranderingen van de tunneltechnische installaties betreffen onder andere een praktijkproef met een drukluchtschuimsysteem, het aanbrengen van een watermistsysteem en het ombouwen naar een standaard verkeerstechnisch MTM systeem. Pagina 6 van 6

8 Evaluatie wetgeving tunnelveiligheid Utrecht, 31 januari 2011 Maliebaan 16 postbus AD Utrecht telefoon telefax kvk

9 p 2

10 Inhoud 1 Inleiding Aanleiding Onderzoeksaanpak 6 2 Aandacht voor tunnelveiligheid Inleiding Aanvullende voorzieningen Opschalen en veralgemeniseren Mimimumeisen veiligheidsniveau EU Recente ontwikkelingen 12 3 Kader wetgeving Richtlijn, Warvw en Woningwet Hoofdlijnen wettelijk proces Overige relevante wetgeving 17 4 Warvw belicht Beleidsdoelen Toepassingsbereik Overgangstermijn Wettelijke rollen Eisen Openstellingsvergunning Toezicht Gewijzigd gebruik Samenvatting verhouding wet/richtlijn Bevindingen 25 5 Technische eisen Inleiding Systematiek Minimumveiligheidseisen Risicoanalyses Ale en Vrouwenvelder Invulling veiligheidseisen Veiligheidsdocumentatie Standaardisatie Bevindingen 35 6 Internationale vergelijking Toepassingsbereik wetgeving Technische eisen Veiligheidskader Organisatie tunnelveiligheid Kennisfunctie Relatie markt Bevindingen 42 p 3

11 7 Typering proces Relatie opdrachtgever/opdrachtnemer Procesbeschrijving Bevindingen 48 8 Conclusies Inrichting en implementatie Kader voor bouw en exploitatie 56 9 Licht aan het begin van de tunnel Veiligheidsnorm en technische standaarden Proces Juridisch technische mogelijkheden 62 p 4

12 1 Inleiding 1.1 Aanleiding De lidstaten van de Europese Unie worden met elkaar verbonden door het Trans-Europese wegennetwerk (TEN). Tunnels (langer dan 500 meter) zijn in dat wegennetwerk belangrijke schakels. Om er voor te zorgen dat deze tunnels aan een uniform, hoog en constant veiligheidsniveau voldoen, heeft de Europese Commissie de Richtlijn 2004/54/EG inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet opgesteld. De richtlijn stelt minimum veiligheidseisen aan tunnels en geeft voorschriften voor de organisatie van veiligheidsmaatregelen voor tunnels. In Nederland is de richtlijn 2004/54/EG geïmplementeerd in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Warvw) en de Woningwet. De Warvw, die op 25 mei 2006 in werking is getreden, is van toepassing op alle tunnels in Nederland. De wet maakt onderdeel uit van het wetgevingskader dat van toepassing is op infrastructuur, waar ook de Tracéwet en de Wet op Ruimtelijke Ordening (Wro) deel van uitmaken. De wet is per eind 2010 van toepassing op 33 tunnels die zijn opengesteld en op 13 tunnels die in aanbouw zijn of zich in de planfase bevinden. De afgelopen jaren hebben zich meerdere malen incidenten voorgedaan bij de openstelling en het beheer van tunnels. Zo waren er problemen bij de openstelling van de Roer- en Swalmentunnel op de A73. Ook werd afgelopen zomer bekend dat de openstelling van de A2 tunnel Leidsche Rijn vertraging oploopt, doordat de tunneltechnische installaties nog niet gereed zijn. Deze vertraging staat niet op zichzelf. In Nederland duurt het gemiddeld veertien jaar, voordat een groot infraproject van de tekentafel naar realisatie gaat. De oorzaak hiervan is, dat deze projecten door de ruimtedruk en het grote aantal publieke en private spelers zeer complex zijn. De complexiteit uit zich op een aantal terreinen. In de eerste plaats zijn er verschillende samenwerkingsrelaties, die gedurende een lange tijd gemanaged moeten worden. Deze samenwerkingsrelaties zijn: - Publiek-publieke samenwerking, waarbij overheidsorganisaties moeten samenwerken. Publieke organisaties kennen elk een eigen besluitvormingsstructuur met verschillende doorlooptijden - Publiek- private samenwerking, waarbij de private partner gebonden is aan de publieke wijze van besluitvorming (publieke verantwoording) en de publieke partner aan prikkels van de markt onderhevig is, waarbij kostenminimalisatie een belangrijke factor is. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie Elverding en het daaruit voortvloeiende project Sneller en Beter, is de afgelopen jaren een stap gezet naar het stroomlijnen van de besluitvormingsprocessen. Eén van de inzichten is, dat een wettelijk kader ruimte kan bieden aan een goed werkend proces of dat proces juist kan frustreren. In dit onderzoek staat de vraag centraal, welke rol de Warvw vervult bij het plannings-, besluitvormings- en realisatieproces voor veilige tunnels. Omdat aan wegtunnels eisen worden gesteld, die de veiligheid van de weggebruiker moeten garanderen, kunnen zich hier een groot aantal knelpunten voordoen. De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft de ambitie om deze knelpunten op te lossen. p 5

13 In de kamerbrief wegtunnels 1, zoals op 25 maart 2010 aan de Tweede Kamer is gepresenteerd, constateerde de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat, dat de problematiek rondom wegtunnels dermate weerbarstig blijkt te zijn, dat een structurele oplossing noodzakelijk is. Hij heeft hierop de volgende acties ondernomen: - Actieplan op basis van een Quick Scan bij de verschillende tunnelprojecten - Standaardisatie van de functionele eisen voor tunnels en standaardisatie van de besturingssoftware - Herziening van de wet- en regelgeving over tunnelveiligheid, onderbouwd door evaluatie van de ervaringen met de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnel (Warvw). Op basis van de resultaten van de evaluatie is het de bedoeling duidelijkheid te creëren over de veiligheidsmaatregelen voor tunnels. Voor de verankering daarvan in de wet- en regelgeving dienen de ervaringen met de huidige wet- en regelgeving in kaart gebracht te worden. De evaluatie moet praktische en breed gedragen oplossingen bieden voor eventueel geconstateerde problemen. De evaluatie wordt uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directoraat Generaal Mobiliteit. De evaluatie van de Warvw en de onderliggende regelgeving is uitgevoerd door Andersson Elffers Felix (AEF), met in onderaannemerschap Grontmij. In de evaluatie onderzoekt het team de volgende vragen: - Op welke wijze heeft de implementatie van de Warvw plaatsgevonden en op welke wijze is de Warvw ingericht? - Biedt de Warvw een helder kader voor de bouw en de exploitatie van een veilige tunnel en doen zich hierbij knelpunten voor? 1.2 Onderzoeksaanpak De kern van de evaluatie wordt gevormd door een analyse van de Warvw de daaronder liggende regelgeving en de regels die specifiek op tunnels van toepassing zijn in het Bouwbesluit. Wetgeving uit aanpalende domeinen zoals de Tracéwet, de Wro, de Wet op de Veiligheidsregio s en de overige bouwregelgeving, is onderwerp van onderzoek voor zover het van belang is voor de veiligheid van tunnels. De evaluatie is uitgevoerd in de volgende stappen: Stap 1: documentenstudie en juridische analyse van het toepasselijk wettelijk kader. Hierbij kwam aan de orde welke wetgeving van toepassing is op Nederlandse tunnels en hoe deze wetgeving zich verhoudt tot de richtlijn die van toepassing is op het trans-europese wegennetwerk. Dit levert een beeld op van de specifieke keuzes die in de Nederlandse wetgeving zijn gemaakt bij de implementatie van de richtlijn, de aanvullende regels die zijn getroffen en regels die niet zijn geïmplementeerd. Hoofdstuk 2 beschrijft de totstandkoming van de Warvw. Hoofdstukken 3 en 4 werken het wettelijk kader uit. Stap 2: verdiepende documentenstudie en gesprekken stakeholders Op basis van het volledige beeld van de toepasselijke wetgeving heeft het onderzoeksteam bezien welke knelpunten zich voordoen in het proces van de aanleg en het beheer van tunnels. In de beschrijving van de technische eisen (hoofdstuk 5) en de procesbeschrijving en de toelichting daarop (hoofdstuk 7) komt dit uitgebreid aan de orde. In deze fase is tevens een internationale vergelijking uitgevoerd, met als doel te inventariseren hoe tunnelwetgeving internationaal geïmplementeerd is. In hoofdstuk 6 wordt de tunnelwetgeving vergeleken met tunnelwetgeving uit andere landen. 1 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 7 p 6

14 Stap 3 casestudies Om een beeld te krijgen van de praktische gang van zaken bij de aanleg en het beheer van tunnels, is een viertal casestudies uitgevoerd over de Hubertustunnel, de Tweede Coentunnel de Maastunnel en de Abdijtunnel. Op basis van documentenonderzoek zijn daarnaast de cases van de A2 Leidsche Rijntunnel en A73 geanalyseerd. De bevindingen zijn verwerkt in de hoofdtekst van het rapport. In de bijlage 3 is over iedere casestudy een verslag opgenomen. Stap 4 opstellen en toetsen van conclusies en aanbevelingen Op basis van de bevindingen in de evaluatie blijkt dat zich een groot aantal knelpunten voordoet, die op verschillende manieren kunnen worden opgelost. Daartoe heeft het onderzoeksteam een aantal aanbevelingen gedaan. Deze zijn in hoofdstuk 8 en 9 opgenomen. Voor dit onderzoek is een begeleidingscommissie ingesteld. In deze begeleidingscommissie hebben vertegenwoordigers zitting van de organisaties die betrokken zijn bij tunnelveiligheid. Een lijst met leden van de begeleidingscommissie en gesprekspartners is te vinden in bijlage 1. De bevindingen en aanbevelingen zijn besproken tijdens een bestuurlijke bijeenkomst op 11 januari De deelnemers aan deze bijeenkomst zijn ook opgenomen in bijlage 1. p 7

15 2 Aandacht voor tunnelveiligheid 2.1 Inleiding Het onderwerp tunnelveiligheid heeft zich de afgelopen dertig jaar sterk ontwikkeld. De ontwikkeling van de veiligheidswetgeving kan grofweg ingedeeld worden in drie fasen: 1 Het treffen van aanvullende voorzieningen in tunnels als gevolg van incidenten 2 Opschalen van veiligheidsmaatregelen door standaardisering van maatregelen en regelgeving 3 Het vaststellen en realiseren van een minimum Europees veiligheidsniveau Hieronder is een vereenvoudigde weergave opgenomen van de maatregelen en ontwikkelingen op het gebied van tunnelveiligheid die geleid hebben tot het huidige tunnelveiligheidsbeleid. Ontwikkeling veiligheidsbeleid Brand Velsertunnel MAVIT - Ongeluk Mont Blanc Veiligheidsrichtlijn deel C - EC Richtlijn tunnels - Wet onderzoeksraad veiligheid 1990 WUT richtlijnen (Werkgroep Uitrusting Tunnels) Ongeluk Gotthard - VN/ECE Witboek - Brief aan 2 e kamer (19/06/01) - Start project Tunnelveiligheid 2006 Warvw/Barvw/Rarvw 2010 Evaluatie Warvw/Barvw/Ravrw 30 april 2014 Bestaande tunnels voldoen aan Richtlijn aanvullende voorzieningen opschalen en veralgemeniseren eenduidig EU minimumniveau p 8

16 2.2 Aanvullende voorzieningen Een brand in de Velsertunnel in 1978, waarbij 5 dodelijke slachtoffers vielen, was aanleiding voor extra aandacht voor de brandbestendigheid van tunnels. Als gevolg van de brand werden direct aanvullende voorzieningen getroffen in meerdere Nederlandse tunnels. De decentrale besluitvormingsstructuur leidde echter tot verschillende uitrustingen per tunnel. Het bevoegd gezag nam steeds de laatste ontwikkelingen als basis en werkte van daaruit verder aan aanvullende eisen. Daarna waren er enige tijd weinig ontwikkelingen. In 1990 richtte Rijkswaterstaat vervolgens de Werkgroep Uitrusting Tunnels (WUT) op, met als doel een richtlijn op te stellen - door partijen gezamenlijk ontwikkeld - voor het ontwerp van tunnels, die de uitrusting van tunnels beschreef. In 2004 heeft Rijkswaterstaat vervolgens op basis hiervan de Veiligheidsrichtlijn deel C (VRC) opgesteld. De Veiligheidsrichtlijn C is onderdeel van de integrale veiligheidsfilosofie van het Steunpunt tunnelveiligheid van Rijkswaterstaat. De filosofie is opgesteld in de periode , onder meer op basis van de ervaringen die zijn opgedaan bij de bouw van de Westerscheldetunnel. 2.3 Opschalen en veralgemeniseren De ontwikkeling om het veiligheidsbeleid op te schalen en te veralgemeniseren in standaarden heeft verder vormgekregen vanaf Dit leidde in 1999 tot de eerste stappen om te komen tot Nederlandse wetgeving op het gebied van tunnelveiligheid in het project Maatschappelijk Aanvaardbaar Veiligheidsniveau Infrastructuur en Transport (MAVIT). Directe aanleiding was het onstaan van de steeds ingewikkeldere overkappingen en langere tunnels in Nederland, waardoor bestaande veiligheidsrichtlijnen en procedures niet langer voldeden. Gevolg was dat het bereiken van een voor alle partijen aanvaardbaar veiligheidsniveau per project grote inspanning vergde. In het project MAVIT is onder meer bekeken, hoe de inbreng van veiligheid in de besluitvorming kon worden verbeterd en hoe een eenduidig afwegingskader voor maatregelen kon worden gerealiseerd. Dit alles met als doel om te komen tot een maatschappelijk aanvaardbaar veiligheidsniveau in tunnels. Een tweede ontwikkeling is de kentering van het Nederlandse veiligheidsbeleid. Rond de eeuwwisseling vond een aantal ernstige incidenten plaats, waaronder de vuurwerkramp in Enschede en de branden in Volendam en Schiphol. Als gevolg hiervan nam het veiligheidsbewustzijn en de aandacht voor brandveiligheid sterk toe. Landelijk bleek behoefte te bestaan aan duidelijkere regelgeving, betere handhaving en toezicht en de vastlegging van rollen en verantwoordelijkheden. Ten derde hebben Europese ontwikkelingen aanleiding gegeven tot aanpassing van de wetgeving. In de Mont Blanctunnel, de Tauerntunnel en de Gotthardtunnel hebben zich rond de eeuwwisseling ernstige incidenten voorgedaan, die tunnelveiligheid hoog op de politieke agenda hebben gezet. Als gevolg hiervan heeft een internationale werkgroep van de Verenigde Naties en de Economische Commissie (VN/ECE) in december 2001 verbetermaatregelen voor wegtunnels geadviseerd, beschreven in het Witboek Het Europese vervoersbeleid tot het jaar p 9

17 2.4 Mimimumeisen veiligheidsniveau EU In 2001 besloot het kabinet tot specifieke regelgeving voor de veiligheid van tunnels en overkappingen. De minister schreef in 2001 aan de kamer 1 dat in Nederland steeds meer en langere tunnels [worden] gebouwd, waar zeer veel verkeer gebruik van gaat maken. Daarnaast wordt, vanuit de grotere behoefte aan een goede inpassing van infrastructuur en de wens ruimte dubbel te gaan gebruiken, steeds meer ingezet op verdiepte ligging en overkapping van infrastructuur. Nieuwe ontwikkelingen, zoals diep geboorde tunnels en de wens tot overkappen en overkluizen van infrastructuur, leiden tot een grotere diversiteit van tunnelontwerpen en te gebruiken technieken. De opkomst van andere samenwerkingsvormen, zoals publiek private samenwerking, levert een verscheidenheid aan bouwprocessen en eigendomsverhoudingen. Dit maakt dat een standaardbenadering, zoals aan de hand van de WUT, niet meer toereikend is. In dezelfde brief kondigden de Minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aan, maatregelen te nemen op het gebied van de veiligheid van tunnels en overkappingen. In de brief werden de volgende vier probleemvelden gesignaleerd: 1 Borging van veiligheid in het besluitvormingsproces: duidelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ontbreken in het besluitvormingsproces. Ook is er geen uniforme besluitvorming over veiligheid bij ontwikkeling en bouw van tunnels. Relevante partijen worden niet altijd vanaf het begin betrokken. 2 Het vastleggen van veiligheidseisen voor tunnels en overkappingen: een algemeen erkend normenkader voor het veiligheidsniveau in tunnels ontbreekt. De veiligheidsrichtlijnen zijn niet meer toereikend voor de steeds langer en complexer wordende tunnelprojecten. Regelgeving moet meer flexibiliteit bieden om nieuwe technologische inzichten te kunnen implementeren, als ze aan de veiligheidseisen voldoen. 3 Het behoud van het veiligheidsniveau in de gebruiksfase: systematische handhaving van het gerealiseerde veiligheidsniveau in de gebruiksfase ontbreekt. Beheersorganisaties en hulpverleners zijn onvoldoende voorbereid op incidenten. 4 Het bevorderen van veilig gedrag van tunnelgebruikers: de evaluaties van de ongevallen in de Alpentunnels en oefeningen in Nederlandse tunnels toonden aan dat tunnelgebruikers onvoldoende wisten hoe zich te gedragen bij of ter voorkoming van (escalatie van) een ongeval. Rond dezelfde tijd deed de Europese Commissie, op basis van de adviezen in het Witboek, een voorstel voor een richtlijn voor de veiligheid van wegtunnels die deel uitmaken van het Trans Europese wegennet. De Commissie constateerde, dat het veiligheidsniveau van tunnels in de Europese Unie sterk uiteen liep: in sommige landen - zoals Nederland - was de tunnelveiligheid al ver ontwikkeld, terwijl andere landen nauwelijks regelgeving op dit terrein hadden. Oude tunnels bleken in sommige landen nauwelijks aan de moderne tijd te zijn aangepast. Daarnaast liepen de voorzieningen voor zelfredzaamheid sterk uiteen. Uniformering voor de tunnelgebruikers van onder andere de aanduiding van de vluchtvoorzieningen was gewenst. Ook nam en neemt het aantal tunnels in het trans-europese wegennetwerk toe en daarmee ook de risico s voor de veiligheid in tunnels. Vanwege het uiteenlopende niveau van tunnelveiligheid in Europa, koos de Commissie voor minimumregels, neergelegd in richtlijn 2004/54/EG inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet. Het belangrijkste doel hierbij was om in Europa een hoog, uniform en constant niveau van 1 Kamerbrief Veiligheid in tunnels, d.d. 29 aug p 10

18 veiligheid te garanderen. Het beleid richt zich vooral op de tunnels met een grote achterstand op het terrein van veiligheidsmaatregelen. De richtlijn is, volgens artikel 2, directive 2004/54/EC, van toepassing op: alle tunnels in het trans-europese wegennet van meer dan 500 meter lang, ongeacht of deze in gebruik, in aanbouw, dan wel in de ontwerpfase zijn. De richtlijn diende in 2006 omgezet te zijn in nationale regelgeving. Aanvankelijk zou in Nederland een Kaderwet tunnelveiligheid opgesteld worden. Vervolgens heeft men het idee gehad een overkoepelende Wet Aanvullende Regelgeving Tunnelveiligheid (ART) voor weg-, spoor- en railtunnels op te stellen. Om regeldruk te verminderen, is echter gekozen voor aansluiting bij bestaande wetten. Aanvullende regels zijn opgenomen in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Warvw) met bijbehorende Regeling (Rarvw) en Besluit (Barvw). Nederland heeft van oudsher een hoog niveau van tunnelveiligheid, zo stelt de minister in de Nota Mobiliteit verzonden op 30 september 2004 aan de Tweede Kamer. In de nota stelt de minister als ambitie dat Nederland tot de meest verkeersveilige landen van de Europese Unie blijft behoren. Daarom besloot hij het hoge veiligheidsniveau te handhaven bij invoering van de richtlijn. Een één op één omzetting van de EU-Richtlijn in nationale regelgeving zou leiden tot een ongewenste verlaging van het veiligheidsniveau naar het Europese minimum. De regels in Nederland dienden dus verder te gaan dan de EU-Richtlijn. De Memorie van toelichting van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels spreekt in dit verband van verworvenheden. Voor deze bredere toepassing geeft de wetgever drie redenen: - De overweging 25 bij richtlijn 2004/54/EG moedigt de lidstaten aan om vergelijkbare veiligheidsniveaus toe te passen op wegtunnels die geen deel uitmaken van TEN - De wetgever is van mening, dat de tunnels in Nederland aan een strenger veiligheidsniveau voldoen dan de richtlijn vereist. Nederland wil dit niveau vasthouden - De wetgever acht het onwenselijk dat er voor - het beperkte aantal - Nederlandse tunnels verschillende wetgevingsregimes van toepassing zijn. De wetgeving is ingekleurd door de volgende twee beleidsnota s op het terrein van tunnelveiligheid: 1 de beleidsnota tunnelveiligheid - deel A proceseisen (2003) (die regels geeft over het borgen van de veiligheid tijdens de bouw van de tunnel) en 2 de beleidsnota tunnelveiligheid - deel B veiligheidseisen (2005) Bij beleidsnota deel B zaten conceptteksten die naar verschillende partijen zijn gestuurd ter consultatie. Uiteindelijk zijn deze teksten vertaald in eisen in de Barvw en het Bouwbesluit. Daarnaast is een kostenraming gemaakt van het effect van de wetgeving op bestaande tunnels. Bevi en BRZO De ontwikkeling van de tunnelveiligheidswetgeving loopt samen op met wetgeving op het terrein van gevaarlijke stoffen. In het Besluit Risico's Zware Ongevallen (BRZO) en het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) wordt gekozen voor een risicobenadering. Het BRZO stelt eisen aan bedrijven die op grote schaal met gevaarlijke stoffen werken. Bedrijven moeten onder meer over een veiligheidsbeleid en een veiligheidsbeheerssysteem beschikken. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen legt veiligheidsnormen op aan overheden in Nederland die besluiten nemen over bedrijven die een risico vormen voor personen buiten het bedrijfsterrein. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld chemische fabrieken, LPG-tankstations en spoorwegemplacementen waar goederentreinen met gevaarlijke stoffen rangeren. Beide besluiten gaan uit van een risiconorm waaraan voldaan moet worden. Dit wordt berekend op basis van een kwantitatieve risicoanalyse (QRA). Op basis van de wetgeving is het mogelijk p 11

19 om te kiezen voor een standaardbenadering. In dat geval is het niet nodig een kwantitatieve risicoanalyse uit te voeren. Een belangrijk verschil met de tunnelveiligheidswetgeving, is dat tunnels in de regel beheerd worden door publieke organisaties, terwijl inrichtingen die werken met gevaarlijke stoffen vaak particuliere eigenaren en beheerders hebben. 2.5 Recente ontwikkelingen De afgelopen jaren hebben zich meerdere incidenten voorgedaan bij de openstelling en het beheer van tunnels. Zo waren er problemen bij de openstelling van de Roer- en Swalmentunnel op de A73. De tunnels zijn in februari 2008 beperkt opengegaan. De beperking was nodig, aangezien de technische installaties nog niet gereed waren. Het heeft vervolgens tot eind 2009 geduurd totdat de tunnels volledig opengesteld werden. Een van de oorzaken is volgens de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat, dat er meerdere nieuwe technieken en nieuwe realisatieprocessen tegelijkertijd zijn toegepast 1. Ook werd afgelopen zomer bekend dat de A2 Leidsche Rijn Tunnel vertraging oploopt bij openstelling. In de Quick Scan tunnelprojecten, die op 31 augustus aan de kamer is gestuurd, wordt hiervoor de volgende reden gegeven: Bij gunning was bekend dat de winnende bieder vrij slecht scoorde op kwaliteit in de EMVI, maar dat het kwaliteitscriterium onvoldoende meewoog om de lage prijs te compenseren. Bij gunning heeft de winnende partij desgevraagd bevestigd dat zij meende het project te kunnen realiseren. Op dit moment zijn de civiele ruwbouw en de aanleg van de installaties in de tunnel nagenoeg gereed. Ontwikkeling van het besturingsysteem (ten behoeve van de installaties) blijft echter ver achter. Daarnaast is ook het ontwerpproces ten behoeve van (de al aangebrachte) installaties, inclusief toets of voldaan wordt aan de eisen, nog niet afgerond. In de afgelopen 2 jaar zijn de opdrachtgever en de opdrachtnemer onvoldoende gekomen tot een beheerst proces vooral ten aanzien van het ontwerp en de realisatie van de bediening en besturing van de installaties (VTTI) en de aantoonbaarheid van de werking van de installaties. Eisen werden niet bevroren en omgezet in een systeemontwerp. Ook heeft het lang geduurd voordat er afspraken gemaakt zijn over hoe het invullen van die eisen aangetoond zou worden. Nog steeds kan niet gesproken worden van een proces "in control". Het voornoemde komt ondermeer tot uitdrukking in het feit dat de planning onvoldoende robuust gemaakt kon worden en ook nu nog bestaat niet de zekerheid dat de planning gehaald gaat worden. De minister van Verkeer en Waterstaat constateerde in zijn actieplan wegtunnels - zoals dat op 31 augustus 2010 aan de Tweede Kamer werd gepresenteerd dat de problematiek rondom wegtunnels zo weerbarstig blijkt te zijn, dat een structurele oplossing noodzakelijk is. Hij heeft hierop de volgende acties genomen: - Actieplan op basis van een Quick Scan bij de verschillende tunnelprojecten: - Voor de Rijkswegtunnels die nu in uitvoering zijn, maar ook voor de tunnels die aanbesteed worden of net aanbesteed zijn, wordt een pragmatische aanpak van de gesignaleerde problemen gekozen op basis van de ervaringen bij de A73. - De uitwisseling van kennis en ervaring tussen tunnelprojecten wordt voortgezet. De ervaringen bij de A73 en de A2 Leidsche Rijn Tunnel worden daarbij als leidraad gebruikt. 1 Commissievragen inzake de tunnels A73, brief van de minister van Verkeer en Waterstaat, ir Camiel Eurlings, 21 april Tweede Kmer, vergaderjaar , A, nr Bijlage 2, behorende bij het Actieplan wegtunnels, Vergaderjaar , Kamerstuk nr. 7 p 12

20 - Onder regie van de Landelijk Tunnelregisseur binnen Rijkswaterstaat worden generieke discussies over de uitrusting van wegtunnels zoveel mogelijk binnen één kader gevoerd en worden de resultaten voor zover mogelijk toegepast bij andere projecten. - Voor de Rijkswegtunnels die op langere termijn gerealiseerd worden, wordt zoveel mogelijk aangesloten op het standaardisatietraject dat onder regie van de Landelijk Tunnelregisseur is ingezet. - Een structurele oplossing wordt ontwikkeld. Deze oplossing bestaat uit een standaardisatie van eisen en specificaties van tunneltechnische installaties. - Standaardisatie van de functionele eisen voor tunnels en standaardisatie van de besturingssoftware. Op dit moment worden de volgende acties uitgevoerd: - opstellen van topeisen - uniformering bedrijfsprocessen - standaard systeemspecificaties en ontwerp - standaard werkwijze - Herziening van de wet- en regelgeving over tunnelveiligheid, onderbouwd door evaluatie van de ervaringen met de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnel (Warvw). De evaluatie moet leiden tot een knelpuntenanalyse en aanbevelingen om geconstateerde praktijkproblemen, al dan niet door aanpassing van de wet- en regelgeving, op te lossen. p 13

21 3 Kader wetgeving 3.1 Richtlijn, Warvw en Woningwet Richtlijn 2004/54/EG harmoniseert minimumeisen die aan tunnels worden gesteld, zowel voor wat betreft de organisatie van het tunnelbeheer en de afgifte van vergunningen als voor de technische minimumeisen die aan tunnels worden gesteld. Bij de implementatie van de richtlijn is er voor gekozen om de regels zo veel mogelijk in bestaande wetgeving, zoals de Woningwet, op te nemen. Met het woord aanvullend wordt uitgedrukt dat de richtlijn voor zover mogelijk in bestaande wetgeving is geïmplementeerd. Alleen waar er in bestaande wetgeving geen aanknopingspunt is gevonden om de regels uit de richtlijn te implementeren, geeft de Warvw regels, die om die reden aanvullende regels zijn. Wettelijk kader tunnelveiligheid Richtlijn 2004/54/EG van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europees wegennet. Woningwet Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels Bouwbesluit/Gebruiksbesluit Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels Regeling bouwbesluit Regeling aanvullende regels veiligheid wegtunnels Onderliggende documenten en handreikingen Onderliggende documenten en handreikingen Richtlijn 2004/54/EG inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet 1 stelt de Europese eisen vast waar tunnels aan moeten voldoen. Deze regels zijn van toepassing op wegtunnels met een lengte van meer dan 500 meter, die deel uitmaken van het trans- Europese wegennetwerk. De richtlijn regelt drie onderwerpen: 1 eisen aan de (bestuurlijke) inrichting van het tunnelveiligheidsbeleid zoals regels over het aanwijzen van bestuursorganen die verantwoordelijk zijn voor de veiligheid, het aanwijzen van een tunnelbeheerder en het aanstellen van een veiligheidsbeambte 2 eisen aan het vormgeven en het oefenen van het veiligheidsbeleid 3 eisen aan de bouw van de tunnel en de voorzieningen die zich daarin bevinden. 1 Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004 p 14

22 In de overwegingen bij de richtlijn wordt het doel van deze veiligheidsmaatregelen als volgt verwoord: Veiligheidsmaatregelen dienen mensen bij een incident de mogelijkheid te bieden om zichzelf in veiligheid te brengen, onmiddellijk optreden van weggebruikers mogelijk te maken teneinde grotere onheil te voorkomen, doelmatig ingrijpen van de hulpdiensten te verzekeren, het milieu te beschermen en de materiële schade te beperken. De regels van de richtlijn zijn minimumeisen. De lidstaten zijn vrij om zelf strengere eisen te stellen. Dit is in artikel 3, derde lid, van de richtlijn, expliciet geregeld. De Woningwet en het Bouwbesluit geven technische eisen waaraan tunnels moeten voldoen. Een tunnel is een bouwwerk niet zijnde een gebouw in de zin van het Woningwet (artikel 1, eerste lid, onder c). Voor tunnels gelden de algemene regels van het Bouwbesluit voor wat betreft de constructie. Een groot aantal van deze regels betreft algemene, abstracte regels die van toepassing zijn op alle bouwwerken. Deze zijn dus ook van toepassing op tunnels en overkappingen korter dan 250 meter. Daarnaast is er in afdeling 2.26 een aantal specifieke vereisten opgenomen met betrekking tot tunnels langer dan 250 meter, die tot doel hebben een adequaat veiligheidsniveau te waarborgen. Deze regels worden ingevuld door NEN normen die voor wegtunnels zijn vastgelegd. Een aantal extra eisen voor de bouw van tunnels is in het Barvw neergelegd. De technische eisen worden in hoofdstuk 5 van dit rapport toegelicht. Op basis van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) dient het advies van de Commissie Tunnelveiligheid bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning te worden gevoegd. Het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) bevat regels over het brandveilige gebruik van de bouwwerken, waaronder tunnels. Het Gebruiksbesluit is vanaf 1 mei 2014 van toepassing op bestaande tunnels (artikel 18. derde lid, van de Warvw). Deze eisen zijn neergelegd in hoofdstuk 2 van het Gebruiksbesluit. De voorschriften gaan in op alle aspecten van het brandveilig gebruik: zowel op het beheer, het onderhoud en de controle van installaties als op de inrichting van ruimten. Ook worden bijvoorbeeld eisen gesteld aan voor de brandweer noodzakelijke voorzieningen, zoals de bereikbaarheid van een bouwwerk voor de brandweer. Specifiek voor tunnels met een tunnellengte van meer dan 250 meter bepaalt artikel dat deze een adequate installatie moeten hebben voor mobiele radiocommunicatie tussen hulpverleningsdiensten binnen en buiten dat bouwwerk. Voor tunnels geldt dat de tunnel wel moet voldoen aan de eisen van het Gebruiksbesluit, maar dat er geen gebruikmeldingsplicht bestaat op basis van het Gebruiksbesluit (artikel sub 3b). Bij het verlenen van de openstellingsvergunning op grond van de Warvw wordt getoetst of ook aan de eisen van het Gebruiksbesluit wordt voldaan. De Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels implementeert richtlijn 2004/54/EG voor zover de regels niet in andere wetgeving zijn opgenomen. In de eerste plaats zijn in de Warvw en de onderliggende regelgeving technische eisen opgenomen waar tunnels aan moeten voldoen. In de tweede plaats is de inrichting van de bestuurlijke constellatie opgenomen. Daarnaast geeft het op de Warvw gebaseerde Barvw en de Regeling Bouwbesluit regels over de bouw van tunnels. In de Rarvw worden verschillende documenten aangewezen, die gehanteerd moeten worden bij de bouw van een tunnel. Hier wordt in hoofdstuk 4 op ingegaan. p 15

23 3.2 Hoofdlijnen wettelijk proces De wet- en regelgeving legt een proces vast, dat bestaat uit vier fasen. Iedere fase wordt afgesloten met een besluit, waarin het verantwoordelijke college van Burgemeester en Wethouders (college van B en W) toetst of de fase op de wettelijk voorgeschreven wijze is uitgevoerd en of aan alle regels is voldaan. In het proces spelen de volgende partijen een rol: - Bevoegd college: het college van B en W van de gemeente waarin een tunnel ligt, is aangewezen als bevoegd gezag. Het college is verantwoordelijk voor het afgeven van de relevante vergunningen en voor het aansturen van de hulpdiensten. - Als tunnelbeheerder is de beheerder van de weg die door de tunnel loopt aangewezen. Hij is verantwoordelijk voor de bouw en het beheer van de tunnel. Voor tunnels in rijkswegen is Rijkswaterstaat de tunnelbeheerder. Voor gemeentelijke en provinciale tunnels is dat een gemeentelijke of provinciale dienst. - De veiligheidsbeambte coördineert voor de tunnelbeheerder alle preventieve en veiligheidsmaatregelen. - Er is een Commissie voor de tunnelveiligheid waarin experts op het gebied van de tunnelveiligheid zitting hebben. De commissie heeft tot taak desgevraagd advies uit te brengen aan de tunnelbeheerder over de veiligheid van een tunnel. - Hulpverleningsdiensten: de politie, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Deze rollen zijn in hoofdstuk 4 uitgewerkt. Onderstaand schema geeft het proces op hoofdlijnen weer: Wettelijk proces op hoofdlijnen Planfase Ontwerp fase Realisatie fase Gebruiks fase Planologisch Besluit (WRO, Tracé wet) Bouwvergunning (Woningwet) Openstellings vergunning (Warvw) Beheer en veiligheid (Warvw /Wet VR) Voorstel ontwerp Tunnelbeheerder* Tunnelbeheerder* Tunnelbeheerder* Tunnelbeheerder* Besluit college B en W, Burgemeester Minister/provincie GS college B en W Burgemeester college B en W Burgemeester college B en W Burgemeester Advies CTV, Veiligheidsbeambte CTV, Veiligheidsbeambte Veiligheidsbeambte (VB) Veiligheidsbeambte/ hulpdiensten (OHD) Docu - menten Tunnel - veiligheidsplan (TVP) Bouwplan Veiligheidsbeheerplan (VBP) Veiligheidsbeheer- plan/ calamiteitenplan *gemeente, provincie, particulier of Rijkswaterstaat p 16

24 1 Planfase, die wordt afgesloten met een wijziging van het bestemmingsplan op grond van de Wro of met een Tracébesluit op grond van de Tracéwet. Voor deze aanvraag stelt de tunnelbeheerder in overleg met de veiligheidsbeambte een tunnelveiligheidsplan op. In het tunnelveiligheidsplan worden de resultaten van de risicoanalyses opgenomen. De Veiligheidsbeambte en de Commissie Tunnelveiligheid geven over het tunnelveiligheidsplan advies aan de tunnelbeheerder, die verantwoordelijk is voor de bouw van de tunnel. 2 Ontwerpfase, die wordt afgesloten met een (bouw- of omgevings)vergunning. Deze wordt afgegeven door het bevoegd college van Burgemeester en Wethouders. De Commissie Tunnelveiligheid geeft over het bouwplan advies. 3 Realisatiefase waarin de tunnel feitelijk wordt gebouwd. Als de bouw voltooid is en de tunnel aan alle veiligheidsvoorschriften voldoet, geeft het bevoegd college van Burgemeester en Wethouders een openstellingsvergunning af. Het veiligheidsbeheersplan maakt onderdeel uit van de aanvraag. De veiligheidsbeambte geeft aan het college van Burgemeester en Wethouders advies over de bij de aanvraag behorende stukken. 4 Gebruiksfase waarin regelmatig geoefend wordt met de hulpdiensten. Het college van Burgemeester en Wethouders is verantwoordelijk voor toezicht op de naleving van de Woningwet en de Warvw. 3.3 Overige relevante wetgeving - De Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Tracéwet leggen vast op welke wijze een tunnel in het bestemmingsplan dient te worden vastgelegd. In deze fase wordt de afweging gemaakt of er een tunnel wordt aangelegd en op welke wijze deze tunnel in de omgeving wordt ingepast. - De Tracéwet is van toepassing op besluiten over de inpassing van rijksinfrastructuur. 1 Op basis van artikel 15 wordt een Tracébesluit genomen. Bij een aanvraag voor een tracébesluit voor tunnels wordt op basis van artikel 11, tweede lid, onder c, beschreven op welke wijze rekening is gehouden met het advies van de Commissie Tunnelveiligheid voor het tunnelveiligheidsplan en met de resultaten van de risicoanalyse. Een besluit op grond van de Tracéwet hoeft niet een aparte Wro-procedure te doorlopen. De betrokken (lagere) bestuursorganen dienen medewerking te verlenen aan het vastgestelde tracé bij het vaststellen van het bestemmingsplan (Tracéwet artikel 15, achtste lid). - De Wro is van toepassing op de inpassing van infrastructuur voor provinciale of gemeentelijke tunnels. De aanleg van tunnels is in principe enkel mogelijk indien het bestemmingsplan hierin voorziet. Indien een bestemmingsplan niet in een tunnel voorziet, bestaat mogelijkheid tot herzien van het plan op basis van de artikelen 1.1(2)b juncto artikel 3.1 Wro. In de Wro wordt niet beschreven, op welke wijze met het advies van de Commissie Tunnelveiligheid rekening moet worden gehouden. Op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is sinds 1 oktober 2010 een omgevingsvergunning vereist. In het kort is het verschil tussen het oude en het nieuwe regime gelegen in de procedure die doorlopen moet worden en de wijze waarop de samenloop tussen de wettelijke regimes is geregeld. De inhoudelijke eisen zijn echter niet veranderd. Omdat tijdens de evaluatieperiode het regime op basis van de Woningwet geldig was, wordt daar in deze evaluatie vanuit gegaan. Wet op de veiligheidsregio s De Wet veiligheidsregio s die op 1 oktober 2010 van kracht werd, beoogt een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en crisisbeheersing te 1 Een wetsvoorstel dat de Tracéwet ingrijpend wijzigt, is op dit moment in behandeling bij de Tweede Kamer..Deze wijziging heeft echter geen consequenties voor de hier gedane constatering. p 17

25 garanderen onder één regionale bestuurlijke regie. Op basis van deze wet is het college van Burgemeester en Wethouders belast met de organisatie van de brandweerzorg, de geneeskundige hulpverlening, de rampenbestrijding en de crisisbeheersing (art. 2 en 3) en heeft de burgemeester het gezag bij branden en ongevallen (art. 4) en heeft het opperbevel in geval van een lokale ramp (art. 5). De wet verplicht tot het overdragen van diverse taken en bevoegdheden op deze terreinen aan het bestuur van de veiligheidsregio (art. 10). Hiertoe behoren de volgende taken en bevoegdheden: - het treffen van voorbereidingen voor de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing - het adviseren van het bevoegd gezag over risico s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald. - het adviseren van het college van Burgemeester en Wethouders over het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt en het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand. De Wet veiligheidsregio s bevat geen specifieke bepaling waarin is opgenomen dat de veiligheidsregio advies geeft aan bevoegd gezag bij de aanbouw van een tunnel. Het bestuur van de veiligheidsregio adviseert -gevraagd en ongevraagd- aan het bevoegd gezag over brandbestrijding en risicovolle objecten in zijn regio. Het ligt voor de hand dat het bestuur ook over brandbestrijding in tunnels adviseert. De Wet veiligheidsregio s positioneert de veiligheidsregio in de rol van adviseur op het terrein van veiligheid. In bepaalde andere wet- en regelgeving worden de veiligheidsregio s betrokken of wordt een relatie gelegd met de rampenbestrijding (zoals in het Besluit risico s zware ongevallen, het Besluit externe veiligheid inrichtingen en het komende Besluit transportroutes externe veiligheid). Het bestuur van de veiligheidsregio beschrijft (op basis van het regionaal risicoprofiel) in haar beleidsplan, dat ten minste eens in de vier jaar wordt vastgesteld, in welke andere gevallen de veiligheidsregio advies geeft aan het bevoegd gezag. Het is denkbaar dat de veiligheidsregio in haar beleidsplan opneemt dat bij de aanbouw van een tunnel de veiligheidsregio advies geeft. p 18

26 4 Warvw belicht 4.1 Beleidsdoelen De Warvw en het daarop gebaseerde Besluit aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Barvw) en de Regeling aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Rarwv) implementeren de richtlijn 2004/54/EG. De technische eisen zijn daarnaast in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit opgenomen.toen in 2001 de plannen voor een wettelijk kader met betrekking tot tunnelveiligheid werden gemaakt, was het aanvankelijk de bedoeling dat er een Kaderwet tunnelveiligheid zou komen. Om de regeldruk zo laag mogelijk te houden, is er voor gekozen om aansluiting te zoeken bij bestaande wetten. Zo zijn de technische eisen uit bijlage I van de richtlijn in de Woningwet opgenomen. De overige regels uit de richtlijn zijn opgenomen in de Warvw die om deze reden het predicaat aanvullend kreeg. Dit hoofdstuk legt uit hoe de wetgeving in elkaar zit. In een blauw kader wordt per onderwerp aangegeven wat de regels uit de richtlijn zijn. De onderstaande tekst beschrijft hoe de Nederlandse wetgeving in elkaar zit en hoe deze zich verhoudt tot de richtlijn. 4.2 Toepassingsbereik De richtlijn is van toepassing op alle tunnels die deel uitmaken van het trans-europese wegennetwerk, die langer zijn dan 500 meter (artikel 1, eerste lid). Artikel 1, eerste lid, van de Warvw regelt dat de wet van toepassing is op: - alle tunnels langer dan 250 meter in plaats van tunnels langer dan 500 meter - alle wegtunnels, dus daarmee dat de werking van de wet niet uitsluitend is beperkt tot de tunnels die deel uitmaken van het trans-europese wegennetwerk. De redenen bij de keuze voor de toepasselijkheid van de wetgeving bij tunnels vanaf 250 meter zijn de volgende: - het van toepassing zijn van de tunnelveiligheidswetgeving op tunnels korter dan 500 meter wordt in Europa in verschillende landen toegepast. - de afstand tussen vluchtdeuren van 250 meter is gebaseerd op een maximale afstand tot een uitgang van 125 meter. Dit is mede gebaseerd op het feit dat rook na 125 meter naar beneden zakt, waardoor risico voor rookvergiftiging ontstaat. Om dat in iedere tunnel te bereiken, zijn in tunnels van meer dan 250 meter nooduitgangen noodzakelijk. - Boven de 250 meter is altijd ingangsverlichting noodzakelijk. Op basis van deze wettelijke definitie vallen er in Nederland op dit moment 33 opengestelde tunnels onder de Warvw. Daarnaast zijn er 13 tunnels in aanbouw, ontwerp of planstudiefase. 14 Tunnels langer dan 500 meter maken deel uit van de TEN en moeten dus op grond van Europees recht aan de eisen van de richtlijn voldoen. Er zijn 7 tunnels langer dan 250 meter maar korter dan 500 meter. p 19

27 4.3 Overgangstermijn Per 1 mei 2014 moeten alle tunnels die deel uitmaken van het TEN, voldoen aan de regels van de Europese richtlijn (artikel 11 van de richtlijn en 18 Warvw). Indien maatregelen om aan de richtlijn te voldoen hetzij niet haalbaar zijn, hetzij alleen tegen onevenredig hoge kosten uitvoerbaar zijn, mag het bestuursorgaan toepassing van risicobeperkende maatregelen accepteren, mits de alternatieve maatregelen leiden tot een gelijkwaardige of betere bescherming (artikel 3, tweede lid). De overgangstermijn, die regelt dat alle tunnels per 1 mei 2014 aangepast moeten zijn aan de minimumeisen, is van toepassing op alle Nederlandse wegtunnels vanaf 250 m lengte. Dat betekent dat alle tunnels in Nederland ook degene die niet onder het regime van de richtlijn vallen, aan deze termijn zijn gebonden. Wanneer een tunnel wordt gerenoveerd, kunnen maatregelen die vanuit het Bouwbesluit getroffen worden, op basis van artikel 1.5 van het Bouwbesluit worden vervangen door andere maatregelen indien de toepassing daarvan ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt, als is beoogd met het betrokken voorschrift. Voor maatregelen die in de Barvw zijn opgenomen luidt artikel 4, eerste lid, dat aan een in deze paragraaf gesteld voorschrift hoeft niet te worden voldaan voor zover een andere wijze ten minste eenzelfde mate van veiligheid biedt als met het betrokken voorschrift is beoogd. De vraag is of er aan de vereisten uit het Bouwbesluit op maatregelniveau voldaan moet worden het ene communicatiesysteem kan door een ander vervangen worden- of dat er een zelfde niveau van bescherming moet ontstaan oftewel een veiligheidsniveau. In dat geval kan dus een technische maatregel bijvoorbeeld vervangen worden door een aanvullende maatregel in de veiligheidsorganisatie. 4.4 Wettelijke rollen De richtlijn schrijft een aantal rollen voor, die de lidstaten zelf mogen toedelen aan organen in het eigen land: Het bestuursorgaan, dat belast is met het verlenen van de openstellingsvergunning en verantwoordelijk is voor het testen en inspecteren van tunnels. Het bestuursorgaan kan op alle niveaus worden aangewezen. Zij zijn verantwoordelijk voor het testen en inspecteren van de tunnels. De tunnelbeheerder kan onderdeel uitmaken van het bestuursorgaan (artikel 4). Het bestuursorgaan zorgt ervoor dat de inspectie-instantie regelmatig inspecties houdt of neemt deze taak zelf voor zijn rekening. De tunnelbeheerder is verantwoordelijk voor de exploitatie van de tunnel. Het bestuursorgaan wijst voor iedere tunnel een openbaar of particulier lichaam aan dat voor de exploitatie van de tunnel verantwoordelijk is. Het bestuursorgaan kan deze functie zelf uitoefenen (artikel 5). De veiligheidsbeambte coördineert alle preventieve - en veiligheidsmaatregelen voor de tunnelgebruikers. Hij vervult zijn rol onafhankelijk. Hij verleent advies voor de ingebruikstelling van de tunnels (artikel 6, tweede lid). De hulpdiensten (artikel 2, sub 2) p 20

28 - Bevoegd college: het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente waarin een tunnel geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen is aangewezen als bevoegd gezag (artikel 1, sub c). Het college is verantwoordelijk voor het wijzigen van het bestemmingsplan, het verlenen van de omgevingsvergunning en de openstellingsvergunning. Het college is belast met het toezicht op de naleving van de Warvw (artikel 11). - Als tunnelbeheerder is aangewezen de beheerder van de weg die door de tunnel loopt (artikel 5, tweede lid). Hij is verantwoordelijk voor de bouw en het beheer van de tunnel. Hij stelt daarnaast de verschillende veiligheidsplannen op en is na openstelling van de tunnel verantwoordelijk voor de exploitatie. In de praktijk komt het vaak voor dat de tunnelbeheerder een of meerdere onderdelen van zijn taken via een contract aan een opdrachtnemer uitbesteedt. - De veiligheidsbeambte (artikel 5, derde lid), die wordt aangesteld door de tunnelbeheerder met instemming van het bevoegd college van Burgemeester en Wethouders, coördineert voor de organisatie van de tunnelbeheerder alle preventieve- en veiligheidsmaatregelen. Hij stelt samen met de tunnelbeheerder de veiligheidsplannen op. De veiligheidsbeambte is voor de uitoefening van zijn taak onafhankelijk, maar kan wel deel uitmaken van de organisatie van de tunnelbeheerder (artikel 5, derde lid, Warvw). Daarnaast heeft hij een adviesfunctie: tot zijn taak behoort o.m. advies verlenen over de voorzieningen in de tunnel (artikel 6, tweede lid, onder e, richtlijn). - Er is een Commissie voor de tunnelveiligheid, waarvan de leden experts zijn op het gebied van de tunnelveiligheid, die tot taak heeft desgevraagd advies uit te brengen aan de tunnelbeheerder over de veiligheid van een tunnel. De tunnelbeheerder is voor het tunnelveiligheidsplan en het bouwplan verplicht om advies aan te vragen bij de Commissie Tunnelveiligheid. De Commissie Tunnelveiligheid is niet voorgeschreven in de EU regelgeving. Naast de wettelijke taak die aan de Commissie Tunnelveiligheid is toebedeeld, draagt de Commissie ook bij aan kennisdeling en tijdige betrokkenheid van alle belangen en probeert polarisatie te voorkomen door inzet van onafhankelijke deskundigheid. 1 - Hulpverleningsdiensten: de politie, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Zij dienen regelmatig te oefenen. Zij werken in overleg met de veiligheidsbeambte. De hulpdiensten hebben geen officiële adviserende rol. Wel is in de leidraad Scenarioanalyse vastgelegd op welke wijze de Brandweer inbreng kan geven. Hoofdstuk 7 gaat in op de praktische uitwerking van de rolverdeling in de Warvw, zoals hierboven geschetst. 1 Waarom is de Commissie opgericht? p 21

29 4.5 Eisen In Bijlage I bij de richtlijn zijn verschillende minimumveiligheidseisen neergelegd. Aan de Nederlandse tunnels worden twee verschillende typen eisen gesteld: - de minimumeisen die in de richtlijn zijn neergelegd en die zijn opgenomen in de Barvw/Rarvw en het Bouwbesluit/Regeling Bouwbesluit. - aanvullende maatregelen die nodig zijn om de gevolgen van de verschillende scenario s die blijken uit de risicoanalyses zo veel mogelijk te mitigeren. In hoofdstuk 5 wordt de inhoud van deze maatregelen besproken. 4.6 Openstellingsvergunning Bijlage 2 van de richtlijn bepaalt dat het bestuursorgaan goedkeuring dient te verlenen voor de eerste openstelling van een tunnel (par. 3.1). Wat betreft de procedure van de goedkeuring wordt bepaald, dat het bestuursorgaan beschikking moet hebben over de veiligheidsdocumentatie van de tunnelbeheerder en het advies van de veiligheidsbeambte (par. 3.4). Het bestuursorgaan kan besluiten de tunnel onder beperkende voorwaarden open te stellen (par. 3.4). Op basis van artikel 8, eerste lid, van de Warvw is voor het openstellen van een tunnel een openstellingsvergunning vereist. Het bevoegde college van Burgemeester en Wethouders verleent deze vergunning. Artikel 8, vierde lid, zegt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien niet voldaan wordt aan de regels uit, bij of krachtens de Warvw of de Woningwet. Het doel van de vergunning is, dat het college van Burgemeester en Wethouders zich ervan vergewist, dat de tunnel aan de wettelijke vereisten voldoet, zowel op het gebied van de bouwkundige vereisten als op het gebied van de veiligheidsorganisatie. Met het afgeven van de vergunning neemt het college de verantwoordelijkheid op zich voor de hulpverlening in geval van calamiteiten. Aan deze vergunning mogen volgens het derde lid geen voorschriften worden verbonden. Volgens de Rarvw dienen ten minste de volgende bescheiden bij aanvraag voor openstelling te worden gevoegd: - het tunnelveiligheidsplan - het advies van de commissie over het tunnelveiligheidsplan en dat over het bouwplan - het veiligheidsbeheerplan - het advies van de veiligheidsbeambte over het openstellen voor het verkeer van de tunnel. p 22

30 4.7 Toezicht Het bestuursorgaan is ervoor verantwoordelijk dat de inspectie-instantie regelmatig inspecties uitvoert om te kijken of de tunnel aan de eisen van de richtlijn voldoet. De termijn tussen twee inspecties bedraagt ten hoogste zes jaar. Indien de tunnel niet voldoet aan de bepalingen van deze richtlijn, meldt het bestuursorgaan aan de tunnelbeheerder en de veiligheidsbeambte dat er maatregelen moeten worden genomen. Het bestuursorgaan bepaalt welke voorwaarden tot de voltooiing van de corrigerende maatregelen zullen gelden voor het voortgezette gebruik of de heropening van de tunnel, en stelt eventueel andere relevante beperkingen of voorwaarden vast. (artikel 12) De door het bevoegde college van Burgemeester en Wethouders aangewezen ambtenaren zijn belast met het toezicht op de naleving van de Warvw (artikel 11, eerste lid). Iedere tunnel moet minstens eens in de zes jaar worden onderzocht. Op basis van artikel 11, derde lid, doet het college in geval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de Warvw of bij of krachtens de Woningwet onverwijld mededeling aan de tunnelbeheerder, de veiligheidsbeambte en de Minister van Infrastructuur en Milieu. Het bevoegd college kan daarnaast de openstellingsvergunning intrekken. 4.8 Gewijzigd gebruik Op basis van bijlage II bij de richtlijn is er toestemming nodig na ingrijpende wijzigingen in de constructie of exploitatie, of na een belangrijke verbouwing van de tunnel (par. 3.2). De richtlijn maakt onderscheid in: - ingrijpende wijzigingen conform niet-ingrijpende wijzigingen conform 4.2. Op basis van de Warvw moet op basis van artikel 6, eerste lid, ook bij verandering van gebruik een risicoanalyse uitgevoerd worden. Daarnaast moet er voor het gewijzigd gebruik net als voor de bouw van een nieuwe tunnel een veiligheidsbeheerplan worden opgesteld (artikel 6, tweede lid). De wettekst maakt geen onderscheid in ingrijpende of niet-ingrijpende veranderingen. Artikel 6, tweede lid Warvw gaat op dit punt verder dan de richtlijn vereist. p 23

31 4.9 Samenvatting verhouding wet/richtlijn Richtlijn NL wetgeving Analyse Gevolg Regels zijn van toepassing op tunnels in TEN >500 meter Regels van toepassing op alle NL tunnels > 250 m (ook bustunnels en niet publiek toegankelijk terrein) 33 tunnels onder Warvw. 13 tunnels in aanbouw, ontwerp of planstudiefase. 14 NL tunnels onderdeel van Trans Europees Netwerk (TEN) en > 500 m. 7 tunnels >250 m maar < 500 m. - Uniforme tunnelregels voor alle tunnels -> knelpunten voortkomend uit richtlijn bij alle NL tunnels >250 m - Mogelijk: tunnels worden in delen gebouwd van <250 m Lidstaten wijzen één of meer bestuursorganen aan die belast zijn met bevoegd gezag College van Burgemeester en Wethouders is bevoegd gezag -> belast met verlenen verschillende vergunningen - Bevoegd gezag en tunnelbeheer liggen bij rijksen provinciale tunnels niet en bij gemeentelijke tunnels wel in een hand - Rijks- en provinciale tunnels: overleg nodig tussen verschillende bestuurslagen - Rijkstunnels: verschillend inzicht Rijkswaterstaat en college Ben W over veiligheidsuitrusting tunnels - Gemeentelijke tunnels: mogelijk onvoldoende toezicht op naleving/ onvoldoende debat NVT CTV geeft advies bij planologisch besluit, bouwvergunning verzorgt kennisdeling Adviezen geven extra perspectief naast beheerder onderdeel van afweging college B en W bij vergunningverlening Twee extra stappen in besluitvormingsproces over tunnelveiligheidsinstallatie Openstellingsvergunning mogelijk met voorwaarden Geen voorwaarden aan open stellingsvergunning Indien tunnel niet aan vereisten wetgeving voldoet, kan deze niet opengesteld worden Kleine afwijkingen wettelijk kader: tunnel kan niet worden opengesteld onder voorwaarden Bestuursorgaan kan gebruik onderbreken bij afwijking wet College B en W kan openstellingsvergunning intrekken Geen middenweg- zwaar instrument Instrument wordt niet gebruikt Risicoanalyse wordt uitgevoerd indien nodig; geen specifieke eisen aan type analyse 1 Risicoanalyse bijvoegen bij TVP/ bouwplan volgens 2 modellen. Basis voor aanvullende maatregelen - Discussies worden op verschillende momenten en manieren getoetst - Discussie uitkomsten -> extra maatregelen? - Discussie: welk veiligheidsniveau? - Strijd over technische voorzieningen - Onhelder wat moet gebeuren bij tegenstrijdige conclusies op basis van QRA/ scenario- analyse Technische minimumeisen tunneluitrusting Technische eisen en beoordelingsinstrumentarium: zijn tunnels veilig? Discussies over aanvullende maatregelen Onhelderheid over het veiligheidsniveau waar naar gestreefd moet worden TVP niet vereist. Wel bundeling documentatie TVP/ bouwplan vereist bij aanbouw/ wijziging gebruik. CTV toetst. Meer documentatie dan op grond van de richtlijn vereist. 1x4 jr toets veiligheidsmaatregelen 1x4 jr oefenen per tunnel Tunnels worden individueel, niet in samenhang, bezien Onduidelijk hoe oefenen bij meerdere tunnels in 1 gebied 1 lidstaten gebruiken nationaal een gedetailleerd en duidelijk omschreven methodologie, die beantwoordt aan de beste beschikbare praktijken; in bepaalde (in bijlage I, art ) omschreven gevallen wordt een risicoanalyse uitgevoerd p 24

32 4.10 Bevindingen Toepassingsbereik De toepasselijkheid van de Warvw gaat op twee punten verder dan de richtlijn vereist. In de eerste plaats vallen tunnels tussen de 250 en de 500 meter onder de Warvw. In de tweede plaats zijn niet uitsluitend de TEN tunnels, maar alle tunnels in Nederland gebonden aan de Warvw. Hierdoor zijn meer tunnels aan de Warvw gebonden dan op basis van de richtlijn wordt vereist. Op basis van deze wettelijke definitie vallen er in Nederland 33 opengestelde tunnels onder de Warvw. Daarnaast zijn er 13 tunnels in aanbouw, ontwerp of planstudiefase. 14 Tunnels langer dan 500 meter maken deel uit van de TEN en moeten dus op grond van Europees recht aan de eisen van de richtlijn voldoen. Er zijn 7 tunnels langer dan 250 meter en korter dan 500 meter. In bijlage 6 is een overzicht van alle tunnels die onder de Warvw vallen opgenomen. Overgangstermijn en renovaties Op basis van de richtlijn dienen de renovaties aan TEN tunnels die langer zijn dan 500 meter uiterlijk op 1 mei 2014 aan de richtlijn te voldoen. De Nederlandse wetgeving heeft deze datum van toepassing verklaard op alle tunnels. Dit is strikt genomen niet noodzakelijk op grond van de richtlijn. In de praktijk lijken er problemen te zijn om deze datum voor alle tunnels te halen, rekening houdend met planning en marktdruk. Daarnaast lijkt de mogelijkheid om gelijkwaardige maatregelen te treffen als de maatregelen die vereist worden op basis van de Barvw en het Bouwbesluit, onvoldoende benut te worden, waardoor renovaties onnodig ingewikkeld worden. Indien de tunnelbeheerder een artikel uit het Bouwbesluit niet wil uitvoeren, maar daarvoor een andere oplossing zoekt, dan is dat nauwelijks bespreekbaar. Wat wel kan èn gebeurt in de praktijk, is dat voor de voorgeschreven voorziening een andere variant komt. Technische eisen en risicoanalyse In artikel 4, tweede lid, Rarvw staat dat er aanvullende maatregelen kunnen worden getroffen op basis van de risicoanalyse. De term aanvullende leidt tot verwarring. In de eerste plaats is onduidelijk wat voor type maatregelen er bedoeld worden: zijn het technische maatregelen of kunnen het ook maatregelen op het terrein van de organisatie van de hulpdiensten zijn. Een tweede vraag is of aanvullende maatregelen die maatregelen zijn, die niet in de wetgeving staan. De aanvulling in de Rarvw 1 dat de maatregelen bewezen en kosteneffectief en proportioneel zijn, moet er voor zorgen, dat systemen waarvan de werkzaamheid nog onvoldoende bewezen is, zoals watermistsystemen, niet worden toegepast. Deze termen zijn echter niet verder uitgewerkt. Mogelijk zal de discussie zich de komende tijd toespitsen op de vraag in hoeverre de werking van watermistsystemen bewezen is en in welke gevallen de toepassing daarvan in de praktijk proportioneel en kosteneffectief is. De risicoanalyse dient op basis van de Warvw door een onafhankelijke deskundige te worden uitgevoerd. De richtlijn gaat hierin minder ver: de risicoanalyse moet worden uitgevoerd door een orgaan dat in functioneel opzicht gescheiden is van de tunnelbeheerder. Op dit moment wordt bij Rijkswaterstaat de QRA uitgevoerd door een adviseur die werkt met het Rijkswaterstaat-QRA-model. Dit wordt gevuld met gegevens die door de tunnelbeheerder worden verstrekt. Dit voldoet aan de eisen uit de richtlijn. Het Steunpunt tunnelveiligheid beheert het model. De risicoanalyse wordt uitgevoerd door een onafhankelijk advies of 1 Deze wijziging is van kracht sinds 2 september p 25

33 ingenieursbureau. De scenarioanalyse wordt uitgevoerd door de hulpdiensten en de projectorganisatie gezamenlijk. Openstellingsvergunning De bevoegdheid om de openstellingsvergunning af te geven is belegd bij het bevoegd college van Burgemeester en Wethouders. Dit past bij de verantwoordelijkheid van het college voor de veiligheid binnen haar grondgebied. Met het afgeven van de openstellingsvergunning neemt het college de verantwoordelijkheid voor het inzetten van hulpdiensten bij calamiteiten. Bij de openstellingsvergunning wordt formeel gecontroleerd of er gebouwd is volgens het bouwplan en tunnelveiligheidsplan en of de veiligheidsorganisatie is ingericht. De normen waaraan de aanvraag voor de openstellingsvergunning getoetst wordt, zijn op onderdelen open geformuleerd zoals het hebben van een goed veiligheidsbeheerplan en het op orde zijn van de veiligheidsorganisatie. Het college van Burgemeester en Wethouders kan aan de openstellingsvergunning geen aanvullende voorwaarden verbinden. Wanneer na openstelling blijkt dat de tunnel niet aan de eisen voldoet, kan het college de openstellingsvergunning uitsluitend intrekken. Het college kan geen specifieke eisen stellen die inhouden dat er aanpassingen gedaan worden om te zorgen dat de tunnel weer in overeenstemming is met het wettelijk kader. Indien de tunnel op kleine onderdelen afwijkt van het wettelijk kader, is het intrekken van de vergunning niet proportioneel. Omdat er daarnaast geen heldere faaldefinities zijn, is onduidelijk wanneer er voldoende reden is om de tunnel te sluiten of niet open te stellen. Toepasselijkheid bouwbesluit en gebruiksbesluit De Woningwet is van toepassing op tunnels. De tunnel is een bouwwerk geen gebouw zijnde. Het Bouwbesluit is in eerste instantie geschreven voor gebouwen die met regelmaat worden gebouwd, zoals woonhuizen. Niet alle regels en gebruikte terminologie zijn daarom even goed toepasbaar op tunnels. Dat de eisen van het Bouwbesluit van toepassing zijn, heeft als gevolg dat de bouwkundige eisen die in Nederland aan tunnels gesteld worden, verder gaan dan de minimumeisen die in 2004/54 aan tunnels worden gesteld. Het Bouwbesluit is in die zin dan ook op te vatten als een kop op de Europese regelgeving. Dat laat uiteraard onverlet dat de regels uit het Bouwbesluit van nut kunnen zijn om te bepalen aan welke (constructieve) eisen tunnels dienen te voldoen. Gewijzigd gebruik In de richtlijn staat dat er bij ingrijpende veranderingen in het gebruik van de tunnel opnieuw toestemming gegeven moet worden voor de openstelling van de tunnel. Deze zinsnede lijkt in een relatief beperkt aantal gevallen van toepassing. De Nederlandse wetgeving hanteert de term ingrijpende verandering niet. De Warvw schrijft voor wat betreft de wijziging van gebruik dat indien er overwogen wordt een tunnel te bouwen of het gebruik daarvan te veranderen, een risicoanalyse moet worden uitgevoerd. Bovendien stelt de tunnelbeheerder in overleg met de veiligheidsbeambte een nieuw tunnelveiligheidsplan op. Het ligt voor de hand dat de Commissie Tunnelveiligheid hierover advies moet geven. Een tunnelveiligheidsplan gaat echter vooraf aan een planologische beslissing, terwijl daar bij gewijzigd gebruik geen sprake van is. Het is onduidelijk welk bevoegd gezag formeel een beslissing moet nemen over het gewijzigde gebruik Kortom, in de praktijk leiden de bepalingen ten aanzien van de wijziging van de tunnel, tot onduidelijkheid. p 26

34 5 Technische eisen 5.1 Inleiding Iedere tunnel vraagt om toegesneden maatregelen voor de veiligheid, afhankelijk van onder meer het type vervoer, het gebruik en de ligging van de tunnel in zijn omgeving, zo schreef de Minister van Verkeer en Waterstaat in 2003 aan de Tweede Kamer. 1 De Minister streeft hierbij naar een optimale mix van enerzijds standaardisering en anderzijds ruimte voor specifieke veiligheidsmaatregelen. Bij de invoering van de Warvw heeft de wetgever ervoor gekozen om aanvullende eisen te stellen aan Nederlandse tunnels. De gedachte hierbij was dat de eisen waaraan Nederlandse tunnels reeds moesten voldoen, hoger waren dan de minimale eisen waaraan tunnels volgens de richtlijn moesten voldoen. Beleidsnota Tunnelveiligheid deel B stelt: het doel van de Warvw is niet om te komen tot steeds veiliger tunnels, maar het Nederlandse veiligheidsniveau van tunnels te behouden. Het gewenste veiligheidsniveau wordt in de nota omschreven als het niveau van na 1999 maar voor de sprinklers. Dit hoofdstuk is een weergave van de wijze waarop de technische eisen aan een tunnel zijn vormgegeven. Allereerst wordt ingegaan op de systematiek die in de wetgeving is vastgelegd. Daarna worden minimumveiligheidseisen die de richtlijn stelt, besproken en de wijze waarop deze eisen in Nederland zijn geïmplementeerd. Vervolgens wordt de integrale veiligheidfilosofie van het Steunpunt Tunnelveiligheid beschreven. Ten slotte worden de risicoanalyses en de gevolgen daarvan besproken. 5.2 Systematiek De Europese richtlijn schrijft minimumveiligheidseisen voor tunnels voor. Deze worden uitgewerkt in Bijlage I bij de richtlijn. Daarnaast worden indien nodig risicoanalyses uitgevoerd door een orgaan dat in functioneel opzicht onafhankelijk is van de tunnelbeheerder. De technische eisen zijn in de Nederlandse wetgeving als volgt ingevuld: 1 Minimumveiligheidseisen zijn grotendeels neergelegd in het Barvw, het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit. In documenten zonder wettelijke status, zoals de Veiligheidsrichtlijnen deel C (Veiligheidsrichtlijn C), zijn aanvullende normen en standaarden of uitwerkingen daarvan vastgelegd. 2 Warvw: Artikel 6, eerste lid, beschrijft de procedure om te komen tot afweging over het benodigde veiligheidsniveau door middel van risicoanalyse. Er is een verplichting tot het uitvoeren van een Quantitative Risk Analysis (QRA) en een scenarioanalyse. Indien de uitkomsten van de risicoanalyses hier aanleiding toe geven, kunnen op basis hiervan aanvullende maatregelen getroffen worden. 1 Kamerbrief bij beleidsnota deel A d.d. 7 nov 2003 p 27

35 De volgende tabel is een weergave van de uitwerking van de technische eisen en voorschriften in de wet- en regelgeving Voorschriften technische eisen Stap Wet/document Instrument Algemeen voorschrift Wat? Maatregelen Waarmee? Onderbouwing Normering Uitwerking Hoe? Art 6 Warvw Barvw en Bouwbesluit Rijkswaterstaat model QRA Leidraad COB Handreiking risicoanalyse Risicoanalyse Systeembeschrijving minimumeisen QRA met vastgestelde minimumnorm Scenarioanalyse Analyse groepsrisico en persoonlijk risico 5.3 Minimumveiligheidseisen De technische normen waar de tunnel aan moet voldoen, zijn deels afkomstig uit richtlijn 2004/54/EG en geïmplementeerd en vastgelegd in het Barvw en het Bouwbesluit. Daarnaast is een aantal extra veiligheidseisen gesteld. Ook is een beperkt aantal eisen niet (geheel) geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. Hiervoor is geen motivatie aangetroffen. In de Nederlandse wetgeving geldt een aantal eisen, specifiek voor tunnelveiligheid, die strenger zijn dan de Europese regels. Het gaat om: - één rijrichting per tunnelbuis - afstand tussen vluchtdeuren max. 250m i.p.v. 500m - mechanische ventilatie bij lengte 500m i.p.v. 1000m - afstand hulpposten max. 100m i.p.v. 150m (nieuwe tunnels) respectievelijk 250m (bestaande tunnels) - bediencentrale indien tunnellengte >500m i.p.v. >3000m - vrije tunnelbuisbreedte is ten minste 7m i.v.m. hulpdiensten. In de Nederlandse wetgeving ontbreken tevens een aantal eisen uit de richtlijn. Het gaat om: - hulpmiddelen buiten de tunnel om deze af te sluiten (bijlage I ) - uitwerkingseis voor evacuatieverlichting (bijlage I-2.8.3) - aanbrengen branddetectiesysteem indien brandventilatie anders functioneert dan emissieventilatie (voor tunnels met ventilatie die niet voorzien zijn van een bediencentrale) (bijlage I ) - één stuks handblusser vereist i.p.v. 2 stuks brandblusapparaten (bijlage I ) - eisen voor vluchthavens, doorsteken naar andere tunnelbuis, schuilgelegenheden (bijlage I , bijlage I-2.5, bijlage I-2.3.4) - aantal rijstroken na de tunnel (moet gelijk zijn aan aantal rijstroken in tunnel), 10 seconden regel niet als zodanig vastgelegd (bijlage I-2.1.3) - extra maatregelen bij hellingen 3% - 5% (bijlage I-2.2.3) - aanleggen voetpaden (bjilage I-2.3.1) - calamiteiten doorsteken (bijlage I-2.4.2). p 28

36 5.4 Risicoanalyses De Warvw beschrijft naast technische minimumeisen een procedure voor een afweging over het benodigde veiligheidsniveau van een tunnel. Het veiligheidsniveau is niet in de wet vastgelegd: per tunnel wordt opnieuw invulling gegeven aan het veiligheidsconcept. 1 Wel wordt in de handreiking risicoanalyse tunnelveiligheid aangegeven op welke wijze het groepsrisico en het persoonlijk risico dient te worden gehanteerd. Om te bepalen wat het veiligheidsniveau voor een tunnel is, schrijft de Warvw voor dat er op twee momenten twee risicoanalyses uitgevoerd moeten worden. De tunnelbeheerder kan naar aanleiding van de resultaten van de risicoanalyses besluiten aanvullende maatregelen te treffen, mits dat kan met bewezen technologie en de maatregelen kosteneffectief en proportioneel zijn (Rarvw artikel 4, tweede lid, wijziging 2010). In de Handreiking Risicoanalyse Tunnelveiligheid staat: - Het groepsrisico en het persoonlijk risico wordt getoetst aan de hand van een kwantitatieve risicoanalyses (QRA). Hierbij wordt gekeken of het aantal dodelijke slachtoffers binnen de oriënterende waarde blijft, zoals gesteld in de handreiking risicoanalyse tunnelveiligheid (probabilistisch instrument). - De scenarioanalyse toetst de impact van een rampscenario op de vier processen (1) verkeersafwikkeling, (2) incidentbeheersing, (3) zelfredding en (4) hulpverlening. Voor scenario s met een hoge waarschijnlijkheid moeten deze processen voldoen aan de gestelde functionele eisen in de Beleidsnota Tunnelveiligheid deel B (2005). Voor scenario s met een kleine kans van voorkomen moet het restrisico inzichtelijk gemaakt worden (deterministisch instrument). Kwantitatieve risicoanalyse De QRA is gebaseerd op de Rekenmodellen Kwantitatieve Risicoanalyse (Rijkswaterstaat, ) waarmee het individueel en groepsrisico wordt uitgerekend. De gegevens die in het model ingevuld moeten worden, zijn kwantitatief. Het betreft: - tunnelgeometrie (lengte, aantal rijstroken, vluchtdeurafstand) - gebruik (verkeersintensiteit, gevaarlijke stoffen) - voorzieningen (wijze incident detectie, ventilatie, communicatie voorzieningen, e.d.) - incidentkansen (file, pech, ongeval, brand) Het ontwerp voor nieuwe wegtunnels wordt getoetst aan een oriënterende waarde voor het persoonlijk risico van 1x10-7 per persoonkilometer wegtunnel en voor het groepsrisico van 0,1/N 2 per kilometer per jaar. Hierbij staat N voor het aantal dodelijke slachtoffers. Het kansenmodel in de Rijkswaterstaat/QRA bestaat uit een gebeurtenissenboom. Met de gebeurtenissenboom worden alle voor het risico relevante scenario s in beeld gebracht. Van elk scenario, dit is een reeks van achtereenvolgende gebeurtenissen, wordt de kans bepaald voor één voertuigkilometer. Concreet betekent de norm dat de kans dat er 100 doden bij een ongeval vallen eens in de jaar per kilomtertunnel voorkomt. Per slachtofferaantal worden de kansen van de scenario s met een hoger aantal slachtoffers gesommeerd, en de resultaten worden gepresenteerd in een grafiek. Hiermee wordt het groepsrisico getoetst. 1 Zie ook evaluatie Horvat (p5): (1) Geen expliciete toets van wat veiligheid omvat en (2) welke eisen aan beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de tunnel worden gesteld. 2 Rijkswaterstaat-QRA-model voor wegtunnels, versie 1.0 (Rijkswaterstaat, Bouwdienst, registratienummer ) p 29

37 Scenarioanalyse In de scenarioanalyse wordt gekeken wat er gebeurt in verschillende situaties die zich kunnen voordoen in de tunnels die worden gerealiseerd. In de scenarioanalyse vindt een toets plaats van vier processen: (1) verkeersafwikkeling, (2) incidentbeheersing, (3) zelfredding en (4) hulpverlening. Verschillende partijen hebben de verantwoordelijkheid, bevoegdheid of uitvoerende taak voor deze processen. Zij werken mee aan het opstellen en uitwerken van de verschillende scenario s. In onderstaande tabel wordt een schematische weergave gegeven van de input van verschillende partijen. Stakeholders scenarioanalyse Wat Verantwoordelijk Bevoegd Uitvoerend Verkeersafwikkeling Tunnelbeheerder Wegbeheerder (Rijkswaterstaat, provinciaal, gemeentelijk) Incidentbeheersing Tunnelbeheerder Wegbeheerder (Rijkswaterstaat, provinciaal, gemeentelijk) Zelfredding Tunnelbeheerder Bevoegd gezag van de gemeente waar de tunnel in ligt Tunnelbeheerder Hulpdiensten (van wegbeheerder) Tunnelgebruikers Hulpverlening Bevoegd gezag van de gemeente waar de tunnel in ligt Bevoegd gezag van de gemeente waar de tunnel in ligt Veiligheidsregio In tegenstelling tot de QRA wordt in de scenarioanalyse een beperkt aantal mogelijke scenario s van ongevallen uitgewerkt. Deze scenario s zijn niet eenduidig en verschillen per project. Voor scenario s met een hoge waarschijnlijkheid moeten deze processen voldoen aan vooraf gestelde toetscriteria. Voor scenario s met een kleine kans van voorkomen wordt het restrisico inzichtelijk gemaakt. Daarnaast moet het ontwerp van de tunnel bij het analyseren van ongevalontwikkelingen met een waarschijnlijkheid van optreden van groter dan 1x10-6 voldoen aan de gestelde functionele eisen. Voor ongevalontwikkelingen met een geringere waarschijnlijkheid van optreden kunnen op grond van de scenarioanalyse geen specifieke maatregelen worden geëist. De kosteneffectiviteit van deze maatregelen is dan te laag. 5.5 Ale en Vrouwenvelder De scenarioanalyse en de risicoanalyse zouden elkaar moeten aanvullen als hulpmiddel in de besluitvorming. In de praktijk blijken zich echter problemen voor te doen in de verhouding tussen de instrumenten. Ale en Vrouwenvelder 1 hebben hier, op initiatief van Rijkswaterstaat en de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond, onderzoek naar gedaan. Zij constateren dat de p 30

38 normering van grenswaarden en afwegingskaders, en zeker de onderlinge afstemming daarvan, niet is geregeld, niet helder is geregeld of alleen geregeld in documenten zonder wettelijke status. In de praktijk uit zich dat het meest in het ontbreken van een juiste onderlinge afstemming van de QRA en de scenarioanalyse. De kwantitatieve risicoanalyse en de scenarioanalyse hebben ieder een eigen doelstelling. De risicoanalyse behandelt veel meer scenario s dan de scenarioanalyse. De scenarioanalyse behandelt een beperkt aantal scenario s in meer detail. Het ligt in de verwachting dat de scenario s die in de scenarioanalyse aan de orde komen onderdeel uitmaken van de scenario s uit de kwantitatieve risicoanalyse. Het maximaal denkbare scenario zou dan in principe in de beide analyses gelijk zijn. Dit is echter niet geregeld, noch is gebleken dat dit zo wordt uitgewerkt. De scenarioanalyse dient tevens om na te gaan of de hulpverlening aan gewonden adequaat is. Hiervoor bevelen Ale en Vrouwenvelder aan dat criteria worden ontwikkeld die meer houvast bieden en genuanceerder zijn dan thans het geval is. Niet langer zou het afkappunt bij te bekijken ongevalscenario's met een kans kleiner dan 10-6 per jaar komen te liggen maar er dient een systematiek te worden ontwikkeld waarin scenario s die minder vaak voorkomen niet systematisch genegeerd zullen kunnen worden terwijl scenario's met een grotere kans niet automatisch volledig beheersbaar hoeven te zijn. Kort gezegd zijn de bevindingen van Ale en Vrouwenvelder als volgt: - Het huidige veiligheidsbeleid in Nederland is gebaseerd op een risicobenadering, omdat het in absolute zin voorkomen van letale slachtoffers bij een ramp onhaalbaar is. - In het beleid en de wet- en regelgeving is de onderlinge relatie tussen de QRA en de SceA niet duidelijk bepaald. De Handreiking Risicoanalyse Tunnelveiligheid laat ruimte voor interpretatie en heeft geen wettelijke status. - Voor wat betreft het criterium is de Handreiking Risicoanalyse Tunnelveiligheid in feite beleidsondermijnend. De handreiking stelt namelijk dat de restrisico s met een kans van optreden kleiner dan 10-6 per jaar zonder meer acceptabel zijn, terwijl er volgens de QRA-norm bij die kans 300 of meer doden mogen vallen. Anderzijds is het ook niet zo dat er bij een ongeval met een grotere kans dan 10-6 per jaar opeens helemaal geen doden meer zouden mogen vallen. - Dezelfde argumentatie geldt voor de hulpverlening. Bij scenario s met een kans kleiner dan 10-6 /jaar zullen de hulpverleners niet werkeloos gaan toezien. Anderzijds zullen bij scenario s met een grotere kans ook niet altijd alle zwaar gewonden tijdig kunnen worden geholpen. Gegeven het voorgaande doen Ale en Vrouwenvelder de volgende aanbevelingen met betrekking tot de QRA en de scenarioanalyse: - Gebruik de QRA om de risico s aan de normen te toetsen, c.q. al dan niet te accepteren - Gebruik de scenarioanalyse om na te gaan of de impliciete en expliciete uitgangspunten in de QRA kloppen en kunnen worden waargemaakt, vooral met betrekking tot zelfredding en hulpverlening aan de gewonden; voer hiertoe een analyse uit van representatieve scenario s, zowel wat betreft het soort effect als wat betreft het aantal slachtoffers. Besteed met name aandacht aan de lage kans, groot gevolg scenario s, ook al is de kans kleiner dan 10-6 per jaar. - Ga na wat de consequenties zijn voor de resultaten van de QRA als de uitgangspunten blijkens de scenarioanalyse niet kloppen (bijvoorbeeld als de hulpverlening aan de gewonden niet adequaat kan plaatsvinden met extra doden als gevolg); toets opnieuw aan de QRA-norm met de bijgestelde uitgangspunten; neem zonodig aanvullende maatregelen en toets opnieuw. - Niet direct veiligheidsgeoriënteerd, maar wel aanbevelenswaardig: voer een kostenanalyse uit voor het bezwijken van de tunnel als gevolg van de in de QRA beschouwde scenario s p 31

39 (materiële schade, maatschappelijke schade) en bepaal vervolgens of er kosteneffectieve maatregelen kunnen worden genomen. Voor de wettelijke verankering van de methodieken doen Ale en Vrouwenvelder de volgende aanbevelingen: - Leg de onderlinge relatie tussen de QRA en de scenarioanalyse wettelijk vast, alsmede de QRA-normen, zowel voor tunnelveiligheid als voor externe veiligheid. - Onderzoek de relatie tussen de risicoanalyses en de eisen van het Bouwbesluit, met name met betrekking tot het risico van bezwijken van de tunnel; regel de onderlinge relatie/samenhang tussen de criteria van de risicoanalyses en de bouwregelgeving en de brandweerwet in de Warvw. 5.6 Invulling veiligheidseisen Het Steunpunt tunnelveiligheid, dat onderdeel is van Rijkswaterstaat, stelt kaders en richtlijnen voor de bouw van veilige tunnels. De integrale veiligheidsfilosofie van het Steunpunt Tunnelveiligheid 1 biedt een kader om de veiligheid te borgen gedurende de hele levenscyclus van een tunnel, bij de planvorming, het ontwerp, de bouw en het gebruik, het beheer en onderhoud. Als onderdeel van dit kader beheert het Steunpunt het Rijkswaterstaat-QRA-model. Deze kaders zijn primair bedoeld voor intern gebruik door Rijkswaterstaat maar worden ook benut door andere tunnelbeheerders. Enkele kaders zijn wettelijk verankerd (RWS-QRA, Leidraad scenarioanalyse COB, Leidraad TVP/VBS e.d.). Bovendien worden de kaders vaak gebruikt in contracten, als eisen waar aannemers aan dienen te voldoen. Integrale veiligheidsfilosofie Op basis van de integrale veiligheidsfilosofie van het Steunpunt kunnen de noodzakelijke veiligheidsmaatregelen en voorzieningen in de tunnel worden vastgesteld. De filosofie is opgesteld in de periode , onder meer op basis van de ervaringen die zijn opgedaan bij de bouw van de Westerscheldetunnel. Ook biedt de filosofie een kader om er voor te zorgen dat de gekozen maatregelen en voorzieningen zullen voldoen (en blijven voldoen) aan de gestelde eisen. De benadering is integraal is de zin dat: - Het tunnelsysteem als geheel wordt beschouwd, dus niet alleen de weg, de tunnelconstructie en de installaties, maar ook de organisatie in de gebruiksfase (verkeersmanagement, calamiteitenbeheersing e.d.) - De gehele veiligheidsketen wordt beschouwd, dus: pro-actie, preventie, preparatie, mitigatie, repressie en nazorg. De integrale veiligheidsfilosofie van het steunpunt bestaat uit de volgende bouwstenen, die vervolgens per onderdeel in veiligheidsrichtlijnen zijn uitgewerkt: - normen, richtlijnen en uitgangspunten - veiligheidsbeschouwingen (QRA en Scenarioanalyse) - basismaatregelen - aanvullende maatregelen en hun effectiviteit - veiligheidsorganisatie (Veiligheidsbeheer) 1 Integrale veiligheidsfilosofie Steunpunt tunnelveiligheid, een beknopte beschrijving, p 32

40 Op basis van de veiligheidsfilosofie dienen de volgende stappen te worden gezet: 1 Bepaal de eisen waaraan de veiligheid van de tunnel moet voldoen (VRA). Deze eisen zijn ook vastgelegd in de wet- en regelgeving (Warvw e.d.) 2 Pas basismaatregelen (Veiligheidsrichtlijn C) en organisatorische maatregelen (VRE) toe om aan de veiligheidseisen te voldoen. 3 Toets door middel van veiligheidsbeschouwingen c.q. risicoanalyses (VRB) of daadwerkelijk aan de eisen is voldaan; in ieder geval moeten een kwantitatieve risicoanalyse (QRA) en een scenarioanalyse (SceA) worden uitgevoerd. 4 Pas zonodig aanvullende maatregelen toe (Veiligheidsrichtlijn D) als uit de risicoanalyses blijkt dat niet aan de eisen wordt voldaan; voer daarbij een kostenbatenanalyse uit; de maatregelen moeten in ieder geval kosteneffectief zijn, dat wil zeggen dat de veiligheidseffecten moeten opwegen tegen de (lifecycle) kosten. Dit geldt zeker ook voor de ALARP-maatregelen 1, die eventueel nog extra worden toegepast nadat uit de risicoanalyses is gebleken dat aan de eisen wordt voldaan. 5 Zorg ervoor dat de tunnel wordt gerealiseerd conform de geplande maatregelen en voorzieningen en borg dat deze effectief zijn, zowel qua functionaliteit als betrouwbaarheid. 6 Houd de maatregelen en voorzieningen in stand tijdens de gebruiksfase van de tunnel, door middel van beheer en onderhoud van de tunnel, opleiding, training en oefening van het tunnelpersoneel, enz. Bewaak daarbij dat het tunnelsysteem aan de veiligheidseisen blijft voldoen (Deming-circle: plan,do, check, act). 7 Ga bij een wijziging van gebruik en/of een aanpassing aan de tunnel na of er nog steeds aan de veiligheidseisen wordt voldaan, conform bovengenoemde procedure. Veiligheidsrichtlijn deel C: Basismaatregelen De Veiligheidsrichtlijn C is de bekendste veiligheidsrichtlijn. De Veiligheidsrichtlijn C is van toepassing op alle nieuwbouw tunnels van Rijkswaterstaat en wordt zo veel mogelijk toegepast bij renovatie van bestaande tunnels. Andere tunnelbeheerders gebruiken de Veiligheidsrichtlijn C als best practice, en volgen de Veiligheidsrichtlijn C waar dat nuttig en noodzakelijk wordt geacht. In de Veiligheidsrichtlijn C is een aantal minimumeisen uit de richtlijn uitgewerkt, die niet in de wet zijn opgenomen. Het gaat hierbij om: - hulpmiddelen buiten de tunnel om deze af te sluiten - detectie van gevaarlijke situaties, indien een tunnel niet is aangesloten op een bediencentrale. - eisen aan centrale bediening en bewaking. Op tal van punten gaat de Veiligheidsrichtlijn C verder dan de wet, hierbij een overzicht van een aantal kenmerkende: - de hart-op-hart afstand van hulpposttype A is maximaal 60 meter - de brandwerendheideisen zijn gebaseerd op de zwaardere Rijkswaterstaat-kromme en voor nieuwe en bestaande tunnel geldt een tijdsduur van 2 uur - prestatie-eisen ventilatie - eisen bediening, besturing en bewaking - betrouwbaarheidseisen energievoorziening - eisen aan vluchtvoorzieningen. 1 ALARP = As Low As Reasonably Practicable; vrij vertaald betekent dit: bekijk waar er met minimale extra investeringen op praktische wijze (met gangbare technieken en maatregelen) nog extra veiligheidswinst te boeken valt, ook wanneer het tunnelsysteem zowel probabilistisch als deterministisch is geanalyseerd en akkoord bevonden. p 33

41 Veiligheidsrichtlijn deel D aanvullende maatregelen Indien de basisvoorzieningen alleen niet voldoende zijn om het gewenste veiligheidniveau te behalen, kunnen op basis van Veiligheidsrichtlijn D (VRD) aanvullende maatregelen getroffen worden. Bij de toepassing van aanvullende maatregelen (bovenop de basismaatregelen) is de kosteneffectiviteit van belang - de veiligheidseffecten van de maatregelen moeten opwegen tegen de (lifecycle) kosten. De Veiligheidsrichtlijn D kent geen lijst met mogelijke opties. Veiligheidsrichtlijn deel F werkwijze en borging Als de benodigde veiligheidsmaatregelen en -voorzieningen eenmaal zijn bepaald, moeten deze worden ontworpen, uitgevoerd en in stand worden gehouden conform de vastgestelde eisen. Binnen Rijkswaterstaat worden hiertoe methoden en technieken gehanteerd als Systems Engineering (SE), RAMS 1 en ProBo (Probabilistisch Beheer en Onderhoud). Specifieke richtlijnen om de tunnelveiligheid hierbij te borgen worden momenteel nog ontwikkeld. 5.7 Veiligheidsdocumentatie Om de veiligheid te garanderen is de tunnelbeheerder gehouden om - in overeenstemming met het bevoegd gezag en andere relevante partijen - een aantal plannen op te stellen, waarin het beheer van de tunnel en de veiligheidsorganisatie centraal staat. De Leidraad tunnelveiligheidsplan en de Leidraad veiligheidsbeheerssysteem zijn verplicht op grond van de ministeriële regeling. In de praktijk wordt ook gebruik gemaakt van de Leidraad veiligheidsdocumentatie wegtunnels. - Het tunnelveiligheidsplan is de weergave van het te bereiken veiligheidsniveau en van de wijze waarop een samenhangend pakket veiligheidsmaatregelen zal worden ontwikkeld, beoordeeld en in stand gehouden. Het plan wordt opgesteld voorafgaand aan de planologische beslissing. - Het bouwplan is het vervolg op het tunnelveiligheidsplan en bevat de bewijsvoering dat het tunnelontwerp zal voldoen aan de bouwvoorschriften en dat een doeltreffende calamiteitenbestrijding in het tunnelsysteem zal kunnen plaatsvinden. De invulling van het bouwplan volgens de Leidraad veiligheidsdocumentatie gaat tevens in op de installatietechnische aspecten. Het plan is onderdeel van de aanvraag voor een Bouwvergunning. - Het Veiligheidsbeheerplan is het instrument, met behulp waarvan de tunnelbeheerder in de gebruiksfase het afgesproken veiligheidsniveau handhaaft. Het wordt opgesteld voorafgaand aan ingebruikname van de tunnel. De tunnelbeheerder is verplicht advies aan te vragen bij de Commissie Tunnelveiligheid op het tunnelveiligheidsplan en het bouwplan waarvoor bouwvergunning zal worden aangevraagd (Warvw art 6.3). 5.8 Standaardisatie De systemen die op dit moment in tunnels worden geïnstalleerd, zijn technisch niet complex. Bovendien is een groot deel van de tunneluitrusting standaard ongeveer 80 procent van de tunneluitrusting is voor iedere tunnel hetzelfde. Toch doet zich een aantal knelpunten voor. Bedienfilosofie en RAMS eisen ontbreken in de aanbestedingsdocumenten, waardoor het voor de aannemer moeilijk is een systeem te ontwerpen dat aan de wensen van Rijkswaterstaat voldoet. 1 RAMS staat voor de samenhang tussen de aspecten Reliability, Availability, Maintainability, Safety p 34

42 De Landelijke Tunnelregisseur beschrijft 1 het probleem met de techniek als volgt: - steeds grotere rol voor IT, toenemende complexiteit - toenemende eisen aan zowel veiligheid als doorstroming - iedere tunnel heeft unieke kenmerken en dus het wiel iedere keer opnieuw uitvinden. De Landelijke Tunnelregisseur van Rijkswaterstaat heeft de opdracht om een deel van de techniek te standaardiseren. Doel is om een structurele verandering van het aanlegproces te bewerkstelligen van Rijkswaterstaat wegtunnels door uniformering van eisen en randvoorwaarden en standaardiseren van technische specificaties en oplossingen voor Verkeers- en Tunneltechnische Installaties. Door standaardisatie is een betere projectbeheersing, het beperken van de (uitvoerings)risico s en het stroomlijnen van discussies met stakeholders mogelijk. Door een betere herkenbaarheid van de techniek, ontstaat meer duidelijkheid voor gebruikers. De discussie met stakeholders kan worden gestroomlijnd. De standaardisatie zal naar verwachting de volgende zaken opleveren: - topeisen (RAMS) en faaldefinities - standaard bedrijfsprocessen - standaard systeemdefinitie, tunnelclassificatie en basisspecificaties Tunnel Technische Installaties - standaard bediening en monitoring. 5.9 Bevindingen Ontbreken eenduidig veiligheidsniveau Op basis van de technische minimumeisen uit de wetgeving en het gebruik van de risicoanalyses stellen partijen vast wat een veilige tunnel is. Een eenduidige wettelijke norm voor het veiligheidsniveau ontbreekt. Hierdoor ontstaat gedurende ontwerp, bouw en openstellingsvergunning veel discussie over het wenselijke het veiligheidsniveau. De Nederlandse standaard De Nederlandse standaardtunnel heeft de volgende eigenschappen: de tunnel is circa een kilometer lang, ligt onder water, heeft vluchtdeuren om de 100 meter, is voorzien van langsventilatie en de tunnel is opengesteld is voor vervoer van gevaarlijke stoffen categorie C (wel diesel en benzine, maar geen LPG). Daarnaast staan er soms files in de tunnel. Geschiktheid veiligheidsrichtlijnen voor nieuwe tunnelsituaties Nieuwe ontwikkelingen, zoals diep geboorde tunnels en de wens tot overkappen en overkluizen van infrastructuur, leiden tot een grotere diversiteit van tunnelontwerpen en te gebruiken technieken. De opkomst van andere samenwerkingsvormen, zoals PPS, levert een verscheidenheid aan bouwprocessen en eigendomsverhoudingen. Dit maakt dat een standaardbenadering niet meer toereikend is. 2 Er zijn echter geen afwijkende basismaatregelen beschreven voor situaties waarin er geen beperking is in het vervoer van gevaarlijke stoffen. De constructie wordt niet extra beschermd bij meer vervoer gevaarlijke stoffen. Het Bouwbesluit/regeling bouwbesluit gaat uit van land of onderwatertunnels en voor de bescherming die wordt voorgeschreven wordt geen verband gelegd welk vervoer gevaarlijke stoffen er door heen gaat. 1 Presentatie Tunnelproblematiek, Hoever staan we?, 26 okt 2010, Landelijk tunnelregisseur 2 Kamerbrief Veiligheid in tunnels, d.d. 29 aug p 35

43 Knelpunten Veiligheidsrichtlijn C In de Veiligheidsrichtlijn C is een hoofdstuk 9 bediening en bewaking opgenomen. Het hoofdstuk geeft hoofdzakelijk aandachtspunten en gaat dieper in op de ondersteuning van de bedienaar in geval van een calamiteit. Er is geen standaard bedienfilosofie en er zijn geen standaardeisen aan een bedien-interface. Er is geen beschrijving van hoe de verschillende systemen samen moeten werken. Rijkswaterstaat ontwikkelt een nieuwe invulling van hoofdstuk 21 over compenserende maatregelen bij het falen van tunnelinstallaties. Hierin wordt voor installaties aangegeven wanneer deze falen (de faaldefinities), onder welke omstandigheden de tunnel dicht moet, onder welke voorwaarden de tunnel open mag blijven en hoe snel de installatie weer hersteld dient te zijn. Versnippering eisen De technische eisen aan tunnels zijn over verschillende besluiten verspreid. In het Bouwbesluit en de Barvw zijn de wettelijke eisen neergelegd. Uitwerking van het toetsinstrumentarium is belegd in verschillende documenten die op basis van de Rarvw wettelijke status hebben. Daarnaast is de Veiligheidsrichtlijn C bindend op grond van de tunnelcontracten van Rijkswaterstaat. Ook gemeenten en provincies benutten dit document. Ten slotte zijn de contracten voorzien van een programma van eisen aan de diverse subsystemen. In een aantal tunnelcontracten zijn eisen opgenomen die verder gaan dan de Veiligheidsrichtlijn C, zoals: - afstand tussen vluchtdeuren max 100 meter indien geen boortunnel - afstand hulpposten max. 50 meter - het camerasysteem is voorzien van draaibare en zoombare camera s - er vindt voertuigdetectie plaats bij transport van gevaarlijke stoffen. Standaardisatie Systemen die in tunnels worden toegepast zijn voor een groot deel standaard. De basismaatregelen uit de Veiligheidsrichtlijn C zijn voor deze standaard het startpunt. Door de standaardisatie van deze uitrusting kan de discussie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer eenvoudiger worden, bijvoorbeeld ten aanzien van bediening en besturing van tunnels. Standaardisatie biedt op dit moment geen oplossing voor het overleg met stakeholders over nut en noodzaak van aanvullende maatregelen. Daarvoor zijn twee redenen: 1 Indien er een standaarduitrusting gedefinieerd is, geeft dit nog geen antwoord op de vraag hoe met de scenarioanalyse omgegaan moet worden. 2 Rijkswaterstaat werkt momenteel aan standaardisatie in samenwerking met de markt (Bouwend Nederland, Uneto-VNI en NL ingenieurs). Andere stakeholders (andere tunnelbeheerders, hulpdiensten, bevoegd gezag) zullen in een volgende fase worden betrokken. Samenhang QRA- scenarioanalyse Op twee momenten moeten risicoanalyses plaatsvinden, gebruikmakend van twee modellen: het Rijkswaterstaat QRA model en de scenarioanalyse. De QRA en scenarioanalyse bieden onvoldoende houvast bij het bepalen van het veiligheidsniveau om de volgende redenen: - In de handreiking voor het uitvoeren van de risicoanalyses is een risiconorm vastgesteld voor de QRA en functionele eisen voor de scenarioanalyse. Deze zijn niet wettelijk vastgelegd en ontberen daardoor status. - De normen voor de QRA en de scenarioanalyse kunnen zo geïnterpreteerd worden, dat ze tot strijdige conclusies leiden. De afloop van incidenten met een bepaalde kans van voorkomen die volgens de QRA toelaatbaar zijn, zijn volgens de scenarioanalyse niet toegestaan. De scenarioanalyse kijkt namelijk niet alleen naar slachtoffers, maar ook naar herstel van de p 36

44 verkeersfunctie en hulpverlening. Het is onduidelijk wat er moet gebeuren als een tunnel op deze elementen slecht scoort, terwijl er wel aan de norm van de QRA voldaan wordt. - Het is onduidelijk wat voor aanvullende maatregelen op basis van de uitkomsten van de risicoanalyses moeten worden getroffen. Beperkingen QRA Er zijn de volgende knelpunten bij het uitvoeren van risicoanalyses met de QRA: - Het model is gevoelig voor de filekans (deze is lastig goed in te schatten, om het effect goed in te schatten wordt een gevoeligheidanalyse uitgevoerd) - De inschatting van de reactiesnelheid van aanwezigen in de tunnel (hoe reageren zij op oproepen van de operator?) en hoe zij vervolgens vluchten (gebruiken zij de vluchtdeuren?) is zo goed mogelijk ingeschat op basis van diverse onderzoeken. Maatregelen in met name hoofdstuk 11 van de Veiligheidsrichtlijn C zijn erop gericht het gewenste gedrag op te roepen. - De grenswaarde voor de criteria voor het bepalen van de slachtoffers (CO, hitte, straling, rookdichtheid) en hun loopsnelheid in de rook is lastig te definiëren. De aannames in Rijkswaterstaat/QRA zijn gebaseerd op onderzoek door TNO en worden gevalideerd door het RIVM. - Er worden alleen doden in opgenomen en geen zaken als aantallen gewonden. Ook economische waarde en beschikbaarheid wordt niet meegenomen. - QRA kan niet kijken naar specifieke zaken die naar voren komen uit de specifieke omgeving van de tunnel. - Niet voor alle tunnels bruikbaar, bijvoorbeeld niet voor tunnels met een afwijkend ventilatiesysteem. Beperkingen scenarioanalyse De beperkingen van de scenarioanalyse bestaan uit de volgende elementen. In de eerste plaats zijn de toetscriteria zijn niet gestandaardiseerd. Daarnaast zijn de toetscriteria zijn vaak niet meetbaar, terwijl er wel een norm wordt gegeven. Onduidelijk is welke betekenis 10-6 criterium krijgt. Ook zijn de gevolgen onhelder als aan een criterium niet wordt voldaan. Tevens gelden dezelfde beperkingen als voor de QRA met betrekking tot de inschatting van reactiesnelheid en vluchtgedrag en grenswaarden voor het bepalen van slachtoffers. Eisen uit de richtlijn niet volledig geïmplementeerd Niet de technische minimumeisen uit de richtlijn zijn opgenomen in de wetgeving. Dit wordt deels gecompenseerd doordat deze eisen wel in de Veiligheidsrichtlijn C zijn opgenomen. Hierdoor resteren de volgende eisen die niet worden opgevolgd: - Uitwerkingseis voor evacuatieverlichting - Geen eisen voor vluchthavens, doorsteken naar andere tunnelbuis, schuilgelegenheden. Er is vanuit gegaan dat deze voorzieningen nooit worden toegepast in de Nederlandse situatie - Geen extra aandacht gevraagd voor hellingen 3% - 5%. Hierbij is het niet duidelijk voor welke risico s een analyse gemaakt dient te worden (verspreiding vloeistofplas, effecten bij gladheid, effect op tunnelventilatie). In bijlage Veiligheidsrichtlijn C hoofdstuk 4 is hiervoor een verklaring te vinden: Op basis van risicoanalyses, door Rijkswaterstaat/DVS uitgevoerd, is gebleken dat extra maatregelen niet nodig zijn. Hierbij is alleen gekeken naar snelweg situaties. Voor tunnels met bijvoorbeeld een kruising in de buurt kan dit heel anders liggen, waardoor het goed is hier wel aandacht voor te vragen. p 37

45 6 Internationale vergelijking Om de problemen rond de tunnelveiligheid in een perspectief te plaatsen is er een documentenstudie uitgevoerd naar de tunnelveiligheidswetgeving in een aantal Europese landen. In deze vergelijking zijn de volgende lidstaten van de Europese Unie opgenomen: België, Duitsland, Engeland, Frankrijk, Oostenrijk, Denemarken en Zweden. Noorwegen is geen lid van de Europese Unie, maar heeft wel belangrijke delen van de richtlijn overgenomen. Ook dat land is daarom in de vergelijking meegenomen. In bijlage 9 is per land een factsheet opgenomen. De landen zijn vergeleken op volgende punten: 1 toepassingsbereik van de wetgeving 2 technische eisen 3 organisatie rondom tunnelveiligheid 4 veiligheidskader 5 kennisfunctie 6 relatie met de markt 6.1 Toepassingsbereik wetgeving EU richtlijn 2004/54/EG is van toepassing op tunnels die onderdeel uitmaken van het TENnetwerk, die langer zijn dan 500 meter. In alle lidstaten is de wetgeving geïmplementeerd. In Frankrijk en Zweden is de wetgeving voor de tunnelveiligheid in twee verschillende wetten verwerkt (zoals WARVW en de Woningwet). In België is op federaal niveau de richtlijn geïmplementeerd. Vlaanderen, Wallonië en Brussel hebben deze wet regionaal aangenomen. Bij het uitwerken van aanvullende maatregelen baseert Vlaanderen zich op Nederland en Frankrijk. De Vlaamse en Waalse regels zijn niet in dit hoofdstuk opgenomen. De overige landen hebben de regels uit de richtlijn in een aparte wet ondergebracht. - De meeste landen hebben gekozen voor een breder toepassingsbereik dan op grond van de richtlijn verplicht is. Daarbij wordt zowel gekozen voor het van toepassing verklaren van de wetgeving op kortere tunnels dan 500 meter als voor het uitbreiden van het bereik van de wetgeving op wegen buiten het TEN-netwerk. Het toepassingsbereik is als volgt vergroot: - Van toepassing op kortere tunnels: Duitsland (> 400m), Frankrijk (> 300m), België (> 300m) - Van toepassing op tunnels buiten het TEN-netwerk:. alle tunnels op het Rijkswegennet (Denemarken, Noorwegen en Oostenrijk). alle wegtunnels: (Duitsland,Frankrijk). In België heeft men de richtlijn een op een in de wetgeving overgenomen. De technische veiligheidseisen zijn door de minister ook van toepassing verklaard voor alle tunnels langer dan 300m.. In Engeland is de wetgeving van toepassing op TEN-tunnels langer dan 500m (conform de richtlijn). Voor niet-ten tunnels zijn separaat richtlijnen opgesteld.. In Zweden is de wetgeving van toepassing op alle TEN-tunnels op rijkswegen langer dan 500m en op alle niet-ten-tunnels langer dan 500m die vanaf 2006 zijn opengesteld. p 38

46 6.2 Technische eisen Bijlage I bij de richtlijn stelt technische eisen aan de inrichting van een tunnel. Dit zijn minimum eisen overweging 25 bij de richtlijn moedigt landen aan om zelf strengere regels te stellen. In de onderzochte landen is een en ander als volgt geregeld: - De technische eisen uit de richtlijn zijn een op een overgenomen: in België, Denemarken en Engeland. - Eisen aangescherpt. In Duitsland en Frankrijk zijn de eisen verscherpt.. Duitsland heeft de technische eisen uit de richtlijn overgenomen en daarvan een aantal eisen verscherpt (luidsprekerinstallatie, minimum capaciteit bluswater, afstand nooduitgangen, meer voorzieningen).. Frankrijk heeft de technische eisen uit de richtlijn overgenomen en daarvan een aantal eisen verscherpt (riolering, mechanische ventilatie voor korte stadstunnel, slagbomen bij korte tunnels, bediencentrale voor stadstunnel en doorgaande tunnels, vrije tunnelbuisbreedte minimaal 5m, afstand nooduitgangen, etc.).. In Oostenrijk heeft men de technische eisen uit de richtlijn toegepast en aangescherpt (afstand tappunten bluswater en centrale bediening voor alle drukke tunnels) Standaard tunnelcategorieën. In Noorwegen zijn er standaard tunnelcategorieën, met elk een vast uitrustingsniveau. Er is een ruime overgangsperiode om de bestaande tunnels naar de nieuwe technische eisen om te bouwen. Hiervoor wordt uitgegaan van de technische eisen uit de richtlijn. 6.3 Veiligheidskader De richtlijn schrijft voor dat indien nodig een risicoanalyse wordt uitgevoerd. Bij de risicoanalyse moeten in ieder geval de volgende aspecten meegenomen worden: verkeerskenmerken, tunnellengte, verkeerstype, tunnelgeometrie en voorspelde aantal vrachtwagens per dag. In de onderzochte landen is dit als volgt verwerkt: - Pragmatische toepassing. In België en Denemarken is geen harde norm voor de tunnelveiligheid en wordt een risicoanalyse toegepast indien nodig. Er is geen voorgeschreven methode. Zowel QRA als scenarioanalyse worden in de praktijk toegepast. In Frankrijk is een risicoanalyse verplicht, maar de methode zelf is niet wettelijk voorgeschreven. Er is geen absolute veiligheidsnorm; de risicoanalyse wordt gebruikt voor een relatieve afweging. - Richtlijn. In Duitsland is een risicoanalysemethode in een richtlijn vastgelegd. Deze QRAmethode wordt gebruikt voor een relatieve afweging tussen potentiële oplossingen en om een kosten-batenafweging te maken. In Zweden wordt een QRA-methode voorgeschreven met een vaste norm waaraan voldaan moet worden. - ALARP. In Engeland wordt als norm het principe ALARP (As Low As Reasonably Practicable) gehanteerd. Een risicoanalyse is hiervoor noodzakelijk en wordt gebruikt om een relatieve afweging tussen potentiële oplossingen te maken mede op basis van kosten-baten. - Veiligheidsnorm. In Noorwegen is de veiligheidsnorm vergelijkbaar met een open weg. Er is een voorgeschreven risicoanalysemethode voor groepsrisico, die gebruikt wordt om de vergelijking met een open weg te maken (relatief) en om te prioriteren en een kostenbatenafweging te maken. - Oostenrijk heeft geen harde norm voor tunnelveiligheid. Er is een uitgebreide landelijke standaard van technische eisen. Een risicoanalyse is verplicht voor openstelling, maar wordt gebruikt om een relatieve afweging te maken met de standaard oplossing. p 39

47 6.4 Organisatie tunnelveiligheid In de richtlijn is een viertal rollen benoemd bij de tunnelveiligheid: het bestuursorgaan, de tunnelbeheerder, de veiligheidsbeambte en de inspectie-instantie. Onderzocht is of deze rollen in alle landen terug te vinden zijn en welke partijen daarvoor aangewezen zijn. Het bestuursorgaan, de tunnelbeheerder en de veiligheidsbeambte zijn altijd aangewezen. De inspectie-instantie is niet altijd opgenomen of expliciet benoemd. Volgens de richtlijn mogen de functies van de inspectie-instantie ook door het bestuursorgaan worden uitgevoerd. De organisatie van tunnelveiligheid in Engeland was uit de documentatie niet op een zelfde wijze te herleiden als voor de andere landen. Bestuursorgaan In de verschillende landen is het bestuursorgaan als volgt ingericht: - Centrale overheid is bestuursorgaan. België, Frankrijk, Noorwegen, Zweden, Duitsland en in Oostenrijk is de centrale (soms federale) overheid het bestuursorgaan. In verschillende landen (zoals Frankrijk) is de bevoegdheid van het bestuursorgaan gedelegeerd aan een agentschap of een lager domein. In Duitsland, Frankrijk en België kan ook de gemeente bestuursorgaan zijn van de eigen stadstunnels. - In Denemarken zijn er twee bestuursorganen: de centrale overheid voor alle tunnels op het rijkswegennet en een publiekprivate onderneming (Sund & Baelt Holding), die verantwoordelijk is voor de grensoverschrijdende tunnels. Tunnelbeheerder In de verschillende landen is de rol van tunnelbeheerder als volgt belegd: - In België, Duitsland, Noorwegen en Zweden is de tunnelbeheerder de centrale publieke wegbeheerder. - In Frankrijk is de tunnelbeheerder de publieke centrale wegbeheerder (publieke weg) of de private wegbeheerder (tolmaatschappij). - In Oostenrijk is het tunnelbeheer volledig privaat belegd bij wegbeheerder ASFINAG. Veiligheidsbeambte In de verschillende landen is de rol van veiligheidsbeambte als volgt belegd: - Onafhankelijke deskundige in dienst van de tunnelbeheerder: in Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen en Oostenrijk. - Veiligheidsbeambte in dienst van het bestuursorgaan: Zweden Inspectie-instantie - Aparte eenheid binnen het bestuursorgaan is inspectie-instantie: in België, Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Noorwegen en Oostenrijk. - In Zweden is geen inspectie-instantie expliciet benoemd. Commissie voor de Tunnelveiligheid - Er is in Frankrijk een onafhankelijke commissie voor tunnelveiligheid; deze commissie adviseert de Minister van Transport. De samenstelling (aantal leden van de centrale overheid, lokaal bestuur en onafhankelijke deskundigen) is bij wet geregeld. Openstellingsvergunning In België, Frankrijk en Oostenrijk is een openstellingsvergunning expliciet voorgeschreven; Deze wordt door de bestuursorganisatie (in die gevallen de landelijke overheid) afgegeven. In andere landen is een openstellingsvergunning niet expliciet in regelgeving genoemd. Onhelder is op welke wijze een tunnel in die gevallen opengesteld wordt. p 40

48 6.5 Kennisfunctie Om een technisch complexe tunnel te bouwen is kennis noodzakelijk. Door kennis te bundelen, wordt voorkomen dat steeds opnieuw het wiel uitgevonden wordt. Naarmate er meer tunnelprojecten uitgevoerd worden, is het bundelen van deze kennis noodzakelijker. Per land is het beeld over de inrichting van de kennisfunctie zeer verschillend. - In België is de kennis van tunnelveiligheid verzameld bij de verschillende regionale overheden die tunnels aanleggen. Er zijn weinig tunnelprojecten op de markt. Kennis in de markt wordt voornamelijk uit het buitenland betrokken. - In Denemarken is de kennis over tunnelveiligheid verzameld bij de centrale overheid en bij de publiek-private tunnelbeheerder. - In Duitsland is de kennis van tunnelveiligheid voornamelijk geconcentreerd in de centrale overheid (BAST). Er zijn veel tunnelprojecten, waardoor marktpartijen kennis hebben van tunnelveiligheid op technisch/operationeel niveau. Kennis is ook gebundeld bij gespecialiseerde tunnelbrandweer. - In Engeland zijn veel oude tunnels. Kennis over tunnels zat voorheen bij de (centrale / lokale) overheid. Engeland draagt nu het tunnelbeheer over aan de markt, zodat de kennis van tunnelveiligheid bij de marktpartijen berust. Er zijn echter weinig nieuwe tunnelprojecten en Engeland is internationaal op het gebied van tunnelveiligheid weinig actief. - In Frankrijk is een nationale Tunnelveiligheidscommissie. Deze toetst ontwerpen van tunnels op veiligheid en rapporteert hierover aan de Minister van Transport. Veel kennis over tunnelveiligheid is bij de centrale overheid aanwezig (CETU) en bij de private tunnelbeheerders. Frankrijk is internationaal erg actief. - In Noorwegen is de kennis over tunnelveiligheid deels aanwezig bij de centrale overheid. De kennis berust verder bij kennisinstituten en marktpartijen. Er worden veel tunnelprojecten uitgevoerd. - In Oostenrijk is de kennis over tunnelveiligheid bijeengebracht bij de wegbeheerder (ASFINAG). De centrale overheid heeft beperkte kennis van de tunnelveiligheid (strategisch niveau). Veel kennis is gebundeld bij de gespecialiseerde tunnelbrandweer. - In Zweden zit beperkte kennis bij de centrale overheid en bij de markt. Zweden heeft weinig tunnels en weinig tunnelprojecten. 6.6 Relatie markt In de onderzochte landen wordt de markt op een verschillende wijze ingeschakeld. - Geïntegreerde contractvormen. In België worden marktpartijen ingeschakeld voor ontwerp, bouw, financiering en onderhoud door middel van geïntegreerde contractvormen. - Ontwerp en bouw separaat uitbesteden. In Duitsland wordt de markt ingezet voor ontwerp, bouw en onderhoud. In Duitsland wordt vaker het ontwerp gescheiden gecontracteerd van de bouw en onderhoud, dan wel dat het ontwerp in een meer gedetailleerde uitwerking wordt ingebracht in een geïntegreerd contract. Er zijn geen private beheerders. - Volledig uitbesteden aan private partij. In Denemarken is een private maatschappij (waarvan de aandelen in handen zijn van de overheid) ingezet voor het beheer van tunnels (Sund and Bælt Holding A/S van de Great Belt en Øresund tunnels). De holding is ook zelf bestuursorgaan en inspectie-instantie. In Engeland worden integrale contracten op de markt gebracht voor ontwerp, bouw, financiering en onderhoud en zelfs bediening (DBFO). Hiermee zijn tunnels nog wel juridisch eigendom van de overheid, maar worden alle activiteiten (ook beheer en bediening) door marktpartijen uitgevoerd. - In Frankrijk wordt de markt ingezet voor ontwerp, bouw en onderhoud. In Frankrijk wordt vaker het ontwerp gescheiden gecontracteerd van de bouw en onderhoud, dan wel dat het ontwerp p 41

49 in een meer gedetailleerde uitwerking wordt ingebracht in een geïntegreerd contract. In Frankrijk zijn er private partijen beheerders van tunnels (tolmaatschappijen). - In Noorwegen wordt het ontwerp (aan de hand van standaard uitrusting) voor een belangrijk deel centraal uitgevoerd. Hiervoor worden marktpartijen ingeschakeld. Hierop volgend worden marktpartijen ingeschakeld voor (detail)ontwerp en bouw en onderhoud. Er zijn geen private beheerders. - Volledige aanbesteding van het weggennet. In Oostenrijk is het beheer van het gehele rijkswegennet aan een publiek-privaat agentschap (ASFINAG) overgedragen. Deze werkt met langlopende contracten met een aantal marktpartijen in ontwerp, bouw en onderhoud van tunnels. 6.7 Bevindingen Toepassingsbereik Vrijwel alle landen verklaren de tunnelwetgeving die gebaseerd is op de richtlijn, van toepassing op meer tunnels dan uitsluitend in de richtlijn genoemd. De meest voorkomende uitbreiding is naar het gehele rijkswegennet (3 landen) en naar een iets kortere lengte per tunnel (2 landen). Technische eisen Alle landen hebben - voor zover zichtbaar via documentenstudie - de technische eisen uit de richtlijn geïmplementeerd. Twee landen werken met een standaardtunneluitrusting. Ten aanzien van het veiligheidsniveau en de rol van de risicoanalyse daarbij, is het beleid verschillend. Vrijwel alle mogelijkheden die theoretisch denkbaar zijn, worden ook toegepast: het opnemen van een veiligheidsniveau, het op ad hoc basis uitvoeren van een risicoanalyse of het voorschrijven van een standaard tunneluitrusting. De wijze waarop Nederland de verplichting heeft geïmplementeerd om risicoanalyses uit te voeren twee analyses op twee momenten- is relatief zwaar. Bovendien spelen de uitkomsten van de analyse een belangrijke rol in het bepalen van het veiligheidsniveau van de tunnel. Deze methode is in geen van de andere landen gekozen. Organisatie De rollen van tunnelbeheerder en bestuursorgaan zijn in de meeste landen op centraal niveau belegd. In geen van de landen zijn de bevoegdheden van het bestuursorgaan voor tunnels op het rijkswegennet aan een decentrale overheid toebedeeld. Lagere overheden kunnen de rol van tunnelbeheerder vervullen ten aanzien van tunnels op het onderliggende wegennet. In sommige gevallen is de rol van de tunnelbeheerder geprivatiseerd. In een land is ook de rol van bestuursorgaan geprivatiseerd. De veiligheidsbeambte maakt met één uitzondering - steeds deel uit van de organisatie van de tunnelbeheerder. In een aantal landen is een openstellingsvergunning voorgeschreven; deze wordt dan door de bestuursorganisatie (in die gevallen de landelijke overheid) afgegeven. Relatie marktpartijen. Voor wat betreft de uitbesteding aan de markt doen zich alle varianten voor van overheidssturing via zelf bouwen tot volledig uitbesteden. Nederland bevindt zich op die schaal op een middenpositie. De aandacht voor en de inrichting van de kennisfunctie is afhankelijk van twee zaken: in de eerste plaats van het aantal nieuwe tunnels, dat gebouwd wordt. Indien dat aantal groot is, is er meer aandacht voor de kennis over tunnels. In de tweede plaats is van belang of de bouw en het onderhoud door de overheid wordt uitgevoerd of door de markt. In dat laatste het geval ligt daar ook de kennis. Slechts in één ander land (Frankrijk) is een speciale commissie ingesteld die zich bezighoudt met tunnelveiligheid. p 42

50 7 Typering proces De Woningwet en de Warvw, die eerder in dit rapport aan de orde kwamen, bieden het formele kader waarin het proces van de bouw en het beheer van een tunnel is georganiseerd. Dit hoofdstuk beschrijft dit feitelijke proces bij de (1) bouw, (2) openstelling en het (3) beheer van tunnels. Eerst wordt de rol die marktpartijen spelen bij de bouw van tunnels beschreven. Vervolgens wordt ingegaan op de dynamiek van het proces. 7.1 Relatie opdrachtgever/opdrachtnemer Marktpartijen krijgen opdracht voor de bouw van een tunnel. Hun verantwoordelijkheid wordt steeds ruimer, mede onder invloed van nieuwe contractvormen. Rijkswaterstaat en, in mindere mate, andere opdrachtgevers, streven er naar om een steeds groter aandeel van het ontwerp en het onderhoud bij de aannemer neer te leggen, bijvoorbeeld door middel van DBFM (Design- Build-Finance-Maintain) contracten. De aanbesteding bevat functionele eisen, die aangeven welke functies de tunnel en bijbehorende systemen moeten kunnen bieden. Deze eisen worden door de aannemer uitgewerkt in een ontwerp. Bij de bouw van de tunnel zijn twee verschillende disciplines betrokken: 1 De civiele aannemer is verantwoordelijk voor de ruwbouw. Hij verzorgt in bepaalde contractvormen ook het ontwerp en de aanvraag van de bouwvergunning. Vaak vervult hij de rol van hoofdaannemer. 2 De installatietechnische aannemer is verantwoordelijk voor de Verkeers- en Tunneltechnische Installaties (VTTI) en voor de ICT systemen om de installaties op elkaar aan te laten sluiten. De civiele aannemer kan een installateur voor de Verkeers- en Tunnel Technische Installaties inschakelen in onderaanneming. Ook kunnen partijen in een consortium werken. De opdrachtgever kan er voor kiezen om twee afzonderlijke opdrachten in de markt zetten. 7.2 Procesbeschrijving Het plan- en uitvoeringsproces voor de bouw van een tunnel heeft tot doel dat alle betrokken partijen in onderling overleg komen tot overeenstemming over de uitrusting van de tunnel en de organisatie van de veiligheidsmaatregelen. In elke fase zijn verschillende partijen betrokken, vanuit verschillende belangen en verantwoordelijkheden. Het eindproduct de veilige tunnel kan alleen ontstaan in duurzame en georganiseerde samenwerking met één of meerdere andere partijen. De effectiviteit en doelmatigheid van het besluit- en planvormingsproces neemt daarmee toe naarmate de betrokken partijen werkzaamheden beter met, en op elkaar afstemmen. Het proces kenmerkt zich door twee hoofdstromen: 1 Het bestuurlijke traject, waarin afwegingen gemaakt worden op basis van het publieke belang. 2 Het traject van de feitelijke bouw van de tunnel, waarin opdrachtgever en opdrachtnemer met elkaar samenwerken om de tunnel te realiseren. Deze twee processen lopen synchroon, maar verschillen inhoudelijk aanzienlijk. Daarnaast kennen beide processen go/no go momenten, die niet los van elkaar kunnen worden gezien. Onderstaand schema is een vereenvoudigde weergave van het proces. p 43

51 Vereenvoudigde weergave proces p 44

52 Fase 1: planvorming - Het proces start bij het voornemen tot de bouw van de tunnel. Vaak gebeurt dit in het kader van het besluit om een weg aan te leggen. Bij het nemen van een besluit over de tunnel, maakt de tunnelbeheerder een plan op basis van een risicoanalyse ten aanzien van het tracé van de tunnel, alsmede een risicoanalyse ten aanzien van het ontwerp van de tunnel. De risicoanalyse dient op basis van de wet door een onafhankelijke deskundige uitgevoerd te worden. - De tunnelbeheerder richt een projectorganisatie in. Daarnaast benoemt de beheerder een veiligheidsbeambte. Het bevoegd gezag dient in te stemmen met de benoeming. De tunnelbeheerder is verantwoordelijk voor het opstellen van een tunnelveiligheidsplan (TVP), samen met de veiligheidsbeambte. Het plan omvat een beschrijving van de tunnel, de tunnelveiligheidsinstallaties en andere veiligheidsmaatregelen op hoofdlijnen. - De Commissie Tunnelveiligheid (Commissie( Tunnelveiligheid) geeft advies aan de tunnelbeheerder over het tunnelveiligheidsplan dat is opgesteld ter voorbereiding op het planologisch besluit. - De tunnelbeheerder verwerkt het advies en past waar mogelijk de inpassing aan. - Op basis van het plan voor de aanleg van de tunnels doet de tunnelbeheerder een aanvraag voor een wijziging van het bestemmingsplan op grond van de Tracéwet of Wro procedure. Indien de tunnel onderdeel is van rijkswegennet, neemt de Minister van I&M een Tracébesluit op grond van de Tracéwet. Indien de tunnel onderdeel is van het provinciale wegennet, dient het provinciaal inpassingsplan opgesteld te worden. p q rapport

53 Fase 2: ontwerpfase - De tunnelbeheerder schrijft een aanbesteding uit gebaseerd op een Programma van Eisen (PvE). De tunnelbeheerder kan het opstellen van het Programma van Eisen uitbesteden aan een marktpartij. In het Programma van Eisen wordt het werk beschreven, inclusief de veiligheidsinstallaties, en worden de randvoorwaarden en limieten waaraan de tunnel zal moeten voldoen gedefinieerd. De aanbesteding kan in zijn geheel of in delen (ruwbouw en technische installaties) worden uitbesteed. - De aannemer schrijft in op de aanbesteding. Hij maakt daarvoor een globaal ontwerp. Indien het een integrale aanbesteding betreft, kan de aannemer inschrijven met een consortium, zoals het geval is bij de nieuwe Coentunnel (2). Ook kunnen de Verkeers- en Tunneltechnische Installaties in onderaanbesteding van de civiele aannemer geoffreerd worden. - De civiele aannemer werkt, zodra de opdracht gegund is, zijn inschrijving uit in een definitief civiel ontwerp (DO civiel). De Verkeers- en Tunneltechnische Installaties zijn dan nog in de fase van het voorontwerp (VO VTTI). - De organisatie van de tunnelbeheerder werkt het definitief ontwerp civiel en het voorontwerp Verkeers- en Tunneltechnische Installaties uit in een bouwplan. De veiligheidsbeambte geeft advies over het bouwplan. Als onderdeel van het bouwplan dienen voor de tweede maal risicoanalyses uitgevoerd te worden. Het bouwplan en het aanvragen van de bijbehorende vergunningen kunnen worden uitbesteed aan een marktpartij. - Het project wordt voor een tweede toetsing bij de Commissie Tunnelveiligheid ingediend, zodra het bouwplan is afgerond. De Commissie voert een uitgebreidere toets uit of de gekozen uitvoeringsvariant voldoet aan de in regelgeving gestelde veiligheidseisen en of er goede afspraken zijn gemaakt over het veiligheidsbeheer. De Commissie rapporteert aan de tunnelbeheerder. - De aannemer bereidt de aanvraag voor de bouwvergunning voor, en vraagt uit naam van de tunnelbeheerder een bouwvergunning aan. Hij verwerkt daarbij het advies van de Commissie Tunnelveiligheid en de veiligheidsbeambte. De aanvraag gaat vergezeld van het advies van de Commissie Tunnelveiligheid en het advies van de veiligheidsbeambte. Uiteraard kan de aanvraag ook door de tunnelbeheerder zelf worden ingediend. - Het bevoegd college van burgemeester en wethouders beoordeelt de aanvraag voor de bouwvergunning op basis van de wet- en regelgeving. p 46

54 Fase 3: realisatie- en beheerfase Realisatiefase - De civiele aannemer start de bouw van de tunnel op basis van een uitgewerkt uitvoeringsontwerp. - Tegelijkertijd start de Verkeers- en Tunneltechnische Installateur met de uitwerking van het ontwerp voor de veiligheidsinstallaties. Hiervoor is vaak nodig dat er voorzieningen in de ruwbouw getroffen worden. De Verkeers- en Tunneltechnische Installateur begint zijn werkzaamheden als de ruwbouw in de afrondingsfase is. - De aannemer toont in de opleverfase aan dat voldaan is aan alle eisen uit het Programma van Eisen. - De tunnelbeheerder start met het opstellen van een veiligheidsbeheersplan (VBP). Het veiligheidsbeheerplan is onderdeel van de aanvraag van de openstellingsvergunning. De aannemer levert informatie met betrekking tot de techniek aan. Bij sommige contracten maakt de aannemer een veiligheidsbeheersplan en levert de tunnelbeheerder informatie over de organisatie aan. - De veiligheidsbeambte geeft (wettelijk) advies aan het bevoegd gezag over de openstelling van de tunnel op basis van het veiligheidsbeheersplan. Vervolgens doet de tunnelbeheerder een aanvraag voor de openstellingsvergunning. - Het bevoegd gezag (college van burgemeester en wethouders) geeft de openstellingsvergunning af. Aan de openstellingsvergunning kunnen geen voorwaarden gesteld worden. Het bevoegd gezag dient te toetsen of de tunnel aan alle wettelijke eisen voldoet en of het gebruik van de tunnel in overeenstemming is met het veiligheidsbeheerplan. - Zodra de tunnel is opengesteld, is de organisatie van de tunnelbeheerder verantwoordelijk voor de veiligheidsorganisatie van de tunnel op basis van het Veiligheidsbeheerplan. p 47

55 Beheerfase - De veiligheidsbeambte controleert de veiligheidsorganisatie. - De (regionale) openbare hulpdiensten van de veiligheidsregio voeren de rampenbestrijding uit onder verantwoordelijkheid van het bevoegd college. Hun taak omvat onder meer (coördinatie van) hulpverlening bij incidenten en calamiteiten (preparatie, repressie), risico- en incidentbeheersing en rampenbestrijding. - Het bevoegd college voert inspecties uit op de constructie en de installaties in de tunnel en de veiligheidsorganisatie. Indien niet voldaan wordt aan de veiligheidseisen kan het college de tunnel sluiten. Daarnaast is het college volgens de wet op de Veiligheidsregio s verantwoordelijk voor de inzet en uitrusting van de openbare veiligheidsdiensten en voor het opstellen van een risicoprofiel. 7.3 Bevindingen Typering proces Het proces is een aaneenschakeling van informatievergaring en beslissingen door verschillende partijen. Elke partij werkt vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, zoals voorgeschreven in de Warvw en andere regelgeving. Op verschillende procesmomenten hebben zij hun inbreng. De partijen zijn van elkaar afhankelijk om tot een goede besluitvorming te komen. Wanneer deze partijen zich bewust zijn van deze afhankelijkheden en op een goede wijze samenwerken, dan kan het proces gestroomlijnd verlopen. In andere situaties verloopt de afstemming minder goed, doordat partijen elkaar onvoldoende kennen en er gedurende het proces onhelderheid ontstaat over de verschillende processtappen en de inhoud van de veiligheidsmaatregelen. Problemen die in gezamenlijkheid moeten worden opgelost, worden steeds verder naar achteren geschoven. De problemen worden uiteindelijk manifest bij de installatie van de tunneltechniek en de openstellingsvergunning. Tijdsduur proces De tijd die verstrijkt tussen het eerste plan voor de bouw van een tunnel en de openstelling daarvan, is lang. Gedurende het ontwerp en de bouwtijd van de tunnel kunnen zich veranderingen voordoen, zowel in de personele bezetting bij de verschillende organisaties die bij de bouw van de tunnel betrokken zijn als in het wetenschappelijke inzicht in de benodigde technische maatregelen voor een veilige tunnel. Het besluitvormingsproces is daar onvoldoende op ingericht. Zo worden besluiten en afwegingen niet eenduidig vastgelegd in overeenstemming met de betrokken partijen. Dit kan er toe leiden dat men het later oneens blijkt te zijn over het veiligheidsniveau, bepaald werk dubbel wordt gedaan of juist overgeslagen wordt. Pas aan het einde van het proces blijkt dan dat bepaalde details over het hoofd gezien zijn of dat partijen elkaar verkeerd begrepen hebben voor wat betreft hun uitgangspunten. Dit levert dan vertraging op. Polarisatie in het proces In de discussie over veilige tunnels hebben zich de afgelopen jaren regelmatig conflicten voorgedaan. Op basis van de interviews ontstaat de indruk dat er bij de aanleg van rijkstunnels polarisatie is ontstaan tussen vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat enerzijds en de gemeenten en de brandweer anderzijds. Zo geven geïnterviewden van Rijkswaterstaat aan dat ze soms het gevoel krijgen dat de brandweer meent dat Rijkswaterstaat groter belang hecht aan de beschikbaarheid van de tunnel dan aan de veiligheid. Geïnterviewden van de brandweer daarentegen hebben het gevoel dat hun eisen noch gehoord noch gehonoreerd worden door Rijkswaterstaat. Dit speelt met name gedurende de plan- en bouwfase. Als aan het einde bij p 48

56 de openstellingsvergunning- blijkt dat er onenigheid is over de uitrusting van de tunnel en de brandweer herhaalt zijn eisen, dan levert dit tijdverlies op. De brandweer heeft vervolgens het gevoel de schuld te krijgen van deze vertraging. De vertegenwoordigers van de brandweer geven aan dat in dergelijke gevallen onvoldoende in aanmerking genomen wordt, dat het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk is voor de veiligheid van personen die bij een brand in een tunnel betrokken zijn en voor de veiligheid van de brandweermensen zelf. Dit type discussie heeft verregaande consequenties voor de samenwerkingsrelatie tussen de brandweer en Rijkswaterstaat. Het gevolg is dat in volgende discussies niet uitsluitend gekeken wordt naar de best haalbare optie of de goede afweging, maar dat tevens vanuit de oude ervaringen wordt geredeneerd. Niet alleen is dat onprettig voor de betrokken personen, het levert soms ook suboptimale besluiten op bijvoorbeeld omdat onvoldoende wordt gekeken naar de verhouding tussen technische maatregelen en maatregelen die door inzet van de brandweer kunnen worden genomen. Dit type discussie heeft verregaande gevolgen voor de samenwerkingsrelatie tussen de brandweer en Rijkswaterstaat. Het kan betekenen dat bij nieuwe projecten tijdens discussies niet uitsluitend gekeken wordt naar de best haalbare optie of de goede afweging, omdat de oude beelden en ervaringen in de weg zitten..niet alleen is dat onprettig voor de betrokken personen, het levert soms ook suboptimale besluiten op bijvoorbeeld omdat onvoldoende wordt gekeken naar de verhouding tussen technische maatregelen en maatregelen die door inzet van de brandweer kunnen worden genomen. Planvorming Wanneer de beslissing wordt genomen om een tunnel te bouwen, betekent dit een keuze voor een bepaald veiligheidsniveau: er wordt bijvoorbeeld niet meer door het centrum van de stad gereden, maar onder de stad door, waar geen voetgangers lopen. In het proces dat hierop volgt wordt het te behalen veiligheidsniveau niet langer gerelateerd aan dat van de andere opties, maar bekeken in relatie tot een bepaald einddoel: de veilige tunnel. Hoe veilig deze tunnel precies moet zijn, beperkt gerelateerd aan de eerder keuze voor de tunnel. Positie tunnelbeheerder De tunnelbeheerder is de beheerder van de weg waaraan de tunnel is gelegen. Wanneer de tunnel onderdeel uitmaakt van een rijks- of provinciale weg, is het bevoegd gezag belegd bij een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan van de tunnelbeheerder. - Rijk/provincie als tunnelbeheerder: in deze constellatie is de tunnelbeheerder geen onderdeel van de organisatie van het bevoegd gezag. Er is geen natuurlijke aansluiting tussen de tunnelbeheerder en lokale stakeholders; de belangen, en de relatieve waarde die partijen aan de belangen toekennen, kunnen uit elkaar gaan lopen. Bij het verlenen van een opstellingsvergunning neemt het college de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van de tunnel. Een belangrijke afweging voor het college is of zij het restrisico accepteert dat resteert ondanks het opstellen van de calamiteitenplannen en veiligheidsmaatregelen. Het college van Burgemeester en Wethouders kan extra eisen stellen aan de veiligheidsuitrusting. Het college draagt daarvoor de kosten niet indien de tunnel onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan beheerd wordt. De beheerder heeft ook een belang bij veiligheid, maar heeft de neiging het belang van beschikbaarheid en doorstroming relatief veel waarde toe te kennen en rekening te houden met het budget. Hierdoor wordt er niet automatisch een integrale afweging gemaakt tussen de investering in veiligheid en mogelijke andere bestedingen. - Gemeente als tunnelbeheerder: in dit geval werkt de tunnelbeheerder in opdracht van het bevoegd gezag. De afweging tussen kosten en baten van de veiligheidsmaatregelen kan p 49

57 integraal gemaakt worden. Het risico in dit geval is dat de tunnel open wordt gesteld als nog niet aan de eisen is voldaan. Bestuurlijk traject en bouwproces Bij het bouwen van een tunnel is er in feite sprake van twee processen die parallel verlopen, met wederzijdse afhankelijkheden. De processen kennen ieder een eigen dynamiek. Hierdoor kunnen vertragingen optreden. - Het publieke proces kenmerkt zich door drie beslismomenten, waarbij een groot aantal documenten aangeleverd worden waarop de besluiten gebaseerd moeten worden. Hierin dient een volledig beeld uit gedestilleerd te worden van de plannen van de bouwer. Overleg met publieke instanties is mogelijk. Door vele betrokken partijen en adviseurs gaat er in dit overleg veel tijd zitten. - Het private proces kenmerkt zich door een grote tijdsdruk en een wens om de kosten zo laag mogelijk te houden. Op basis van contracten worden vaak strikte opleverdata afgesproken. Om efficiënt om te gaan met de bouwtijd, zijn processen vaak gelijk geschakeld: de bouw van de tunnels is vaak al gestart, terwijl er nog aan het ontwerp gewerkt wordt. Bij de advisering door de Commissie Tunnelveiligheid levert dit een knelpunt op. Vaak is ten tijde van de planologische beslissing en de aanvraag bouwvergunning de veiligheidsinstallatie nog onvoldoende uitgewerkt. Dat is het laatste moment dat de Commissie Tunnelveiligheid adviseert. Wanneer de plannen wel voldoende zijn uitgewerkt, kan de Commissie Tunnelveiligheid geen advies meer geven. Om die reden wil de Commissie Tunnelveiligheid eerder graag uitgebreidere informatie hebben. Een tweede kenmerk is dat in het ontwerp- en bouwproces processen steeds vaker parallel geschakeld zijn. Ten tijde van de bouwaanvraag is het ontwerp nog niet volledig gereed. Vaak wordt met het bouwen van de tunneltechnische installaties gewacht tot het grootste deel van de ruwbouw gereed is. Dat is lastig voor de beoordelende instanties, die dat uiteraard graag op basis van een volledig ontwerp doen. Door de tijdsdruk is er in het proces vooral bij de aannemer weinig ruimte voor overleg met de verschillende stakeholders. Gevolg is dat de processen, wanneer er niet goed wordt afgestemd, steeds verder uit elkaar gaan lopen. De publieke instanties voelen zich niet gehoord, terwijl de private spelers het gevoel hebben onnodig te worden opgehouden door steeds nieuwe detailvragen. Commissie Tunnelveiligheid Voor het bouwen van tunnels is veel kennis nodig, die zo veel mogelijk daar waar relevant bij alle stakeholders aanwezig moet zijn. De Commissie Tunnelveiligheid heeft deze rol op basis van de wet. Hoewel een onafhankelijk instituut dat kennis over tunnelveiligheid bundelt door een groot aantal spelers als zinvol wordt ervaren, wordt een aantal knelpunten bij het functioneren van de Commissie ervaren. - Adviesfunctie: betrokkenen ervaren dat de Commissie Tunnelveiligheid vooral gericht is op het geven van een oordeel over de tunnelveiligheid (adviesfunctie). Kennisdeling leidt daar in hun ogen onder. Er is bijvoorbeeld nauwelijks (informeel) contact met het Steunpunt Tunnelveiligheid. - Bemiddeling tussen belangen: de Commissie Tunnelveiligheid is ingesteld als expertgroep die advies geeft aan de tunnelbeheerder, maar ziet daarnaast een rol als bemiddelaar tussen verschillende partijen. De commissie formuleert haar taakopdracht als volgt: de Commissie draagt bij aan tijdige betrokkenheid van alle belangen en probeert polarisatie te voorkomen door inzet van onafhankelijke deskundigheid 1. In de praktijk heeft de Commissie Tunnelveiligheid 1 p 50

58 vanuit haar expertrol de ambitie het bevoegd gezag te ondersteunen, omdat deze beperkte kennis heeft over tunnelveiligheid. De Commissie Tunnelveiligheid wordt daardoor niet altijd ervaren als een instituut dat boven de partijen staat. Veiligheidsbeambte De veiligheidsbeambte heeft op basis van de wet een onafhankelijke rol, waarbij hij de veiligheidsmaatregelen coördineert en aan tunnelbeheerder en bevoegd gezag advies geeft over de inrichting en de openstelling van de tunnel. Hij kan onderdeel uitmaken van de organisatie van tunnelbeheerder. Bij de verschillende tunnelbeheerders is deze rol op verschillende manieren ingevuld. De veiligheidsbeambte van Rijkswaterstaat geeft advies aan het projectteam dat de tunnel bouwt, terwijl in sommige gemeenten de veiligheidsbeambte juist ook een organisatorische verantwoordelijkheid voor de tunnelveiligheidsorganisatie heeft. Alle veiligheidsbeambten adviseren over de openstellingsvergunning aan het college van Burgemeester en Wethouders. Hiermee geeft de veiligheidsbeambte en niet de Commissie Tunnelveiligheid- als laatste advies over de vraag of een tunnel veilig is. Doordat de veiligheidsbeambte zijn advies uitbrengt aan zowel de tunnelbeheerder als het bevoegde college van B en W, terwijl hij onderdeel uitmaakt van de organisatie van de eerste, wordt de schijn van belangenverstrengeling gewekt. Inbreng hulpdiensten Het bouwen en beoordelen van een tunnel vereist veel kennis over veiligheidsconcepten en tunneluitrusting. Deze kennis is niet voor alle partijen op alle momenten in het proces aanwezig. Zo vinden hulpdiensten het vaak lastig om het ontwerp van een tunnel op hoofdlijnen te beoordelen. Voor hen wordt het veiligheidsniveau pas concreet en zichtbaar in de realisatiefase. Indien dan nog wijzigingen moeten plaatsvinden, zijn soms aanpassingen in de reeds voltooide ruwbouw of de Verkeers- en Tunneltechnische Installaties nodig. Aanpassingen op dit moment in het proces zijn duur en tijdrovend. Publiek/private samenwerking Opdrachtgevers vooral Rijkswaterstaat - besteden steeds meer onderdelen van de bouw van een tunnel uit aan marktpartijen. De opdrachtgever besteedt dan een tunnel op een steeds hoger abstractieniveau aan. De aannemer levert op basis van functionele eisen een optimale tunnel op. De opdrachtgever staat op afstand gedurende het feitelijke bouwproces. In de huidige praktijk is die afstand te groot geworden. In sommige gevallen wordt afgesproken dat de aannemer ook het onderhoud voor zijn rekening neemt en zorg draagt voor de financiering van de bouw van de tunnel. Per fase verloopt het proces als volgt: Ontwerpfase - De marktpartijen schrijven in op de aanbesteding met een vaste prijs voor een vastgesteld product: de veilige tunnel en bijbehorende systemen. Onderdeel van het contract dat wordt afgesloten is de verplichting tot afstemming met derden. Vaak schrijft Rijkswaterstaat ook installaties voor. Hierdoor ontstaat een spagaat: enerzijds is de installatie voorgeschreven maar anderzijds is deze op hoofdlijnen vastgesteld. Hierdoor wordt de scope onduidelijk. - Gedurende de bouw blijkt dan, dat er op bepaalde punten onhelderheid bestaat. De bedienfilosofie ligt bijvoorbeeld niet vast of er zijn geen afspraken over het falen van de veiligheidsvoorzieningen van de tunnel gemaakt. Daarnaast zijn de afspraken met de omgeving onvoldoende helder over de veilige tunnel. Zolang de scope van het project (welke onderdelen horen bij de veilige tunnel ) niet helder is vastgesteld, kunnen er aanpassingen plaatsvinden. De hulpdiensten kunnen bijvoorbeeld, op basis van de uitkomsten van de scenarioanalyses om aanvullende technische systemen vragen om te zorgen dat de tunnel een veilige tunnel wordt. p 51

59 - De aannemer zal inbrengen dat eventuele extra maatregelen aanvullend zijn op het ontwerp. Zijn belang is economisch: het bouwen van de tunnel voor de afgesproken prijs. Maar de opdrachtgever gaat ervan uit dat de aanvullende maatregelen, uitgezonderd grote wijzigingen, onderdeel zijn van het contract en vallen onder afstemming met derden. Zo zet de discussie zich gedurende het gehele bouwproces voort. Realisatiefase - De aannemer houdt zich vooral bezig met de bouwtechnische kant van de aanleg van de tunnel en minder met de veiligheidsorganisatie: dit is de verantwoordelijkheid van de tunnelbeheerder. Bovendien is de veiligheidsorganisatie vooral van belang bij het beheer van de tunnel. Op dat moment is de aannemer niet langer verantwoordelijk. - De opdrachtnemer is ook verantwoordelijk voor het toezicht op het bouwproces. De opdrachtgever staat als het ware buiten spel. - Omdat de opdrachtgever gedurende het bouwproces op afstand staat, is het belangrijk dat de scope van het traject helder is. Hierdoor verschuift de discussie over de veiligheidsfilosofie naar de aannemer en hulpdiensten. De uitkomst is echter van belang voor de uiteindelijke veiligheidsorganisatie en het beheer van de tunnel, waarvoor de opdrachtgever, de tunnelbeheerder, verantwoordelijk is. Externe financiering DBFM Indien er sprake is van een DBFM contract, waarbij markpartijen geld extern aantrekken voor de bouw van de tunnel en de eerste betaling pas ontvangen bij de openstelling, zal de aannemer grote druk voelen om de tunnel binnen de afgesproken termijn open te stellen. Wanneer er problemen zijn met de openstellingsvergunning vanwege problemen die in de risicosfeer liggen van de opdrachtgever, komt dit grotendeels voor rekening van de opdrachtnemer. Hierdoor kunnen conflicten ontstaan. Openstellingsvergunning Probleem is dat heikele onderwerpen die al eerder in het proces naar voren worden gebracht - bij voorbeeld bij de aanvraag van het Bouwbesluit- soms pas echt overwogen worden aan het einde van het besluitvormingsproces. Hier is juridisch de meeste ruimte om een afweging te maken, omdat de vraag die hier door het college van B en W beantwoord moet worden of aan alle veiligheidseisen is voldaan. Onduidelijkheid hierin kan komen als er bij het veiligheidsbeheerplan maatregelen getroffen moeten worden, die op grond van de bouwvergunning niet verplicht gesteld kunnen worden. Vergunningaanvragen Het contract kan de bepaling bevatten dat de bouwvergunning wordt aangevraagd door de opdrachtnemer. De aannemer is dan verantwoordelijk voor alle bescheiden die bij de aanvraag moeten worden ingediend, inclusief het advies van de Commissie Tunnelveiligheid en de veiligheidsbeambte. Een groot deel van de informatie bevat technische gegevens in het bezit van de aannemer. Voor de gegevens over de veiligheidsorganisatie is de aannemer afhankelijk van de organisatie van de tunnelbeheerder. Indien deze op grote afstand staat, dient de gemeente de veiligheidsdiscussie te voeren met de aannemer. Tijdens de aanleg van de tunnel is het echter van belang dat er overeenstemming is tussen de beheerorganisatie en de veiligheidsdiensten over de veiligheidsorganisatie van de tunnel. Doordat de opdrachtgever op afstand staat, lijkt de veiligheidsdiscussie zich meer toe te spitsen op de technische voorzieningen in plaats van organisatorische maatregelen. Pas aan het einde van het proces, bij de openstellingsvergunning, wordt de discussie over de veiligheidsorganisatie afgerond. Wanneer dan blijkt dat er geen overeenstemming is over het veiligheidsniveau of de aangebrachte veiligheidsvoorzieningen, dienen aanpassingen plaats te vinden. p 52

60 Ook de verantwoordelijkheid voor de aanvraag van de openstellingsvergunning kan worden uitbesteed aan de opdrachtnemer. Voor de openstellingsvergunning is echter een veiligheidsbeheerplan nodig, dat de, verantwoordelijkheid is van degene die het beheer gaat uitvoeren: de opdrachtgever. De aannemer gaat niet over de beheerorganisatie, die in (bestuurlijke) afstemming met de regionale hulpdiensten moet worden opgezet. p 53

61 8 Conclusies In dit onderzoek staan twee vragen centraal. De eerste vraag is op welke wijze de Warvw is ingericht en hoe de implementatie van de richtlijn 2004/54/EG in die wetgeving is geschied. De tweede vraag is op welke wijze de Warvw functioneert in de praktijk. De kernvraag die hier aan de orde is, is of de Warvw een helder kader biedt voor de bouw van een veilige tunnel. Dit concluderende hoofdstuk beantwoordt deze vragen beknopt en geeft bovendien aan op welke punten zich knelpunten voordoen. In het volgende hoofdstuk doen AEF en Grontmij aanbevelingen om geconstateerde knelpunten op te lossen. 8.1 Inrichting en implementatie Richtlijn 2004/54/EG geeft twee soorten eisen voor de bouw en de exploitatie van tunnels. In de eerste plaats stelt de richtlijn minimale technische eisen vast. Daarnaast stelt de richtlijn proceseisen aan de inrichting van de veiligheidsorganisatie. De implementatie van richtlijn 2004/54/EG is zo veel mogelijk in bestaande wetgeving geïmplementeerd. Dit houdt in dat een groot aantal van de technische eisen in het Bouwbesluit is opgenomen, Voor onderwerpen waarvoor in bestaande wetgeving geen aanknopingspunt kon worden gevonden, is een wet opgesteld - de Warvw - waarin aanvullende regels zijn opgenomen. De richtlijn is in de Nederlandse wetgeving correct geïmplementeerd - zij het dat er enkele technische details niet zijn overgenomen. Door het streven om de regels zo veel mogelijk in bestaande wetgeving op te nemen, is de implementatie over twee wettelijke instrumenten verspreid - de Woningwet en de Warvw. Dat levert geen praktische problemen op, omdat in de Woningwet ook andere eisen opgenomen zijn die op de bouw van tunnels van toepassing zijn. Een klein aantal technische eisen is niet op de juiste wijze in de Nederlandse wetgeving opgenomen, te weten: - uitwerkingseis voor evacuatieverlichting - geen eisen voor vluchthavens, doorsteken naar andere tunnelbuis, schuilgelegenheden. - geen extra aandacht gevraagd voor hellingen 3% - 5%. Toepassingsbereik wetgeving De Warvw kent een ruimer toepassingsbereik dan op basis van de Europese richtlijn vereist. De richtlijn is immers uitsluitend van toepassing op tunnels langer dan 500 meter die onderdeel uitmaken van het Trans-Europese wegennetwerk. Hierdoor hebben knelpunten betrekking op een groter aantal tunnels dan uitsluitend de TEN tunnels. Het ruimere toepassingsbereik heeft vooral betrekking op artikel 2, eerste lid van de Warvw. Dit artikel regelt dat de Warvw van toepassing is op: - alle tunnels langer dan 250 meter in plaats van tunnels langer dan 500 meter (26 in plaats van 33 tunnels die onder de Warvw vallen). - alle Nederlandse tunnels en niet alleen de tunnels die deel uitmaken van de TEN (15 in plaats van 33 tunnels die onder de Warvw vallen). p 54

62 De inrichting van het wettelijk systeem is op hoofdlijnen weergegeven in het volgende schema: Wat Toepassingsbereik Tunnelbeheerder Bestuursorgaan (onder meer belast met afgifte openstellingsvergunning) Europese richtlijn Tunnels >500 meter die deel uitmaken van het TEN Door bestuursorgaan aangewezen bestuurder Aan te wijzen bevoegd gezag Warvw Alle tunnels >250 meter Beheerder van de weg waar de tunnel op gelegen is college van Burgemeester en Wethouders Openstellingsvergunning Mogelijk onder voorwaarden Aan openstellingsvergunning kunnen geen voorwaarden verbonden worden Coördinatie, advisering veiligheidsorganisatie Veiligheidsniveau Risicoanalyse bij aanbouw Overgangstermijn Veiligheidsbeambte Minimumeisen waar lidstaten boven uit kunnen Technische eisen in bijlage I Risicoanalyse uit te voeren indien nodig Per 1 mei 2014 moeten alle TEN tunnels aan eisen uit de richtlijn voldoen Veiligheidsbeambte, Commissie Tunnelveiligheid Geen veiligheidsniveau vastgesteld Te bepalen per tunnel op basis van risicoanalyse (QRA en scenarioanalyse) bij planologische beslissing en verlenen bouwvergunning Technische eisen in Barvw en Bouwbesluit QRA en scenarioanalyse uitvoeren voor aanvraag planologisch besluit en aanvraag bouwvergunning Per 1 mei 2014 moeten alle tunnels >250 meter aan de eisen uit de Warvw voldoen Overgangstermijn Op basis van de richtlijn dienen de renovaties aan TEN tunnels die langer zijn dan 500 meter uiterlijk op 1 mei 2014 aan de richtlijn te voldoen. De Nederlandse wetgeving heeft deze datum van toepassing verklaard op alle tunnels. Dit is strikt genomen niet noodzakelijk op grond van de richtlijn. In de praktijk zijn er problemen om deze datum voor alle tunnels te halen in verband met planning en marktdruk. p 55

63 Invulling Richtlijn 2004/54 laat op onderdelen ruimte om bepaalde eisen zelf in te vullen. Deze ruimte is door de Nederlandse wetgever als volgt benut: - De openstellingsvergunning biedt geen mogelijkheid om aanvullende voorwaarden te stellen, waar de richtlijn die mogelijkheid open houdt. - Het bestuursorgaan dat verschillende bevoegdheden heeft is belegd bij het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente op wiens grondgebied de tunnel ligt. - De risicoanalyses (QRA en scenarioanalyse) moeten worden uitgevoerd op twee vastgestelde procesmomenten. Kop De Nederlandse wetgever heeft in aanvulling op de eisen uit de richtlijn aanvullende voorwaarden gesteld, waarvan de belangrijkste zijn: - De wetgeving is niet slechts van toepassing op TEN tunnels maar op alle tunnels >250 meter. - Er is een Commissie Tunnelveiligheid ingesteld, die advies geeft over de veiligheid van tunnels op basis van de risicoanalyses. - Enkele aanvullende technische eisen, zoals:. aanwezigheid van langsventilatie in tunnels > 500 meter. aanwezigheid van bedieningscentrale tunnels > 500 meter. kortere afstand tussen de vluchtdeuren < 250 meter. Gewijzigd gebruik Onduidelijk is welke procedure van toepassing is, wanneer er wijzigingen in de tunnels worden gedaan of wanneer er sprake is van gewijzigd gebruik. 8.2 Kader voor bouw en exploitatie De processen die doorlopen moeten worden om over de aanleg van een tunnel te besluiten en deze daadwerkelijk te realiseren, zijn complex en tijdrovend. Er zijn veel partijen bij betrokken, die ieder vanuit een andere invalshoek werken. Daarin verschilt het proces van de aanleg van de tunnel niet van de aanleg van andere infrastructuur. Deze samenwerkingsrelaties zijn: - Publiek-publieke samenwerking, waarbij overheidsorganisaties als rijk, gemeenten en hulpdiensten moeten samenwerken. Deze publieke organisaties hebben elk een eigen besluitvormingsstructuur, die bovendien verschillende doorlooptijden kennen. - Publiek- private samenwerking, waarbij de publieke partner gebonden is aan de publieke wijze van besluitvorming (publieke verantwoording) en de private partner aan prikkels van de markt onderhevig is, waarbij kostenminimalisatie een belangrijke factor is. In projecten als sneller en beter is de afgelopen jaren geprobeerd om deze processen zoveel mogelijk te stroomlijnen. Een van de inzichten is, dat een wettelijk kader een goed werkend proces kan faciliteren [wijzigingsuggestie; geen punt als het zo blijft ] of dat juist kan frustreren. Vanuit die invalshoek is de Warvw geanalyseerd. De conclusie is dat vertragingen bij het opleveren van tunnelprojecten verschillende oorzaken kan hebben zoals verschil van inzicht tussen hulpdiensten, bevoegd gezag en tunnelbeheerder over de uitrusting van de tunnels, of een gebrekkige relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Bij tunnels waarvan de oplevering is vertraagd - zoals de Roer- en Swalmentunnel en de A2 Leidsche Rijn tunnel - lag de oorzaak van de vertraging onder meer bij dit type problemen. p 56

64 De vraag die centraal staat is of in de Warvw de besluitvormingsprocedures zo zijn ingericht dat deze problemen worden voorkomen of dat het de problemen juist versterkt. Op basis van de analyse blijkt, dat er zich in de uitwerking van de Warvw een aantal knelpunten voordoet. Deze knelpunten doen zich voor op de volgende terreinen: 1 Ontbreken eenduidige normstelling veiligheid Er is geen heldere norm vastgelegd voor het veiligheidsniveau waaraan tunnels moeten voldoen. Dit maakt het einddoel van het besluitvormingsproces onhelder. 2 Spanning in het proces Omdat er geen heldere norm voor het veiligheidsniveau is vastgelegd, moet gedurende het besluitvormingsproces worden besloten over het veiligheidsniveau voor de tunnel. De (wettelijke) inrichting van het proces leidt daarmee niet altijd tot een gedragen beeld over het veiligheidsniveau. Veiligheidsniveau Op basis van de technische minimumeisen uit de Warvw en Woningwet en het gebruik van de risicoanalyses stellen partijen vast wat een veilige tunnel is. Een wettelijke norm voor het veiligheidsniveau ontbreekt. In de handreiking voor het uitvoeren van de risicoanalyses is een risiconorm opgenomen voor de QRA en functionele eisen voor de scenarioanalyse. Deze zijn niet wettelijk vastgelegd en ontberen daardoor status. Op basis van de Warvw moeten op twee momenten risicoanalyses plaatsvinden: het QRA model en de scenarioanalyse. De QRA en scenarioanalyse bieden onvoldoende houvast bij het bepalen van het veiligheidsniveau om de volgende redenen: - De normen voor de QRA en de scenarioanalyse kunnen zo geïnterpreteerd worden, dat ze tot strijdige uitkomsten leiden. - Het doel van de scenarioanalyse is onhelder. Is het doel (1) om te bezien hoe met een (reeds gebouwde) tunnel wordt omgegaan in het gebruik of (2) dient de risicoanalyse als aanvullend ontwerpinstrument, voor inpassing en veiligheidsinstallaties? - Het is onhelder welke gevolgen aan de uitslag van een risicoanalyse verbonden moeten worden. De Rarvw stelt dat op basis van de uitkomsten van de risicoanalyses aanvullende maatregelen kunnen worden getroffen. Deze aanvullende maatregelen zijn niet gedefinieerd. Proces en procesinrichting Het planvormings- en besluitvormingsproces voor de bouw van tunnels, zoals dat is neergelegd in de Warvw, kenmerkt zich door een groot aantal betrokken organisaties en personen met eigen verantwoordelijkheden die op veel verschillende momenten inbreng kunnen leveren in het proces. Op zich zijn de betrokken partijen zich sinds de invoering van de Warvw sterk bewust van hun verantwoordelijkheid. Dit is een van de redenen dat de discussie over tunnelveiligheid op dit moment stevig wordt gevoerd. Tegelijkertijd blijkt dat zich een aantal knelpunten voordoet bij de procesinrichting. Het wettelijk voorgeschreven proces faciliteert goede planvorming onvoldoende, doordat er aan het einde van de verschillende fasen geen heldere besluiten worden genomen die houvast bieden voor de betrokken partijen. Het college van Burgemeester en Wethouders kan bij de wijziging van het bestemmingsplan en het afgeven van de bouwvergunning alleen eisen stellen aan onderwerpen die zijn benoemd in de Wro en het Bouwbesluit. Discussies over veiligheidsinstallaties die in een fase niet worden afgerond of discussies over onderwerpen die p 57

65 buiten deze wettelijke kaders vallen, worden doorgeschoven naar een volgende fase. Aan het einde van het proces, bij de openstellingsvergunning, kan het college beoordelen of de tunnel aan alle wettelijke eisen voldoet. Pas dan wordt de inbreng van alle partijen gewogen. Indien dan blijkt dat er geen overeenstemming is over het veiligheidsniveau, de aangebrachte veiligheidsvoorzieningen of de veiligheidsorganisatie niet op orde is, dienen aanpassingen gedaan te worden voordat de openstellingsvergunning afgegeven kan worden. Aan het einde van de aanlegperiode is dit vaak duur en tijdrovend. Tunnelbeheerder en bevoegd gezag Het beheer van een tunnel kan liggen bij een (1) gemeente, een (2) provincie (3) het rijk of (4) een particuliere partij. Het bestuursorgaan voor de tunnel is belegd bij het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente waar de tunnel is gelegen. Het college van Burgemeester en Wethouders is volgens de Wet op de veiligheidsregio s tevens belast met het bevel over de brandweer en de voorbereiding op rampen. Voor de verschillende situaties van tunnelbeheer heeft dat verschillende gevolgen: - In geval van bouw, aanpassing en het beheer van provinciale tunnels, rijkstunnels of particuliere tunnels zijn het bevoegd gezag en het tunnelbeheer gescheiden. Dat kan betekenen dat partijen elkaar onvoldoende weten te vinden en niet tijdig met elkaar over de veiligheidsvoorzieningen in gesprek gaan. Onvoldoende tijdige afstemming over de afweging beschikbaarheid-veiligheid-kosten uit zich bij de openstellingsvergunning. Indien blijkt dat er geen overeenstemming is over het veiligheidsniveau of de aangebrachte veiligheidsvoorzieningen en er aanpassingen nodig zijn om de veiligheidsuitrusting bruikbaar te laten zijn voor de hulpdiensten, dienen aanpassingen plaats te vinden aan het einde van de aanlegperiode. Dit levert vertraging en hoge kosten op. - Bij de bouw, aanpassing en het beheer van gemeentelijke tunnels is het bevoegd gezag tevens de tunnelbeheerder. Partijen weten elkaar beter te vinden vanwege een langdurige samenwerkingsrelatie en doordat de uiteindelijke beslisser dezelfde is (college van Burgemeester en Wethouders). In principe vindt er zoveel mogelijk inhoudelijke scheiding van portefeuilles plaats. De gemeente draagt de kosten voor extra veiligheidsvoorzieningen, maar is ook verantwoordelijkheid voor de veiligheid in zijn geheel. Het bevoegd gezag zal zich daardoor eenvoudiger rekenschap geven van de kosten van de veiligheidsmaatregelen en de beschikbaarheid van de tunnel in relatie tot het beschikbare budget. Veiligheidsadvisering - de Veiligheidsbeambte en de Commissie Tunnelveiligheid - De veiligheidsbeambte heeft een onafhankelijke rol, waarbij hij de veiligheidsmaatregelen coördineert en aan tunnelbeheerder en bevoegd gezag advies geeft over de inrichting en de openstelling van de tunnel. De verschillende tunnelbeheerders vullen de rol van veiligheidsbeambte op verschillende manieren in. De veiligheidsbeambte van Rijkswaterstaat geeft advies aan het projectteam dat de tunnel bouwt, terwijl in sommige gemeenten de veiligheidsbeambte juist ook een organisatorische verantwoordelijkheid voor de tunnelveiligheidsorganisatie heeft. Alle veiligheidsbeambten adviseren over de planologische besluiten, de bouwvergunning en de openstellingsvergunning. - De Commissie Tunnelveiligheid is ingesteld als een expertcommissie die advies geeft aan de tunnelbeheerder over veiligheid. Een groot aantal stakeholders ervaart een onafhankelijk instituut dat kennis over tunnel(veiligheid) bundelt als zinvol. p 58

66 Toch is er een aantal knelpunten bij het functioneren van de Commissie Tunnelveiligheid:. De rol van de Commissie Tunnelveiligheid is onhelder. De commissie heeft niet alleen een adviesrol, maar ziet voor zichzelf ook een taak als bruggenbouwer bij meningsverschillen. De Commissie legt meer focus op het geven van een oordeel over de tunnelveiligheid, dan de rol van kennisdeler en wordt daarmee een speler in het bestuurlijke proces. Bovendien heeft de Commissie de ambitie om naast de wettelijke adviesrol naar de tunnelbeheerder ook het bevoegd college van Burgemeester en Wethouders te adviseren. Hierdoor ontstaat bij de tunnelbeheerder soms onduidelijkheid over de rol van de Commissie.. De Commissie adviseert bij de planologische beslissing en de aanvraag van de bouwvergunning. De commissie is van mening dat op dat moment de veiligheidsinstallaties nog onvoldoende zijn uitgewerkt om er goed advies over te kunnen geven. Tunnelbeheerders zijn echter van mening dat de Commissie de veiligheidsmaatregelen op hoofdlijnen moet toetsen en niet te zeer op de details van de installatie moet ingaan.. Bij aanpassing van een tunnel dient advies bij de Commissie ingewonnen te worden. Het is onduidelijk wanneer het een aanpassing betreft. Markt Ook bij de rol van marktpartijen en de verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer doet zich een aantal knelpunten voor: - Het voorzien in de nodige technische kennis van projecten is veelal verschoven naar marktpartijen. Dit geldt vooral bij projecten die door Rijkswaterstaat worden uitgevoerd. In sommige gevallen zijn deze eisen zodanig ruim geformuleerd, dat het veiligheidsconcept feitelijk nog uitgewerkt moet worden, nadat het project aan een aannemer gegund is. Van aannemers wordt dan verwacht dat zij hierover in gesprek gaan met partijen zoals hulpdiensten, Door deze werkwijze is het echter onduidelijk wat de aannemer precies zal moeten bouwen en welke kosten hiermee gemoeid zijn, De aannemer zal streven naar zo laag mogelijke kosten, terwijl de opdrachtgever juist verwacht dat de veiligheidsvoorzieningen optimaal zijn. - In sommige gevallen worden de Verkeers- en Tunneltechnische Installaties wel voorgeschreven, maar beschrijft het programma van eisen niet hoe de installaties samen dienen te werken. Juist het integreren van systemen is vaak complex. - De aannemer is veelal verantwoordelijk voor de uitvoering van het volledige bouwtraject en dient dan ook de aanvragen van vergunningen en het omgevingsmanagement in. Ook de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de veiligheidsmaatregelen wordt aan de opdrachtnemer overgelaten. Decentrale overheden moeten dan met een aannemer afstemmen over invulling hiervan. Maar de discussie over een veiligheidsniveau is - in essentie - een bestuurlijke discussie Bovendien is deze discussie niet alleen van belang tijdens, maar ook na het bouwen van de tunnel. De contractnemer is immers alleen verantwoordelijk voor de aanleg en niet het functioneren van de tunnel en de processen na openstelling van de tunnel. p 59

67 9 Licht aan het begin van de tunnel De aanbevelingen zijn als volgt ingedeeld 1 (Het ontbreken van) een veiligheidsnorm en technische standaarden 2 De inrichting van het proces 3 Juridisch technische aanbevelingen. 9.1 Veiligheidsnorm en technische standaarden Op dit moment is er in de wet- en regelgeving geen eenduidige norm vastgelegd voor het veiligheidsniveau waaraan tunnels moeten voldoen. Hoewel het einddoel van het proces dat in de Warvw is vastgelegd in theorie helder is - 'een veilige tunnel' - verschillen de meningen over wat een veilige tunnel precies is en welke uitrusting daarvoor nodig is. Dit leidt tot onhelderheid over de eisen die aan een tunnel worden gesteld. Hierdoor ontstaat vervolgens onnodige vertraging. Om die reden adviseren AEF en Grontmij het volgende: - Leg wettelijk een eenduidige norm vast voor het veiligheidsniveau van alle tunnels in Nederland. Deze norm kan de volgende zijn: voor het persoonlijk risico van 1x10-7 per persoonkilometer wegtunnel en voor het groepsrisico van 0,1/N 2 per kilometer per jaar. - Definieer een standaard veiligheidsuitrusting. Deze kan gebaseerd worden op de veiligheidsrichtlijn C die wordt gehanteerd door Rijkswaterstaat. Stel de uitrusting zo samen dat met het gebruik hiervan aan de norm uit de wet voldaan wordt. De standaard kan variëren per tunnelcategorie. - Bij de standaardisatie dienen elementen te worden meegenomen die van belang zijn voor de veiligheidsorganisatie. Om die reden dienen vertegenwoordigers van de hulpdiensten en het bevoegd gezag bij de standaardisatie te worden betrokken. - Herzie het risicoanalyse instrumentarium. Bij deze herziening zijn twee zaken van belang. In de eerste plaats is het nodig om te bezien of een toetsing aan de wettelijke veiligheidsnorm door middel van een kwantitatieve analyse noodzakelijk is wanneer er een standaarduitrusting wordt gebruikt. Indien dat niet het geval is, kan de verplichting om deze analyse uit te voeren vervallen. Dit sluit aan bij de systematiek die bij Bevi en BRZO gehanteerd wordt. In de tweede plaats zullen bij het opstellen van het tunnelveiligheidsplan de standaard operationele scenario s van de tunnelbeheerder moeten worden aangepast aan de lokale situatie. Dit geschiedt in overleg met de hulpdiensten. Door deze operationele plannen te doordenken, is het mogelijk om de inpassing en het ontwerp van de tunnel te optimaliseren, als dat aanzienlijke veiligheidsvoordelen biedt. - Bied aan de tunnelbeheerder de mogelijkheid om van de standaard veiligheidsuitrusting af te wijken indien deze niet kosteneffectief te realiseren is of wanneer de tunnelbeheerder een innovatieve uitrusting wil gebruiken. Stel daartoe een kader op over wat kosteneffectief is. Indien dit aan de orde is, dient de tunnelbeheerder een risicoanalyse uit te voeren op basis waarvan hij aantoont dat hij aan de norm voldoet. - Voorafgaande aan de openstellingsvergunning kan een uitwerking van de calamiteitenafhandeling na verschillende incidenten worden benut om de veiligheidsorganisatie in te richten en te toetsen. Hierbij staan de voorzieningen vast zoals die op basis van de eerdere normtoetsing in de tunnel zijn besloten. - Enkele technische eisen uit richtlijn 2004/54/EG zijn niet op correcte wijze in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Deze regels dienen alsnog geïmplementeerd te worden. p 60

68 9.2 Proces De wijze waarop het proces op dit moment is ingericht, leidt tot onvoldoende vruchtbare samenwerking bij het maken van een veilige tunnel. Het definiëren van het veiligheidniveau en vormgeven van een standaarduitrusting zal de discussie over veiligheidsmaatregelen naar verwachting voor een belangrijk deel beslechten. Een aantal procesverbeteringen zal de resterende problemen kunnen oplossen. Aan het begin van het besluitvormingsproces dienen afspraken te worden gemaakt over de veiligheidsuitrusting en - organisatie van de tunnel. Hierbij zijn naast de tunnelbeheerder en het bevoegd gezag ook de hulpdiensten betrokken. - Het is van belang om bij aanvang van het proces om een tunnel te bouwen (voorkeursbeslissing om een tunnel te bouwen), harde afspraken te maken over de veiligheidsvoorzieningen in de tunnel. Hierbij dienen naast de tunnelbeheerder ook de hulpdiensten en het bevoegd gezag te worden betrokken. Uitkomst is het tunnelveiligheidsplan, dat voorafgaand aan de bouw van de tunnel vastgesteld moet zijn. Toets bij het planologische besluit of het tunnelveiligheidsplan voldoet aan de wettelijke veiligheidsnormen zodat de uitkomsten van de toets onderdeel kunnen worden van de aanbesteding. Laat hierover door de veiligheidsbeambte adviseren. Met het vaststellen van het tunnelveiligheidsplan staan de veiligheidsvoorzieningen in de tunnel vast. - Zorg voor één onafhankelijke adviesfunctie ten behoeve van de tunnelbeheerder en het bevoegd gezag. Op dit moment wordt deze functie dubbel uitgevoerd. In de eerste plaats is er - op basis van de richtlijn een veiligheidsbeambte verplicht ingesteld, die zowel (mede) verantwoordelijk is voor de organisatie van de veiligheidsorganisatie als advies geeft aan het bevoegd gezag bij de openstelling van de vergunning. In de tweede plaats is er de Commissie Tunnelveiligheid die onafhankelijk advies geeft aan de tunnelbeheerder. Het ligt voor de hand om dit te beperken tot één adviseur. Daartoe dient de veiligheidsbeambte goed in staat te worden gesteld om zijn rol onafhankelijk te vervullen. De adviesfunctie van de Commissie Tunnelveiligheid kan dan vervallen. - Investeer in kennisdeling. Als er een gedefinieerd veiligheidsniveau is en er bestaat een standaarduitrusting voor tunnels, is een groot deel van de vragen waar tunnelbeheerders en andere stakeholders nu mee worstelen, beantwoord. Ook bemiddeling tussen verschillende belangen is dan niet langer nodig. Toch blijft het van belang om in kennis te investeren - waarbij zowel inpassings- en ontwerpvragen als organisatievragen aan de orde zijn. Deze kennis is nu verspreid over het Steunpunt tunnelveiligheid, de Commissie Tunnelveiligheid en de verschillende gemeenten. Er is een behoefte aan een onafhankelijk kennisinstituut. Degenen die betrokken zijn bij het project kunnen door dit kennisinstituut tijdens het proces worden ondersteund bij het maken van afwegingen. Het ligt voor de hand om deze kennisfunctie onder te brengen bij een bestaande organisatie. - De Commissie Tunnelveiligheid kan worden opgeheven, wanneer de adviesfunctie belegd wordt bij de veiligheidsbeambte en de kennisfunctie wordt ondergebracht bij een bestaande organisatie. - Behoud de regie als opdrachtgever. Het adagium markt tenzij heeft op onderdelen goed uitgepakt. De vraag welke verantwoordelijkheden kunnen worden weggecontracteerd, dient echter opnieuw te worden doordacht. Voor zover vergunningsprocedures uitsluitend betrekking hebben op de activiteiten die door de aannemer zijn gecontracteerd, kunnen zij door de opdrachtnemer worden doorlopen. Indien vergunningprocedures in hun karakter betrekking hebben op processen die de verantwoordelijkheid zijn van de opdrachtgever - zoals de veiligheid na de opening, moeten deze door de opdrachtgever worden uitgevoerd. Ook de inspectie op de bouw van de tunnel kan niet volledig worden overgelaten aan de opdrachtnemer. Het is uiteindelijk een publieke verantwoordelijkheid dat de tunnel voldoende veilig wordt gerealiseerd. p 61

69 9.3 Juridisch technische mogelijkheden Richtlijn 2004/54/EG is juridisch op een correcte wijze geïmplementeerd. Om die reden is er op juridische gronden geen reden om aanpassingen in de wetgeving te doen. Wel biedt de richtlijn de ruimte om op een aantal punten het toepassingsbereik aan te passen. Het toepassingsbereik van de Warvw is ruimer dan op grond van de richtlijn verplicht - alle Nederlandse tunnels, >250 meter vallen er onder. Omdat de Warvw op dit moment problemen veroorzaakt, is elke uitbreiding van het toepassingsbereik een vergroting van de problematiek. Indien het wettelijk kader beter functioneert, zou het de betrokkenen bij tunnels juist moeten ondersteunen bij het bouwen van tunnels. Bij de analyse van de wetgeving heeft het onderzoeksteam gekeken wat het toepassingsbereik van de Warvw op dit moment is en hoe dat zich verhoudt tot de Europese richtlijn. Hieronder wordt een aantal mogelijkheden geschetst waarmee het toepassingsbereik binnen het bestaande wettelijke kader kan worden aangepast. Hierbij is gekeken naar de lengte van de tunnels waarop de Warvw van toepassing is, de vraag of de tunnel onderdeel uitmaakt van het TEN en naar de overgangstermijn waarbinnen de opengestelde tunnels aan de eisen van de Warvw moeten voldoen. Aanvullende studie is in enkele gevallen nodig om de precieze impact van implementatie van onderstaande mogelijkheden te kunnen bepalen. Een goed werkende tunnelwet zou een behulpzaam kader moeten zijn voor het bouwen van tunnels. Gemeenten en provincies geven aan daar behoefte aan te hebben. Wanneer er geen Warvw zou zijn, zijn andere afspraken over de uitrusting van veilige tunnels noodzakelijk. Daarbij kan iedere initiatiefnemer uiteraard wel naar de regels van de Warvw handelen, ook al is dit niet verplicht. Dat levert naar verwachting echter onnodige onduidelijkheid op. Dit pleit ervoor de Warvw van toepassing te houden op alle Nederlandse tunnels. Er is desalniettemin op grond van de richtlijn een aantal mogelijkheden om te variëren met het toepassingsbereik: - De Warvw kan uitsluitend van toepassing zijn op tunnels langer dan 500 meter. Niet alleen sluit dat aan op de richtlijn, ook de meerderheid van de onderzochte Europese landen gaat uit van deze lengte. Door de minimale lengte op 500 meter te stellen, is de wetgeving - met de daarbij behorende veiligheidsorganisatie - uitsluitend van toepassing op tunnels met een substantiële lengte. Een zevental tunnels zou hiermee niet meer onder het bereik van de Warvw vallen. De (technische) regels van het Bouwbesluit zijn uiteraard wel van toepassing op deze kortere bouwwerken. - Het Bouwbesluit is integraal van toepassing op alle tunnels. Onhelder is of al deze bepalingen eenvoudig op tunnels kunnen worden toegepast. In de richtlijn staan minimumeisen die aan tunnels gesteld dienen te worden. Alle regels van het Bouwbesluit die verder gaan, zijn strikt genomen een Europese kop. Bepaalde regels van het Bouwbesluit zijn op kleinere bouwwerken toegesneden. Het is daarom aan te bevelen om te bezien in hoeverre alle regels van het Bouwbesluit van toepassing moeten zijn op tunnels. - In de Warvw dient vastgelegd te worden of en op welke wijze de procedures voor aanleg van een tunnel doorlopen moeten worden indien een tunnel gerenoveerd wordt. Het zou logisch zijn om bij wijziging van gebruik geen tunnelveiligheidsplan op te stellen, maar alleen risicoanalyses om de consequenties na te gaan en vervolgens het veiligheidsbeheerplan aan te passen aan de wijzigingen. Over het veiligheidsbeheerplan kan dan vervolgens volgens de gebruikelijke procedure advies gevraagd worden. p 62

70 - Het is op basis van de richtlijn toegestaan om de bevoegdheid voor het verlenen van de openstellingsvergunning te beleggen bij het bevoegd gezag op landelijk, regionaal of lokaal niveau. Wanneer er eerder in het proces van de bouw van een tunnel duidelijkheid bestaat over de veiligheidsuitrusting van een tunnel, zal de discussie ten tijde van de openstellingsvergunning verminderen. Om die reden zal een verschuiving van deze bevoegdheid naar verwachting geen grote bijdrage leveren aan de oplossing van de tunnelveiligheidsproblematiek. Er kan een uitzondering gemaakt worden voor een beperkt aantal eisen, dat onnodig belastend is, zoals de verplichting een bedieningscentrale te installeren of om uitsluitend eenrichtingverkeer in tunnels toe te staan.. Tunnels met een specifieke bestemming of context kunnen uitgezonderd van de Warvw worden zoals bustunnels (Abdijtunnel) of de particuliere tunnels op particulier grondgebied (tunnels op Schiphol).. Het is mogelijk om de termijn waarbinnen de renovatie van niet-ten tunnels gereed moet zijn (1 januari 2014), te verlengen. Ook kan ruimer worden omgegaan met de mogelijkheid om te bezien of maatregelen wel kosteneffectief zijn. De overgangstermijn waarbinnen de tunnels aan de Warvw moeten voldoen, is ontleend aan de richtlijn - die uitsluitend op TEN tunnels van toepassing is. Deze overgangstermijn is van toepassing verklaard op alle tunnels. Bij de renovatie van tunnels die voor 2006 gebouwd zijn, levert dat problemen op. Door het grote aantal tunnels dat tegelijkertijd moet worden gerenoveerd, is de marktdruk erg groot. Een andere optie is om de 20 niet-ten tunnels van voor 2006 buiten het bereik van de Warvw te laten vallen. Hiermee is de problematiek van de overgangstermijn opgelost en kunnen eventuele renovaties van deze tunnels meer op maat gesneden plaatsvinden. Dat kan overigens wel betekenen dat deze tunnels niet aan de minimumeisen op grond van het Europees recht zullen voldoen. Er zullen twee regimes op tunnels van toepassing zijn, afhankelijk van het moment waarop een tunnel in gebruik genomen is. p 63

71 Bijlagenboek evaluatie wetgeving tunnelveiligheid Utrecht, 31 januari 2011

72 p 2

73 Inhoud Bijlage 1 Gesprekspartners 4 Bijlage 2 Bestudeerde documenten 8 Bijlage 3 Casusanalyse 10 Bijlage 4 Wettelijk kader 38 Bijlage 5 Internationale vergelijking 48 Bijlage 6 Werkdocument analyse 72 p 3

74 Bijlage 1 Gesprekspartners Deelnemers bestuurlijke bijeenkomst Mevrouw L. Ongering Directeur-generaal Mobiliteit, ministerie Infrastructuur en Milieu, voorzitter Mevrouw W. Verver-Aartsen De heer J. Lonink De heer O. Hoes De heer A. Wolfsen De heer J.H. Dronkers De heer C. de Vries Mevrouw M. Blom De heer R. Eijsenring Mevrouw W. de Boer De heer M. Smallenbroek De heer J. van Neerven De heer M. Caris De heer K. Bron Mevrouw I. Voskamp De heer G. Koskamp Burgemeester gemeente Schiedam Burgemeester gemeente Terneuzen, voorzitter Commissie Tunnelveiligheid namens Veiligheidsberaad Burgemeester gemeente Maastricht Burgemeester gemeente Utrecht Directeur-generaal Rijkswaterstaat, Ministerie Infrastructuur en Milieu Directeur provincie Noord-Holland, namens IPO Directeur Wegen en Verkeersveiligheid, DG Mobiliteit, Ministerie Infrastructuur en Milieu Plaatsvervangend directeur Veiligheid en Bestuur, Ministerie van Veiligheid en Justitie Veiligheidsberaad, directeur Directeur Stad en Bouw, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Commandant brandweer Utrecht Beleidsadviseur Veiligheid gemeente Schiedam Vennoot AEF Senior adviseur AEF Senior beleidsmedewerker Directie Wegen en Verkeersveiligheid, DG Mobiliteit, Ministerie Infrastructuur en Milieu p 4

75 Begeleidingscommissie De heer M. van Breukelen De heer R. Eijsenring Mevrouw A. Meijer Mevrouw S. Pijpstra De heer J. Ploeger De heer J. Scherjon De heer A.J. Schölvink De heer P. van Veen Overige gesprekspartners De heer H.J. Albert De heer. M. Balk De heer J. van Belzen De heer R. Boeree Mevrouw S. Borneman De heer H. Broekhuizen De heer M. Buis Mevrouw A. van Daalen De heer P. Dankaart Rijkswaterstaat, Chief Financial Officer Ministerie van Veiligheid en Justitie, plaatsvervangend directeur Veiligheid en Bestuur Ministerie Infrastructuur en Milieu, afdelingshoofd Sector I&O Vereniging van Nederlandse Gemeenten, hoofd afdeling Milieu en Mobiliteit Interprovinciaal Overleg, directeur Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, directeur Brandweer/Regionaal Commandant Ministerie Infrastructuur en Milieu, directeur Dienst Juridische Zaken Ministerie Binnenlandse Zaken en Koningsrijksrelaties, directie Stad en Bouw, clustermanager bouwkwaliteit Ministerie van Veiligheid en Justitie, Pprogrammamanager programma Bestuurlijke Aanpak Ministerie Binnenlandse Zaken en Koningsrijksrelaties directie Stad en Bouw, beleidsmedewerker bouwkwaliteit Voorzitter Commissie Tunnelveiligheid, burgemeester Barendrecht Veiligheidsregio Utrecht, projectmanager Veiligheid A2 Leidsche Rijn Tunnel en secretaris vakgroep tunnelveiligheid NVBR Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat, jurist bestuurlijk Juridische zaken en vastgoed Veiligheidsregio Rotterdam, Plaatsvervangend Directeur Stafdirectie Risico & Crisisbeheersing Projectdirecteur voor BV KKS Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, lid MT, portefeuille Rampenbestrijding en Crisisbeheersing Veiligheidsbeambte Westerscheldetunnel p 5

76 De heer M. van Ek De heer L van Gelder De heer R. Gram De heer R. de Haas De heer E. Horvat De heer M. Janknegt Mevrouw B. Keulen De heer. W. Klijn De heer C. van der Leek De heer R. Mante De heer M. Mijnders De heer J.K. de Pagter De heer H. Ruijter De heer H. Spobeck De heer J. van Steirteghem De heer P. van der Torn De heer T. van de Ven De heer. J. van Vliet De heer J. van Vulpen Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Hoofd adviesgroep verkeersmanagement en installaties, Royal Haskoning Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat Landelijk Tunnel Regieteam, medewerker lopende projecten Veiligheidsbeambte gemeente Amsterdam Algemeen tunnelexpert, Horvat & Partners Directeur Mobilis TBI Infra, zit in management board Coentunnel Company bij 2 e Coentunnel, voorzitter van de werkgroep Markt en interne samenwerking aannemer - installateur Algemeen tunnelexpert, Horvat & Partners Ministerie Veiligheid en Justitie, beleidsmedewerker Programma Fysieke Veiligheid & Bestuur Veiligheidsbeambte Amsterdam Airport Schiphol Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat, hoofd Steunpunt Tunnelveiligheid Directeur Infra, Wegen en verkeer bij DHV, Voorzitter Werkgroep Stakeholdersoverleg, vertegenwoordiger NL ingenieurs Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat Landelijk Tunnel Regieteam, adviseur Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat Landelijk Tunnel Regieteam, Landelijk Tunnelregisseur Platform Transportveiligheid, Hoofd Programmabureau Projectmanager Besix Stichting Werkgemeenschap tussen Techniek en Zorg, Adviseur GHOR, arts-mmk, D. Env. Ministerie Infrastructuur en Milieu, directie Regionale bereikbaarheid en veilig transport, afdelingshoofd Ministerie Infrastructuur en Milieu, Dienst Juridische Zaken, senior wetgevingsjurist Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat Staf DG p 6

77 Mevrouw A. van Waterschoot Mevrouw T. Wiersma De heer L. van de Winckel De heer E. Worm Opdrachtgever Mevrouw M. Blom De heer G. Koskamp Mevrouw F. Zonnevylle Ministerie Infrastructuur en Milieu, directie Regionale bereikbaarheid en veilig transport, senior beleidsmedewerker Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat, medewerker Steunpunt Tunnelveiligheid Ministerie Infrastructuur en Milieu, Rijkswaterstaat Staf DG Veiligheidsbeambte RWS Ministerie Infrastructuur en Milieu, directeur Wegen en Verkeersveiligheid Ministerie Infrastructuur en Milieu, senior beleidsmedewerker Directie Wegen en Verkeersveiligheid Ministerie Infrastructuur en Milieu, beleidsmedewerker Directie Wegen en Verkeersveiligheid Onderzoeksteam De heer K. Bron De heer H. Bruinsma Mevrouw N. Focken De heer H. Huijben De heer E. Schermer Mevrouw I. Voskamp AEF Grontmij AEF Tunnelsafety Consultants/Grontmij Grontmij AEF p 7

78 Bijlage 2 Bestudeerde documenten Wetgeving 1 Bouwbesluit Gebruiksbesluit 327, 26 juli Woningwet 4 Wet Algemene bepalingen Omgevingsrecht 5 Besluit indieningsvereisten aanvraag Bouwvergunning 6 Wet veiligheidsregio s 7 Richtlijn 2004/54/EGvan het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet en Rectificatie van Richtlijn 2004/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans- Europese wegennet 8 Wet Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (Warvw) en Memoirie van Toelichting Warvw 9 Besluit Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (Barvw) 10 Regeling Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (Rarvw) 11 EU-Richtlijn 2008/68/EU betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land Richtlijnen en handreikingen 12 Beleidsnota Tunnelveiligheid deel A, proceseisen 13 Beleidsnota Tunnelveiligheid deel B, veiligheidseisen 14 Handreiking Risicoanalyse Tunnelveiligheid 15 Leidraad Veiligheidsdocumentatie voor Wegtunnels 16 Leidraad Scenarioanalyse Ongevallen in Tunnels, Deel 1: wegtunnels 17 Veiligheidsrichtlijnen deel C, versie Wegontwerp in tunnels, deel 1: Convergentie en divergentiepunten in en nabij tunnels 19 RWS QRA-model voor wegtunnels Versie 1.1, Definitief 28 april 2006 Kamerstukken 20 Brief Eurlings 25 maart 2010, vergaderjaar , A nr 101 Commissieverzoek aanpak wegtunnels, brief Eurlings, 16 april 2010, Tweede Kamer, vergaderjaar , A, nr Commissieverzoek aanpak wegtunnels, brief Eurlings, 31 augustus 2010, 2e kamer, vergaderjaar , onderwerp Actieplan wegtunnels 22 Kamerstukken II A nr 93 (Verslag van AO toezegging evaluatie wetgeving) 23 Kamerstukken II A nr 6 Nota nav Verslag (minister gaat nader in op CieTV en op veiligheidsvoorschriften) Informatie experts en stakeholders 24 Ale / Vrouwenvelder inzake scenario analyse en QRA p 8

79 25 Bijdrage commissie tunnelveiligheid aan evaluatie tunnelwet Evaluatie Tunnelwet Intern RWS 26 Nationale koppen op richtlijn Risicobeleid en rampenbestrijding op weg naar meer samenhang, Adviesraad Gevaarlijke Stoffen, ISBN/EAN: , Den Haag. 28 Jaarverslagen tunnelbeambte 29 Jaarverslagen CieTV + adviezen van projecten in Cases Algemene informatie/kennis 30 OECD - Safety in Tunnels UN-ECE Recommendations of the group of experts on safety in road tunnels 32 De nieuwe wet- en regelgeving omtrent de veiligheid van wegtunnels. Tunnelveiligheid en planvorming. Ministerie van Verkeer en Waterstaat Witboek van 12 september 2001 "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen 33 Handboek Brandveilig ontwerpen en toetsen 34 Piarc_C5_Fire&SmokeControl_ Piarc_C5_OperationsAndMaintenance_ Piarc_C33_Fire&SmokeControl_ Piarc_C33_FixedFireFightingSystems_ Piarc_C33_GuideForTrainingStaff_ Piarc_C33_GuideOperationBodiesStaff_ Piarc_C33_GuideTunnelOperationStaff_ Piarc_C33_IntegratedApproachTunnelsafety_ Piarc_C33_RescueservicesCoordination_ Piarc_C33_RiskAnalysis_2008 NFPA502 Wetsevaluaties 44 Clearing House Wetsevaluatie p 9

80 Bijlage 3 Casusanalyse Inleiding In het onderzoek hebben AEF en Grontmij vijf casusstudies uitgevoerd, met als doel inzicht te krijgen in de werking van de wet in de praktijk. De casussen zijn gekozen in overleg met de begeleidingscommissie en geven zoveel mogelijk een representatief beeld van de verschillende tunnels die onder het regime van de wet vallen. De aanpak van de casusstudie voorziet in een stapsgewijze opbouw, waarbij eerst op basis van documenten naar een project is gekeken. Op basis daarvan zijn groepsgesprekken voorbereid waarbij onderwerpen zoals het proces, de procesinrichtingen, de verschillende rol van stakeholders, et cetera aan bod zijn gekomen. Aanpak Documentenstudie Voorafgaand aan de gesprekken zijn voor iedere casus relevante documenten opgevraagd en bestudeerd. Het doel was om informatie te achterhalen over de volgende onderwerpen: - Welke partijen betrokken zijn/waren en hoe zij zich tot elkaar verhouden. - Wat is de geschiedenis van de besluitvorming (tijdslijn). - Hoe zijn de rollen die de wet voorschrijft ingevuld. - Welke wetgeving was van kracht ten tijde van de bouw en openstelling (en eventueel niet nageleefd is). - Aan welke technische en procedurele eisen de tunnel moet voldoen. - Is er advies gevraagd bij de Commissie Tunnelveiligheid en zo ja wat het advies van de Commissie Tunnelveiligheid was. - Van welke destijds nieuwe methoden gebruik gemaakt is en hoe deze getest zijn. - Wat de specifieke knelpunten waren, zowel technisch, juridisch, organisatorisch als bestuurlijk. - Hoe de knelpunten vervolgens opgelost zijn. Groepsgesprekken Op basis van de documentenstudie werd een eerste casusbeschrijving opgesteld. Deze diende als basis voor een groepsgesprek/werkbijeenkomst met de meest relevante betrokkenen. Verslag en resultaat Op basis van de casusbeschrijving en de groepsgesprekken heeft het onderzoeksteam verslagen opgesteld. De verslagen bevatten een samenvatting van de belangrijkste uitkomsten van de groepsgesprekken, geïnterpreteerd door het onderzoeksteam. p 10

81 Beschrijving selectiecriteria De tunnels zijn gegroepeerd op basis van de volgende selectiecriteria: - aanleg onder de Tunnelveiligheidswetgeving of ervoor (of tijdens de invoering van de wetgeving) - wie is beheerder? - zijn beheerder en bevoegd gezag verschillende partijen of behoren ze tot dezelfde partij? - modaliteit - leeftijd en verplichting tot aanpassing. Op basis van de groepering is een selectie gemaakt van tunnels voor vier casussen waarvoor ten minste één van de criteria geldt. De vijfde casus is toegevoegd op verzoek van de begeleidingscommissie. Onderstaande matrix toont de criteria per tunnel voor de vier door de onderzoekers gekozen tunnels: Casusindeling Type casus Aanleg volgens TVW 1 Tunnel Jaar open Beheerder Beheer/ bevoegd egd gezag in één hand Type tunnel Veiligheidsniveau volgens Memorie van Toelichting Tijdens invoering Hubertus tunnel 2008 Gemeente Ja Weg Nieuw aan te leggen tunnel Ja Tweede Coentunnel nvt RWS Nee Weg Renovatie noodzakelijk Bustunnel onder regime Warvw Nee Maastunnel 1942 Gemeente Ja Weg Nee Abdijtunnel 2002 Provincie Nee Bus Casus 1: Hubertustunnel Criterium: representatief voor veiligheidsniveau van de Warvw - gemeentelijke tunnel - bevoegd gezag en tunnelbeheer in één hand - beschikt over openstellingsvergunning - representatief voor veiligheidsniveau van de wet - de veiligheidsstudies, het voorbereidingsproces en de openstelling zijn nagenoeg zonder problemen verlopen. 1 Tunnelveiligheidswetgeving; hierin wordt onderscheid gemaakt tussen tunnels die voor de invoering van de Tunnelveiligheidswetgeving zijn aangelegd (eerder dan 2006), tijdens de invoering van de tunnelveiligheidswetgeving of daarna. p 11

82 Casus 2: Tweede Coentunnel Criterium: nieuwbouwtunnel - rijkstunnel - nieuwbouwtunnel: midden in bouwproces met lopende dialoog over veiligheidsvoorzieningen; - eerste civiele bouwfase is begonnen, advies van Commissie Tunnelveiligheid wijkt af van insteek brandweer en Rijkswaterstaat - spanningsveld tussen Rijkswaterstaat en aannemer. Casus 3: Maastunnel Criterium: oude tunnel die gerenoveerd moet worden om aan de eisen van de Warvw te voldoen - voorbereiding van de renovatie - bestaande systeem van dwarsventilatie zal worden aangevuld met langsventilatie - discussie over toepassing watermist vanwege scenarioanalyse - relatief weinig busvervoer en vrachtvervoer - tegenverkeer in 1 tunnelbuis komt niet of nauwelijks voor - project moet tijdig (voor 2014) aan de Warvw voldoen. Casus 4: Abdijtunnel Criterium: niet beschouwd bij vaststellen Warvw - voldoet niet aan wettelijke eisen - gebouwd ruim voor invoering Warvw - tunnel in beheer bij Provincie Noord-Holland - bustunnel: één tunnelbuis, bereden in twee richtingen en niet openbaar toegankelijk - geen mechanische ventilatie - nooduitgangen meer dan 250 meter uit elkaar - het is de vraag in hoeverre de wet van toepassing is. Casus 5: A73 tunnels Criterium: leren van eerdere tunnelproblematiek Aanvullend zijn op verzoek van de begeleidingscommissie de tunnels van de A73 via documentenstudie bekeken. p 12

83 Casus 1: Hubertustunnel Kenmerken Lengte m Lengte gesloten deel m Aantal tunnelbuizen 2 Gebruik Cat. D Stadstunnel 50 km/u Locatie Onder het Hubertusduin Gemeente Den Haag Weg N14 Landscheidingsweg Jaar van opening 2008 Afgifte bouwvergunning 2001 (toeritten) 2004 (geboorde deel) - De Hubertustunnel (Hubertustunnel) is een geboorde tunnel van 1,6 kilometer en bestaat uit twee tunnelbuizen. - De tunnel is een categorie D wegtunnel met een ontwerpsnelheid van 50 km/uur voor de tunnel- en verkeerstechnische installaties en 70 km/uur voor het alignement van de tunnel. De toegestane maximum snelheid is 50 km/uur. - De tunnel bestaat uit twee afzonderlijke verkeersbuizen, ieder voorzien van twee rijstroken. Aan de zijde Landscheidingsweg sluit de tunnel aan op de Noordelijke Randweg. - Vanaf 1997 waren er verschillende onderzoeken en discussies over de te bouwen tunnel (ITM (Industriële Tunnelbouw Methode), monotunnel, boortunnel). Ook is er vanaf dat jaar met de brandweer overleg gevoerd over de veiligheid in de tunnel. In 2000 besloot de gemeente Den Haag een werkgroep tunnelveiligheid op te richten met vertegenwoordigers van de GHOR, politie en brandweer. Later is daar de tunnelbeheerder, Steunpunt Tunnelveiligheid en de veiligheidsbeambte aan toegevoegd. Uiteindelijk besloot de werkgroep een traditionele geboorde tunnel met twee buizen te bouwen. Betrokken partijen Tunnelbeheerder de heer P. Besling Gemeente Den Haag Tunnelbeheerder (uitvoerend) de heer J. van der Roest Gemeente Den Haag Bevoegd gezag College van B en W Den Haag Veiligheidsbeambte mevrouw L. Gaebler Veiligheidsregio Haaglanden Bouwer de heer M. Langhout HubertustunnelC 2 de heer W. den Breejen HubertustunnelC Installatie aannemer de heer A. Van Gilst HVH 3 Contractmanager de heer P. Janssen Veiligheidscoördinator de heer P. van Laviere Adviseur Brandweer de heer J. Kramer Veiligheidsregio Haaglanden Adviseur GHOR: mevrouw B. Kropff Veiligheidsregio Haaglanden Adviseur Politie: de heer A. Jaspers Politie Haaglanden 2 HTC is een combinatie van BAM, Van Hatttum & Blankevoort en Wayss & Freytag 3 HVH is een combinatie van Homij en VTN p 13

84 Geschiedenis van het besluitvormingsproces 1997 vaststelling bestemmingsplan - hulpdiensten reeds betrokken 2000 werkgroep tunnelveiligheid Hubertustunnel opgericht 2001 aanvraag bouwvergunning 2004 verlening bouwvergunning 2004 start bouw 2005 advies Expertmeeting 2006 start boren 2008 openstellingsvergunning 2008 openstelling tunnel - In 2001 werd de bouwvergunning voor de toeritten aangevraagd. - In 2004 vond de aanvraag voor het geboorde deel plaats. - Het verlenen van de bouwvergunning gebeurde enkel op basis van het wettelijke kader (toetsing op planologisch en technologische grond). De vergunning voor openstelling werd pas later ingesteld. In 2004 is gestart met de aanbesteding van het UAV-GC contract waarin allerlei type contracten met verschillende uitwerkingsniveau zijn ondergebracht. Zo waren de tunneltechnische installaties (TTI) tot op detail uitgewerkt in het contract, terwijl bijvoorbeeld de besturingsinstallatie slechts globaal was gedefinieerd. De TTI is uitgevoerd door Homij/VTN Hubertus VOF (HVH) als onderaannemer van de hoofdaannemer Hubertus Tunnel Combinatie V.O.F. (een bouwcombinatie van Bam Civiel, Wayss&Freitag en Van Hattum&Blankevoort). - In 2006 werd begonnen met het boren van de eerste tunnelbuis. - In oktober 2008 werd de tunnel geopend. Onderlinge verhouding - Omdat de tunnel onderdeel uitmaakt van een gemeentelijke weg en op gemeentelijk grondgebied ligt, is het gemeentebestuur zowel de tunnelbeheerder als het bevoegd gezag. Voorbereiding van de documenten zijn bij dezelfde dienst - de Dienst Stadsbeheer - belegd. Doordat de dienst Stadsbeheer alle functies vervulde die in de wet voorzien zijn, moest bij de openstellingsvergunning dezelfde persoon namens drie verschillende belanghebbenden tekenen. - De projectorganisatie Hubertustunnel vervulde tijdens het project de rol van tunnelbeheerder. Zij hebben het veiligheidsbeheersplan opgesteld. Dienst Stadsbeheer Den Haag is sinds de openstelling tunnelbeheerder (in persoon van de directeur). - Dienst stadsbeheer heeft samen met de veiligheidsbeambte de openstellingsvergunning voorbereid. Deze is afgegeven door het college van BenW van Den Haag. - Het veiligheidsbeheersplan is niet helemaal compleet - zo ontbreekt een QRA. Waar documenten ontbreken doordat de tunnel grotendeels gebouwd is voor de wet, is een verklarende tekst in het dossier ingevoegd. p 14

85 De wet in de praktijk Welke wetgeving was ten tijde van de bouw en openstelling van kracht (en is eventueel niet nageleefd)? - Voor de Hubertustunnel is een bouwvergunning afgegeven onder Bouwbesluit 2003, voor een bouwwerk geen gebouw zijnde. - De Warvw is van toepassing op tunnels waarvoor een aanvraag voor een bouwvergunning na 1 mei 2006 is ingediend. Gezien het feit dat de bouwvergunning(en) voor de Hubertustunnel in 2001 / 2004 zijn ingediend, hoefde de bouw van de tunnel niet aan de nieuwe wet te voldoen. Hoewel dit niet wettelijk verplicht was heeft de projectorganisatie de (conceptteksten van de) Warvw zo veel mogelijk in de plannen van de Hubertustunnel opgenomen en wijzigingen doorgevoerd om bij openstelling aan de tunnelwet te voldoen. - Ondanks het feit dat de bouw van de Hubertustunnel niet aan de (procedures uit de) wet gebonden was, is er een openstellingsvergunning verleend, zoals de Warvw verlangt. Er bestond toen nog geen aanvraagformulier of procedure. Inzake Hubertustunnel bestond er discussie over wie de openstellingsvergunning moest afgeven. Voor de aanvraag van openstelling is een veiligheidsbeheerplan opgesteld en hierin heeft de veiligheidsbeambte geadviseerd. Het verzoek tot openstelling is gericht aan het bevoegd gezag. De bestuursdienst, die het verzoek tot openstelling behandelt, heeft via Bouw- en Woningtoezicht advies gevraagd, die op hun beurt adviseerden de brandweer te vragen om een vergunning op te stellen. De Regionaal Commandant Brandweer (tevens veiligheidsbeambte en commandant van Brandweer Den Haag) is betrokken geweest. In de toekomst zal dit waarschijnlijk anders verlopen door de instelling van de Veiligheidsregio. - Dit wijkt af van de gang van zaken bij rijkstunnels. In dat geval doet het Rijk een verzoek tot openstelling (onderbouwd met een advies van de Rijksveiligheidsbeambte) bij het bevoegd gezag van de betreffende gemeente, die op zijn beurt binnen de gemeentelijke diensten het advies tot openstelling samenstelt. - Vanaf 1 mei 2014 dient de tunnel ook officieel aan de Warvw te voldoen. Volgens de deelnemers voldoet de Hubertustunnel nu al aan de Warvw. Tegen welke knelpunten is bij de Hubertustunnel aangelopen? - Binnen het project is gecontroleerd of aan alle technische eisen die de wet stelt werd voldaan. - Een knelpunt was, dat zowel bij de hulpdiensten als bij de gemeente Den Haag weinig kennis over tunnels beschikbaar was. Samen met de hulpdiensten is een leerproces doorgemaakt. Ook bij andere tunnelprojecten in Den Haag wordt gebruik gemaakt van de goede verhoudingen die bestaan, waardoor sneller tot overeenstemming kan worden gekomen. - De Warvw is van toepassing op alle Nederlandse tunnels. Den Haag loopt er tegen aan dat de wet beter toegesneden lijkt op TEN tunnels dan op andere tunnels. Voorbeeld is artikel 5, derde lid - de veiligheidsbeambte coördineert (. ) alle preventieve veiligheidsmaatregelen. Dat werkt in Den Haag niet zo: de Haagse veiligheidsbeambte werkt niet op de afdeling preventie, waardoor hij geen coördinerende rol heeft. - De bediening van de tunnel was in het contract onvoldoende geregeld. Vlak voor de openstelling is besloten bediening vanuit Scheveningen te laten plaatsvinden. Hiervoor zijn aanvullingen op het contract gemaakt. Dienst Stadsbeheer heeft hierin een actieve rol gehad, door te bepalen of hetgeen geleverd ging worden acceptabel was voor de beheerorganisatie. - De deelnemers stellen dat een QRA onvoldoende duidelijkheid over veiligheidsniveau verschaft (het is een black-box, die niet tot inzicht leidt), gecombineerd met een scenarioanalyse zijn er alsnog keuzes nodig ten aanzien van het gewenste veiligheidsniveau, dan wel het te accepteren restrisico. - Er is onvoldoende duidelijk wat verstaan word onder effectief optreden van de brandweer. Dit leidt tot andere resultaten wanneer je uitgaat van offensief of defensief optreden. p 15

86 - Hiernaast wordt geconstateerd dat er behoefte is aan het vaststellen van een duidelijk kader (lijst met basisvoorzieningen per soort tunnel, die breed gedragen wordt) aan de hand waarvan een tunnel een al dan niet geaccepteerd veiligheidsniveau heeft. Is er advies is gevraagd bij de Commissie Tunnelveiligheid? Zo ja, wat was het advies van de Commissie Tunnelveiligheid? Hoe is dat advies opgevolgd? - Doordat het project al voor 2006 begonnen was, is er geen formele adviesaanvraag gedaan bij de Commissie tunnelveiligheid. - Wel is er een expertmeeting (voorloper van de commissie tunnelveiligheid) geweest met inhoudelijke deskundigen op het terrein van tunnelveiligheid. De uitkomsten van de drie bijeenkomsten zijn in het project overgenomen: het ventilatiesysteem is uitgebreid om bij een grotere brand de rook te kunnen afvoeren. Hoe zijn de knelpunten opgelost? - Knelpunten zijn zo veel mogelijk voorkomen door vroegtijdig in overleg te treden met de vergunningverleners. - Om de tegenstelling tussen pro-actie en preventie binnen de brandweer te overbruggen is een overkoepelende projectleider boven de actieve (inzet van middelen) en proactieve kanten (planfase) gezet. Lessen voor de toekomst - In geval van de Hubertustunnel zijn er veiligheidsconcepten geschreven (met scenarioanalyse en QRA) met een omschreven restrisico, ondertekend door de hulpdiensten en projectorganisatie en aangeboden aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag heeft vervolgens gekozen voor de veiligheidsconcepten zoals in gezamenlijkheid aangeboden door de hulpdiensten en projectorganisatie en heeft daarmee het beschreven restrisico geaccepteerd. - De kracht van het succesvolle proces van de totstandkoming van de Hubertustunnel is de sterke betrokkenheid/samenwerking tussen partijen van zowel de opdrachtgevende als - aannemende kant die elkaar bijna dagelijks contacteerde. Constructieve samenwerking ontstond door de hulp- en/of veiligheidsdiensten vroegtijdig te betrekken. Tijdens de aanbesteding was al veel discussie over het precieze ontwerp, en op het moment van de gunning was er bewustzijn dat er nog veel uitgewerkt moest worden waardoor hiervoor veel aandacht en ruimte was. - In een overeenkomst tussen het Rijk, provincie en gemeente stonden harde data over oplevering van de Hubertustunnel. Het Rijk leverde een flinke bijdrage aan de Hubertustunnel - dit leverde druk op voor de projectorganisatie. Het werk kon relatief gunstig worden aanbesteed. - Een integrale analyse van het tunnelontwerp zou ook kunnen bijdragen tot een soepel samenwerkingsproces met inspraak van alle betrokken partijen. Hierbij zouden verschillende elementen van veiligheid in perspectief kunnen worden geplaatst (bijvoorbeeld als er een automatisch blussysteem is, wordt de coating minder belangrijk, of de afsluitduur na een brand korter). (Dit systeem met zogenaamde impactcriteria wordt ook toegepast in het Regionaal Risicoprofiel ) - Naast het inzichtelijk maken van de restrisico s hielp in het geval van de Hubertustunnel dat er in één huis beslist werd, waarbij ook het beheer in handen is van het bevoegd gezag. - Kennis en ervaring met betrekking tot tunnelveiligheid was bij de hulpdiensten in heel Nederland beperkt bij de start van de Hubertustunnel. Vooral het proactief meewerken aan de start van het ontwikkelingsproces was nieuw. Er werd intensief samengewerkt met opdrachtgever en aannemer. Nu wordt er expliciet over tunnelveiligheid gesproken, toen werd er minder op één minimum niveau gefocust, maar via constructieve besprekingen werd een keus met betrekking tot gewenst veiligheidsniveau gemaakt. De uiteindelijke balans is gevonden door niet alleen naar de componenten van de tunnel te kijken maar ook p 16

87 naar de mogelijkheden van de hulpdiensten (bv. investering brandweer in extra materieel). Wederzijds vertrouwen speelde hierbij een belangrijke rol. - De rol van de Veiligheidsbeambte zou duidelijker omschreven moeten worden. Voorbeeld is Art. 5, derde lid - de veiligheidsbeambte coördineert ( ) alle preventieve veiligheidsmaatregelen. Wat houdt coördinatie in dit artikel in? En wat wordt verstaan onder alle preventieve veiligheidsmaatregelen? De preventieve veiligheidsmaatregelen kunnen in ieder geval niet dezelfde zijn als die van bijvoorbeeld de afdeling preventie van de brandweer. - Het zou helpen als er één basis standaard voor de tunnel technische installaties wordt vastgelegd met daarbij extra pakketten afhankelijk van type en locatie. p 17

88 Casus 2: Maastunnel Kenmerken Specifiek Oudste tunnel in Nederland. Rijksmonument (in aanvraag) Maastunnelcomplex Bouw tussen 1937 en 1942 Lengte gesloten deel 1.070m, waarvan 585 meter onder het water Aantal tunnelbuizen 2 Wegindeling 2 x 2 rijstroken 1 fietsbuis (in het deel onder het water) 1 voetgangersbuis (in het deel onder het water) De fietsbuis en voetgangersbuis zijn toegankelijk met roltrappen Gebruik Stadsverkeer Gemiddeld aandeel vrachtverkeer ca. 3 %, Tunnel categorie D Locatie Centrum Rotterdam onder Nieuwe Maas Gemeente Rotterdam Jaar van opening 1942 Jaar van opening herbouw verwacht 2012 (1 e buis), 2013 (2 e buis) Afgifte bouwvergunning niet van toepassing Afgifte openstellingsvergunning wordt verstrekt na geplande renovaties - De tunnel is voorzien van een dwarsventilatiesysteem. Het systeem is uitgelegd op luchtkwaliteit in de tunnel en niet op de brandsituatie. Het systeem is ingedeeld in 4 secties. In de landsecties ligt het ventilatiekanaal boven de wegtunnelbuis en in de riviersecties onder de wegtunnelbuis. Bij incidenten wordt in de incidentbuis maximaal afgezogen. In de niet-incidentbuis wordt lucht de tunnel in geblazen, om zodoende overdruk te creëren in de niet-incidentbuis, zodat die vrij blijft van rook bij het openen van de vluchtdeuren. - Er zijn studies uitgevoerd om het ventilatiesysteem te optimaliseren. Daarbij wordt een hybride ventilatiesysteem voorgesteld, dat dwarsventilatie combineert met langsventilatie. Hierbij wordt het mogelijk om de rook te beheersen bij branden tot circa 150 MW. Deze studies zijn nog niet besproken met de hulpdiensten. Betrokken partijen Tunnelbeheerder B en W (operationeel: technisch beheerder Gemeentewerken Rotterdam) In persoon (niet gemandateerd: dus nog B en W) Uitvoerend de heer H. van der Maas Projectleiding Maastunnel 2014 de heer S. Poppelier Projectleiding Techniek Maastunnel 2014 de heer K. van der Heijden Veiligheidsbeambte de heer B. Willems Toezicht gebouwen (ds+v) mevrouw Y. Koelemij Stadstoezicht de heer R.Folkersma Adviseur VRR de heer H. Broekhuizen Adviseur GHOR de heer P. van der Torn p 18

89 Onderlinge verhoudingen Op uitvoerend niveau wordt goed samengewerkt. Voor de huidige situatie is een scenarioanalyse uitgevoerd. Deze is gezamenlijk met de hulpdiensten opgesteld en medio 2009 afgerond. Binnenkort wordt hier een vervolg aan gegeven. Geschiedenis van het besluitvormingsproces 2007 Mandatering aanstelling Veiligheidsbeambte (GW) (concept)-tunnelveiligheidsplan (met daarin Scenarioanalyse) ter onderbouwing van gewenste maatregelen omschreven (niet bestuurlijk geformaliseerd) - Instelling Stuurgroep Maastunnel 2014 ter begeleiding van Project Maastunnel Beleidsplan ter instandhouding van het Maastunnelcomplex aan het Gemeentebestuur aangeboden - Werkgroep Toezicht opgericht Ervaring met Warvw Wat is de algemene ervaring met de Warvw? Voorafgaand aan de invoering van de wet is onderzoek gedaan naar de maatregelen die de veiligheid van de Maastunnel verbeteren. De wet werkt als een katalysator om de maatregelen ook te gaan uitvoeren. Het veiligheidsdenken is verbeterd en de directie heeft opdracht gegeven plannen te maken om de tunnelveiligheid te verbeteren. De wet in de praktijk Welke wetgeving was ten tijde van de bouw en openstelling van kracht (en is eventueel niet nageleefd)? De tunnel is in 1942 gebouwd. Er gold toen geen specifieke wetgeving voor tunnels, slechts beperkte wetgeving voor bouwwerken, geen gebouw zijnde. De Woningwet was wel van toepassing. Aan welke technische en procedurele eisen moet de tunnel voldoen? - Eisen uit de Warvw, Barvw en Rarvw, en eisen uit het bouwbesluit voor bestaande bouw. - Er is discussie geweest over welk gedeelte van de tunnel waaraan moest voldoen:. behalve de verkeersbuizen is er ook een buis voor voetgangers en een buis voor fietsers. de voetgangers- en fietsbuis vallen niet onder het bereik van de tunnelwetgeving. - Aanpassingen aan de tunnel worden ook beoordeeld in het kader van de monumentenstatus. Wat is de status van de technische aanpassingen aan de Maastunnel? Technisch zijn er de volgende aanpassingen uitgevoerd: - C 2000 installatie - vluchtdeuren aangebracht - vluchtwegaanduidingen - radio-onderbreekinstallatie. p 19

90 Daarnaast is er een intern (binnen Gemeente Werken Rotterdam) vastgesteld voorontwerp voor het doen van werkzaamheden, te weten: - asbestsanering in de ventilatiekanalen (gepland in 2011) - wijziging ventilatiesysteem (van dwarsventilatie naar hybride dwars/langssysteem) - verbeteren constructieve integriteit bij brand - aanbrengen nieuwe bluswaterleiding - aanbrengen automatische branddetectie - toegang tot vluchtdeuren verbeteren - slagbomen (of andere verkeersmaatregelen) - riolering en pompen vernieuwen - toespreekinstallatie, geluidsbaken - verbeteren brandcompartimentering in bijbehorende gebouwen en in de tunnel. Veel van deze aanpassingen zijn niet alleen gepland vanwege de invoering van de Warvw, maar waren ook noodzakelijk vanwege de technische staat van civiele en installatie technische onderdelen. De voorgestelde aanpassingen op grond van de Warvw moeten worden voorgelegd ter besluitvorming aan alle betrokken partijen binnen Rotterdam. Alternatieve oplossingen kunnen nog onderzocht worden. Het bouwbesluit eist brandwerendheid van de hoofddraagconstructie voor bestaande bouw van 1 uur bij een tunnel onder het water. Vanuit het perspectief van het maatschappelijk en economisch belang van de Maastunnel zal de tunnelbeheerder een hogere brandwerendheid nastreven. Tijdens onderhoud wordt de tunnel in één richting gebruikt. In verband met de bereikbaarheid van het Dijkzigt ziekenhuis (ErasmusMC) is dat altijd van zuid naar noord. Beide buizen zullen geschikt zijn om in twee richtingen te gebruiken. Los van de Warvw is er bij de tunnelmonden mogelijk een probleem met de luchtkwaliteit. Een windtunnelonderzoek is opgestart om beter inzicht te krijgen. Er is een mogelijkheid om de vervuilde lucht af te zuigen via het ventilatiesysteem en te verspreiden via de schoorsteenuitlaat in de ventilatiegebouwen. Dit kan leiden tot hoge energiekosten die niet leiden tot verbetering van het milieu als geheel, maar alleen tot een lokale verbetering. Wat is de status van de organisatorische aanpassingen aan de Maastunnel? - Op basis van de Warvw is B en W Rotterdam zowel wegbeheerder als tunnelbeheerder. Er zijn geen taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden specifiek gedelegeerd of gemandateerd aan één onderdeel van de gemeentelijke organisatie. - De taken die de wet beschrijft zijn bij drie aparte onderdelen van de gemeente Rotterdam belegd. - Gemeentewerken Rotterdam onderhoudt alle contracten voor beheer en onderhoud (technisch tunnelbeheerder). - Gemeentewerken Rotterdam levert de veiligheidsbeambte. Overwogen wordt om voor te stellen de veiligheidsbeambte onder te brengen bij de Veiligheidsregio Rotterdam- Rijnmond. - Dagelijks toezicht op gebruik van de tunnel en bezetting van de controlekamer valt onder Stadstoezicht. - Verkeersmanagement (inclusief incidentmanagement) valt onder ds+v (functioneel wegbeheer in de tunnel). Een ander onderdeel van ds+v voert het bouwtoezicht uit. - Tot 1966 werd toezicht in de tunnel uitgevoerd door tunnelwachters op het inspectiepad. Dit waren politieagenten. In de jaren '90 is de bewaking van de tunnel onder gebracht bij Stadstoezicht. De opleiding en training van operators is door de jaren heen ontwikkeld. Het functieniveau van de operators sluit niet overal meer aan bij de taken die zij moeten uitvoeren. Er zijn nieuwe functiebeschrijvingen in concept gemaakt. p 20

91 - Gemeente Rotterdam heeft een wegtunnel. Er vindt geen kennisuitwisseling plaats met de RET die de metrotunnels beheert in Rotterdam. Wat is de status van de aanpassingen van de bestuurlijke procedures voor de Maastunnel? - Voor de Maastunnel wordt momenteel een tunnelveiligheidsplan gemaakt. Voor het Tunnelveiligheidsplan is eerst een scenarioanalyse gemaakt van de huidige situatie om de veiligheidssituatie inzichtelijk te maken. Aangezien de Maastunnel dwarsventilatie heeft (een verhoogd vluchtpad, klein dwarsprofiel) is de RWS-QRA niet toepasbaar. De scenarioanalyse is daarom leidend verklaard en heeft als basis gediend om met een beperkt aantal maatgevende scenario s inzicht te verkrijgen in kwalitatieve prestaties. De scenarioanalyse is opnieuw gemaakt met aangepaste maatregelen. Deze zijn onderbouwd met een CFD-analyse. Probleem is dat de toetscriteria zacht zijn. - Het is beleid om alleen stedelijk verkeer door de Maastunnel noord-zuid te faciliteren. Overig verkeer moet op de snelweg blijven. Wel is er nog een aantal vragen onbeantwoord: - Het is duidelijk dat de veiligheid verbetert met de voorgenomen maatregelen. De vraag blijft: wat is veilig genoeg? - Zijn de nu voorgenomen maatregelen allemaal verplicht, is dit voldoende of is meer noodzakelijk? Is er advies gevraagd bij de Commissie Tunnelveiligheid? Zo ja, wat was het advies van de Commissie Tunnelveiligheid? Het tunnelveiligheidsplan en de daarbij behorende besluiten zijn nog niet gereed. Er is nog geen advies gevraagd. Hoe zijn de knelpunten opgelost? Het project is nog niet in de fase waar knelpunten in de wetgeving naar boven zijn gekomen. Wel zijn mogelijke knelpunten voor de toekomst gesignaleerd: - toets monumentenvergunning - mandatering Tunnelbeheerder - mandatering toezicht - landelijk vastgesteld toetskader Scenarioanalyse - landelijke richtlijnen OTO-(opleiding, training, oefenen). Lessen voor de toekomst Suggesties van deelnemers voor verbeteringen wet - De wet is te ingewikkeld. De Warvw lijkt eenvoudig, maar kent een groot aantal verwijzingen naar andere regelgeving. Daarnaast kan de wet verschillend worden geïnterpreteerd. Leg meer standaard maatregelen vast in de wet. Zorg onder meer voor duidelijke toetscriteria en toetsparameters voor letselschade. - De wet stelt geen eisen aan tunnelvormige constructies (dicht-open-dicht), maar kent wel de mogelijkheid voor de minister de wet van toepassing te verklaren. De voorwaarden hiervoor zijn niet inzichtelijk. Specifiek over de Veiligheidsrichtlijn deel C (VRC) - De Veiligheidsrichtlijn deel C is de landelijke standaard waarin de 'best practice' van Nederland is vastgelegd. De Veiligheidsrichtlijn deel C wordt als zodanig ook in Rotterdam gebruikt. - De Veiligheidsrichtlijn deel C is niet één-op-één van toepassing op stadstunnels of landtunnels. Hiervoor dient de Veiligheidsrichtlijn deel C te worden uitgebreid. Bijvoorbeeld op het punt van voertuiggeleiding, afslagen, files, nabijgelegen kruispunten en alternatieve vluchtconcepten. p 21

92 - De Veiligheidsrichtlijn deel C zou gezamenlijk met alle partijen moeten worden opgesteld, vastgesteld en beheerd. Risicoanalyse - De wet vereist een risicoanalyse op twee momenten. Dit levert onduidelijkheden op. Voer in één keer een goede risicoanalyse uit met een realistische houdbaarheidstermijn. - Zorg dat het voortschrijdend inzicht geen probleem van een project wordt. - Zorg voor een breed afwegingskader in de risicoanalyse, waaronder ook andere maatschappelijke effecten dan alleen dodelijke slachtoffers. - Beslis bij welke zware scenario s het acceptabel is dat de hulpdiensten niet meer kunnen optreden en maak de gevolgen inzichtelijk. Organisatie - De wettelijke rol van gemeentelijk bouw en woningtoezicht is mager (inspectie 1 maal per 6 jaar). Dit kan een bedreiging zijn voor het behoud van het veiligheidsniveau in de gebruiksfase. Ook is bij deze afdelingen van gemeenten de bekendheid met tunnelveiligheid beperkt. Investeer daarom in goede kennisdeling. Procedure en verbeteringen wet - Tunnelconfiguraties zijn complex (DoDo, kamelenvarianten, T- en Y-splitsingen, parkeergarages, combi van modaliteiten, duotubes, et cetera). Dit geldt ook voor de Maastunnel: er is niet één standaard tunnel. Een flexibel instrument, zoals de huidige scenarioanalyse, blijft daarom nodig als back-up voor een standaard pakket aan maatregelen. p 22

93 Casus 3: Tweede Coentunnel Kenmerken 1e Coentunnel Specifiek Renovatie na gereed komen 2 e Coentunnel Bouw Lengte gesloten deel 587m Aantal tunnelbuizen 2 Wegindeling 2 x 2 rijstroken Na renovatie: Westbuis 1: 1 rijstrook + ruimte reservering Westbuis 2: 2 rijstroken Gebruik Normaal snelwegverkeer Gemiddeld aandeel vrachtverkeer ca. 10 %, Tunnel categorie C Locatie Ringweg A10, Amsterdam-West Gemeente Amsterdam Jaar van opening 1966 Jaar van opening herbouw Verwacht eind 2013 Afgifte bouwvergunning Niet bekend Afgifte openstellingsvergunning wordt verstrekt na ombouw Kenmerken 2 e Coentunnel Specifiek 1 buis tidal-flow, Schoorsteen voor luchtkwaliteit Bouw Lengte gesloten deel 764m Aantal tunnelbuizen 2 Wegindeling Oostbuis 1: 2 rijstroken tidal flow Oostbuis 2: 3 rijstroken + ruimte reservering Gebruik Normaal snelwegverkeer Gemiddeld aandeel vrachtverkeer ca. 10 %, Tunnel categorie C Locatie Ringweg A10, Amsterdam-West Gemeente Amsterdam Jaar van opening Verwacht 2012 Afgifte bouwvergunning Eind 2010 (vergunning ruwbouwtoeritten en vergunning voor scheidingswand en bouwkuipen worden ingetrokken op het moment van verlening van de definitieve bouwvergunning voor de gehele tunnel incl. dienstengebouwen) Afgifte openstellingsvergunning wordt verstrekt na gereedkomen eind 2012 p 23

94 Betrokken partijen Eindverantwoordelijke Rijkswaterstaat, Dienst Noord-Holland In persoon HID van Rijkswaterstaat-DNH Tunnelbeheerder de heer R..P.J.M. Salden (R.C. van den Ende - adviseur TB) Veiligheidsbeambte de heer E. Worm (Rijkswaterstaat Dienst Infrastructuur) Projectdirecteur de heer E. Roijen Technisch manager mevrouw G. v. Bodegom Technisch manager verkeers- en de heer G. Slijkerman tunneltechnische installaties Bevoegd gezag College B en W Amsterdam Adviseur brandweer de heer R. Galesloot / de heer. R. Beij Adviseur GHOR de heer E. v.d. Wal Gemeente de heer A. v.d. Ree (Dienst Milieu en Bouwtoezicht) de heer O. Stapel (Dienst Milieu en Bouwtoezicht) Onderlinge verhoudingen - De Coentunnel is de eerste tunnel van Rijkswaterstaat die onder het (volledige) regime van de Warvw wordt gerealiseerd. Het voortraject (tracékeuze) heeft nog plaatsgevonden voor invoering van de Warvw en daarin is geen advies van de Commissie Tunnelveiligheid opgenomen. Op basis van een expertmeeting (met de voorloper van Commissie Tunnelveiligheid) is een advies over tunnelveiligheid opgesteld, dat later door de Commissie Tunnelveiligheid is bekrachtigd. - De Coentunnel wordt gerealiseerd door de Coentunnel Company (CCY). Rijkswaterstaat heeft een DBFM contract afgesloten met CCY, waaraan een onderhoudsperiode van 24 jaar na voltooiing is gekoppeld. - De CCY zorgt voor de aanvragen van de (bouw)vergunningen en is zelf verantwoordelijk voor het toezicht (kwaliteitscontrole). Daarnaast heeft de CCY een contract afgesloten met financiers. - Voor het ontwerp en de bouw heeft CCY een contract met Coentunnel Construction (CCN) - Rijkswaterstaat staat op afstand bij de bouw van de Coentunnel. De meeste taken vallen onder de verantwoordelijkheid van de opdrachtnemer. De positie van de Tunnelbeheerder blijft in deze ongewijzigd - De bouwdelen van de Tweede Coentunnel worden gemaakt in Barendrecht. CCN zal deze vervoeren naar de gemeente Amsterdam als deze gereed zijn. - De gemeente Amsterdam is verantwoordelijk voor het verlenen van de openstellingsvergunning. Dat betekent dat het college van BenW verantwoordelijk is voor het accepteren van restrisico s. De brandweer is ingericht en opgeleid voor standaardbranden en bestrijdt 'kleine' branden. De brandweer kan en zal niet optreden bij een ontwikkelde brand in een tunnel. Hiermee wordt bedoeld dat de repressieve mogelijkheden beperkt en aan een maximum gebonden zijn bij brandscenario s zoals een vrachtwagenbrand, plasbrand en de scenario s met een kleine kans en groot effect (bijvoorbeeld een BLEVE) (Uitgangspunten tunnelveiligheid Brandweer ). - Voorafgaand aan het afsluiten van het DBFM contract is er een tunnelveiligheidsplan opgesteld in overleg tussen Rijkswaterstaat en hulpdiensten. p 24

95 Geschiedenis van het besluitvormingsproces tot 2004 Langjarige studie naar mogelijkheden, consequenties en invloeden van uitbreiding oeververbinding Coentunnel Bestuurlijke Overeenkomst 2005 Advies Expertmeeting tweede Coentunnel 2006 Bevestiging advies door commissie tunnelveiligheid 2007 Gunning aan CCY 2007 Start civiel ontwerp 2008 Definitief Tracé Besluit 2009 Startsein Bouw door minister Eurlings 2009 Startbouw ruwbouwtoeritten (op locatie) en tunnelelementen (in bouwdok Barendrecht) Ontwerp technische installaties (medio 2010 definitief ontwerp gereed) - review door Rijkswaterstaat najaar Planning: invaren en afzinken tunnelelementen 2012 Planning: opening nieuwe 2e Coentunnel in december openstellingsvergunning nodig 2013 Planning: verwachte opening gerenoveerde 1e Coentunnel eind 2013 openstellingsvergunning nodig De wet in de praktijk Welke wetgeving was ten tijde van de bouw en openstelling van kracht (en is eventueel niet nageleefd)? - Ten tijde van de nieuwbouw Eerste Coentunnel in 1966 bestond geen specifieke wetgeving voor tunnels. De Woningwet was van toepassing, waarin beperkte regels stonden over bouwwerken geen gebouw zijnde. - Ombouw eerste Coentunnel 2013: Warvw is van toepassing - Tweede Coentunnel: Warvw is van toepassing. Aan welke technische en procedurele eisen moet de tunnel voldoen? - Eisen uit de Warvw, Barvw en Rarvw, en eisen uit het Bouwbesluit voor bestaande bouw en nieuwbouw. Wat is de het doel van de aanpassingen aan de Coentunnel? - De 1 e Coentunnel wordt voorzien van een schoorsteen ten behoeve van de luchtkwaliteit bij de tunnelmond, overwogen wordt een aanpassing van de doorrijhoogte met 0,10 m. - Verder worden alle maatregelen genomen om de tunnel te laten voldoen aan de Warvw - Overdrukventilatie vluchtgang is aangepast in 2006/ Pictogrammen, contourverlichting, omroepinstallatie et cetera in 2010 (een en ander in het kader van het damesakkoord) p 25

96 - 2 e Coentunnel: capaciteitsuitbreiding ten behoeve van de doorstroming op de A10 in combinatie met de aanleg van de Westrandweg. Is er advies is gevraagd bij de Commissie Tunnelveiligheid? Zo ja, wat was het advies van de Commissie Tunnelveiligheid? Eerste advies (bron tracébesluit febr. 2007) Over het opgestelde Tunnelveiligheidsplan voor de tweede Coentunnel is op 30 augustus 2005 advies uitgebracht door de Expertmeeting 2e Coentunnel. Deze expertmeeting gaf aan dat het tunnelveiligheidsplan voldoende basis biedt voor het uitbrengen van een veiligheidsadvies ten behoeve van het inpassingsbesluit. Op basis van de scenarioanalyse concludeert de Expertmeeting dat het ontwerp van het tunnelsysteem voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Daarnaast doet zij een aantal aanbevelingen over: - het nemen van maatregelen om files in de tunnel te voorkomen - het voorzien in alternatieve omleidingroutes voor verkeer voor een tweetal aan te leggen tunnelbuizen - het geven van extra aandacht voor een optimaal ventilatie ontwerp ter vermindering van risico op letselschade - het aanbrengen van calamiteitendoorsteken ter verbetering van de bereikbaarheid van de locatie van een calamiteit in de tunnel door de hulpdiensten. Het advies is meegenomen bij het opstellen van het ontwerp, op basis waarvan een bouwvergunning wordt aangevraagd. Het op 30 augustus 2005 uitgebrachte advies van de Expertmeeting 2e Coentunnel is op 22 juni 2006 bevestigd door de Commissie Tunnelveiligheid Tweede advies (in het kader van het Bouwplan) 22 april 2010 heeft de Commissie Tunnelveiligheid het advies uitgebracht over het Bouwplan. De Commissie geeft aan dat het op basis van de aangeleverde gegevens alleen mogelijk is het civieltechnische gedeelte van de Coentunnel te beoordelen. Voor een definitieve beoordeling van het veiligheidsniveau van de tunnel wordt een ontwerp van de tunnelinstallaties en een toets van de werkzaamheid in onderlinge samenhang noodzakelijk geacht. De gemeente Amsterdam heeft de bouwvergunning op basis van de aanvraag begin december 2010 verleend. Daarbij heeft de gemeente een aparte toets van de tunneltechnische installaties voordat ze worden geplaatst, geëist. De veiligheidsbeambte zal op dat moment advies uitbrengen aan het College van B en W over de vraag of de verkeers- en tunneltechnische installaties voldoen. Knelpunten - Na het afsluiten van het DBFM-contract is de ruimte voor gesprek over de veiligheidsuitrusting en -organisatie aanzienlijk verminderd. - Rijkswaterstaat heeft een relatief beperkte rol en legt bij kwaliteitstoezicht meer nadruk op systeem- en procestoetsen dan op producttoetsen. Inmiddels zijn er voor de TTI afspraken gemaakt om nadrukkelijker op product te toetsen bijv. het Definitief Ontwerp TTI (zie ook tabel geschiedenis). - CCN staat onder grote tijdsdruk in verband met een boeteclausule, zowel vanuit het contract, als vanuit de financier, die vanaf de geplande openstellingdatum rente gaat rekenen op de geldsom die aan de CCN is geleend. - Op basis van het contract is de opdrachtnemer verantwoordelijk voor de kwaliteitscontrole van de bouw. Vanuit de toezichthoudende rol heeft de gemeente Amsterdam er behoefte p 26

97 aan om ook tijdens de bouw de kwaliteit van de ruwbouw te controleren. De ambtenaren van de gemeente Amsterdam hebben geen jurisdictie op het grondgebied van de gemeente Barendrecht en kunnen dus wel controle uitoefenen op het grondgebied van de gemeente Barendrecht, maar kunnen geen maatregelen treffen. Dit laat onverlet dat de gemeente Amsterdam uiteindelijk kan bepalen de tunnelsegmenten niet toe te laten op haar grondgebied mocht er niet voldaan zijn aan haar wensen. - Er is veel discussie over de scope van het project en de uitrusting. Oorzaak daarvan is volgens betrokkenen dat gedurende het planningsproces de wijze van aanbesteding is veranderd. Oorspronkelijk zou Rijkswaterstaat aanbesteden volgens gedetailleerde specificaties. Later is besloten gebruik te maken van een functioneel programma van eisen op hoofdlijnen. De detaileisen zijn vervolgens weer teruggewerkt naar functionele eisen. Hierdoor is een mix ontstaan van een functionele benadering: de aannemer wordt geacht een eisenanalyse te maken en van daaruit te komen tot een hoofdontwerp. Dit hoofdontwerp moet vervolgens wel min of meer aansluiten bij de eerder gedefinieerde technische specificaties. De opdrachtnemer levert de zaken die concreet zijn afgesproken, maar heeft hierbij te maken met een contract dat enerzijds veel ontwerpvrijheid biedt (via een eisenanalyse een hoofdontwerp maken) en anderzijds technisch specificaties, die niet passen bij de geboden ontwerpvrijheid. Bij gebrek aan standaard/toetsingskader is aantoonbaar veilig bovendien lastig in te vullen, omdat vanuit de eisenanalyse in theorie meerdere ontwerpen mogelijk zijn, die voldoen aan de contracteisen. - Er staat - door boeteclausules - maar vooral door de verplichting rente te betalen aan de financier - veel druk op het proces om op tijd op te leveren, waarbij het proces om van eisenanalyse naar hoofdontwerp en uitvoeringsontwerp te komen relatief veel tijd kost. De opdrachtnemer wordt geacht top-down aan te tonen dat het door hem gedachte ontwerp voldoet aan de eisenanalyse incl. de veiligheidsscenario s, die de grondslag vormen voor het Bouwplan en de bouwvergunning Door de tijdsdruk (de opdrachtnemer moet in korte tijd een organisatie opzetten, een ontwerp maken en bouwen) heeft de opdrachtnemer weinig tijd voor overleg met stakeholders. - Het adviesmoment van het Commissie Tunnelveiligheid is lastig. De Commissie Tunnelveiligheid vindt dat zij geen goede toets kan uitvoeren omdat zij adviseert op een moment waarbij nog onvoldoende helder is hoe de verkeers- en tunneltechnische installaties er uit komen te zien. - Rijkswaterstaat en CCY verschillen van mening over de invulling van bepaalde technische eisen in relatie tot het contract. Uiteindelijk is er een Taskforce verkeers- en tunneltechnische installaties ingericht om alle onduidelijkheden rond de technische eisen op te lossen, waarin Rijkswaterstaat en CCY samen tot een oplossing komen. In de Taskforce is geen vertegenwoordiging van gemeente of hulpdienst aanwezig. Bronnen - Tracébesluit capaciteitsuitbreiding Coentunnel, 21 februari Definitief advies Tweede Coentunnel, Bouwplan versie 4, Commissie Tunnelveiligheid, 22 april Brief Rijkswaterstaat aan Gemeente Amsterdam, Bouwvergunning Tweede Coentunnel, 14 september Quick scan tunnelprojecten, Rijkswaterstaat LTR, september p 27

98 Casus 4: Abdijtunnel Kenmerken Lengte m Lengte gesloten deel m Aantal tunnelbuizen 1 Gebruik Busvervoer Locatie tussen de Hoek en Schiphol Gemeente Haarlemmermeer Weg Zuidtangent Jaar van opening 2002 Afgifte bouwvergunning Betrokken partijen Tunnelbeheerder In persoon Uitvoerend Veiligheidsbeambte Bevoegd gezag Adviseur Brandweer Adviseur GHOR Adviseur Politie Gemeente Hoofdgebruiker Calamiteitenbestrijding Provincie Noord-Holland directeur Beheer & Uitvoering, de heer. C. de Vries mevrouw R. Puggioni/ de heer Russchenberg de heer R. van Treeck (kabinet Provincie Noord-Holland) College van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer de heer H. Wilken (brandweer Kennemerland) de heer M. Snabilie de heer J. Ouwehand (politie Kennemerland) ovv Haarlemmermeer de heer J. Kamphuis Connexxion, de heer D. van Belle Valt onder Crisisbestrijdingsplan-Schiphol (CBP-S) dat betekent dat ook Brandweer Schiphol en de Koninklijke Marechaussee betrokken zijn. Onderlinge verhouding - De partijen werken nauw samen om de veiligheid te verbeteren. Geregeld zijn er vergaderingen van de werkgroep tunnelveiligheid Abdijtunnel waarin afstemming plaats vindt. - De partijen hebben nog geen gemeenschappelijk eindbeeld over het veiligheidsniveau van de tunnel. p 28

99 Geschiedenis van het besluitvormingsproces Afgifte bouwvergunning zonder aanvullende eisen aan veiligheidsvoorzieningen Discussie over noodzaak gebruiksvergunning Advies Steunpunt tunnelveiligheid. Beperkt aantal maatregelen om veiligheid te verhogen. Vluchtroute aanduiding, led verlichting rond vluchtdeuren Geen gebruiksvergunning aangevraagd. Openstelling (politieke druk mede rond Floriade) Aanschrijving door gemeente Haarlemmermeer voor actieplan om aan de wet te voldoen Start werkgroep tunnelveiligheid. Uitvoeren scenarioanalyse Uitvoeren maatregelen ter verbetering vluchtveiligheid, verlaging maximum snelheid naar 70 km/u, instellen dosering met opvolgtijd 30 seconden. - Vernieuwen calamiteitenbestrijdingsplan en brandweeroefening CFD-analyse, QRA. Discussie over 1) noodzaak verkleinen afstand tussen nooduitgangen van 500 naar 250 meter, 2) noodzaak mechanische ventilatie. - Voorbereiding maatregelen voor incidentdetectie, afsluiten tunnel en bediening, financiële middelen ontbreken. De wet in de praktijk Welke wetgeving was ten tijde van de bouw en openstelling van kracht (en is eventueel niet nageleefd)? - Bij de bouw van de tunnel was er nog geen specifieke tunnelwetgeving van kracht. - Ook in de bouwvergunning waren geen specifieke eisen opgenomen over bijvoorbeeld de Commissie Tunnelveiligheid, nooduitgangen en ventilatie. - De brandweer wilde naar aanleiding van de branden in de Alpentunnels eind vorige eeuw aanpassingen doen ten behoeve van de brandveiligheid. Hiervoor ontbrak echter een wettelijke basis. De projectorganisatie en het bevoegd gezag hebben pas laat gereageerd op de zorgen van de brandweer. Aan welke technische en procedurele eisen moet de tunnel voldoen? Eisen uit de Warvw, Barvw en Rarvw, en eisen uit het bouwbesluit voor bestaande bouw. p 29

100 Wat is de status van de aanpassingen aan de Abdijtunnel, zowel technisch, juridisch, organisatorisch als bestuurlijk? Artikel Barvw art Regeling bouwbesluit art 5.59 Barvw art Regeling bouwbesluit art 5.27 lid 1 Eis Volgens de wet moet de tunnel van een tweede tunnelbuis voorzien worden De uitzonderingsregel De afstand tussen twee toegangen is ten hoogste 250 meter. Gevolg / knelpunt / status Er is maar 1 tunnelbuis. Er is overeenstemming dat de kosten die dit met zich mee brengt onevenredig zijn en dat het gezien de impact op de omgeving ook niet mogelijk is. Dit is bevestigd door een expertmeeting (prof. Ale, de heer Boeree, de heer Pothuis, de heer Mante). De regel is onduidelijk Over de noodzaak van extra nooduitgangen loopt nog een discussie Regeling bouwbesluit art 5.52 Barvw art. 9 Warvw art.8.1a Bij een tunnelbuislengte van meer dan 500 meter is de component voor afvoer van lucht als bedoeld in artikel 3.75, vijfde lid, van het besluit bedoelde voorziening voor luchtverversing mechanisch. Een tunnel die langer is dan 500 meter is aangesloten op een bedieningscentrale met een voorziening voor permanente videobewaking en automatische detectie van ongevallen of van brand. Het is verboden een tunnel voor het verkeer na het bouwen open te stellen zonder daartoe strekkende vergunning. Over de noodzaak van mechanische ventilatie is discussie. Aanvullende eisen aan materieel kunnen kosteneffectiever zijn. Er wordt nog een bedienorganisatie opgezet. Dit zal worden gedeeld met de nieuw te openen Waterwolftunnel in de N201. Tijdstip van uitvoeren maatregel voor Het veiligheidbeheersplan is in ontwikkeling. Er worden stappen gezet in de afstemming met de hulpverlening op gebied van planvorming en oefening. p 30

101 Is er advies gevraagd bij de Commissie Tunnelveiligheid? Zo ja, wat was het advies van de Commissie Tunnelveiligheid? - De wet stelt niet duidelijk of het betrekken van de Commissie Tunnelveiligheid verplicht is zolang er geen bouwvergunning vereist is voor aanpassingen aan de tunnel; de betrokken partijen zijn het hierover oneens. - In 2009 hebben de veiligheidsbeambte en de gemeente Haarlemmermeer de tunnelbeheerder toch verzocht advies in te winnen bij de Commissie Tunnelveiligheid. Er is een intake geweest bij de Commissie Tunnelveiligheid. - De provincie Noord-Holland wil eerst zelf een standpunt innemen over de te nemen maatregelen, het liefst met instemming van stakeholders, alvorens naar de commissie te gaan. Hiervoor is de onderbouwing nog niet compleet. De brandweer is niet overtuigd van het niet noodzakelijk zijn van een extra nooduitgang op basis van de resultaten van de CFDanalyse. - De provincie Noord-Holland heeft vastgesteld dat de wettelijk voorgeschreven Rijkswaterstaat-QRA niet toepasbaar is op deze tunnel. - TNO heeft opdracht gekregen om op basis van de resultaten van de CFD-analyse (modellering van rook en warmte verspreiding bij brand in de tunnel) een QRA-model te bouwen, specifiek voor bustunnels met tweerichtingsverkeer. Hoe zijn de knelpunten opgelost? - Knelpunten zijn nog niet opgelost. - Ook als de QRA aantoont dat geen extra nooduitgangen noodzakelijk zijn voor het vereiste veiligheidsniveau, staat in de wet dat nooduitgangen om de 250 meter moeten zitten. p 31

102 Casus 5: A73 tunnels Kenmerken Roertunnel Swalmentunnel Lengte m m Lengte gesloten deel m 400 m Aantal tunnelbuizen 2 2 Gebruik Cat. A Cat. A Locatie A73 bij Roermond A73 bij Swalmen Gemeente Roermond Roermond Weg A73 A73 Jaar van opening 2008 beperkt 2009 definitief 2008 beperkt 2009 definitief Afgifte bouwvergunning herzien herzien Betrokken partijen Tunnelbeheerder de heer. J.L. Beguin HID dienst Limburg Tunnelbeheerder (uitvoerend) mevrouw S. Kern Districtshoofd wegendistrict Limburg Bevoegd gezag de heer G. IJff Gemeente Roermond Veiligheidsbeambte de heer E. Worm Bureau Veiligheidsbeambte Rijkswaterstaat Bouwer de heer A. den Ouden Besix Installatie aannemer de heer H. Vrieling WVTT Projectmanager de heer J. van Vliet Dienst Infrastructuur Rijkswaterstaat Veiligheidscoördinator mevrouw J. Vreede Dienst Limburg Adviseur Steunpunt Tunnelveiligheid de heer J. v.d. Sluis Dienst Infrastructuur Rijkswaterstaat Tunnelregisseur de heer H. Ruijter Dienst Infrastructuur Rijkswaterstaat Adviseur Tunnelregisseur de heer R. Gram Dienst Infrastructuur Rijkswaterstaat Adviseur veiligheidsregio de heer P. v.d. Bilt VRLN Adviseur Brandweer de heer A. Wollersheim Hoofd afd. preparatie brandweer Roermond Adviseur GHOR de heer H. Marell Adviseur Politie de heer N. Gelmers Onderlinge verhouding - Interpretatie onderzoeksteam: de onderlinge verhoudingen zijn niet altijd goed geweest, mede als gevolg van functiewisselingen. - De samenwerking was goed in de eindfase. Er was nog maar één projectorganisatie waarin de aannemer en opdrachtgever onder aanvoering van de tunnelregisseur samenwerkten. p 32

103 Geschiedenis van het besluitvormingsproces 1995 Projectnota/ MER A73 zuid 2003 Schrappen lamellendak. Tunnel van 1,2 km werd 2,4 km lang 2003 Schrappen vluchtstroken, toezegging Drukluchtschuim 2004 Bouwvergunning 2005 Start bouw 2006 Schrappen Drukluchtschuim (regio wilde op geen enkele manier mede verantwoordelijkheid dragen voor welke vertraging in de uitvoering dan ook) 2006 Besluit aanleg Watermistsysteem 2007 Melding aannemer niet gereed, openstelling wordt niet gehaald. Knelpunt besturingssysteem. Veiligheidssystemen kunnen niet conform eisen functioneren 2008 Beperkte openstelling 2009 Definitieve openstelling 2010 Laatste restpunten weggewerkt De wet in de praktijk Welke wetgeving was ten tijde van de bouw en openstelling van kracht (en is eventueel niet nageleefd)? - Ten tijde van het ontwerpen van de tunnel was er nog geen specifieke regelgeving met betrekking tot de veiligheid van wegtunnels. Het ontwerp van de installaties is in 2005 gestart. De Warvw was toen nog niet geïmplementeerd. - De veiligheidsrichtlijn deel C (VRC) van Rijkswaterstaat is opgenomen in het contract. - Bij inwerkingtreden van de Warvw was de bouw van de tunnels in volle gang. Aan welke technische en procedurele eisen moet de tunnel voldoen? - Eisen uit de Warvw, Barvw en Rarvw, eisen uit het bouwbesluit, arbowetgeving en NEN. - De wet is in hoofdzaak organisatorisch en procedureel. - De tunnels moeten tevens voldoen aan de technische eisen uit de Veiligheidsrichtlijn deel C en het contract. - Partijen hebben in een vroeg stadium samen een veiligheidsconcept opgesteld. Dit leidde echter niet tot een bestuurlijk akkoord. Als gevolg hiervan zijn later toch eisen en wensen vanuit de gemeente en brandweer toegevoegd. Hierbij is niet vermeld welke eisen Rijkswaterstaat intern steeds toevoegde als opdrachtgever en welke eisen de toetser en/of veiligheidsbeambte vereisten. Tegelijkertijd wijzigde de scope. Van welke contractvormen is gebruik gemaakt en hoe pakte dit in de praktijk uit? Met de aannemer is een Engineering en Construct (E&C) contract gesloten, wat inhoudt dat het basisontwerp al gemaakt is en de aannemer verantwoordelijk is voor het detailontwerp. In het contract zijn veel technische eisen opgenomen per installatie. Dit is de basis geweest voor het ontwerp van de installaties. Het contract bood onvoldoende helderheid over de samenwerking tussen de tunneltechnische installaties. Voor het besturingssysteem was p 33

104 het zogeheten systeem Vanessa 4 vereist. Het project waarin Vanessa zou worden uitgewerkt, is gestopt. Hiervoor is geen vervanging gekomen. Binnen Rijkswaterstaat (maar niet binnen het project) was wel bekend hoe de systemen samen moeten werken, maar de aannemer is daarin onvoldoende aangestuurd en ondersteund. Daarnaast is in het contract geëist dat de aannemer zou werken volgens de J-SDT-016 (een militaire norm voor Systems Engineering). Doordat het contract niet zelf volgens Systems Engineering was opgezet was het voor de aannemer niet mogelijk om Systems Engineering goed te implementeren. Is gebruik gemaakt van risicoanalyses en zo ja, hoe? In 2005 is een QRA en een scenarioanalyse uitgevoerd door de opdrachtgever. Het is onduidelijk of de aannemer voldoende gebruik heeft gemaakt van de analyses voor het ontwerp van de systemen. In het ontwerp ontbrak een System Requirement Analyse (SRA) en topeisen. Hierin waren de resultaten van de scenarioanalyse niet verwerkt. Omdat het kader voor de validatie en het testen van het systeem ontbrak, was het niet mogelijk om bij wijzigingen terug te gaan naar de originele uitgangspunten om zo de consequenties goed in beeld te kunnen brengen. Omdat de topeisen ontbraken, kon niet geverifieerd worden of met de wijziging nog steeds aan de topeisen werd voldaan. De stakeholders, die eisen hadden gesteld, zijn bovendien niet opnieuw betrokken bij wijzigingen. Hierdoor zijn zij ook niet aan de wijzigingen gecommitteerd. Voor de toets van de bouwaanvraag heeft de gemeente het ontwerp civieltechnisch laten toetsen door een extern bureau. De installaties zijn door de brandweer getoetst. In 2004 beschikte de gemeentelijke brandweer over onvoldoende kennis van tunnelinstallaties. Deze kennis is nu regionaal georganiseerd. In 2007 is een geheel nieuwe scenarioanalyse gemaakt, conform de leidraad. Deze is gebruikt om het tunnelsysteem te toetsen. Ervaring met Warvw Wat is de algemene ervaring met de Warvw? - Dienst Limburg heeft - zeker t.a.v. het openstellingtraject - veel ervaring opgedaan op het gebied van wetgeving. In de praktijk blijkt dat de wetgeving op momenten verschillend geïnterpreteerd wordt door de verschillende stakeholders. Toch heeft de Warvw als leidraad gediend om samen met de gemeente te komen tot een openstellingsvergunning. - De Warvw zegt minder over techniek, maar veel meer over de invulling van het organisatorische proces en de aantoonbaarheid van wat is gebouwd. Deze twee zaken hebben de beheerder enerzijds geholpen in het opzetten van zijn organisatie en documentatie en anderzijds in zijn verwachting richting de projectorganisatie en aannemer. De Warvw heeft kaders geboden voor het inrichten van de beheerorganisatie en het Veiligheidsbeheersplan en alle onderliggende documenten. Welke knelpunten, zowel technisch, juridisch, organisatorisch als bestuurlijk, deden zich voor bij de A73 tunnels? - De tunnels van de A73 waren de eerste tunnels waarvoor Rijkswaterstaat een openstellingsvergunning heeft aangevraagd. 4 Verkeerscentrale Algemeen Nieuw Eenvoudig Sturing Systeem Aanpassing: Besturingssoftwareprogramma dat bij alle verkeerscentrales wordt ingevoerd; het programma ligt over de verschillende deelinstallaties heen en voorziet in een gestandaardiseerde presentatielaag en gestandaardiseerde berichtverwerking en beheermogelijkheden. p 34

105 - De opdrachtgever en opdrachtnemer hebben de complexiteit van de tunneltechnische systemen onderschat. De opdrachtnemer had onvoldoende kennis en kunde op het gebied van systeemintegratie om de systemen als één geheel te laten functioneren. Het contract voorzag niet in deze eisen. De relatieve onervarenheid met de contractvorm en het niet tijdig escaleren van het waargenomen kennistekort bij de opdrachtnemer hebben ertoe geleid dat zowel de opdrachtnemer als het projectteam Verkeers- en Tunneltechnische Installaties van Rijkswaterstaat dit te laat hebben onderkend. - Door de opdrachtgever is de rol op afstand soms te letterlijk ingevuld en bij de TTI aannemer is de impact van het noodzakelijke system engineering onderschat. - De bestuursovereenkomst Via Limburg was onderhevig aan het bestuurlijke krachtenveld, waarin de belangen en prioriteiten niet gelijk liepen. Met als gevolg dat het niet eenvoudig was om tot een snelle en eenduidige oplossing te komen voor de ontstane problematiek 5. - De verwachtingen van de beheerder en de organisatie van de beheerder zijn onvoldoende meegenomen in het ontwikkel- en realisatieproces. - Er is inmiddels wel een technisch constructiedossier, voorzien van een leeswijzer, waarin wordt aangetoond dat alles wat gebouwd is voldoet aan de eisen. - Het toetskader voor de veiligheidsbeambte bleek van onvoldoende niveau te zijn. Dat leidde tot veel discussie. Enkele partijen hebben aangegeven de indruk te hebben dat er getoetst werd op basis van persoonlijke bevindingen. In oktober 2010 heeft Bureau Veiligheidsbeambte een toetskader gepresenteerd. Is er advies gevraagd bij de Commissie Tunnelveiligheid? Zo ja, wat was het advies van de Commissie Tunnelveiligheid? Hoe is dat advies opgevolgd? De Commissie Tunnelveiligheid bestond niet ten tijde van de afgifte van de bouwvergunning. In 2005 is er advies aangevraagd met betrekking tot een vast blussysteem bij de expertgroep tunnelveiligheid. Hoe zijn de knelpunten opgelost? 1 De gemeente Roermond heeft - om stroomlijning te bevorderen - intern gekozen voor: - één bestuurlijk aanspreekpunt (projectwethouder) - één ambtelijk aanspreekpunt (projectcoördinator). 2 De projectorganisatie van zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer zijn onder regie van één tunnelregisseur geplaatst, de voorloper van de huidige Landelijk Tunnelregisseur. Hiermee werd de algemene koers duidelijk en is de kans op discussie verminderd. 3 Er is een restpuntenstrategie ontwikkeld. Deze strategie is ook opgenomen in de aanvraag van de openstellingsvergunning. Per restpunt is een classificatie van het veiligheidsrisico gemaakt en is aangegeven welke compenserende maatregel gedurende welke tijdsperiode genomen zal worden. Ook is een registratiewijze afgesproken voor het afhandelen van de punten. 4 Voorafgaand aan de openstelling in 2008 is een nieuw Scenarioanalyseteam gevormd met brandweer, politie, GHOR en tunnelbeheerder. Het team heeft scenario s uitgewerkt met de nadruk op het in beeld brengen van de afhandeling en de afstemming van de procedures van alle partijen. Dit is de onderligger geweest voor het calamiteitenbestrijdingsplan (CBP). 5 (Bron: rapport Audit vertraging tunnelcontract A73-Zuid) p 35

106 Het proces van repressie en beperken van gevolgen was een speerpunt. Er is geen discussie gevoerd over het voorzieningenniveau. 5 Het team heeft 16 incidentscenario s gedefinieerd om te gaan scenariotesten, aangezien het niet mogelijk bleek het ontwerp- en realisatieproces te verifiëren. De productkwaliteit is vervolgens aangetoond door middel van testen. Hierdoor werd de aannemer gedwongen te focussen op het opleveren een werkende tunnel in plaats van alle eisen uit het contract af te vinken. Lessen voor de toekomst Welke lessen hebben stakeholders geleerd over de openstellingsvergunning? - Voor de A73 tunnels zijn twee aparte openstellingsvergunningen aangevraagd voor (1) de beperkte en (2) de definitieve openstelling. Achteraf had dit wellicht met een openstellingsvergunning gekund, indien er direct gebruikt gemaakt was van een restpuntenstrategie. De aanvrager dient in de vergunningaanvraag vooral goed te omschrijven wat er moet gebeuren na openstelling en hoe de veiligheid gewaarborgd wordt. Door een restpuntenstrategie weet het bevoegd gezag waar zij aan toe is. Welke algemene lessen hebben stakeholders geleerd? - De opdrachtgever moet functioneel specificeren. In de A73 contracten is een product gevraagd en onvoldoende een werkend systeem. In het contract was overigens wel opgenomen dat aan Systems Engineering gedaan moest worden. Toch stonden alle in te zetten installaties met uitgebreide specificaties in het contract. - Ook het gebruik van techniek lost niet alles op. Door in te zetten op techniek om techniek te controleren, neemt de kans op falen alleen maar toe. Het is belangrijk om goed af te stemmen, onder meer door met procedures te werken. Dit zorgt ervoor dat de kennis over de systemen vergroot wordt. - Bij incidenten ontstaat een sneeuwbaleffect aan alarmen. Bij een kleine autobrand krijgt de operator de volgende alarmen: 1 stilstanddetectie (als gevolg van de gestopte auto) 2 detectie hulppost (bij het openen van de hulppost door de automobilist) 3 detectie brandblusser (bij het uitnemen van de brandblusser) 4 detectie intercom (bij het opnemen van de intercom, nog naast het gesprek). Bij een functionerende stilstanddetectie is de operator al direct met het incident bezig en wordt hij door vervolgsignalen alleen maar afgeleid. Daarnaast zijn al deze signalen nog eens gekoppeld aan de camera-installatie waardoor het werk nog extra verstoord wordt. - Een watermistsysteem heeft waarde om de constructie te beschermen. Maar de kans op een brand die de constructie bedreigd moet wel voldoende groot zijn (tunnel voldoende lang). - Het is voor de operator van belang dat de tunnels die hij bedient zo veel mogelijk hetzelfde werken. Aanbevelingen stakeholders - het project wordt alleen een succes als het uitvoerbaar is binnen realistische kaders - betrokken partijen moeten een eenduidig beeld bij de eisen hebben - duidelijke rol, verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden - samenwerken - voldoende sturend vermogen - communicatie en verwachtingen - het veiligheidsbeheerplan (VBP) moet ook in de praktijk onder verantwoordelijkheid van de tunnelbeheerder worden gemaakt. Delen kunnen geschreven worden door de aannemer, maar het omgevingsmanagement dient door de tunnelbeheerder te worden uitgevoerd. Een aannemer kan hierin slechts ondersteunend zijn p 36

107 - zorg in het ontwerp voor een storingsurgentiematrix waarin wordt vastgelegd wanneer een storing zo ernstig is dat de tunnel moet worden afgesloten. Neem deze op in een systeem voor de operator dat beslissingen in geval van storingen ondersteunt. Er is een nieuw hoofdstuk 21 bij de Veiligheidsrichtlijn deel C waarin een basis voor faaldefinities wordt vastgelegd evenals de consequenties voor het herstel en afsluiten van tunnels. - voer geen grote wijzigingen door laat in het ontwerpproces - maak gebruik van standaard verkeerssignalering (MTM) in plaats van verkeerssignalering die verweven is met de tunnelsystemen - spreek af hoe bij problemen worden geëscaleerd. Er was vooraf geen afspraak over het escaleren van problemen. Hierdoor verzandden de discussies en stapelden de issues zich op - voer maar 1 innovatie tegelijk uit. De A73 kende 3 innovaties:. contractinnovatie: eerste E&C contract voor installatietechniek. Zowel Opdrachtgever als opdrachtnemer kwamen uit RAW cultuur.. procesinnovatie: de nieuwe tunnelwet, met nieuwe rollen en bevoegdheden. technische innovaties: Drukluchtschuim was nog nooit in tunnels toegepast (experiment) - houdt het aantal contractpartijen beperkt - bepaal met de stakeholders de topeisen en betrek stakeholders bij wijzigingen. - werk niet met beperkte openstelling In de anderhalf jaar dat de tunnel beperkt open is geweest, is inefficiënt gewerkt, is er veel omgevingshinder geweest en zijn er hoge kosten gemaakt. In de drie maanden dat de tunnels dicht waren voor de definitieve openstelling is het grote werk verzet. - bepaal vereiste veiligheidsniveau vooraf. De wet laat hier ruimte. Vul die ruimte in voorafgaand aan het contracteren van een aannemer - herzie de rolinvulling van de Commissie Tunnelveiligheid, Steunpunt Tunnelveiligheid en Bureau Veiligheidsbeambte. Deze zijn soms strijdig of overlappend. Bronnen - Raadsinformatiebrief stand van zaken openstelling tunnels A73-Zuid, 31 oktober Audit Vertraging Tunnelcontract A73-Zuid, 25 april Raadsinformatiebrief inzake openstellingsvergunning tunnels in de A73-Zuid, 30 november Presentatie G. IJff, wethouder Roermond op Nationaal Wegencongres van het NIB 2010 p 37

108 Bijlage 4 Wettelijk kader Onderwerp Definities Wettelijke bepaling Bevoegd College van burgemeester en wethouders: het College van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin een tunnel geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen; Hulpverleningsdiensten: de politie, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen; Warvw Barvw Rarvw Woningwet art.1 sub c, sub d Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Tracéwet art. 11, tweede lid, c) Richtlijn Richtlijnbepaling art 4, eerste en tweede lid, art. 2, tweede lid De lidstaten wijzen één of meer bestuursorganen aan, dat 1. de verantwoordelijkheid draagt erop toe te zien dat alle veiligheidsaspecten van een tunnel in acht worden genomen, en 2. voorzorgsmaatregelen vaststelt om de naleving van de richtlijn te verzekeren. "Hulpdiensten": alle diensten, die optreden bij ongelukken, met inbegrip van politie, brandweer en reddingsteams. Toepassings bereik Reikwijdte van de regeling: tunnels uitsluitend dan wel mede bestemd voor motorrijtuigen langer dan 250 meter : langste omsloten gedeelte. art 2, eerste lid art. 3, tweed e lid Art. 1.(1)(c) gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt alle bouwwerken, dus ook alle tunnels art 1, tweede lid, art 2, eerste lid, derde lid Richtlijn is van toepassing op alle tunnels in het trans-europese wegennet van meer dan 500 meter lang, ongeacht of deze in gebruik, bouw, dan wel in de ontwerpfase zijn. 3) "Tunnellengte": de lengte van de langste rijstrook berekend in het volledig gesloten gedeelte. Toepassings bereik De minister kan de Warvw en de wetgeving op het terrein van de veiligheid van tunnels van toepassing verklaren op met een tunnel vergelijkbare bouwwerken. art 2, tweede lid nvt nvt nvt nvt p 38

109 Onderwerp Commissie Tunnel unnel- veiligheid Wettelijke bepaling Er is een Commissie voor de tunnelveiligheid die tot taak heeft desgevraagd advies uit te brengen aan de tunnelbeheerder over de veiligheid van een tunnel. Voor het bouwplan en het tunnelveiligheidsplan is de tunnelbeheerder verplicht om advies aan te vragen. AMvB bepaalt dat leden experts zijn op terrein tunnelveiligheid. Regeling schrijft voor dat per adviesaanvraag werkgroep wordt vastgesteld. Advies binnen acht weken. Commissie brengt jaarlijks verslag uit aan Min VenW, Min Vrom, Min BZK. Warvw art 3, eerste lid, art 6, derde lid Barvw Rarvw art 2 art 2, art 3 Woning wet Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Tracéwet art. 11, tweede lid, c) Richtlijn Richtlijnbepaling nvt nvt Advies over spoortunnels De Commissie tunnelveiligheid geeft ook advies over spoortunnels/tunnels over geleiderails langer dan 250 m art 6, vierde lid Bijlage II nvt Uitoefenen bevoegdheid meerdere gemeenten Indien een tunnel op het grondgebied van meer dan één gemeente ligt, oefent het bevoegd College van burgemeester en wethouders zijn bevoegdheden uit in overeenstemming met het College van BenW van die andere gemeente art 4, eerste lid, tweede lid nvt nvt art 4, derde lid Elke tunnel in het TEW die zich op het grondgebied van één lidstaat bevindt, valt onder de verantwoordelijkheid van één enkel bestuursorgaan. Uitoefenen bevoegdheid grens over- schrijdende tunnels Indien een tunnel de landsgrens overschrijdt, oefent het bevoegd College BenW zijn bevoegdheden ten aanzien van het deel van de tunnel dat in Nederland is gelegen uit in overeenstemming met het bestuursorgaan dat bevoegd is ten aanzien van het niet in Nederland gelegen deel van de tunnel art 4, tweede lid nvt Nvt art 4, derde lid Voor elke tunnel die zich op het grondgebied van twee lidstaten bevindt, wijst elk van de beide lidstaten een (gemeenschappelijk) bestuursorgaan aan. Indien er twee verschillende bestuursorganen zijn, worden de beslissingen van elk bestuursorgaan genomen met de voorafgaande instemming van het andere bestuursorgaan. p 39

110 Onderwerp Wettelijke bepaling Warvw Barvw Rarvw Woning wet Besluit BGB Tracé wet art. 11, Richt lijn Richtlijnbepaling Beheerder en veiligheids- beambte Voor elke tunnel, alsmede voor elke tunnel ten aanzien waarvan de bouw overwogen wordt of die in aanbouw is, is er één tunnelbeheerder en één veiligheidsbeambte. art 5, eerste lid nvt nvt art 5, eerste lid Het bestuursorgaan wijst voor elke tunnel op het grondgebied van één lidstaat de tunnelbeheerder aan: nl het openbaar of particulier lichaam dat verantwoordelijk is voor de exploitatie van de tunnel. Het bestuursorgaan kan deze functie zelf uitoefenen. Tunnel beheerder De tunnelbeheerder (beheerder van de weg die door de tunnel loopt) is verantwoordelijk voor het beheer van de tunnel. Tunnelbeheerder meldt ieder significant voorval, en zendt dat aan veiligheidsbeambte. art 5, tweede lid nvt art 10, eerste lid art 5, eerste, derde, vierde lid idem Voor ieder significant voorval stelt de tunnelbeheerder toelichtend verslag op dat hij binnen een maand aan veiligheidsbeambte, bestuursorgaan en hulpdiensten zendt. Veiligheids- beambte De veiligheidsbeambte wordt aangesteld door de tunnelbeheerder, met instemming van bevoegd College van burgemeester en wethouders. De veiligheidsbeambte coördineert voor de organisatie van de tunnelbeheerder alle preventieve en veiligheidsmaatregelen ter verzekering van de veiligheid van de tunnelgebruikers en het tunnelpersoneel. De veiligheidsbeambte is voor de uitoefening van de bij of krachtens deze wet aan hem opgedragen taken onafhankelijk. art 5, derde lid art 7, 9 8, 10, 11 art 6 De tunnelbeheerder stelt voor iedere tunnel één veiligheidsbeambte aan, die eerst moet worden aanvaard door het bestuursorgaan. De veiligheidsbeambte coördineert alle preventieve - en veiligheidsmaatregelen tbv de tunnelgebruikers en het tunnelpersoneel. De veiligheidsbeambte kan tot het tunnelpersoneel of tot de hulpdiensten behoren. Hij vervult zijn rol tav veiligheidskwesties onafhankelijk. Een veiligheidsbeambte kan zijn taken en functies in meerdere tunnels in een regio uitoefenen. De veiligheidsbeambte heeft de volgende taken: (a) zorgen voor coördinatie met hulpdiensten en meewerken aan de opstelling van de uitvoeringsplannen; (b) meewerken aan de planning, uitvoering en evaluatie van acties in noodsituaties; (c) meewerken aan het opstellen van veiligheidsplannen en het specificeren van de constructie, de voorzieningen en de exploitatie ter zake van nieuwe tunnels en wijzigingen aan bestaande tunnels; (d) nagaan of het bedieningspersoneel en de hulpdiensten getraind zijn, en meewerken aan de organisatie van periodieke oefeningen; (e) advies verlenen over de ingebruikstelling van de tunnels; (f) nagaan of de tunnels worden onderhouden; (g) meewerken aan de evaluatie van significante incidenten en ongelukken. p 40

111 Onderwerp Risicoanalyse bij aanbouw Wettelijke bepaling Als overwogen wordt een tunnel te bouwen (of het gebruik te veranderen) laat de tunnelbeheerder een risicoanalyse uitvoeren ten aanzien van 1, het tracé van de tunnel, 2, alternatieve tracés en mogelijke alternatieven voor een tunnel, alsmede een risicoanalyse ten aanzien van het ontwerp van de tunnel. De risicoanalyse wordt uitgevoerd door een onafhankelijke deskundige. Regeling: Twee modellen: RWS QRA model en scenario analyse. Aanvullende maatregelen treffen op basis van de uitkomsten Warvw Barvw Rarvw Woningwet art 6, eerste lid art 4, eerste lid Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Tracéwet art. 11, tweede e lid, c) Richtlijn Richtlijnbepaling art 13, eerste lid, tweede lid Risicoanalyses worden indien nodig uitgevoerd door een orgaan dat in functioneel opzicht onafhankelijk is van de tunnelbeheerder. De inhoud en het resultaat van de risicoanalyse worden opgenomen in de veiligheidsdocumentatie die aan het bestuursorgaan wordt voorgelegd. Een risicoanalyse is een analyse van de risico's van een gegeven tunnel, met name op het terrein van verkeerskenmerken, tunnellengte, verkeerstype en tunnelgeometrie, alsmede het voorspelde aantal vrachtwagens per dag. Tunnelveilig- heidsplan bij aanbouw In geval overwogen wordt een tunnel te bouwen of het gebruik te veranderen, stelt de tunnelbeheerder na overleg met de veiligheidsbeambte een tunnelveiligheidsplan op waarin alle veiligheidsaspecten die een rol spelen bij de keuze van de locatie, het ontwerp en het beoogde gebruik, worden afgewogen. regeling schrijft voor dat Leidraad tunnelveiligheid dient te worden gebruikt. art 6, tweede lid art 5 Art. 4, vierde lid Bijlage II De veiligheidsbeambte heeft de volgende taken/functies: (c) meewerken aan het opstellen van veiligheidsplannen en het specificeren van de constructie, de voorzieningen en de exploitatie ter zake van nieuwe tunnels en wijzigingen aan bestaande tunnels. Bijlage II: de tunnelveiligheidsinformatie wordt gebundeld. Advies over aanbouw De tunnelbeheerder vraagt advies aan de Commissie, over a. tunnelveiligheidsplan b. bouwplan waarvoor bouwvergunning zal worden aangevraagd. art. 6, derde lid nvt nvt p 41

112 Onderwerp Veiligheid bij openstelling ng Wettelijke bepaling Voor de openstelling van een tunnel stelt de tunnelbeheerder na overleg met de veiligheidsbeambte en de burgemeester van de gemeente of van elk van de gemeenten waarin de tunnel is gelegen een veiligheidsbeheerplan op. Het plan omvat ten minste de organisatie van het tunnelbeheer, de afstemming van dit beheer met de hulpverleningsdiensten, de verkeersbegeleiding, de instandhoudingsactiviteiten en de bestrijding van rampen, zware ongevallen of andere gebeurtenissen in of bij een tunnel die een mensenleven, het milieu of de tunnel in gevaar kunnen brengen. Regeling: leidraad veiligheidsbeheerssysteem wordt gebruikt. Veiligheidsbeambte neemt kennis van alle plannen. Hij controleert ook of regelmatig onderhoud plaatsvindt aan tunnelconstructies. Warvw Barvw Rarvw art 7 art 6, art 7, art 9 Woning wet Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Tracéwet art. 11, tweede lid, c) Richtlijn Richtlijnbepaling art 4,, zesde lid onder b en c, art 12, vierde lid, Bijlage II, onder 3 Het bestuursorgaan zorgt dat de volgende taken worden uitgevoerd: b. opstellen van organisatorische plannen en uitvoeringsplannen (met inbegrip van calamiteitenplannen) voor de training en uitrusting van hulpdiensten; c. vaststellen van de procedure voor onmiddellijke sluiting van tunnels in noodgevallen. Benodigde plannen: - een beschrijving van de geplande constructie en de toegang daartoe, - een verkeersprognose tezamen met de risicoanalyse die overeenkomstig punt 3.7 van bijlage I is vereist; - een specifieke risicoinventarisatie die mogelijke ongelukken en suggesties om deze te voorkomen; - een veiligheidsadvies van een deskundige of een gespecialiseerde organisatie. Openstellings- vergunning Er is een openstellingsvergunning (zonder beperkingen, uitsluitend toetsen aan de wet) nodig van het bevoegd College van burgemeester en wethouders. Gebruik moet gebeuren in overeenstemming met het veiligheidsbeheerplan. Aanvraag met bescheiden die daarbij behoren. art 8, aanhef en onder a. art 8 art 8, eerste lid, aanhef en onder b, art 12, vierde lid, Bijlage II, onder 3 Het bestuursorgaan geeft toestemming om tunnels in gebruik te nemen als beschreven in bijlage II. Bijlage II geeft de mogelijkheid om beperkende voorwaarden te stellen. Het bestuursorgaan draagt zorg voor het implementeren van de noodzakelijke risicobeperkende maatregelen. Art 12, vierde lid, 4. Indien de corrigerende maatregelen een wezenlijke wijziging in de bouw of de exploitatie inhouden, wordt, zodra deze maatregelen zijn genomen, voor de tunnel opnieuw goedkeuring gegeven om de tunnel in gebruik te nemen volgens de in bijlage II bedoelde procedure. p 42

113 Onderwerp Oefeningen Wettelijke bepaling De tunnelbeheerder en de hulpverleningsdiensten houden, op basis van samen opgesteld oefenprogramma, ism de veiligheidsbeambte gemeenschappelijke oefeningen voor het tunnelpersoneel en die diensten. Veiligheidsbeambte controleert of personeel en hulpdiensten geoefend zijn. regeling geeft frequentie oefeningen (eens in de vier jaar). Gezamenlijk evalueren (tunnelbeheerder en veiligheidsbeambte). Warvw Barvw Rarvw Woningwet Besluit brandveilig gebruik bouwwerke n Tracéwet art. 11, tweede lid, c) art 9 art 11 art 4, zesde lid, onder a, Bijlage II, ond 5 Richtlijn Richtlijnbepaling Het bestuursorgaan zorgt ervoor dat de volgende taken worden uitgevoerd: a) op gezette tijden testen en inspecteren van tunnels en daarmee verband houdende veiligheidseisen opstellen. Tunnelveilig- heidsdossier De tunnelbeheerder draagt zorg voor een actueel tunnelveiligheidsdossier. Documenten uit regeling (cf. Leidraad Veiligheidsbeheerssysteem, versie februari 2005 (Rijkswaterstaat, Bouwdienst).) en planologische besluiten, bouwaanvraag en bouwvergunning. Veiligheidsbeambte krijgt een kopie. Te allen tijde inzage voor betrokken instanties en commissie art 10 art 12 Bijlage II Tunnelveiligheidsdossier bevat een beschrijving van de organisatie, de personele en materiële middelen en de instructies die door de tunnelbeheerder ten behoeve van het gebruik en het onderhoud van de tunnel zijn opgesteld; een in samenwerking met de hulpdiensten opgesteld calamiteitenbestrijdingsplan waarin ook rekening wordt gehouden met mensen met beperkte mobiliteit en met gehandicapten; - een beschrijving van het systeem van permanente terugkoppeling van ervaring ten behoeve van de registratie en analyse van significante incidenten en ongelukken. p 43

114 Onderwerp Toezicht op de naleving Wettelijke bepaling Ambtenaren van College van BenW zijn belast met toezicht op de naleving wetgeving. Elke tunnel eenmaal in zes jaar onderzocht. Resultaten onverwijld naar stakeholders/ Min VenW, Min VROM, met daarbij gebreken en maatregelen om deze op te heffen Warvw Barvw Rarvw art 11, eerste en tweede lid Woning wet Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Tracéwet art. 11, tweede lid, c) nvt nvt art 4, zesde lid, art. 7, art. 12 Richtlijn Richtlijnbepaling Het bestuursorgaan zorgt ervoor dat de volgende taken worden uitgevoerd: a) op gezette tijden testen en inspecteren van tunnels en daarmee verband houdende veiligheidseisen opstellen; De lidstaten zien erop toe dat inspecties, evaluaties en tests worden uitgevoerd door inspectie-instanties. Deze functies kunnen ook door het bestuursorgaan worden uitgevoerd. Instanties die inspecties, evaluaties en tests uitvoeren, dienen procesmatig en qua deskundigheid van hoge kwaliteit te zijn en in functioneel opzicht onafhankelijk te zijn van de tunnelbeheerder. art 12: 1. Het bestuursorgaan vergewist zich ervan dat de inspectieinstantie regelmatig inspecties uitvoert om ervoor te zorgen dat alle tunnels die onder deze richtlijn vallen aan de bepalingen daarvan voldoen. 2. De termijn tussen twee achtereenvolgende inspecties van een tunnel bedraagt ten hoogste zes jaar. 3. Indien het bestuursorgaan op basis van de rapportage door de inspectie-instantie concludeert dat een tunnel niet voldoet aan de bepalingen van deze richtlijn, meldt het de tunnelbeheerder en de veiligheidsbeambte dat er maatregelen ter verbetering van de veiligheid van de tunnel moeten worden genomen. Het bestuursorgaan bepaalt welke voorwaarden tot de voltooiing van de corrigerende maatregelen zullen gelden voor het voortgezette gebruik of de heropening van de tunnel, en stelt eventueel andere relevante beperkingen of voorwaarden vast. Handhaving Bij overtreding doet College mededeling aan stakeholders/kan openstellingsvergunning intrekken art 11, derde lid nvt nvt art 12, art 4, vijfde lid Onverminderd nadere nationale regelingen op dit gebied is het bestuursorgaan bevoegd om het gebruik van een tunnel te onderbreken of te beperken als niet voldaan is aan de veiligheidseisen. Het geeft daarbij aan onder welke voorwaarden het normale verkeer weer doorgang kan vinden. p 44

115 Onderwerp Wettelijke bepaling Nadere regels over eisen aan bouw AMvB art 12 art 3-14 Warvw Barvw Rarvw Woningwet Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Artikel Communicatiesysteem hulpverleningsdiensten; Artikel Vluchtrouteaanduidingen (niet van toepassing op tunnels korter dan 250m (zie Art. 1.3(10)) Tracé wet art. 11, Richt lijn Bijl. 1 Richtlijnbepaling Diverse bouwkundige eisen Innovatieve technieken Aan een in deze paragraaf gesteld voorschrift hoeft niet te worden voldaan voor zover een andere wijze ten minste eenzelfde mate van veiligheid biedt als met het betrokken voorschrift is beoogd. Als het gaat om afwijking van de richtlijn, dient de procedure van de EC gevolgd te worden om goedkeuring te krijgen. art 12 art. 4, art. 5 Art. 7(6)(7) in een geval als bedoeld in het eerste lid, dat betrekking heeft op een tunnel in het trans-europese wegennet die langer is dan 500 meter kan Onze Minister de in het eerste lid bedoelde ontheffing slechts verlenen indien dat noodzakelijk is voor het toepassen van innovatieve veiligheidsvoorzieningen of innovatieve veiligheidsprocedures, en de in artikel 14 van richtlijn nr. 2004/54/EG van het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet (PbEU L 167, gerectificeerd in PbEU L 201) voorgeschreven procedure is doorlopen en op grond daarvan van rechtswege toestemming is verkregen of door de Europese Commissie toestemming is verleend. Art Om het mogelijk te maken innovatieve veiligheidsvoorzieningen te installeren en te gebruiken of innovatieve veiligheidsprocedures te gebruiken die een gelijkwaardig of hoger beschermingsniveau bieden dan de in deze richtlijn voorgeschreven actuele technologieën, kan het bestuursorgaan een afwijking van de eisen van de richtlijn toestaan op basis van een naar behoren gedocumenteerd verzoek van de tunnelbeheerder. 2. Indien het bestuursorgaan van plan is de afwijking toe te staan, dient de lidstaat eerst een afwijkingsaanvraag bij de Commissie in, met daarbij het oorspronkelijke verzoek en het advies van de inspectie-instantie. 3. De Commissie stelt de lidstaten in kennis van de aanvraag binnen één maand nadat zij deze heeft ontvangen. 4. Indien er binnen drie maanden noch door de Commissie noch door een lidstaat bezwaren zijn gemaakt, wordt de afwijking als aanvaard beschouwd en stelt de Commissie alle lidstaten daarvan in kennis. 5. Indien er wel bezwaren zijn gemaakt, doet de Commissie een voorstel volgens de in art. 17 bedoelde procedure. In geval van een negatieve beslissing geeft het bestuursorgaan geen toestemming voor de afwijking. p 45

116 Onderwerp Wettelijke bepaling Overgangs recht Wetgeving van toepassing op aanvragen na 1 mei 2006 Oude tunnels kunnen tot 1 mei 2014 onder oude regime vallen, vanaf dan moeten ze zijn aangepast. Warvw Barvw Rarvw Woningwet art. 16, art 17, art In een geval als bedoeld in het zesde lid verzoekt de tunnelbeheerder, bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels, aan Onze Minister om de ontheffing als bedoeld in het eerste lid niet te verlenen dan nadat het voornemen daartoe aan de Europese Commissie is voorgelegd. Besluit brandveilig ig gebruik bouwwerken Een voor grote aantallen bezoekers toegankelijk bouwwerk waarbij dit noodzakelijk is voor het goed functioneren van hulpverlening sdiensten bij calamiteiten en een wegtunnel met een tunnellengte van meer dan 250 m hebben een adequate installatie voor mobiele radiocommun icatie tussen hulpverlening sdiensten binnen en buiten dat bouwwerk. Tracéwet art. 11, tweede lid, c) Richtlijn Richtlijnbepaling art 3, tweede lid, art 9, art 10 art Indien aan de structurele eisen van bijlage I alleen kan worden voldaan met behulp van technische oplossingen die hetzij niet haalbaar zijn, hetzij alleen tegen onevenredig hoge kosten uitvoerbaar zijn, mag het in artikel 4 bedoelde bestuursorgaan als alternatief voor deze eisen de toepassing van risicobeperkende maatregelen accepteren, mits de alternatieve maatregelen leiden tot een gelijkwaardige of betere bescherming. De efficiëntie van die maatregelen wordt aangetoond met een risicoanalyse overeenkomstig artikel 13. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de risicobeperkende maatregelen die als alternatief zijn geaccepteerd en de redenen daarvoor. Deze bepaling is niet van toepassing op tunnels in de ontwerpfase, als bedoeld in artikel 9. artikel 10: 1. In het geval van tunnels waarvan het ontwerp is goedgekeurd maar die op [...] *nog niet voor het openbaar verkeer zijn opengesteld, beoordeelt het bestuursorgaan de naleving van de eisen van deze richtlijn, mede op basis van de in bijlage II bedoelde veiligheidsdocumentatie. 2. Indien naar het oordeel van het bestuursorgaan een tunnel niet voldoet aan de bepalingen van deze richtlijn, stelt het de tunnelbeheerder ervan in kennis dat relevante maatregelen ter verbetering van de veiligheid moeten worden genomen en deelt het dit mee aan de veiligheidsbeambte. Art 11: 1. In het geval van tunnels die op [...] * reeds zijn opengesteld voor het openbaar verkeer, beschikt het bestuursorgaan over een periode tot en met [...] ** om, mede aan de hand van de in bijlage II bedoelde veiligheidsdocumentatie en een inspectie, te beoordelen of de tunnel beantwoordt aan de eisen van deze richtlijn. 2. De tunnelbeheerder legt het bestuursorgaan indien nodig een plan voor ter aanpassing aan de tunnel aan de bepalingen van deze richtlijn, tezamen met de corrigerende maatregelen die hij wil gaan treffen. 3. Het bestuursorgaan keurt de corrigerende maatregelen goed, of verlangt dat zij worden gewijzigd. 4. Indien de corrigerende maatregelen een wezenlijke wijziging in de constructie of de exploitatie inhouden, wordt, zodra deze maatregelen zijn genomen, de in bijlage II bedoelde procedure toegepast. p 46

117 Onderwerp Wettelijke bepaling Warvw Barvw Rarvw Woningwet Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Tracé wet art. 11, Richtlijn Doel art 1, eerste lid Richtlijnbepaling Deze richtlijn beoogt een minimum veiligheidsniveau te verzekeren voor weggebruikers in tunnels van het trans-europese wegennet door de preventie van kritische gebeurtenissen die mensenlevens, milieu en tunnelinstallaties in gevaar kunnen brengen, en door bescherming te bieden bij ongevallen. "Trans-Europees wegennet": het wegennet als omschreven in afdeling 2 van bijlage I vanbeschikking nr. 1692/96/EG en geïllustreerd met kaarten en/of beschreven in bijlage II vandie beschikking. Veiligheids - niveau Omissies NL wet art 3, eerste lid art 3, derde lid De lidstaten verzekeren dat tunnels op hun grondgebied die onder deze richtlijn vallen, voldoen aan de minimumveiligheidseisen van bijlage I. De lidstaten mogen strengere eisen stellen, mits deze niet strijdig zijn met de eisen van deze richtlijn. Afsluiting van rijstroken tot buiten de tunnel voor onderhoudssituaties is in de Nederlandse wetgeving niet geregeld (omissie) - Afsluiting van alle van belang zijnde tunnelbuizen bij ernstige ongevallen is in de Nederlandse wetgeving niet geregeld (omissies) - Vereiste risicoanalyse voor toestaan inhalen vrachtwagens in de Nederlandse wetgeving niet geregeld (omissie) - Vereiste voorlichtingscampagnes in de Nederlandse wetgeving niet geregeld (omissie) - EU vereist toepassing richtlijn vanaf de voorontwerp fase, NL wetgeving vereist toepassing wetgeving vanaf planstudie fase - Advies veiligheidsbeambte over besluit to openstelling in NL wetgeving niet beschreven - Er is niet geregeld hoe beheer gevoerd moet worden bij grensoverschrijdende tunnels- Er is niet geregeld hoe beheer gevoerd moet worden bij grensoverschrijdende tunnels. Vooral relevant om te bekijken hoe het gaat met de renovatie van tunnels. p 47

118 Bijlage 5 Internationale vergelijking Nederland Aantal tunnels in gebruik (> 250m): 33 Waarvan in TEN: 15 Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: 3 Waarvan in TEN: 2 Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: 13 Waarvan in TEN: 3 Bereik nationale wetgeving Alle tunnels (zowel tunnels die onderdeel zijn van Trans Europees Netwerk als tunnels die geen onderdeel zijn van TEN (nationaal, gemeentelijk, provinciaal of particulier beheer) Lengte gesloten gedeelte > 250 meter is tunnel Implementatie van de richtlijn - Wet Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (Warvw) - Regeling Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (Rarvw) - Besluit Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (Barvw) - Woningwet / Bouwbesluit / Regeling Bouwbesluit - In de Wet Veiligheidsregio s worden taken van de inspectie-instantie belegd in de veiligheidsregio Veiligheidskader Standaard QRA en Scenarioanalyse Richtlijn - VeiligheidsRichtlijn deel C (VRC) (Rijkswaterstaat) - Aanbevelingen Ventilatie van Verkeerstunnels (Rijkswaterstaat) - SATO delen 1 7 (Rijkswaterstaat) Gebruik risicoanalyse Verplicht volgens wet (Warvw artikel 6) op twee momenten: bij de planologische beslissing en bij aanvraag bouwvergunning Uitvoering volgens RWS-QRA en Leidraad Scenarioanalyse Ongevallen in Tunnels versie mei 2004 (Rarvw artikel 4) p 48

119 Technische eisen Nederland Conform Europese Richtlijn 2004/54/EG met de volgende afwijkingen van de Nederlandse wet- en regelgeving t.o.v. de EU Richtlijn (alleen hoofdzaken): Afwijkingen naar boven - uitgebreidere eisen aan vluchtroutes en vluchtwegaanduidingen - afstand tussen vluchtdeuren max. 250m i.p.v. 500m - mechanische ventilatie bij lengte 500m i.p.v m - afstand tussen hulpposten max. 100m i.p.v. 150m - luidsprekerinstallatie vereist in de tunnelbuis - bediencentrale indien tunnellengte > 500m i.p.v. > 3.000m - vrije tunnelbuisbreedte is minimaal 7 m Afwijkingen naar beneden - evacuatieverlichting niet vereist (staat in Veiligheidsrichtlijn deel C ) - prestaties ventilatie in relatie tot brand niet beschreven (staat in Veiligheidsrichtlijn deel C ) - hulpmiddelen buiten de tunnel om deze af te sluiten niet vereist - ontbreken van eis tot aanbrengen branddetectiesysteem indien brandventilatie anders functioneert dan emissieventilatie (optioneel in Veiligheidsrichtlijn deel C ) - 1 stuk handblusser vereist i.p.v. 2 stuks - ontbrekende eisen aan centrale bediening en bewaking (staat in Veiligheidsrichtlijn deel C ) - geen eisen voor vluchthavens, doorsteken naar andere tunnelbuis, schuilgelegenheden - geen eis aan aantal rijstroken na de tunnel (moet gelijk zijn aan aantal rijstroken in tunnel), 10 seconden regel niet als zodanig vastgelegd - geen extra aandacht gevraagd voor hellingen 3% - 5% Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) Het bevoegd College B en W van het grondgebied waarop de tunnel ligt (verwijzing naar Woningwet in Warvw artikel 2 en 4). Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) Er is voor elke tunnel één tunnelbeheerder (Warvw artikel 5, eerste lid); dit is de beheerder van de weg voor zover die in de tunnel ligt of zal liggen (tweede lid) Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) De tunnelbeheerder stelt de veiligheidsbeambte aan, na instemming van bevoegd college B en W. De veiligheidsbeambte is voor de opgedragen taken onafhankelijk (Warvw artikel 5 lid 3). Voor alle tunnels van Rijkswaterstaat is één veiligheidsbeambte benoemd. Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) Het bevoegd college B en W is verantwoordelijk voor toezicht (Warvw artikel 11). De veiligheidsregio is verantwoordelijk voor het inventariseren van en adviseren over risico s voor branden, rampen en crises (Wet Veiligheidsregio s) p 49

120 Nederland Rol van de hulpdiensten (Emergency services, services d intervention, Einsatzdienste) - Tunnelbeheerder stemt voor openstelling het Veiligheidsbeheerplan met hulpverleningsdiensten af (Warvw artikel 7). De tunnelbeheerder stelt in overleg met veiligheidsbeambte en hulpverleningsdiensten een oefenprogramma op (Warvw artikel 9). - Verder (formele) invulling via Woningwet (bepalingen voor bouwwerken geen gebouw zijnde) en wet Veiligheidsregio s (inrichting van organisatie, opleiding en training, opstellen rampenplannen, inspectie en advisering over risico s voor branden, rampen en crises). Toezicht op de hulpdiensten door bevoegd college B en W en advies aan bevoegd college B en W dan wel aan het hoofd van de Veiligheidsregio. Wijze indiening aanvragen vergunningen/benodigde bescheiden - Warvw eist advisering aan Tunnelbeheerder door Commissie Tunnelveiligheid over Tunnelveiligheidsplan en Bouwplan (Warvw artikel 6, derde lid). - Warvw eist daartoe strekkende vergunning voor openstelling (Warvw artikel 8, eerste lid) - Woningwet eist bouwvergunning op basis van Bouwplan. Kennisdeling - Commissie Tunnelveiligheid geeft advies vanuit een expertrol - RWS heeft verschillende kenniscentra: Steunpunt Tunnelveiligheid, Bureau Veiligheidsbeambte, Tunnelregisseur, Regionale Verkeerscentrales (bediening, beheer) - Grote gemeenten hebben een eigen overleg van beheerders i.v.m. kennisdeling. - Er is ennisdeling in internationaal verband (via World Road Organization PIARC) Toepassing van automatische blussystemen In 2001 is een proef gedaan in de tweede Beneluxtunnel met een sprinklersysteem. Door de hoge kosten (inclusief alle voorzieningen) zijn sprinklersystemen niet kosteneffectief. Er wordt een proef met WaterMistSysteem uitgevoerd (Roertunnel); verdere toepassing staat ter discussie. Bij de totstandkoming van de Betuweroute speelde de toepassing van automatische blussystemen een belangrijke rol [33]. p 50

121 België Aantal tunnels in gebruik (> 300m): 35 Waarvan in TEN: 5 Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: 1 Waarvan in TEN: 0 Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: 11 Waarvan in TEN: 0 Bereik nationale n wetgeving - De wet is overeenkomstig met de Europese richtlijn opgesteld voor TEN-tunnels langer dan 500m. [27] - Er zijn vijf TEN tunnels langer dan 500 m. - Het beleid is om de veiligheidseisen uit de Europese Richtlijn toe te passen op alle tunnels langer dan 300m in Vlaanderen en Brussels (uitspraak minister in Commissie voor Openbare Werken) Implementatie van de richtlijn Federaal Bij koninklijk besluit is de Europese richtlijn op 6 november 2007 vastgelegd: Koninklijk besluit betreffende de minimale technische veiligheidsnormen voor tunnels in het trans-europese wegennet, N Overige federale wetgeving - Besluit 2006 (legislation). Ministerieel besluit tot wijziging van het ministerieel besluit van 11 oktober 1976 waarbij de minimumafmetingen en de bijzondere plaatsingsvoorwaarden van de verkeerstekens worden bepaald, Publication date: 28/06/2006, Page: Koninklijk besluit 2007 (legislation) Federale overheidsdienst mobiliteit en vervoer, , Koninklijk besluit betreffende de minimale technische veiligheidsnormen voor tunnels in het trans-europese wegennet, Publication date: 09/11/2007, Page: Koninklijk besluit 2006 (legislation) Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 1 december 1975 houdende algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en het gebruik van de openbare weg, Publication date: 28/06/2006, Page: , Entry into force: 28/08/ Ministerieel Besluit 2008 (legislation) Ministerieel besluit houdende aanwijzing van het bestuursorgaan voor tunnels in het trans-europese wegenwet. Publication date: , Page: Aanvullende regels zijn opgesteld op regionaal niveau (Vlaams, Waals, Brussels). [1] - Vlaanderen: - Decret C 2007/37374, 23 november 2007; Decreet betreffende de minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet, Publication date: 06/07/2007, Page: Besluit 2008 (legislation) Vlaamse Overheid, , Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de minimumveiligheidseisen, de wijze van goedkeuring van het ontwerp, de veiligheidsdocumentatie, de ingebruikstelling, de wijzigingen en periodieke oefeningen met betrekking tot de tunnels in het trans-europese wegennet. Publication date: , Page: Wallonië: Decret , Décret concernant les exigences de sécurité minimales applicables aux tunnels du réseau routier transeuropéen, Publication date: 18/02/2008, Page: , 19 december 2007, 1 De Oosterweel verbinding bij Antwerpen p 51

122 Implementatie van de richtlijn België Overige federale wetgeving - Wallonië: Decret , Décret concernant les exigences de sécurité minimales applicables aux tunnels du réseau routier transeuropéen, Publication date: 18/02/2008, Page: , 19 december 2007, Arrêté relatif aux exigences 2008 (legislation) Service public de Wallonie, , Arrêté du Gouvernement wallon relatif aux exigences de sécurité minimales, à l'approbation du projet, au dossier de sécurité, à la mise en service, aux modifications et aux exercices périodiques relatifs aux tunnels du réseau routier transeuropéen, Publication date: 19/01/2009, Page: Arrêté relatif a la désignation 2008 (legislation) Service public de Wallonie, , Arrêté du Gouvernement wallon relatif à la désignation du gestionnaire du tunnel dans les tunnels du réseau routier transeuropéen, Publication date: 19/01/2008, Page: ; Reference: (MNE(2009)50263) - Brussel: Ordonnance 2005 (legislation) Ministere de la region de Bruxelles-Capitale, , Ordonnance relative aux exigences de sécurité minimales applicables aux tunnels du réseau routier transeuropéen, Publication date: 06/08/2008, Page: , 6 augustus 2008 Veiligheidskader Er is geen harde norm voor de veiligheid van tunnels Gebruik risicoanalyse - Indien nodig worden risicoanalyses uitgevoerd. - Er is geen landelijke methode voor risicoanalyse voorgeschreven. - De gebruikte methode voor risicoanalyse en de grenswaarden worden veelal uit Nederland betrokken. Technische eisen - Conform Europese Richtlijn 2004/54/EG zonder afwijkingen in de Belgische wetgeving t.o.v. de EU Richtlijn - Voor technische uitvoering wordt verwezen naar Nederland, Engeland en Frankrijk Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) - Vlaanderen: de regionale regering van Vlaanderen, belegd bij het Agentschap Wegen en Verkeer (AWV) (agentschap van Ministerie van mobiliteit en Openbare Werken) - Wallonië: de regionale regering van Wallonië - Brussel: de regionale regering van Brussel Tunnelbeheerder erder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) - Vlaanderen: vastgelegd op regionaal niveau Agentschap Wegen en Verkeer (AWV), BAM (Beheer Antwerpen Mobiel; PPS-organisatie voor Antwerpen) - Wallonië: voor de TEN-tunnels is SOFICO (Société wallonne de Financement complémentaire des Infrastructures) de tunnelbeheerder - Brussel: Brussels Hoofdstedelijk Gewest, Mobiel Brussel, Directie Beheer en Onderhoud van de Wegen (DBO) (geen tunnels die onder EU-richtlijn vallen) p 52

123 België Veiligheidsbeambte (Safety Officer, ficer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) Geen informatie beschikbaar over de tunnelveiligheidsbeambte Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) - Vlaanderen: Technisch Ondersteunende Diensten (TOD) van Vlaams ministerie van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur - Wallonië: niet bekend - Brussel: Dienst voor Brandbestrijding en Dringende Medische Hulp (DBDMH) van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Rol van de hulpdiensten (Emergency services, services d intervention, Einsatzdienste) - Hulpdiensten moeten aan te brengen veiligheidsvoorzieningen valideren (deze worden door de projectorganisatie en aannemer voorgesteld). In geval van blijvende discussie beslist de Minister van Publieke Werken (federale overheid). - Er is in Vlaanderen een stuurgroep ingericht onder leiding van de gouverneur. Deze stuurgroep begeleidt de uitvoering van de Europese Richtlijn. In deze stuurgroep zitten afgevaardigden van de BAM en het Agentschap Wegen en Verkeer, dat als bestuursorgaan tunnelveiligheid ook instaat voor de coördinatie binnen het Vlaamse Gewest en de afstemming met de federale en Europese organen, de stad Antwerpen, de provincie Antwerpen, de federale wegpolitie en de brandweer. Zij krijgen versterking van andere hulpdiensten, veiligheidsdeskundigen en deskundigen die ervaring hebben met de implementatie van de Tunnelrichtlijn in andere landen. - In Brussel zijn taken van de inspectie-instantie bij de brandweer (DBDMH) belegd. Wijze indiening aanvragen vergunningen/benodigde bescheiden - - Het bestuursorgaan geeft schriftelijk toestemming om tunnels in gebruik te nemen onder voorwaarden van de federale regering (openstellingsvergunning) Het bestuursorgaan beoordeelt de overeenstemming van de tunnels die in gebruik genomen zijn, met de minimumveiligheidseisen, mede aan de hand van de door de Vlaamse Regering te bepalen veiligheidsdocumentatie en een inspectie. Kennisdeling Kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC Toepassing van automatische blussystemen In de uitbouw van het Vlaamse tunnelcentrum (start november 2009) is geen automatisch blussysteem voorzien. [ Overig Het tunnelbeheer van railtunnels is opgedragen aan een autonome publiekprivate organisatie (Infrabel). p 53

124 Denemarken Aantal tunnels in gebruik: 7 Waarvan in TEN: 41 Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: 0 Waarvan in TEN: 0 Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: 22 Waarvan in TEN: 1 Bereik nationale wetgeving De richtlijn is van toepassing op alle openbare tunnels op het rijkswegennet. Implementatie van de richtlijn Vastgelegd in wet: - Bekendtgorelse nr. 892 van 18. august 2006 (minimum veiligheidseisen voor tunnels) - Bekendtgorelse nr. 726 (minimum veiligheidseisen voor tunnels in het TEN) Veiligheidskader Er is geen standaard veiligheidsnorm. Per tunnel worden de eisen uitgewerkt. Gebruik risicoanalyse Er is geen standaard risicoanalyse voorgeschreven, maar de bestuursorganen werken met een QRA-methode en Scenarioanalyse. Technische eisen Conform Europese Richtlijn 2004/54/EG zonder afwijkingen in de Deense wetgeving t.o.v. de EU Richtlijn. Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) - Er zijn twee bestuursorganen aangewezen door het Ministerie van Transport - Het Wegdirectoraat (Vejdirektoratet), een agentschap van het ministerie (5 tunnels op het rijkswegennet en ook voor de overige tunnels) - De Sund & Baelt Holding (Storebælt met de Drogden tunnel en Øresund met de Tårnby tunnel) (voor de eerste is een intergouvernementele overeenkomst opgesteld in januari 2007) Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) Aangewezen personen binnen het bestuursorgaan (Wegdirectoraat, Sund & Baelt Holding) [ Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) Overheidstunnels: een benoemde werknemer van een marktpartij (private company) [ Sund & Baelt Holding: een benoemde werknemer [1] Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) Door de bestuursorganen wordt een inspectie-instantie aangewezen Kennisdeling Beperkt actief in kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC 1 In ieder geval de Drogden, Guldborgsund, Limfjord en Tårnby tunnel 2 Vaste oeververbinding Denemarken Duitsland en Haventunnel Kopenhagen p 54

125 Toepassing van automatische blussystemen Denemarken In Deense tunnels en ook in lange wegtunnels tussen de eilanden en tussen Denemarken en Zweden zijn geen automatische blussystemen aangebracht. Voor nieuw geplande tunnel tussen Denemarken en Zweden wel beraad als één van de mogelijke veiligheidsmaatregelen. p 55

126 Duitsland Aantal tunnels in gebruik g (Bundesfernstraßen): 220 Waarvan in TEN: 37 Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: Waarvan in TEN: Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: 120 Waarvan in TEN: 16 Bereik nationale wetgeving De regelgeving is van toepassing op alle tunnels langer dan 400m. Voor tunnels tussen 80m en 400m wordt gekeken op basis van proportionaliteit. Implementatie van de richtlijn - Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften und ergänzenden VwV- StVO vom , Publication date: 30/03/2006, Entry into force: 01/04/ Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunnel (RABt 2006) Gebruik risicoanalyse Een QRA wordt gebruikt voor relatieve afweging tussen potentiële oplossingen, geen absolute waarde voor risico s; maakt ook een kostenbaten afweging. [1] Risicoanalyse is vastgelegd in een aanbeveling (Empfehlungen des Deutschen Ausschusses für Unterirdisches Bauen (DAUB) zu Planung und Bau von Tunnelbauwerken, 2003) Technische eisen RABT 2006: Conform Europese Richtlijn 2004/54/EG met de volgende afwijkingen in de Duitse regelgeving t.o.v. de EU Richtlijn Afwijkingen naar boven: - Mechanische tunnelventilatie bij tunnellengte m - Als tunnellengte > 600m dan slagbomen en verkeerstekens (EU : 1000m) - Eisen aan minimum capaciteit bluswater installatie - Als tunnellengte > 400m dan automatische branddetectie, CCTV, HF-installatie - Tunnelbuizen voorzien van luidsprekerinstallatie - Centrale bediening als tunnellengte > 400m - Afstand nooduitgangen max. 300m (EU 500m) Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) De deelstaten zijn bestuursorgaan (11 bestuursorganen) Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) - - Rijkswegen: de Regionale wegbeheerder (Regionale Geschäftsbereiche) binnen een deelstaat Lokale wegen: Medewerker van beheerder (bijvoorbeeld Baureferat München Abteilung Ingenieurbauwerk und Gewässer) Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) - - Rijkswegen: Medewerker van de lokale beheerder (zuständige Straßen-/Autobahnmeisterei) Lokale wegen: medewerker technische dienst van beheerder (bijvoorbeeld Baureferat München HA Tiefbau, Abteilung Straßenbeleuchtung und Verkehrsleittechnik) p 56

127 Duitsland Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) - - Rijkswegen: technische dienst binnen de deelstaat (Konstruktiver Ingenieurbau) Lokale of regionale wegen: Bouw- en woningtoezicht (Baureferat) Rol van de hulpdiensten (Emergency services, services d intervention, Einsatzdienste) RABT schrijft voor van begin (planfase) af aan risico s integraal te benaderen (Gesamtsicherheitskonzept). Hierin wordt ook de inzet van hulpdiensten meegenomen. Wijze indiening aanvragen vergunningen/benodigde bescheiden Het bestuursorgaan neemt een tunnel af en stelt in bedrijf [24] Kennisdeling Kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC Toepassing van automatische blussystemen Er wordt gestudeerd op toepassing van WaterMistSystemen in wegtunnels Overig - 51% van de tunnels is met een enkele buis en tegenverkeer - Er zijn vele bevoegden betrokken in het proces voor tunnelveiligheid; dit kan leiden tot het moeten dienen van teveel heren. Dit zijn wel vaak afdelingen/specialisten van dezelfde organisatie (deelstaat, gemeente). - De brandweer is (soms) actief betrokken. Specialistische tunnelbrandweer. p 57

128 Engeland (en Wales) Aantal tunnels in gebruik (>500m): 23 Waarvan in TEN: 10 Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: 0 Waarvan in TEN: 0 Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: 21 Waarvan in TEN: Bereik nationale wetgeving - TEN-tunnels met een lengte van meer dan 500m. - Voor niet-ten tunnels geldt een andere richtlijn. Implementatie van de richtlijn Op federaal niveau zijn regels belegd (UK) - The Road Tunnel Safety Regulations 2007 (No. 1520) - alleen TEN tunnels - The Road Tunnel Safety (Amendment) Regulations 2009 (No. 64) - alleen TEN tunnels - Deze Regulations verwijzen 1 op 1 naar Bijlage 1 van 2004/54/EG voor de veiligheidsvoorzieningen. Deze bijlage is niet apart in de UK wetgeving opgenomen. - Voor niet-ten tunnels geldt de richtlijn BD7899 Veiligheidskader Engeland hanteert als norm ALARP (As Low As Reasonably Possible). Dit houdt in dat een afweging gemaakt wordt tussen wat technisch/inhoudelijk mogelijk is en de gerelateerde kosten. Gebruik risicoanalyse Wordt gebruikt voor relatieve afweging tussen potentiële oplossingen, geen absolute waarde voor risico s. Technische eisen - Voor tunnels in het algemeen geldt BD Voor TEN tunnels conform Europese Richtlijn 2004/54/EG zonder afwijkingen in de UK wetgeving t.o.v. de EU Richtlijn - Er is geen standaard tunneluitrusting; iedere tunnel is uniek. Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) Article 5 of Regulations 2007: In this regulation (a) national authority means in relation to (i) England, the Secretary of State, (ii) Wales, the National Assembly for Wales, and (iii) Scotland, the Scottish Ministers; and (b) traffic authority in relation to England, Wales and Scotland has the meaning given by section 121A of the Road Traffic Regulation Act 1984(a). Article 4.2: (2) The Department for Regional Development(c) is the administrative authority for each road tunnel in Northern Ireland. 1 Hindhead tunnel in Surrey en Stonehenge p 58

129 Engeland (en Wales) Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) Article 8 : 8. (1) The administrative authority shall, in relation to every road tunnel for which it is the administrative authority, designate a person to be the Tunnel Manager for (as appropriate) the design stage, the construction stage, and the operating stage. (2) The administrative authority may undertake the role of the Tunnel Manager. Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) Article 10 : 10. (1) The Tunnel Manager shall, in relation to the road tunnel for which it is the Tunnel Manager, and with the prior approval of the administrative authority, designate a Safety Officer for (as appropriate) the design stage, the construction stage, and the operating stage. Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) Article 12 : 12. (1) The administrative authority shall, in relation to a road tunnel for which it is the administrative authority appoint a person to be the inspection entity. (2) The person appointed as the inspection entity must be (a) a Chartered Engineer or headed by a Chartered Engineer; (b) competent to carry out its functions; and (c) functionally independent of the Tunnel Manager. (3) The administrative authority may undertake the role of inspection entity provided that it fulfils the criteria set out in paragraph (2). (4) For the purpose of this regulation a chartered engineer means a person who has been designated a Chartered Engineer by the Engineering Council UK. Rol van de hulpdiensten (Emergency services, services d intervention, Einsatzdienste) Er wordt een Tunnel Design and Safety Consultation Group ingericht bij de start van een tunnelproject (nieuwbouw of aanpassing). Hierin zitten alle partijen, waaronder bestuursorgaan, tunnelbeheerder, veiligheidsbeambte en hulpdiensten. Kennisdeling Beperkte kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC Toepassing van automatische blussystemen Engeland gaat een WaterMistSysteem toepassen in de Tyne tunnel en de Dartford River Crossing tunnels. Hiervoor worden nog uitgebreide tests uitgevoerd. p 59

130 Overig Engeland (en Wales) Engeland heeft veel oude tunnels (Londen s oudste ondergrondse rivierkruising is van 1834). In Engeland worden veel geïntegreerde contractvormen gebruikt (DBFM, DBFO, ECI1). Discussies spitsen zich toe op de allocatie van risico s en kosten tussen opdrachtgever en opdrachtnemer; Hier wordt op gereageerd door te sturen op een partnerschap tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. 1 ECI is Early Contractor Involvement, waarbij een aannemer al in het voortraject betrokken wordt p 60

131 Frankrijk Aantal tunnels in gebruik (>300m): 199 [7] Waarvan in TEN: Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: Bereik nationale wetgeving Wet geldt voor alle tunnels langer dan 300m. Implementatie van de richtlijn 10 Waarvan in TEN: Waarvan in TEN: - Nationale tunnelwetgeving en wijziging wegenwet (le code de la voirie routière) - Loi n du 5 janvier 2006 relative a la sécurité et au développement des Transports - Décret n du 8 novembre 2006 relatif a la sécurité d'ouvrages du réseau routier et modifiant le code de la voirie routière - Arrête du 8 novembre 2006 fixant les exigences de sécurité minimales applicables aux tunnels de plus de 500 mètres du réseau transeuropéen. - Arrêté du 9 novembre 2007 modifiant l arrêté du 8 novembre 2006 fixant les exigences de sécurité minimales applicables aux tunnels de plus de 500 mètres du réseau transeuropéen - Arrêté du 18 avril 2007 portant application des dispositions des articles R et R du code de la voirie routière et relatif à la composition et la mise à jour des dossiers préliminaire et de sécurité et au compte rendu des incidents et accidents significatifs 32 [8] 2 Gebruik risicoanalyse - Het toepassen van een risicoanalyse is verplicht voor tunnels langer dan 300m - Wordt gebruikt voor relatieve afweging tussen potentiële oplossingen, geen absolute waarde voor risico - Moet worden uitgevoerd door een onafhankelijke deskundige. Technische eisen Conform Europese Richtlijn 2004/54/EG met de volgende afwijkingen van de Franse wetgeving t.o.v. de EU Richtlijn (alleen hoofdzaken): Afwijkingen naar boven: - Aanvullende detailleringeisen aan riolering - Mechanische ventilatie bij L > 300m als stadstunnel en L > 500m als tunnel met doorgaand zwaar verkeer en L > 1000m als tunnel met uitsluitend doorgaand licht verkeer - Als tunnellengte > 800m dan slagbomen (EU: 1000m) - Bediencentrale vereist als stadstunnel > 1000m en doorgaande tunnels > 3000m - Vrije tunnelbuisbreedte is tenminste 5 m i.v.m. hulpdiensten - Afstand nooduitgangen max. 300m (EU 500m) Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) Officieel de minister van Transport (le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer), samen met de minister van Algemene Zaken (le ministère d'état) en de minister van Binnenlandse zaken en Ruimtelijke Ordening (le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire). De prefect van de provincie (département) treedt op als bevoegd gezag. p 61

132 Frankrijk Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) - De exploitant van de weg (met daarin de tunnel). Dit zijn voor de Autoroute veelal private partijen. - De maître d ouvrage (rol uit voorgaande wet-/regelgeving) is de tunnelbeheerder. Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) In dienst van de tunnelbeheerder. Voorgedragen aan en geaccepteerd door bestuursorgaan. De veiligheidsbeambten hebben zich verenigd in een nationale werkgroep. Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) Onafhankelijke instanties en experts (deskundigen die op persoonlijke naam worden benaderd). Rol van de hulpdiensten (Emergency services, services d intervention, Einsatzdienste) Er is een vertegenwoordiging van experts in tunnelveiligheid en publieke veiligheid in de Nationale Commissie voor tunnelveiligheid (zie overige ) Wijze indiening aanvragen vergunningen/benodigde bescheiden Voor aanvang van bouwwerkzaamheden en voor openstelling moet goedkeuring (vergunning) door het bestuursorgaan (een vertegenwoordiger van de staat) worden gegeven. Voor openstelling is een advies van een nationale commissie (zie overig ) noodzakelijk (met daarin alle regionale vertegenwoordigers), waarin beperkende voorwaarden kunnen zijn opgenomen voor het gebruik van de tunnel en voor de publieke veiligheid. Kennisdeling - Het Centre d études des Tunnels (CETU) is een kenniscentrum binnen het Ministère de l Ecologie, de l Énergie, du développement durable et de l Aménagement du territoire. - Intensieve kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC Toepassing van automatische blussystemen - Door CETU diverse studies uitgevoerd naar invloed op veiligheid en naar kosten. - Waar nodig worden systemen toegepast (o.a. A86 Parijs) Overig Frankrijk heeft een Commission nationale d évaluation de la sécurité des ouvrages routiers et agrément des experts. Deze commissie, die de minister adviseert, heeft een voorgeschreven samenstelling (staat, lokale overheden, specialisten), kan alleen besluiten bij aanwezigheid van een meerderheid; advies is gevraagd voor tunnels met verhoogd veiligheidsrisico voor personen. p 62

133 Noorwegen Aantal tunnels in gebruik: 500 Waarvan in TEN: 123 Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: Bereik nationale wetgeving 401 Waarvan in TEN:? Waarvan in TEN: Op termijn moeten alle rijkswegtunnels langer dan 500 m (in totaal 237) aan vergelijkbare veiligheidseisen als de EU-richtlijn voldoen. Implementatie van de richtlijn - Noorwegen is geen onderdeel van de EU -> richtlijn is niet van toepassing - Nationale wetgeving is van toepassing op alle tunnels. Regels zijn onder andere afgeleid van de EU-richtlijn - Forskrift om minimum sikkerhetskrav til visse vegtunneler (Tunnelsikkerhetsforskriften) Veiligheidskader - Algemeen: het veiligheidsniveau in een tunnel moet overeenkomstig met een open weg zijn. [13] In de publieke beleving is een tunnel in niet-urbane gebieden (zelfs vrijwel zonder voorzieningen) veiliger dan een open weg (sneeuw, lawines, aardverschuivingen etc.). - De totale kosten (bouw, beheer&onderhoud, bediening en veiligheid) moeten zo laag mogelijk zijn. [13] - Er zijn tunnelcategorieën met bijbehorende veiligheidssystemen gedefinieerd Gebruik risicoanalyse Er is een vaste risicoanalysemethode (Risk analysis of fires in road tunnels, guide to NS 3901) [ Deze wordt toegepast met een vastgestelde maatstaf voor groepsrisico. De risicoanalyse wordt gebruikt om te prioriteren in de aanpak van oude tunnels op basis van kosten baten Technische eisen Technische eisen zijn vastgelegd in handboeken van het ministerie (de Norwegian Public Roads Administration). Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) Ministerie van Transport, wegdirectoraat (Vegdirektorat) Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) Regionale wegbeheerder (Regional Manager in Statens Vegvesen in the tunnel area) 1 Schatting op basis van [1] p 63

134 Noorwegen Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) Bij de regionale wegbeheerder zijn per regio 1 of 2 personen benoemd als veiligheidsbeambte voor alle tunnels in de regio. Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) Ministerie van transport, Wegdirectoraat: 5 regionale teams met elk 3 leden Kennisdeling - NFF the Norwegian Tunnelling Society, verbonden met de International Tunnelling Society (ITA) - NTN (Norwegian Tunneling Network) is een kennisnetwerk van bedrijven en belangrijke stake holders binnen de Norwegian Tunnelling Society (NFF) - Actief in kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC Toepassing van automatische blussystemen Watermist systeem (Water Mist Fire Suppression system) getest in Runehamar test tunnel in Overig Noorwegen heeft veel oude tunnels met verouderde veiligheidsvoorzieningen> hiervoor is een verbeterprogramma in gang gezet (emergency exits, emergency telephones, fire extinguishers) p 64

135 Oostenrijk Aantal tunnels in gebruik: 14 Waarvan in TEN: 52 2 [ Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: Bereik nationale wetgeving Waarvan in TEN: Waarvan in TEN: Alle tunnels langer dan 500m op rijkswegen (snelwegen en autowegen) (ongeacht of TEN of niet) [ Implementatie van de richtlijn In een wet: - BGBl. I Nr. 54/ Bundesgesetz über die Sicherheit von Straßentunneln (Straßentunnel- Sicherheitsgesetz STSG) Veiligheidskader - Er is geen expliciete veiligheidsnorm; de tunnelbeheerder dient praktische algemeen aanvaarde methode te gebruiken voor de bouw van de tunnel. Wet spreekt van "Stand der Technik" (Stand van de Techniek). Het lijkt dat deze vervat is in "Richtlinien und Vorschriften für den Strassenbau (RVS). - De tunnelbeheerder / de overheid gebruikt QRA om varianten te vergelijken. Zij hebben een uitgebreide set strenge en diepgaande technische eisen aan tunnels in de RVSdocumenten. Daaraan toetst de overheid het plan en op basis daarvan wordt goedkeuring verleend. Gebruik risicoanalyse - Wordt gebruikt voor (relatieve) afweging tussen potentiële oplossingen; er is geen absolute waarde voor een aanvaardbaar risico. De wet schrijft voor een onafhankelijke gedetailleerde risicoanalyse te doen als de risicoparameters (die staan benoemd in de wet) daar aanleiding voor geven. De methode voor de risicoanalyse is niet voorgeschreven. In de praktijk wordt een QRA gebruikt. - De veiligheidsdocumentatie moet een risicoanalyse ( Gefahrenanalyse ) bevatten. Deze moet door een deskundige zijn beoordeeld. De methode voor deze risicoanalyse (bijvoorbeeld scenarioanalyse) is niet voorgeschreven. Technische eisen Conform Europese Richtlijn 2004/54/EG met de volgende afwijkingen in de Oostenrijkse regelgeving t.o.v. de EU Richtlijn Afwijkingen naar boven: - Afstand tussen tappunten bluswater 150m (EU 250m) - Centrale bediening ongeacht tunnellengte als > 2000 vtg/rijstrook Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) Het ministerie van Transport (Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie) p 65

136 Oostenrijk Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) De Tunnelbeheerder is de beheerder van de rijksweg waarin de tunnel zich bevindt In Oostenrijk is dit voor de rijkswegen ASFiNAG. Dit agentschap is georganiseerd in 4 regio s (Oost, Noord, Zuid en Alpen). Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) - De veiligheidsbeambte is onafhankelijk van het bestuursorgaan of de tunnelbeheerder. Hij wordt door de tunnelbeheerder voorgedragen aan de minister. - Volgens de wet mag de veiligheidsbeambte ook een werknemer van de tunnel of de hulpdienst zijn en voor meerdere tunnels werken.bij ASFiNAG zijn per regio 2 tot 7 veiligheidsbeambten in dienst. Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) Het ministerie van Transport (Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie) [ Rol van de hulpdiensten (Emergency ency services, services d intervention, Einsatzdienste) De veiligheidsdocumentatie moet een rampenplan/aanvalsplan bevatten ( Alarm- und Einsatzplan ), dat gezamenlijk met de hulpdiensten is opgesteld. Dit moet voor openstelling zijn vastgelegd. Wijze indiening i aanvragen vergunningen/benodigde bescheiden Het bestuursorgaan geeft vergunning voor de openstelling aan de tunnelbeheerder op basis van de veiligheidsdocumentatie; een kopie hiervan gaat naar de hulpdiensten. Kennisdeling Intensieve kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC Toepassing van automatische blussystemen Wordt wel gevoerd maar leidt niet to patstelling; In de Felbertauerntunnel en de Mona Lisatunnel (stadstunnel) is een Watermistsysteem aangebracht. Overig - Jaarlijks circa 100 ongevallen in tunnels; de meeste hiervan bij de ingang van de tunnel; meeste dodelijke ongevallen bij enkelvoudige ongevallen, gevolgd door frontale botsingen (er zijn nog veel tunnels met maar 1 buis). - Er is in Oostenrijk een specialistische tunnelbrandweer. - De rekenkamer stelt vragen over de kosteneffectiviteit van de maatregelen voor tunnelveiligheid. p 66

137 Zweden Aantal tunnels in gebruik (> 500m): 9 Waarvan in TEN: 1 Aantal nieuwe tunnels in gebruik sinds 2006: 21 Waarvan in TEN: 12 Aantal nieuwe tunnels in ontwikkeling: 63 Waarvan in TEN: Bereik nationale wetgeving Wetgeving is van toepassing op alle TEN-tunnels >500m en alle niet-ten tunnels >500m die vanaf 2006 zijn opengesteld. [15] Implementatie van de richtlijn Onderdelen voor tunnels in bouwwet en andere wetten - Byggnadsverkslagen (Act on Technical Requirements for Construction Works)(Bouwwet) - Lagen om skydd mot olyckor (Civil Protection Act)(Wet Persoonsbescherming) - Förordningen om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk (Decree on Technical Requirements for Construction Works)(Bouwrichtlijn) - Förordningen om skydd mot olyckor (Decree on Civil Protection)(Richtlijn Persoonsbescherming) - Lag om andring i lagen (1998:150) om allman kameraovervakning ( ) (Change in law on camera surveillance)(wetswijziging camerabewaking) - Forordning (2006:63) om andring i vagmarkesforordningen (1978:1001) (Change in decree on road markings)(wijziging richtlijn Wegmarkering) - Specifieke tunnelwetgeving - Lagen om säkerhet i vägtunnlar (Act on Road Tunnel Safety) (2006:418)(Tunnelveiligheidswet) - Förordningen om säkerhet i vägtunnlar (Decree on Road Tunnel Safety) ( )(Richtlijn Tunnelveiligheid) - Föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i vägtunnlar (Regulations on Road Tunnel Safety) (Mandatory provisions and general recommendations)(bepalingen voor Wegtunnel Veiligheid) Veiligheidskader Er wordt een QRA toegepast met vaste normwaarde. Gebruik risicoanalyse Er wordt een QRA toegepast met vaste normwaarde Bestuursorgaan (Administrative Authority, Autorité administrative, Verwaltungsbehörde) The Swedish Transport Agency (Transportstyrelsen) van het Ministerie van Verkeer (Vägverket) [ Tunnelbeheerder (Tunnel Manager, Gestionnaire du tunnel, Tunnelmanager) Regionale wegbeheerder (rijkstunnels) of gemeente (lokale tunnels) 1 Törnskog en Götatunnel 2 Götatunnel 3 Lovön, Norra Länken 1 en 2, Tunberg, Enskede en Lottingkullen p 67

138 Zweden Veiligheidsbeambte (Safety Officer, Agent de sécurité, Sicherheitsbeauftragter) Centrale eenheid ( Samhälle och trafik ) van ministerie van Verkeer Inspectie-instantie instantie (Inspection Entity, Entité de contrôle, Untersuchungsstelle) Geen inspectie-instantie benoemd Kennisdeling Kennisdeling in internationaal verband via World Road Organization PIARC Overig Bij de Göta tunnel zijn er discussies tussen tunnelbeheerder, veiligheidsbeambte en bestuursorgaan over de veiligheidsinstallaties. p 68

139 Lijst van referenties Titel Land Lezing over Sprinklers, Rijkswaterstaat, Auteur: Ir. B.P. Rigter Leren van de Betuweroute, Eindevaluatie Aanlegfase Betuweroute in het kader van de regeling Grote Projecten, RebelGroup Advisory bv, 28 januari 2010, Auteur: Drs. L.J.W. Klink, e.a. Algemene offerteaanvraag voor aanneming van Werken voor uitbouw van het Vlaams Tunnelcentrum (VTC), besteknummer 1M3D8K/08J03, Agentschap Wegen en Verkeer, afdeling EMA, Auteur: David Verleyen Decreet betreffende de minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans- Europese wegennet (1), 1 juni 2007, N [C 2007/36014] Vlaamse Overheid, Belgisch Staatsblad / Moniteur Belge pagina t/m Vraag om uitleg van mevrouw Marleen Van den Eynde tot mevrouw Hilde Crevits, Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, over het waarborgen van veiligheid in tunnels naar aanleiding van de implementatie van de Europese Tunnelrichtlijn, Commissie voor Openbare Werken, Mobiliteit en Energie vergadering van 11/12/2007, nr.380, ONTWERP VAN ORDONNANTIE betreffende de minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet, Brussels Hoofdstedelijk Parlement, gewone zitting , 4 juni 2008, A-470/2-2007/2008, Auteur: Jacques de Coster Website Koninklijk besluit betreffende de minimale technische veiligheidsnormen voor tunnels in het trans-europese weggennet, N [C 2007/14325] van 6 november 2007, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad / Moniteur Belge op 9 november 2007 blad t/m Arrête du Gouvernement wallon relatif à la désignation du gestionnaire du tunnel dans les tunnels du réseau routier transeuropéen, van 5 december 2008, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad / Moniteur Belge op 19 januari 2009, blad 2878 Ordonnantie betreffende de minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans-europese wegennet, N [C 2008/31376], Belgisch Staatsblad / Moniteur Belge van 6 augustus 2008 blad t/m What is the message on tunnel safety, presentatie voor Via Nordica 2008, session The road Transport System s, Products, Services and Impacts, 10 juni 2008, Auteur: Asger Larsen Sicherheit und Schutz von Straßentunnels Aktuelle Fragestellungen und Entwicklungen, 16 Juni 2009, Bundesanstalt für Straßenwesen Bergisch Gladbach, B3-Tunnelsicherheit 2009, Auteur: MR Dipl.-Ing. Joachim Naumann Nederland Nederland België België België België België België België België Denemarken Duitsland p 69

140 Titel Land Website Niedersachsen, &article_id=76809&_psmand=135 Website München Website vrijwillige brandweer München List of tunnels in the United Kingdom, Wikipedia, Transport of Dangerous Goods in Road Tunnels, Department for Transport, presentatie, Auteur: Keith White Website Survey of existing regulations and recognised recommendations (road tunnels), filename ITA COSUF_survey_road_v3-2, ITA Committee on Safety of Underground Facilities, 30 april 2008, The new EU Directive on Road Tunnel Safety, European Commission, Directorate-General for Energy and Transport, presentation by RDir Dr.-Ing. Bernd Thamm at International Symposium on Tunnel Safety and Security, November 2004, Auteur: RDir Dr.-Ing. Bernd Thamm Duitsland Duitsland Duitsland Engeland Engeland Engeland Website Centre d Études des Tunnels, Frankrijk Guide des dossiers de sécurité de tunnels routiers, Fascicule 3: Les analyses des risques liés au transport des marchandises dangereuses, Decembre 2005, Centre d Études des Tunnels, les repères, Auteur: CETU Textes législative et réglementaires sur la sécurité des tunnel routiers, Version consolidée à la date du 9 novembre 2007, Auteur: CETU Evolution des textes réglementaires depuis 1999, note du CETU concernant les different textes réglementaires parus depuis 1999 au niveau national et européen, Auteur: CETU df OECD Studies in Risk Management, Norway, Tunnel Safety, 2006, Auteur: OECD Road Tunnels, Standard Manual 021, Statens vegvesen, Norwegian Public Roads Administration, April 2004, ISBN , Auteur: NPRA Verkehrssicherheitsprogramm 2020, ASFiNAG, Wien, Jänner 2010, Auteur: ASFiNAG ASFiNAG website Bundesgesetz über die Sicherheit von Straßentunneln (Straßentunneln - Sicherheitsgesetz STSG), BGBI. Nr. 54/2006, Inkrafttretensdatum , ASFINAG, presentatie voor European Forum of Road Tunnel Safety Officers, Lyon, 4 november 2009, Auteur: Bruno Klimmer EU EU Frankrijk Frankrijk Frankrijk Noorwegen Noorwegen Oostenrijk Oostenrijk Oostenrijk Oostenrijk p 70

141 Titel The Safety Officer role in Sweden according to the directive 2004/54/EC, presentation by Bernt Freiholtz, Swedish Road Administration November 2009, Auteur: Bernt Freiholtz Website Land Zweden Zweden p 71

142 Bijlage 6 Werkdocument analyse p 72

143 Evaluatie wetgeving tunnelveiligheid Utrecht, november 2010

144 Inhoudsopgave Inleiding Context Wetgevingsanalyse Veiligheidseisen Taken en verantwoordelijkheden op basis van de Warvw Procesanalyse - feitelijke weergave RWS en de markt Bevoegd gezag RWS NVBR CTV hulpdiensten Civiele aannemer VTTI aannemer Andersson Elffers Felix 2

145 I. Inleiding Andersson Elffers Felix 3

146 Tunnels in Nederland 48 wegtunnels, 33 in gebruik 28 rijkstunnels 10 gemeente (4 x Amsterdam/3 x Den Haag/Rotterdam/Leiden/Maastricht) 3 provincie (Kil/Abdij/Waterwolf) 5 particulier (3 x Schiphol (niet A4)/Sluiskil/Westerschelde) 15 Trans Europees Netwerk (TEN) tunnels waarvan 12 in gebruik, 2 < 500 meter 2 in aanbouw, 1 in planfase 30 tunnels in gebruik voor Warvw (2006) 3 na invoering Warvw (Hubertus/Roer/Swalmen) 13 nieuwbouw Aanpassing van minimaal 14 tunnels vóór 2014 Min IM Bevoegd gezag Voor deel tunnels nog onbekend of ze moeten worden aangepast op basis van Warvw RWS voert het VORT (Veiligheid RWS & Onderhoud RijksTunnels) NVBR programma uit tbv tijdige renovatie bestaande tunnels. 13 nieuwbouw tunnels 5 in aanbouw (1 TEN, A2 Leidsche Rijn), 4 in ontwerp (1 TEN, A2 Maastricht) 4 in planstudie met advies CTV (1 TEN, Zuidas) Civiele aannemer CTV hulpdiensten VTTI aannemer Andersson Elffers Felix 4

147 Rijkstunnels < 2006 Tunnel RWS CTV hulpdiensten Civiele aannemer VTTI aannemer Andersson Elffers Felix 5 A9 Velser A58 Vlake A10 Coen A4 Schiphol A4 Benelux A29 Heinenoord A16 Drecht A29 Botlek A10 Zeeburger A15 Noord A22 Wijker A4 Schiphol2 A29 Heinenoord 2 A4 Benelux2 N14 Sijtwende (Spoor) N14 Sijtwende (Park) N14 Sijtwende (Vliet) N15 Thomassen Aanpassing x x x x x x voor 2014 Lengte (m) < 500 (m) x x x Jaar van open stelling TEN x x x x x x x x x x

148 Overige tunnels < 2006 Provincie Gemeente Particulier Tunnel RWS CTV hulpdiensten Civiele aannemer VTTI aannemer Andersson Elffers Felix 6 Kil (provincie Zeeland) Abdij (Noord-Holland) Maas (Rotterdam) IJ (Amsterdam) Stationsplein (Leiden) PietHeijn (Amsterdam) Koningstunnel (Den Haag) Maas Markt (Maastricht) Diensttunel Loevensteinse Randweg (Schiphol) Kaagbaan (Schiphol) Buitenveldert (Schiphol) Westerschelde (NV Westerschelde) Aanpassing x x x x x x x x voor 2014 Lengte (m) < 500 (m) x x Jaar van openstelling

149 Tunnels > 2006 Rijk Provincie Gemeente Particulier Tunnel Min IM Bevoegd gezag RWS NVBR * alleen plannen die zijn voorgelegd aan de CTV zijn opgenomen in het overzicht CTV hulpdiensten Civiele aannemer Andersson Elffers Felix 7 A73 Roer A73 Swalmen A2 Leidsche Rijn A10 Coen 2 N35 Nijverdal A4 Delft Schiedam A2 Maastricht A9 Gaasperdammer A9 Keijzer Karel A10 Zuidas Waterwolftunnel (provincie Noord- Holland) Hubertus (Den Haag) Ijsei (Amsterdam) Rotterdamsebaan (Den Haag) Spaarndammer (Amsterdam) Sluiskil (BV KKS) Lengte (m) < 500 (m) x x Jaar van open stelling plan* plan* plan* plan* 2015 TEN x x x x x Nieuw x x x x x x x x x x x x x

150 Tunnelbeheerders Rijkstunnels Media aandacht Hoge politieke prioriteit Schaalgrootte 15 TEN tunnels Bestaand Aanbouw Plan 13 Gemeentelijke, particuliere & provinciale tunnels 4 1 Lagere politieke prioriteit Kleinere tunnels Meer renovaties Soms afwijkende tunnelsituatie (vb bustunnel - Abdij) Best aand Aanbouw Plan Andersson Elffers Felix 8

151 II. Context Andersson Elffers Felix 9

152 Context invoering Warvw 1. Verandering in tunnelsituaties Meer files in de tunnel, meer landtunnels Bestaande veiligheidsrichtlijnen en procedures voldoen niet meer. 2. Kentering veiligheidsbeleid N.a.v. o.a. Enschede/Volendam/Schipholbrand: noodzaak voor betere regelgeving, betere handhaving en toezicht en de vastlegging van rollen en verantwoordelijkheden. 3. Ongevallen Alpentunnels Ongevallen Mont Blanctunnel en de Tauerntunnel in 1999 en de Gotthardtunnel in EU richtlijn Europese Commissie: Witboek Het Europese vervoersbeleid tot het jaar Conclusie: veiligheidsniveau EU tunnels loopt sterk uiteen Richtlijn 2005/54/EG inzake minimumveiligheidseisen voor tunnels in het trans- Europese wegennet (TEN). Doel: garanderen van hoog, uniform en constant niveau van veiligheid in Europese tunnels 5. Wet Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (Warvw) 2006: Kabinet besluit tot specifieke regelgeving voor veiligheid tunnels en overkappingen Nederland hoger niveau van tunnelveiligheid dan EU Andersson Elffers Felix 10

153 Evaluatie Warvw Doelen Warvw (kamerstukken ) 1. Borgen van veiligheid in het besluitvormingsproces inrichten van proces/toedelen van verantwoordelijkheid 2. Vastleggen van veiligheidseisen voor tunnels en overkappingen 3. Behoud van het ontworpen veiligheidsniveau in de gebruiksfase 4. Bevorderen van veilig gedrag van tunnelgebruikers Knelpunten Eenduidigheid over de maatregelen om veiligheid te garanderen en borging hiervan in de huidige tunnelwet- en regelgeving ontbreekt. Gevolg Onduidelijkheid over vereist veiligheidsniveau bij (1) bouw; (2) aanpassing; (3) beheer van tunnels. Terugkerende problemen bij o.a. A73-Roertunnel/Swalmentunnel en A2- Leidsche Rijn. Actieplan Tunnelveiligheid Minister presenteert actieplan wegtunnels aan Tweede Kamer (31 augustus 2010): onderdeel is evaluatie wetgeving tunnelveiligheid. Andersson Elffers Felix 11

154 Context evaluatie Actieplan Tunnelveiligheid 25 maart 2010 Andersson Elffers Felix 12