VBTB in begrotingen 2002: Ministerie van Defensie. 24 januari 2002

Transcriptie

1 VBTB in begrotingen 2002: Ministerie van Defensie 24 januari 2002

2 Inhoud 1 Ministerie van Defensie Inleiding Structuur en presentatie Formulering doelen Uitsplitsing beleidsinstrumenten Benoeming prestatiegegevens Vermelding evaluatieonderzoek Reikwijdte verantwoordelijkheid minister Groeiparagraaf 10

3 1 1 Ministerie van Defensie 1.1 Inleiding In de beleidsparagraaf van het begrotingshoofdstuk Defensie zijn twaalf beleidsartikelen opgenomen. Deze beleidsartikelen worden in het overzicht hieronder genoemd. De twee artikelen die de Algemene Rekenkamer nader heeft bekeken zijn grijs gemarkeerd. Beleidsartikelen in de begroting van het Ministerie van Defensie 01 Koninklijke Marine 02 Koninklijke Landmacht 03 Koninklijke Luchtmacht 04 Koninklijke Marechaussee 05 Defensie Interservice Commando 06 Militaire Inlichtingendienst 07 Pensioenen, uitkeringen en wachtgelden 08 Ziektekostenvoorziening Defensiepersoneel 09 Vredesoperaties 10 Civiele taken 11 Internationale samenwerking 12 Wetenschappelijk onderzoek en ontwikkeling 1.2 Structuur en presentatie Indeling beleidsartikelen Het Ministerie van Defensie heeft drie algemene doelstellingen, die met behulp van de vier krijgsmachtdelen en de ondersteunende organisatie Defensie Interservice Commando (Dico) en Militaire Inlichtingendienst (MID) worden uitgevoerd. Al naar gelang de aard en wijze van optreden zijn per krijgsmachtdeel specifieke operationele doelstellingen bepaald. De opbouw van de beleidsartikelen in de begroting van het Ministerie van Defensie zijn grotendeels in overeenstemming met de Rijksbegrotings- en verantwoordingsvoorschriften (RBV). De indeling in beleidsartikelen is onderwerp van discussie geweest tussen het ministerie en de Tweede Kamer. De huidige indeling is hiervan het resultaat. De begroting van het Ministerie van Defensie bevat twee artikelen met een dusdanig specifiek karakter dat voor een afwijkende indeling is gekozen. Het gaat hier om de beleidsartikelen 7 Pensioenen, uitkeringen en wachtgelden en 8 Ziektekostenvoorziening. Deze artikelen kennen geen onderscheid naar algemene en operationele doelstellingen, en er

4 2 is geen paragraaf Veronderstellingen over effectbereiking in opgenomen. Ook bevatten de twee artikelen geen overzicht budgetflexibiliteit. De reden hiervan wordt in de Leeswijzer uiteengezet. De Leeswijzer geeft tevens aan dat in de evaluatie van de begrotingsindeling zal worden bezien of de artikelen 7 en 8 gehandhaafd blijven. De overige tien artikelen kennen alle een algemene beleidsdoelstelling. Deze artikelen - op één na - hebben een afzonderlijke paragraaf over nader geoperationaliseerde doelstellingen en veronderstellingen. De budgettaire gevolgen van het beleid worden bij de helft van deze beleidsartikelen uitgesplitst naar apparaats- en programma-uitgaven (investeringen). Als gevolg van de huidige indeling komen namelijk alle apparaatsuitgaven ten laste van de artikelen die de krijgsmachtdelen en de ondersteunende diensten vertegenwoordigen. In de overige artikelen is er daarom geen sprake van apparaatsuitgaven. De doelstellingen van deze beleidsartikelen, bijvoorbeeld artikel 9 Vredesoperaties, moeten door de eerdergenoemde organisatieonderdelen gezamenlijk behaald worden. In twee beleidsartikelen worden de programma-uitgaven uitgesplitst naar nader geoperationaliseerde doelen. In de artikelen die de krijgsmachtdelen en ondersteunende diensten betreffen worden de programma-uitgaven gesplitst naar investeringen. Ook de apparaatsuitgaven worden in deze artikelen nader gesplitst. Voorbeeld uitsplitsing apparaats- en programma-uitgaven Artikel 3 Koninklijke Luchtmacht Tabel budgettaire gevolgen (x EUR 1000) Apparaatsuitgaven: Tactische Luchtmacht Decentrale ondersteunende eenheden: Logistiek Centrum Koninklijke Luchtmacht (LCKlu) Koninklijke Militaire School Luchtmacht (KMSL) Staf Bevelhebber der Luchtstrijdkrachten (staf BDL) Totaal apparaatsuitgaven Investeringen: Vliegtuigmaterieel (inclusief F Vervoermiddelen Elektrisch en elektronisch materieel Bewapeningsmaterieel Springstoffen en munitie Overig materieel Infrastructuur Luchtmobiele brigade Totaal investeringen

5 3 Onderlinge relaties van artikelen Voor de meeste beleidsartikelen geldt dat ze een onderdeel vormen van een beleidsterrein dat breder is dan het artikel zelf. Dit hangt samen met de keuze voor de indeling naar krijgsmachtdelen. In de aparte Inleiding tot de beleidsartikelen wordt ook aangegeven dat zij gezamenlijk de drie algemene doelen van het Ministerie van Defensie uitvoeren. In drie artikelen (de artikelen Koninklijke Marechaussee, Vredesoperaties en Internationale samenwerking ) is sprake van een relatie met overzichtsconstructies. Het gaat hierbij om de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) en de overzichtsconstructie Asiel en migratie. In één geval bevat het betreffende beleidsartikel ook een expliciete verwijzing naar de overzichtsconstructie. Voorbeeld van verwijzing naar overzichtsconstructie Artikel 4, Koninklijke Marechaussee De activiteiten behorend tot het taakveld Handhaving Vreemdelingenwetgeving zijn tevens terug te vinden in de overzichtsconstructie Asiel en Migratie. De onderstaande prestatie-indicatoren komen dan ook geheel overeen met de indicatoren zoals opgenomen in de overzichtsconstructie. Relatie artikelen en beleidsagenda In de beleidsagenda zet het Ministerie van Defensie voor vier speerpunten uitvoerig uiteen wat de krijgsmacht in 2002 wil bereiken, wat het daarvoor gaat doen en wat het kost. De vier speerpunten richten zich op (1) versterking van Europese militaire capaciteiten, (2) het uitvoeren van het interne veranderingsproces (scherpere scheiding beleid, uitvoering en toezicht), (3) versterking van het personeelsbeleid en (4) de uitvoering van de Defensienota. Daarnaast zijn de drie algemene beleidsdoelstellingen van het Ministerie van Defensie opgenomen in een aparte paragraaf Inleiding tot de beleidsartikelen. Hierin worden de drie algemene (hoofd)doelstellingen van het ministerie genoemd, zijnde: - de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba; - de bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit; - ondersteuning van de civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal. Deze doelstellingen zijn in de algemene doelstellingen verwerkt van de artikelen van de drie krijgsmachtsdelen: Koninklijke Landmacht, Koninklijke Luchtmacht en Koninklijke Marine. Doordat de agenda een andere indeling kent dan de beleidsartikelen, is de relatie tussen deze twee niet steeds gemakkelijk te leggen. Wel verduidelijkt de uitgebreide bespreking van het personeelsbeleid en de Defensienota speerpunt 3 en 4 de functie van de veranderdoelstellingen die in de artikelen genoemd worden.

6 4 Leesbaarheid De Leeswijzer bevat belangrijke aanwijzingen voor een goed begrip van de beleidsartikelen, de beleidsagenda en de begroting als geheel. De Leeswijzer bevat algemene noties over wijzigingen ten opzichte van de voorbeeldbegroting, de indeling van de begroting voor 2002, de VBTB-groeiparagraaf, de voortgang van materieelprojecten, de budgetflexibiliteit en de begrotingsconversie. De begroting is helder geformuleerd en door een consequent toegepaste structuur voor de beleidsartikelen goed toegankelijk. Juiste interpretatie van de beleidsartikelen is daardoor ook zonder de Leeswijzer mogelijk. De indeling van de begroting is op verzoek van de vaste Kamercommissie voor Defensie van de Tweede Kamer gebaseerd op de organisatorische structuur (de krijgsmachtdelen) van Defensie. De drie algemene beleidsdoelstellingen worden uitgevoerd met behulp van de vier krijgsmachtdelen en de ondersteunende organisaties Defensie Interservice Commando (Dico) en de Militaire Inlichtingen Dienst (MID). 1.3 Formulering doelen Alle algemene doelstellingen in de beleidsartikelen van de begroting van het Ministerie van Defensie zijn geformuleerd in termen van effecten in de maatschappij. In geen van de artikelen is het algemene doel geformuleerd in termen van een effect in de eigen organisatie. Dit is vooral het gevolg van het opnemen van de algemene (hoofd)doelstelling van het Ministerie van Defensie in de algemene doelstellingen van de krijgsmachtsdelen. Voor bijna alle artikelen zijn de algemene doelstellingen overeenkomstig de RBV 2001 uitgewerkt in één of meer operationele doelstellingen. Op één na zijn alle operationele doelen geformuleerd in termen van het beoogde effect als een prestatie van de eigen organisatie. Het ministerie geeft aan dat de opgenomen ramingen voor de operationele inzetbaarheid van de krijgsmachtsdelen het karakter dragen van streefwaarde. Hiermee zijn de drie grootste operationele doelstellingen (elk krijgsmachtsdeelartikel kent maar één nader geoperationaliseerd doel) voorzien van streefwaarden. Deze streefwaarden zijn gebaseerd op de Defensienota en gelden ook voor de nabije toekomst. De overige operationele doelen zijn grotendeels of rechtstreeks voorzien van te meten en beïnvloedbare streefwaarden of bevatten prestatiegegevens waaruit streefwaarden zijn te herleiden (zie verder 1.5). Overigens wordt meestal de term raming gebruikt.

7 5 Verder geeft het ministerie aan dat voor een operationeel doel als deelname aan vredesoperaties de inzet aan mensen en middelen vooraf niet altijd even precies geraamd kan worden. Hiervoor geldt dat alleen achteraf vastgesteld kan worden hoeveel inzet er geweest is en aan welke vredesmissies deelgenomen is. Bij de meeste operationele doelstellingen wordt de doelgroep expliciet vermeld of is deze uit de tekst te herleiden. In een aantal gevallen is de doelgroep moeilijk te bepalen vanwege de specifieke eigenschappen van buitenlands beleid, bijvoorbeeld bij de operationele doelstelling: Beschikken over een bepaalde hoeveelheid operationeel inzetbare eenheden (artikel 3). In de meeste beleidsartikelen zijn de operationele doelen niet voorzien van een concrete tijdshorizon. Dit laat zich verklaren uit het feit dat de doelstellingen van het Ministerie van Defensie meestal een permanent karakter hebben. Het ministerie geeft aan dat operationele doelen opgevat moeten worden als permanent, tenzij anders is aangegeven. Voorbeelden van continue operationele doelstellingen Beleidsartikel 3 Koninklijke Luchtmacht Operationele doelstelling: Beschikken over een bepaalde hoeveelheid inzetbare eenheden. Beleidsartikel 9 Vredesoperaties Operationele doelstelling: Deelneming in een vredesafdwingende operatie met een brigade of het equivalent daarvan. 1.4 Uitsplitsing beleidsinstrumenten In een aantal artikelen in de Defensiebegroting is geen duidelijk onderscheid zichtbaar tussen de operationele doelstelling en het instrument waarmee deze dient te worden gerealiseerd. Het betreft meestal organisatieonderdelen die de operationalisering van de algemene doelstelling vormen, maar die tegelijkertijd als instrument kunnen worden gezien: met de inzet van de krijgsmachtsdelen zelf worden de (maatschappelijke) doelstellingen immers behaald. Zoals hiervoor aangegeven zijn de budgettaire gevolgen van het beleid in de helft van deze beleidsartikelen uitgesplitst naar apparaats- en programma-uitgaven (investeringen). In de overige artikelen is er geen sprake van apparaatsuitgaven. Dit hangt samen met de huidige indeling van de beleidsartikelen naar organisatiestructuur. In een beperkt aantal beleidsartikelen zijn de programma-uitgaven uitgesplitst naar nader geoperationaliseerde doelen. Andere artikelen worden anders uitgesplitst, voornamelijk naar bijdragen aan organisatieonderdelen, internationale organisaties, begrotingsfondsen, internationale samenwerking en investeringsprogramma s. Deze bijdragen kunnen gezien worden als instrumenten.

8 6 Voorbeeld uitsplitsing budgettaire gevolgen van beleid Artikel 10 Civiele taken Tabel budgettaire gevolgen (x EUR1000) Uitgaven: Kustwacht Nederlandse Antillen en Aruba Kustwacht Nederland Explosieven opruiming Hulp aan civiele overheden 0 Totaal uitgaven Benoeming prestatiegegevens De Algemene Rekenkamer heeft het hieronder weergegeven kader gehanteerd voor de analyse van de in de begrotingen opgenomen prestatiegegevens. In het kader zijn enkele voorbeelden uit de begroting van het Ministerie van Defensie opgenomen. Bovendien is met grijs aangegeven op welke typen prestatiegegevens volgens de Algemene Rekenkamer in de begroting van het Ministerie van Defensie het accent ligt. Wat gaan we daarvoor doen? Middelen Activiteiten Prestaties rijksoverheid rijksoverheid rijksoverheid Aantal geïdentificeerde prestatiegegevens Defensie % 60% Intermediaire effecten Prestaties lokale overheden, RWT s/zbo s Wat willen we bereiken? Effectindicatoren Prestaties Finaal effect in bedrijven, de burgers, maatschappij instellingen De in de begroting van het Ministerie van Defensie opgenomen prestatiegegevens zijn over het algemeen niet te typeren als indicatoren voor finale of intermediaire effecten. Dit hangt samen met de keuze voor maatschappelijk gerichte doelen en de moeilijkheid deze rechtstreeks meetbaar te maken. De geoperationaliseerde doelstellingen zijn zoals eerder aangegeven meer gericht op de organisatie en haar presteren zelf. Aangezien het Ministerie Defensie daarbij vooral afhankelijk is van de eigen organisatie en het dus zelf doet, zullen gegevens daarover meestal als gegevens over prestaties gezien worden. Overigens zijn er bij

9 7 twee artikelen wel gegevens opgenomen die gezien kunnen worden als indicatoren voor effect. De meeste van de in de begroting opgenomen prestatiegegevens zijn te typeren als gegevens over de activiteiten en de prestaties van het ministerie. Voor een gedeelte van deze gegevens zijn aan de prestatie ook kosten toegerekend. Daarnaast is een klein aantal van de in de begroting opgenomen prestatiegegevens te kenschetsen als middelengegevens. Aan deze gegevens zijn geen kosten toegerekend. Bij veel van de in de begroting opgenomen prestatiegegevens zijn de voor 2002 verwachte waarden én de in vorige jaren gerealiseerde waarden opgenomen. Bij geen van de prestatiegegevens zijn waarden voor de tranche opgenomen. Het merendeel van de prestatiegegevens kent ramingsgetallen voor Het ministerie geeft aan dat dit een gevolg is van het feit dat de daadwerkelijke inzet van krijgsmachtdelen en andere activiteiten van te voren niet planbaar is. Voorbeeld van gegevens over activiteiten rijksoverheid Beleidsartikel 3 Koninklijke Luchtmacht Operationeel doel: Leveren van de gereedheid (van squadrons jachtvliegtuigen, transporthelikopters etc.) die benodigd is voor het gehele geweldsspectrum, binnen een bepaalde reactietijd. Activiteiten: = aantal vlieguren jachtvliegtuigen; = aantal onderhoudsprogramma s F16; = aantal modificaties Apache ; = aantal manoefendagen geleide wapens. Voorbeeld van gegevens over prestaties rijksoverheid Beleidsartikel 4 Koninklijke Marechaussee Operationeel doel: Handhaving van de Vreemdelingenwet Prestaties: = aantal vreemdelingen dat toegang tot Nederland is ontzegd c.q. is geweigerd; = aantal verstrekte nooddocumenten; = aantal gerealiseerde mensuren objectbeveiliging; = servicegraad persoonsbeveiliging per opdrachtgever. In de begroting is voor een klein aantal prestatiegegevens de term streefwaarde gebruikt. Het merendeel van de prestatiegegevens betreft zoals eerder vermeld ramingsgetallen, waarbij een niet onbelangrijk gedeelte ook opgevat kan worden als streefcijfer. Voor een aantal prestatiegegevens in de begroting zijn nog geen (streef)waarden vermeld. Dit betreft artikel 4 Koninklijke Marechaussee.

10 8 Voorbeeld van uitwerking operationele doelstelling in kwantificeerbare, reproduceerbare en voor een langere periode leverbare prestatiegegevens Beleidsartikel 3 Koninklijke Luchtmacht Operationele doelstelling: Beschikken over een bepaalde hoeveelheid operationeel inzetbare eenheden Instrument: Tactische Luchtmacht Activiteiten: Omschrijving Meeteenheid Realisatie Vermoedelijke uitkomst Raming Jachtvliegtuigen Vlieguren Gevechtshelikopters Vlieguren Transporthelikopters Vlieguren LUH-helikopters Vlieguren SAR-helikopters Vlieguren Luchttransport Vlieguren Geleide wapens * * * * nog geen geschikte meeteenheid voor handen (manoefendagen blijken in de praktijk niet goed meetbaar) Instrument: Logistiek Centrum Koninklijke Luchtmacht Activiteiten: Logistieke ondersteuning TL Meeteenheid Streefwaarden F16 NMCS 6% Cougar NMCS 3 Apache NMCS NTB BO105 NMCS 1 Alouette NMCS 1 Chinook NMCS 4 NMCS = Non Mission Capale due to Supply1 1.6 Vermelding evaluatieonderzoek Een groot aantal beleidsartikelen maakt melding van beleidsevaluatieonderzoek. Zo wordt in artikel 11 Vredesoperaties aangegeven dat alle vredesoperaties geëvalueerd worden. In de meeste artikelen wordt alleen lopend of toekomstig evaluatieonderzoek gemeld. Daarbij is doorgaans standaard aangegeven wanneer de evaluatie zal plaatsvinden. 1 Het gaat hier om het percentage of aantal eenheden dat niet inzetbaar is als gevolg van de noodzaak voor bevoorrading.

11 9 De Leeswijzer meldt dat een Defensiebrede evaluatie van de operationele doelstellingen medio 2003 zal plaatsvinden. Ook wordt verwezen naar de jaarlijkse toetsing van bedrijfsvoeringsprocessen op doelmatigheid en doeltreffendheid op basis van een risicoanalyse. Voorbeeld van vermelding lopend onderzoek Artikel 11 Internationale samenwerking Gestart is met de uitvoering van een evaluatie van de doelstellingen voor internationale militaire samenwerking die in 2002 wordt afgerond. Er wordt verder in de beleidsartikelen geen melding gemaakt van de bronnen voor reguliere prestatiegegevens. 1.7 Reikwijdte verantwoordelijkheid minister Voor de meeste beleidsartikelen is de verantwoordelijkheid van de minister en de verantwoordelijkheid van anderen duidelijk aangegeven in de tekst. Uit de tekst kan worden afgeleid dat in de meeste gevallen de minister resultaatverantwoordelijk is voor de resultaten van de Defensieorganisatie. Bij een aantal andere artikelen is de minister deels systeemverantwoordelijk en deels resultaatverantwoordelijk, zoals voor de civiele taken die de Marechaussee verricht. De Leeswijzer geeft aan hoe de termen systeemverantwoordelijkheid en resultaatverantwoordelijkheid van toepassing zijn op de artikelen. Waar toelichting nodig was, zijn termen als gezagverantwoordelijk, beheerverantwoordelijk en beleidsverantwoordelijk gebruikt. Voorbeeld van omschrijving verantwoordelijkheid Artikel 4 Koninklijke Marechaussee De Koninklijke Marechaussee is een politieorganisatie met een militaire status. Met een in de Politiewet vastgelegd takenpakket is zij onderdeel van het politiebestel in Nederland, maar maakt als zelfstandig krijgsmachtdeeldeel uit van het Ministerie van Defensie. Kenmerkend voor de Koninklijke Marechaussee is dan ook de gescheiden gezag- en beheersconstructie tussen de ministers van Justitie, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Defensie. Zo is de minister van Justitie gezagverantwoordelijk voor achtereenvolgens de handhaving van de strafrechtelijke rechtsorde en voor de handhaving van de vreemdelingenwetgeving door de Koninklijke Marechaussee en is de minister van BZK gezagsverantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde door de Koninklijke Marechaussee. Voor de instandhouding van de organisatie en voor de processen die hierin plaatshebben, is de minister van Defensie beheerverantwoordelijk. Vanzelfsprekend is de minister van Defensie wel gezagverantwoordelijk voor die (militaire politie-) taken waarvoor geen opsporingsbevoegdheid nodig is.

12 10 Leeswijzer: Ten aanzien van de systeem- en resultaatverantwoordelijkheid geldt dat de minister van Defensie verantwoordelijk is voor de resultaten van de defensieorganisatie, zoals in deze begroting aangeduid. De uitzonderingen hierop te weten de Koninklijke Marechaussee en civiele taken, worden bij de desbetreffende artikelen toegelicht. 1.8 Groeiparagraaf Voor alle beleidsartikelen in de begroting is een groeipad opgenomen. Daarnaast bevat de Leeswijzer een Defensiebrede groeiparagraaf. De groeiparagrafen van de beleidsartikelen gaan vooral in op het verbeteren van de formulering van operationele doelstellingen, verbeteren van de benoeming van prestatiegegevens en de betrouwbaarheid prestatiegegevens/beleidsinformatie. Een aantal prestatiegegevens is nog niet in voldoende mate geconcretiseerd. Op het gebied van meetbaarheid van de activiteiten met prestatiegegevens kan nog een stap gezet worden. Een aantal gegevens is recent ontwikkeld. Deze nieuwe prestatiegegevens moeten in het komend jaar worden bezien op functionaliteit en volledigheid. Organisatiebreed worden op dit moment diverse initiatieven op dit terrein genomen. Bij de meeste acties in de groeiparagraaf is concreet aangegeven welke acties er ondernomen moeten worden en voor een groot gedeelte is ook aangegeven wanneer deze acties gaan plaatsvinden. De Defensiebrede VBTB-groeiparagraaf vermeldt dat de algemene beleidsdoelstellingen in de indeling van de beleidsartikelen van de Defensiebegroting onderwerp is van het VBTBgroeitraject van het Ministerie van Defensie. Betrouwbaarheid van beleidsinformatie is ook onderdeel van dit Defensiebrede groeitraject. Het aspect van derdeninformatie is bij het Ministerie van Defensie niet van toepassing, omdat alle relevante informatie binnen de Defensieorganisatie wordt aangeleverd.