Aanbestedingsmogelijkheden onbenut

Transcriptie

1 pag.: 1 van 5 code: SPE-OVH-art-020-bl Aanbestedingsmogelijkheden onbenut Bron: OVERHEIDSMANAGEMENT INKOOP & AANBESTEDEN, 30 september 2009, pp Auteur(s): J. Telgen

2 Aanbestedingsmogelijkheden onbenut Bij het (Europees) aanbesteden gelden een aantal spelregels, die de speelruimte afbakenen. Maar de bewegingsvrijheid is vaak groter dan men denkt. Daarbinnen is de opdrachtgever of aanbestedende dienst vrij om helemaal zelf te kiezen. Als er niet van die bewegingsruimte gebruik wordt gemaakt blijven mogelijkheden onbenut. Afbakening en percelen Een eerste (en vaak de belangrijkste) mogelijkheid is de afbakening van de opdracht. Dat lijkt vaak zo simpel dat er geen aandacht aan wordt besteed, maar dat is het bepaald niet. Het maakt bijvoorbeeld enorm veel uit of een opdracht alleen levering omvat of ook het onderhoud. In het eerste geval kunnen pure leveranciers ook meedoen, in het tweede geval moet de aanbieder over een service organisatie beschikken. Zo is het ook met risico s: als de overheid alle risico s in de opdracht bij de aanbieders legt, Hoogleraar Jan Telgen (Inkoopmanagement voor de publieke sector) laat z n licht schijnen over een drietal courante kwesties met betrekking tot inkoop & aanbesteden bij de overheid. Hoe maken we op een inventieve manier gebruik van die geweldige economische impuls die overheidsinkoop kan zijn? En ook: 60 % duurzaam, wat houdt dat eigenlijk in? kunnen kleinere en minder draagkrachtige aanbieders niet meer meedoen. Een tweede mogelijkheid zit in de keuze van het al dan niet opsplitsen van de opdracht in een aantal kavels of percelen. Hoe meer er samengevoegd wordt in één opdracht, des te minder leveranciers dat over het algemeen aankunnen. Een berucht voorbeeld is het gezamenlijk aanbesteden van twee soorten Hulp bij het Huishouden (HH) in het kader van de Wmo. Door het koppelen van HH1 (eenvoudige schoonmaakwerkzaamheden) aan HH2 (inclusief regievoering) worden schoonmaakbedrijven uitgesloten van meedoen met de aanbesteding voor HH1. Maar het al dan niet aanbesteden in percelen kan ook betekenen dat hele andere markten opgezocht worden. Een simpel voorbeeld: de overheid kan catering aanbesteden, maar ook eigen personeel gebruiken en ingrediënten inkopen bij slagers, bakkers en zuivelhandelaren. Dan opereert men op heel andere markten. Andere mogelijkheden Het variëren met het aantal winnaars van een aanbesteding is een andere mogelijkheid. In sommige gevallen is het beslist aan te raden in een aanbesteding één winnaar te selecteren. Maar voor een groot aantal opdrachten (zeker in de dienstverlening) is het zinvol om met raamcontracten met meer winnaars te werken. Dan dient zich meteen een extra mogelijkheid aan: hoeveel winnaars dan? Als de overheid een opdracht heel strak defi nieert en specifi ceert (technische specifi catie) kunnen alleen die aanbieders meedoen die die techniek beheersen. Bij een minder strakke (functionele) specifi catie kunnen ook aanbieders meedoen die met een andere techniek hetzelfde resultaat bereiken. In het vaststellen van de selectiecriteria (die gaan over welke leveranciers überhaupt geschikt zijn om te leveren) is er vaak een neiging te overvragen: Ook hierin heeft men een keuze. In de praktijk zien we 12 SPECIAL OVERHEIDSMANAGEMENT INKOOP & AANBESTEDEN _Special_1009.indd :37:40

3 een voorkeur voor grotere leveranciers, die al jaren bestaan en fi nancieel uiterst solide zijn. Dat kan in een aantal gevallen heel zinvol zijn, maar op die manier worden nogal eens kleinere, jongere en innovatieve Het is absoluut niet verplicht om voor de laagste prijs te gaan aanbieders uitgesloten zonder dat daar a priori een expliciete reden voor is. Het gaat bij de selectiecriteria immers om de vraag of ze de opdracht überhaupt aan zouden kunnen, niet of ze de beste aanbieding doen dat volgt pas bij de gunningscriteria (zie onder) De beste offerte In alle bovenstaande gevallen zijn de (vrije) keuzes van de opdrachtgevende overheid bepalend voor de soort en de omvang van de markt waarop geopereerd wordt. En daarmee ook voor de aantallen aanbieders en de (machts)verhoudingen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Als de overheid door haar keuzes de markt sterk beperkt, heeft zij daardoor misschien wat meer zekerheid over de realisering van haar wensen. Maar veelal wordt zij daar zelf fi nancieel en inhoudelijk het slachtoffer van door een veel minder goede werking van die markt. Ten slotte is er nog de keuze van de gunningscriteria: daarbij gaat het om de bepaling wat de beste offerte is. Het is zelfs in Europese aanbestedingen absoluut niet verplicht om voor de laagste prijs te gaan. Integendeel, de overheidsorganisatie mag helemaal zelf en vrij kiezen welke criteria zij gebruikt. Daarbij kunnen niet alleen andere doelstellingen als levertijd of duurzaamheid, maar zelfs moeilijk meetbare dingen als uitstraling of kwaliteit een rol spelen. Hoe duurzaam zijn we eigenlijk? Zo langzamerhand zijn voor allerlei sectoren de doelstellingen voor duurzaam inkopen wel vastgelegd. De rijksoverheid wil naar 100% in 2010, de gemeenten naar 75% in 2010 en 100% in 2015 enzovoort. Maar hoe meten we dat nu: is 100% nu echt alles of valt dat nog wel mee (tegen)? Senter Novem heeft voor 45 productgroepen duurzaamheidcriteria ontwikkeld. Met 45 productgroepen wordt natuurlijk niet de hele overheidsinkoop gedekt, maar men moet ergens beginnen en uitbreiden kan altijd. Soms zijn de criteria harde criteria ofwel eisen (dit product mag niet meer dan x gram van dat bevatten); soms betreft het wensen (hoe minder van stof y in dit product des te beter). Een prima start. Natuurlijk is een opmerking te maken over het feit dat sommige criteria wel erg de vrijheid van de leverancier en daarmee de mogelijkheden tot innovatie inperken, maar de Senter Novem-criteria geven in ieder geval wel houvast bij duurzaam inkopen. Er zijn ook andere sets criteria en handleidingen, soms vanuit de milieubeweging, soms vanuit de (verkopende) branches zelf, soms vanuit een individuele onderneming. Meetmethoden Welke criteria ook gebruikt worden, in de praktijk verschilt het nog wel eens hoe de overheidsorganisaties ermee omgaan. Er zijn gemeenten en waterschappen die standaard een set duurzaamheidscriteria gebruiken als die voor dat product beschikbaar zijn. Maar er zijn ook gemeenten die hun inkoop en aanbestedingsdossiers hebben aangepast in die zin dat op het voorblad nu een item staat duurzaam inkopen : en dan mag het hokje ervóór worden aangekruist als men er over SPECIAL OVERHEIDSMANAGEMENT INKOOP & AANBESTEDEN _Special_1009.indd :37:40

4 nagedacht heeft om deze inkoop zo duurzaam mogelijk te doen. Zelfs als dat nadenken (al dan niet op goede gronden) leidt tot de beslissing om maar niet duurzaam 60% duurzaam inkopen; wat betekent dat? in te kopen, kan dit hokje dan aangekruist worden. Alleen al met de bovenstaande invalshoeken bestaat er een hele serie aan mogelijke methoden om te meten hoeveel er duurzaam is ingekocht: Is het 50% van alle inkopen of alleen van die productgroepen waarvoor duurzaamheidcriteria bestaan? Is het 50% van de aantallen inkoopdossiers of van het volume dat met die dossiers (of de productgroep waar die dossiers betrekking op hebben) is gemoeid? En wat als de helft van de productgroep nu duurzaam en de andere helft niet duurzaam wordt ingekocht (vrijwel alle organisaties hebben meerdere leveranciers binnen één productgroep)? En moeten de criteria daadwerkelijk zijn gebruikt of moet er goed over nagedacht zijn om ze mogelijk te gebruiken? En als het nu gunningscriteria zijn (meer punten als beter wordt voldaan aan duurzame wensen) en toch wint een niet duurzaam alternatief? En al deze methoden van meten kunnen ook nog eens met elkaar gecombineerd worden! Dat betekent dat een getal als 60% duurzaam inkopen wel eens iets heel anders kan betekenen dan we denken. Dat is mogelijk niet eens niet zo heel erg. Echt erg wordt het als het iets anders betekent dan dat we bedoeld hebben! Overheidsinkoop tegen de crisis De gevolgen van de economische crisis zullen volgens de berichten nog jaren merkbaar zijn. Dat zal ook een diepe weerslag hebben op de overheidsfinanciën. Forse bezuinigingen zijn aangekondigd en geen enkel onderwerp is taboe. Iedereen zal moeten bijdragen om besparingen te realiseren. Besparingen De overheidsinkoop is een voor de hand liggend onderwerp als het gaat om het bereiken van besparingen. Natuurlijk zijn de marktomstandigheden er naar om de leveranciers flink onder druk te kunnen zetten. Zeker bij nieuwe contracten kan hiervan gebruik worden gemaakt. Bij bestaande contracten is het doorgaans wat lastiger: als iets contractueel vast ligt is het ook voor de overheid lastig om daarop terug te komen. Maar proberen en het gesprek aangaan met de leveranciers kan altijd. Bedenk dat de leveranciers dit immers ook ook doen als hun kosten stijgen. Wat staat er trouwens in overheidscontracten over prijsaanpassingen? In heel veel gevallen zal daar iets in zijn opgenomen als jaarlijkse automatische aanpassingen met een loon- of prijsindex. Dat betekent in feite dat de overheid daarmee het risico van de leverancier op stijging van zijn kosten overneemt. Maar wat als de kosten van de leverancier dalen als gevolg van effi - ciency verbetering en productiviteitsstijging? In professionele inkoopcontracten is het vrij gebruikelijk om ook daarover afspraken te maken (automatische aanpassing) of daar zelfs doelstellingen aan te verbinden, zoals een jaarlijkse prijsverlaging van 3% die de leverancier 14 SPECIAL OVERHEIDSMANAGEMENT INKOOP & AANBESTEDEN _Special_1009.indd :37:40

5 dan maar terug moet verdienen uit zijn productiviteitsstijging. Dat zie ik zelden in overheidscontracten! De meest directe besparingen zijn overigens te bereiken door helemaal niet of minder in te kopen. Dat is Hoezo aanbestedingsregels die het lastig maken de crisis te bestrijden? feitelijk ook wat gebeurt, door uitstel naar volgende jaren, hetgeen we veel zien in het private bedrijfsleven. De overheid heeft echter ook een andere verantwoordelijkheid: niet alleen dient ze haar eigen fi nanciën op orde te houden, maar ze moet ook de ontwikkeling van onze nationale economie in de gaten houden. Stimuleren economie De overheid is een grote inkoper: schattingen van de overheidsinkoop variëren van miljard per jaar. Daar gaat een enorme economische impuls van uit. Alleen maar focussen op besparingen zal die impuls beperken. De overheidsinkoop kan ook gebruikt worden om de economie te stimuleren en zodoende de crisis helpen bestrijden. Door leveranciers te helpen de crisis te overleven wordt een bijdrage geleverd aan onze economie. Dat hoeft beslist niet via een slappe houding of het betalen van extra hoge prijzen. Veel mogelijke bijdragen op inkoopgebied kosten relatief weinig. PIANOo heeft een uiterst nuttig document uitgebracht waarin dertig mogelijkheden worden genoemd om met overheidsinkoop de effecten van de economische crisis te bestrijden (zie Deze zijn onderverdeeld in vijf categorieën: versnel het plaatsen van opdrachten verlaag fi nancieringslasten en risico s voor bedrijven versterk lange termijn posities bedrijven verruim toegang tot overheidsopdrachten voor bedrijven gebruik andere gunningscriteria Veel overheden hebben lijstjes met projecten in hun regio of gemeente, die ze willen uitvoeren om de effecten van de crisis te bestrijden. Daarbij wordt vaak opgemerkt dat de aanbestedingsregels een snelle uitvoering belemmeren. Dat betwijfel ik zeer: een normale aanbesteding duurt vanaf het moment van (elektronische) publicatie maar 1,5 maand. Het is vaak de tijd van voorbereiding daarvóór die de vertraging veroorzaakt en daar valt intern wat aan te doen. Soms door gewoon eens op te schieten, soms door creatief te zijn. Een voorbeeld: als de details van de opbouw nog uitgewerkt moeten worden, kan al best een eerste fase worden aanbesteed, bijvoorbeeld het grondwerk of het daaraan voorafgaande sloopwerk Overigens wordt ook nog nauwelijks gebruikgemaakt van de formeel aangedragen mogelijkheid de tijd voor de aanbesteding zelf te verkorten tot twee weken, als er een direct verband is tussen een opdracht en het bestrijden van de economische crisis. Hoezo aanbestedingsregels die het lastig maken om de effecten van de economische crisis te bestrijden? Juist met een professionele overheidsinkoop is een substantiële bijdrage te leveren. Prof.dr. Jan Telgen Hoogleraar Inkoopmanagement voor de publieke sector Universiteit Twente (j.telgen@utwente.nl) SPECIAL OVERHEIDSMANAGEMENT INKOOP & AANBESTEDEN _Special_1009.indd :37:40