Brussel, 13 juli _Begrotingsadvies_2005. Advies. Begrotingsadvies 2005

Transcriptie

1 Brussel, 13 juli _Begrotingsadvies_2005 Advies Begrotingsadvies 2005

2 Inhoud Inhoud... 2 Krachtlijnen van het advies Actuele ontwikkelingen nadat het SERV-advies was afgerond Korte bespreking van de actuele gebeurtenissen Beslissing overlegcomité 6 juli Beslissing van de Vlaamse regering met betrekking tot de politieke meerjarenbegroting Impact op het SERV-advies Advies met betrekking tot Meerjarenbegroting en netto-beleidsruimte haalt de begrotingsdoelstellingen De begroting De begrotingscontrole Een impulsfonds? De meerjarenbegroting Meerjarenbegroting versus meerjarenraming De middelenraming De uitgavenraming De raming van de beleidskredieten en de betalingskredieten De correcties met oog op het HRF saldo De gecorrigeerde ESR uitgaven De begrotingsnormering in Het saldo en de netto beleidsruimte in De begroting Hoofdstuk 1 Uitvoering begroting Ontvangsten Uitgaven ESR-uitgaven en normnaleving in Overdrachten naar en van Aanwending beschikbare kredieten Evolutie impliciete schuld

3 3. Conclusie inzake Hoofdstuk 2 De begroting Begrotingscontrole Ontvangsten Uitgaven Algemeen Daling van sommige beleidskredieten geeft ruimte voor een stijging bij andere kredieten Extra aandacht voor afbouw van de impliciete schuld Evolutie van kredieten die het saldo niet beïnvloeden Conclusie over de begrotingscontrole Een impulsfonds? Hoofdstuk 3 Begrotingsnorm en meerjarenraming Normdoelstellingen Nieuwe afspraken over de norm voor Naar een nieuwe samenwerkingsovereenkomst Meerjarenraming Belang van meerjarenbegroting en notie ongewijzigd beleid De middelenraming in de meerjarenbegroting De middelen van de Bijzondere Financieringswet (BFW) De gewestbelastingen De overige ontvangsten op de algemene begroting De ontvangsten van de geconsolideerde instellingen De totale geconsolideerde ontvangsten Evaluatie van deze meerjarenbegroting voor de middelenevolutie en toetsing met eigen SERV ramingen Uitgaven Gebruikte hypothesen bij de meerjarenbegroting van de SERV Raming per thema FFEU Conclusies voor de meerjarenraming van de SERV mbt de uitgaven ESR-correcties en onderbenutting Bruto- en netto-beleidsruimte Invulling netto-beleidsruimte Hoofdstuk 4 De begroting

4 Bijlage: methodologische toelichtingen Geconsolideerde beleids- en betalingskredieten Algemene begroting Instellingen Gevolgen voor de berekening van de impliciete schuld

5 Krachtlijnen van het advies 1. Actuele ontwikkelingen nadat het SERV-advies was afgerond Voor de berekening van dit advies werd uitgegaan van de gegevens die beschikbaar waren op 4 juli Sindsdien zijn er evenwel een aantal nieuwe gegevens aan het licht gekomen en beslissingen genomen die een belangrijke impact hebben op dit advies. In de eerste plaats heeft het planbureau op 6 juli een nieuwe prognose gemaakt van de inflatievooruitzichten. Hieruit blijkt dat de inflatie voor 2005 en 2006 hoger zal zijn dan hetgeen de vorige raming deed uitschijnen. Dit heeft zowel voor de uitgaven als voor de inkomstendynamiek een impact. Deze nieuwe gegevens werden nog niet doorgerekend in dit advies. Belangrijker evenwel is de beslissing van het overlegcomité van 6 juli 2005 met betrekking tot het lopend BTW-geschil met Aquafin en de aanpassing van de normbedragen in 2005 evenals de volgende jaren. En tenslotte heeft de Vlaamse regering op vrijdag 8 juli een aangepaste meerjarenbegroting voorgesteld in grote lijnen. Ook deze nieuwe elementen konden niet meer geïntegreerd worden in de tekst van het advies. Rekening houdend met het grote belang ervan, heeft de Raad echter beslist om de bevindingen van het advies te actualiseren met betrekking tot de beslissing van het overlegcomité en de aangepaste meerjarenbegroting. In eerste instantie wordt beknopt ingegaan op de beslissing van het overlegcomité van 6 juli en de aangepaste meerjarenbegroting van 8 juli. Vervolgens wordt aangegeven op welke punten dit een invloed heeft op het SERV-advies Korte bespreking van de actuele gebeurtenissen Beslissing overlegcomité 6 juli. Op het overlegcomité van 6 juli werd enerzijds overeengekomen dat Aquafin (mits goedkeuring door de raad van bestuur) dit jaar nog een bedrag van 228 mln overmaakt aan de federale overheid voor de regeling van de BTW-schuld en anderzijds werden de normbedragen aangepast. Deze aanpassing voor de jaren zijn als volgt: totaal Overlegcomité 8 juni aanpassing overlegcomité 6 juli nieuwe normbedragen

6 Over het geheel van de periode verlaagt de norm hierdoor met 580 mln. Dit is 228 mln hoger dan de bijkomende inspanning die Vlaanderen moet verrichten in Dit verschil komt overeen met het bedrag dat Aquafin in 2005 zal betalen. Aangezien de Vlaamse overheid dit bedrag, gespreid over de komende 15 jaren, zal terugbetalen aan Aquafin, is het effect op de netto-beleidsruimte jaarlijks 21 mln lager Beslissing van de Vlaamse regering met betrekking tot de politieke meerjarenbegroting Rekening houdend met de extra beleidsruimte die voortvloeide uit het overlegcomité van 2 dagen ervoor, heeft de Vlaamse regering op 8 juli een aangepaste meerjarenbegroting voorgesteld. Deze aangepaste meerjarenbegroting vertrekt van de technische meerjarenbegroting (die in dit advies uitvoerig aan bod komt), maar past daar een aantal correcties op toe en verdeelt dan de aldus bekomen beschikbare beleidsruimte. In de eerste plaats wordt er rekening gehouden met de beslissing van het overlegcomité van 6 juli. Dit geeft bijkomende beleidsruimte, hetgeen in 2009 overeenkomt met 145 mln. Indien men ook rekening houdt met een afbetaling aan Aquafin voor de BTW-schuld, gaat het nog steeds om een bijkomende beleidsruimte van 124 mln. Daarnaast wordt de hypothese in verband met de onderbenutting aangepast. De nieuwe meerjarenbegroting gaat er van uit dat de normale onderbenutting in 2009 niet 185 bedraagt, maar 210 mln. Daarenboven zal er in 2009 ook bijkomende beleidsruimte zijn door heroriënteringen ten belope van 125 mln. Tenslotte wordt ook het basisbedrag van de gewestbelastingen in 2006 met 100 mln verhoogd en doorgetrokken naar Hoewel de SERV op het moment dat dit advies definitief goedgekeurd werd door de raad nog niet beschikte over een tabel van de effectieve beleidsruimte in de nieuwe meerjarenbegroting, gaat de SERV er van uit dat die als volgt zal aangepast worden: Evolutie van de netto-beleidsruimte in de nieuwe meerjarenbegroting beleidsruimte oude MJB normaanpassing heroriëntering Gewestbelastingen geactualiseerde MJB

7 In het totaal neemt hierdoor de netto-beleidsruimte in 2009 toe met 395, in vergelijking met de oorspronkelijke meerjarenbegroting. De beleidsruimte van 2,155 mld wordt in de meerjarenbegroting bijna integraal toegewezen aan verschillende domeinen, waarbij voor een aantal domeinen reeds concrete bedragen gekend zijn. Twee belangrijke posten hierbij zijn de bijkomende middelen voor het innovatiepact en de nieuwe CAO s. Voor innovatie zal er een bijkomend bedrag voorhanden zijn van 210 mln in De nieuw af te sluiten CAO s zullen ongeveer 400 mln in beslag nemen. Daarnaast zal het extra overschot van 2005 opzij gezet worden in een impulsfonds waarop de komende jaren uitgaven kunnen gebeuren. In het totaal zou dat impulsfonds 306 mln bedragen, waarvan er binnen de huidige legislatuur 215 mln uitgegeven wordt. Daarenboven werd er een concrete berekening met betrekking tot de juridische verplichtingen verwerkt in de netto-beleidsruimte, hetgeen bij de technische meerjarenbegroting nog niet het geval was. Het globale cijfer ligt lager dan de 500 mln die geraamd waren, en vallen voornamelijk ten laste van 2006 (circa 145 mln) en 2007 (circa 120 mln). Het effect op de netto-beleidsruimte in 2009 is beperkt tot 25 mln. Daarbovenop zal de dading over de BTW-schuld van Aquafin er toe leiden dat Vlaanderen de komende 15 jaar een bedrag van 21 mln zal overmaken aan Aquafin Impact op het SERV-advies Advies met betrekking tot 2005 In zijn advies gaat de SERV er van uit dat de norm van 266 mln zonder problemen gehaald wordt. Hierbij speelt niet enkel de gunstige evolutie van de gewestbelastingen een rol, maar ook het feit dat de normale onderbenutting nog niet verrekend was. Ondanks de tegenvallende economische groei in 2005 kan hierdoor op een substantieel hoger overschot gerekend worden dan hetgeen was ingeschreven in de begrotingscontrole. Bij een normale onderbenutting (die ongeveer op 200 tot 250 mln kan geraamd worden) en bijkomende gewestbelastingen die de SERV raamt op 164 mln lijkt ook de nieuwe norm van 614 haalbaar zonder extra ingrepen. Dit extra overschot kan dan aangewend worden voor het impulsfonds, zoals ook in het SERVadvies wordt voorgesteld. 7

8 1.2.2 Meerjarenbegroting en netto-beleidsruimte De gevolgen van de recente beslissingen kunnen ook voor de SERV-raming verrekend worden. De verrekeningen zijn identiek, met uitzondering voor de verhoging van de gewestbelastingen die reeds opgenomen zijn in de oorspronkelijke raming. De SERV-correctie hiervoor bedraagt 104 mln, zijnde 164 mln extra verminderd met de stijging van 60 mln die reeds was ingeschreven in de meerjarenbegroting van de regering. (mln ) Beleidsruimte SERV-raming normaanpassing heroriëntering Gewestbelastingen geactualiseerde raming Deze geactualiseerde raming is niet volledig vergelijkbaar met de raming van de nieuwe meerjarenbegroting. Uit de beschikbare informatie blijkt immers dat een aantal initiatieven die de SERV beschouwt als ongewijzigd beleid, in de nieuwe meerjarenbegroting zijn opgenomen als nieuwe initiatieven. Het duidelijkste voorbeeld is het innovatiepact. Ook voor de Brusselse rand (Vlabinvest) zijn er kredieten opgenomen bij nieuwe initiatieven terwijl die in de SERVraming bij ongewijzigd beleid waren verrekend. Tenslotte gaat de SERV er van uit dat de middelen voor Arkimedes ook in de nieuwe initiatieven zijn opgenomen. (mln ) actualisering beleidsruimte SERV correctie voor ongewijzigd beleid beleidsruimte SERV Beleidsruimte nieuwe MJB Afwijking SERV Op vergelijkbare basis blijft er dus een klein verschil van 13 mln in 2009 dat oploopt tot 303 mln in Dit verschil heeft deels te maken met de ontvangstenevolutie die de SERV minder optimistisch inschat ( 192 mln), deels met het feit dat de dynamiek van uitgaven bij ongewijzigd beleid groter wordt ingeschat dan in de meerjarenbegroting. Dit geeft aan dat de SERV van oordeel is dat meer dan 300 mln van de beleidsruimte waar de regering van uitgaat niet kan aangewend worden voor nieuwe initiatieven zonder dat er een nog een extra heroriëntatie moet gebeuren op de overige kredieten bij ongewijzigd beleid of andere ingrepen noodzakelijk zijn. 8

9 Voor 2006 is de beleidsruimte aanzienlijk toegenomen in vergelijking met de oorspronkelijke meerjarenbegroting. De geactualiseerde SERV-raming komt op een gelijkaardig bedrag uit. Deze beleidsruimte volstaat echter niet om de afgesproken verplichtingen na te komen in De CAO s zouden deze ruimte al bezwaren voor ongeveer 100 mln. Daarnaast zijn er nog juridische verplichtingen die op 150 mln kunnen geraamd worden. De regeling met Aquafin houdt in dat er vanaf 2006 een betaling gebeurt voor 21 mln. De combinatie van deze elementen overschrijdt reeds de beschikbare beleidsruimte in Daarbij moet er op gewezen worden dat deze beleidsruimt al uitgaat van 75 mln aan herorienteringen en een onderbenutting van meer dan 180 mln. Voor het impulsfonds, de Limburgovereenkomst, de extra-maatregelen in de Vlaamse rand en andere initiatieven zou er geen beleidsruimte zijn in Bovendien gaat de nieuwe meerjarenbegroting uit van een impuls van 50 mln in 2006 voor de uitvoering van het innovatiepact, terwijl de SERV van oordeel is dat het bedrag dat nodig is om dit pact in 2006 correct uit te voeren ook impliceert dat het wegvallen van de eenmalige injectie in het innovatiefonds ( 75 mln) wordt ingevuld met eenzelfde bedrag voor onderzoek en innovatie bovenop de extra inspanning die reeds voorzien is. Ook hiervoor is er dus onvoldoende ruimte op de begroting. Wel benadrukt de SERV in lijn met zijn algemeen standpunt over de begrotingsnormering de noodzaak om de reële conjuncturele bonus bij een economische groei die hoger is dan 2% onder te brengen in een conjunctuurreserve en niet aan te wenden in haalt de begrotingsdoelstellingen In de evaluatie van de initiële begroting 2005 (januari 2005) stelde de SERV al dat de genomen maatregelen en de eerste resultaten over 2004 van die aard waren dat de regering met een gerust gemoed de uitvoeringscijfers van 2004 kon afwachten. Onze geactualiseerde berekeningen over de uitvoering van de begroting 2004 bevestigen dat. De Vlaamse regering had zich in het overleg met de federale overheid en de andere deelgebieden geëngageerd voor een vorderingensaldo in 2004 van 373,3 mln. Dat saldo wordt gehaald, er is nog een licht extra overschot van ongeveer 16 mln. Bij dit algemene resultaat zijn enkele kanttekeningen te maken: om dit resultaat te bereiken is de inzet van uitzonderlijk hoge eenmalige ontvangsten nodig geweest. In totaal beïnvloeden deze eenmalige ontvangsten voor meer dan 600 mln het begrotingssaldo; 9

10 geconsolideerd is de aanwending van de beschikbare kredieten in 2004 op een redelijk niveau uitgekomen. De beschikbare kredieten zijn de som van de kredieten ingeschreven in de eigenlijke begroting 2004 en de overgedragen kredieten van het vorig jaar; er wordt in 2004 geen substantiële extra doorschuifoperatie van uitgaven vastgesteld naar het volgend begrotingsjaar. Op de algemene begroting en zonder rekening te houden met de variabele kredieten bedroeg het overgedragen krediet op de beleidskredieten 256 mln tegenover 225 mln in het vorig jaar. Voor de ESR - betalingskredieten (en dan gemeten volgens de regels die gelden voor het HRF saldo) is er een overdracht van 613 mln tegenover 606 in het vorig jaar. Men kan stellen dat de overdrachten een quasi neutraal effect hebben; de impliciete schuld is afgebouwd, weliswaar minder dan op basis van de beschikbare kredieten kon worden verwacht. De impliciete schuld is gelijk te stellen aan de verbintenissen die nog niet effectief betaald zijn. Geconsolideerd gaven de begrotingskredieten aan dat de impliciete schuld zou toenemen met 59 mln. In werkelijkheid is er echter een afbouw 7 mln. Dit cijfer moet met enige voorzichtigheid gehanteerd worden omdat op het niveau van de instellingen de raming bemoeilijkt worden door beperkte gegevens over het niveau van de verbintenissen. De regering heeft, zoals al bij het rapport van januari werd vastgesteld, de vooropgezette schulddoelstelling gehaald. De voorziene contractuele aflossingen op de directe schuld en op de nog beperkte indirecte schuld werden volledig gerealiseerd. In totaal is de schuld in 2004 verminderd met bijna 543 mln. Die schuldafbouw is uitgesproken groter dan het vorderingensaldo op de begroting, zodat reserves werden aangesproken om die schuldafbouw te realiseren. 3. De begroting De begrotingscontrole De begrotingscontrole is een eerder technische oefening gebleken, waarbij de regering duidelijk heeft gekozen om de ruimte die beschikbaar kwam door bijkomende ontvangsten en de daling van de uitgaven voor een aantal posten niet volledig om te zetten in nieuwe beleidskredieten, maar wel in de afbouw van de impliciete schuld en de aanpassing van de kredieten aan de effectief benodigde middelen. De twee voorgaande begrotingsoefeningen (laatste begrotingscontrole 2004 en initiële begroting 2005) gebeurden immers in bijzonder moeilijke omstandigheden waardoor de initieel toegekende kredieten voor een aantal instellingen te krap bleken. De begrotingscontrole had voornamelijk als doel de toestand weer te normaliseren. In die zin vormt de begrotingscontrole ook een solide basis voor een meerjarenbegroting waarbij het gevaar voor onderramingen veel kleiner is dan wanneer deze oefening zou gebeuren op basis van de initiële begroting. 10

11 De meest ingrijpende wijziging naar aanleiding van de begrotingscontrole was het gevolg van de herorganisatie van de watersector. De belangrijkste besparingen betroffen het afschaffen van de vervangingspool en de beperking van de groei voor het onderwijs sociale promotie. Belangrijke nieuwe initiatieven waren er niet, de bijkomende kredieten die voorzien worden hebben voornamelijk betrekking op het aanpassen van de kredieten aan de bestaande verplichtingen of noden. Voor de betalingskredieten werd voor het VIF een extra inspanning gedaan zodat de impliciete schuld met betrekking tot het havendecreet kon verminderen met 35 mln Een impulsfonds? De SERV gaat er van uit dat de norm van 262 mln zonder problemen zal gehaald worden in Dit saldo bevat wel de extra verhoging die voortvloeit uit de afspraken die werden gemaakt over de sociale bijdragen voor het vakantiegeld ( 31 mln) en over de aanwending van de opbrengsten uit de EBA. De werkelijke ontvangsten zullen hoger uitvallen dan wat nu in de aangepaste begroting is opgenomen, zelfs als rekening wordt gehouden met de tegenvallende economische groei in Die tegenvallende groei (0,9% in plaats van 2,4%) wordt ruim gecompenseerd door extra ontvangsten op de gewestbelastingen. Deze sterke dynamiek bij de gewestbelastingen compenseert ook voor het extra saldo dat voorzien wordt. Rekening houdend met deze elementen gaat de SERV er van uit dat de inkomsten in mln hoger zullen zijn dan geraamd bij de begrotingscontrole. Als de regering geen extra uitgaven meer plant bovenop de nu aangepaste begroting (bijv. via een nieuwe begrotingscontrole) dan mogen we ervan uitgaan dat de Vlaamse gemeenschap in 2005 een extra overschot zal realiseren t.a.v. de vereiste norm. In dat geval wendt de regering de extra ontvangsten die er zullen zijn niet aan in Belangrijk element is ook dat de regering nu met de begroting het saldo haalt zonder op onderbenutting te speculeren. Dat extra overschot zal bestaan uit drie componenten: extra ontvangsten die niet aangewend zijn in 2005 (gewestbelastingen eventueel wel te corrigeren met andere tegenvallende ontvangsten) (a); de nu voorgenomen herverdeling van kredieten naar het FFEU, die worden niet uitgegeven in 2005, maar beschikbaar gesteld vanaf 2006 (b); overig extra overschot dat ontstaat doordat na de herverdeling naar het FFEU nog niet aangewende kredieten zullen overblijven (die overgedragen worden naar volgend jaar) (c). 11

12 De SERV stelt voor om dat extra overschot niet aan te wenden voor schuldafbouw maar beschikbaar te houden voor beleidsinitiatieven in de volgende jaren. De component onder (b) heeft al een bestemming via het FFEU. De component onder (a) is al in de loop van 2005 op basis van een realistische inschatting van de extra ontvangsten toe te wijzen aan het impulsfonds. Na afloop van 2005 bij de eerste begrotingscontrole 2006 kan de component onder (c) ook aan het impulsfonds toegewezen worden. Dat impulsfonds kan pas ingezet worden vanaf 2006 en is bestemd voor nieuwe eenmalige sociaal economische impulsen. Om de impact op 2006 te matigen is het aangewezen de impulsen over enkele jaren te spreiden. 4. De meerjarenbegroting De regering heeft einde mei haar meerjarenbegroting overgemaakt aan het parlement. Deze meerjarenbegroting wordt door de regering bestempeld als een technische meerjarenbegroting die de weergave moet zijn van wat de ontvangsten en de uitgaven zullen zijn bij ongewijzigd beleid. Op basis van deze evoluties en geconfronteerd met de vooropgestelde begrotingsnormen voor de jaren is de netto beleidsruimte af te leiden. Deze netto beleidsruimte is beschikbaar voor onvermijdbare uitgaven en voor nog nieuwe te beslissen initiatieven. De onvermijdbare uitgaven stemmen overeen met uitgaven die het gevolg zijn van reeds door de regering genomen engagementen en die nog geen vertaling hebben gevonden in de zogenaamde technische raming. De netto beleidsruimte die de regering bekomt is als volgt samengesteld (in mln): Totaal Gecumuleerd voor de jaren zou die netto beleidsruimte ongeveer 3,7 mld bedragen. Ze komt eigenlijk maar echt tot stand vanaf In 2006 is er amper een ruimte van 18 mln. In 2007 komt daar 627 mln boven op. De jaarlijkse extra beleidsruimte neemt in 2008 en 2009 nog verder toe met respectievelijk 602 mln en 514 mln. Volgens deze meerjarenbegroting kan de regering in de loop van de volgende jaren recurrente maatregelen (onvermijdbare en nieuwe beslissingen) nemen die op jaarbasis in 2009 uitkomen op maximum 1,76 mld. 12

13 Ten gronde wenst de SERV zijn waardering uit te drukken voor de aanpak die bij deze meerjarenbegroting is gevolgd. Voor het eerst wordt op volledig geconsolideerde basis een meerjarenbegroting gepresenteerd die ook toelaat de evolutie van de beleidskredieten op een geconsolideerde manier te evalueren en in achtgenomen de regels die gelden voor ESR. De SERV hoopt dat deze meerjarenbegroting ook effectief de referentie wordt waar de toekomstige begrotingen aan kunnen getoetst worden. Deze meerjarenbegroting mag niet alleen gebruikt worden om de globale marge te berekenen waarover de regering beschikt om nieuwe beleidsinitiatieven te nemen. Ze moet toelaten om de effectieve evolutie van de komende begrotingen te toetsen. Deze toetsing moet al onmiddellijk gebruikt worden vanaf Een dergelijke toetsing moet aangeven welke de factoren zijn die het verschil tussen de effectief goedgekeurde begroting en de meerjarenbegroting verklaren en dat op een transparante manier. Gaat het over aanpassing van technische parameters in de raming ongewijzigd beleid, over beleidsombuigingen of nieuwe initiatieven? Tot nu toe is een dergelijke transparante toetsing achterwege gebleven. De SERV rekent erop dat deze degelijk voorbereide meerjarenbegroting voor een ommekeer kan zorgen. Deze uitgesproken positieve waardering belet niet dat de SERV bij de concrete uitwerking ervan een aantal bedenkingen heeft. Deze bedenkingen worden hieronder samengevat. Daarmee wenst de SERV op de eerste plaats een aantal nuanceringen aan te brengen bij de bekomen resultaten van de meerjarenbegroting Meerjarenbegroting versus meerjarenraming Ongewijzigd of constant beleid is een centraal uitgangspunt in de meerjarenbegroting van de Vlaamse regering. Dat was overigens ook het geval in de meerjarenramingen die de SERV in het verleden heeft gemaakt. In de praktijk lijkt niets echter meer onzeker te zijn dan de notie ongewijzigd beleid. Over de technische parameters is er vrij gemakkelijk eenstemmigheid te bereiken. Maar ongewijzigd beleid impliceert ook meer beleidsmatige hypothesen, die onvermijdelijk het voorwerp kunnen zijn van discussies. Het gaat niet alleen over de vraag of de regering al effectief over bepaalde zaken al of niet heeft beslist en in welke mate dat die moeten meegenomen worden in de raming van de uitgaven of de ontvangsten. Er is ook een meer fundamenteel discussiepunt. Ongewijzigd beleid in een meerjarenbegroting staat vooral gelijk met een aanduiding van wat de regering veil heeft voor het financieren van het huidig beleid. Of zoals de minister van begroting in de parlementaire commissie heeft aangegeven: een meerjarenbegroting is de samenvatting van de verbintenissen die de Vlaamse gemeenschap is aangegaan en die hun repercussies hebben en waar sowieso al een aantal bijsturingen en remmingen zijn opgenomen bij de uitgangspunten. Ongewijzigd beleid in een meerjarenraming legt meer de nadruk op de te verwachten kostprijs van het verder zetten van het huidig beleid en dat zonder substantiële ingrepen (zowel in de zin van besparingen of nieuwe initia- 13

14 tieven). Beide benaderingen hebben natuurlijk wel een belangrijke gemeenschappelijke kern, met name een aantal onvermijdelijke technische en decretale of reglementaire parameters. Men kan nu eenmaal niet de prijsevolutie en de indexering van de lonen over het hoofd zien of abstractie maken van bijv. leerlingenevolutie. Maar een meerjarenbegroting geeft voor heel wat onderdelen aan wat het maximum krediet is dat een minister of een departement ter beschikking krijgt om het bestaande beleid verder te zetten. In een dergelijke benadering is het best mogelijk dat het verder zetten van het bestaande beleid jaarlijkse of regelmatige expliciete beslissingen vergt van de regering (omdat de beschikbare kredieten jaarlijks worden bepaald, omdat een beheersovereenkomst ten einde loopt,.). Het is begrijpelijk dat een regering daar niet op vooruit wil lopen. Het bevordert echter de transparantie en de beleidsrelevantie van een meerjarenbegroting indien heel expliciet wordt aangegeven wat de consequenties zijn van de opgenomen kredieten voor het verder zetten van het bestaande beleid. Men kan bezwaarlijk een vastgesteld groeiritme bij het nu gevoerde beleid voor de komende jaren afbreken of bijv. halveren zonder aan te geven wat daarvan de mogelijke consequenties zullen zijn. De nu voorgelegde meerjarenbegroting is op dat vlak vaag en gaat ten gronde niet in op deze problematiek. De meerjarenraming probeert wel nauwer aan te sluiten bij de te verwachten uitgaven bij het verder zetten van het bestaande beleid. En daarbij wordt geen rekening gehouden met eventuele budgettaire plafonds die nu worden vooropgezet. Die budgettaire plafonds worden niet bij voorbaat uitgesloten, maar ze stroken niet met een inschatting van de noodzakelijke uitgaven zonder in te grijpen in het beleid. De meerjarenraming van de SERV probeert zo nauw mogelijk aan te sluiten bij deze laatste benadering. Volledigheid wordt daarbij nagestreefd, maar is om allerhande redenen niet altijd realiseerbaar. Op die manier wordt wel gepoogd in te schatten wat zal nodig zijn om het bestaande beleid zonder beleidsingrepen aan te houden. Deze benadering wordt waar mogelijk consequent toegepast. Uiteraard wordt ook wel rekening gehouden met bijv. aflopende programma s, met eenmalige programma s of met afnemende lasten van vroegere verbintenissen. In het advies wordt meer in detail aangegeven wat de belangrijkste elementen en hypothesen zijn van deze aanpak De middelenraming De meerjarenbegroting van de regering raamt de gemiddelde reële groei van de geconsolideerde middelen voor de periode op 1,75 %. Dergelijke groei resulteert in 23,1 mld geconsolideerde middelen in T.a.v. de aangepaste begroting 2005 is dat een nominale groei van 2,79 mld. De reële groei van de middelen varieert wel over de jaren. In het bijzonder omwille van het wegvallen van eenmalige middelen is de reële groei in 2006 amper 0,76 %. In 2007 loopt hij ten gevolge van een nieuwe impuls van het Lambermontakkoord 14

15 op tot 2,16 % om af te zwakken tot 2,01 % in Belangrijke factoren in deze groei van de middelen zijn de volgende: vanaf 2006 wordt rekening gehouden met een gemiddelde economische groei van 2 %; er wordt rekening gehouden met een blijvende stijging van het aandeel van Vlaanderen in de opbrengsten van de federale personenbelasting. Het aandeel zou toenemen van 63,15 % (aanslagjaar 2003) tot 64,27 % (aanslagjaar 2008). Dat heeft een positieve weerslag op de groei van de overgedragen personenbelasting naar de Vlaamse gemeenschap; de gewestbelastingen vertonen verder een vrij expansieve groei. De gemiddelde reële groei van de gewestbelastingen in de periode wordt geraamd op 3,07 %. In 2006 wordt een reële groei verwacht van 3,63 %, geleidelijk neemt die af tot 2,7 % in In ieder geval ligt die groei uitgesproken hoger dan wat de HRF als referentiegroei voor de gewestbelastingen hanteert (0,91 % van de economische groei). Voorts wordt uiteraard ook rekening gehouden met een aantal eenmalige middelen aanwezig in de begroting 2005 die vanaf 2006 zullen wegvallen. Deze raming stemt overeen met een middelenraming bij ongewijzigd beleid. Er zijn niettemin een aantal fundamentele bedenkingen bij te maken. Ze hebben een weerslag op de verwachte middelen. Die bedenkingen zijn de volgende: de meerjarenbegroting neemt als uitgangspunt de aangepaste begroting Voor de middelen van de Bijzondere Financieringswet (BFW, de gedeelde en samengevoegde belastingen) zijn die nog altijd berekend met een BNI groei van 2,4 %. Zoals hierboven al aangegeven is dergelijke groeiprognose niet meer realistisch. Recente ramingen gaan eerder in de richting van amper 0,9 %. Dat heeft voor de volgende jaren een structurele weerslag van 126 mln. We hanteren ook wel vanaf het aanslagjaar 2004 een verder stijgend aandeel van Vlaanderen in de opbrengst van de personenbelasting. Op basis van de evolutie ligt die verbetering iets onder de hypothese van de meerjarenbegroting; de gewestbelastingen zullen zoals al vastgesteld bij de bespreking van de aangepaste begroting 2005 duidelijk beter uitvallen dan wat in de aangepaste begroting 2005 is ingeschreven. We nemen aan dat die extra ontvangsten ook structureel zijn. We ramen ze op 164 mln. Dat levert voor de komende jaren extra ontvangsten op bij de gewestbelastingen in vergelijking met de meerjarenbegroting; de groeidynamiek van de gewestbelastingen is in de meerjarenbegroting voor sommige rubrieken nogal optimistisch ingeschat. We opteren voor een iets matiger stijging, waardoor tegen het einde van de periode (2009) een deel van de structurele extra ontvangsten van 2005 worden gecompenseerd. In het advies zelf worden de hypothesen toegelicht; de ramingen van de niet fiscale ontvangsten liggen in onze raming systematisch iets lager, maar dat wordt gecompenseerd door bijkomende ontvangsten bij de geconsolideerde instellingen. 15

16 Globaal komen wij bij overigens dezelfde macro-economische parameters vanaf 2006 uit op een iets lager niveau aan ontvangsten. De afwijkingen met de meerjarenbegroting zijn als volgt (in mln) : Meerjarenbegroting SERV-raming verschil gecumuleerd Op grond van onze raming kan voorzien worden dat de Vlaamse regering in de periode gecumuleerd over 226 mln minder middelen zal kunnen beschikken dan nu is meegenomen in de meerjarenbegroting. Op jaarbasis komt die afwijking in 2009 uit op 92 mln. De meest belangrijke factor is de structurele impact van uitgesproken lagere economische groei in 2005 op de volgende jaren. Bij deze middelenraming moet wel in acht genomen worden dat de middelen van de BFW geraamd zijn bij een gemiddelde referentie economische groei van 2 %. In de praktijk zal rekening moeten gehouden worden met conjuncturele schommelingen. Voorlopig wordt bijv. voor 2006 een groei van 2,4 % verondersteld. Dat levert een conjuncturele bonus van ongeveer 35 mln in We beschouwen dat als de reële conjuncturele bonus. Met het prijseffect houden we geen rekening omdat dat in principe ook voor een deel wordt doorgerekend in de uitgaven. Zoals bij de bespreking van de begrotingsnorm uiteengezet (zie verder) is deze reële conjunctuurbonus niet in te zetten voor beleid. Het nu voorziene begrotingssaldo dat geldt bij een groei van 2 % wordt in dat geval bij de opmaak van de begroting verhoogd met de reële conjunctuurbonus. Het overeenstemmende bedrag is bestemd voor een conjunctuurreserve die in de volgende jaren kan aangewend worden in geval de economische groei onder de 2 % zakt De uitgavenraming Voor het eerst heeft de regering een meerjarenbegroting opgemaakt waarbij de consolidering met alle instellingen volledig is doorgevoerd. De meerjarenbegroting vertrekt van een raming van de geconsolideerde beleidskredieten bij ongewijzigd beleid en leidt daar de raming vanaf van de geconsolideerde betalingskredieten. De verschillende evolutie van beide categorieën geeft een aanduiding van de verwachte evolutie van de impliciete schuld. De betalingskredieten vormen de basis voor de ESR geconsolideerde uitgaven, waarop wel nog enige correcties worden toegepast om ze in overeenstemming te brengen met het saldo dat volgens de definities van de HRF in aanmerking moet genomen worden. Die correcties betreffen gelopen intresten, reservevorming bij het pensioenfonds van de Vlaamse gemeenschap (responsabili- 16

17 seringsbijdrage) en bij het VRT pensioenfonds en tenslotte de reservevorming bij het Vlaamse zorgfonds. De geraamde betalingskredieten worden ook gecorrigeerd voor de uitgaven op het FFEU. Verder wordt ook rekening gehouden met een onderbenutting van de geraamde kredieten van respectievelijk 2 % op de niet loonkredieten op de algemene begroting en van 5 % op de vergelijkbare kredieten op de instellingen. We bespreken achtereenvolgens de raming van de beleidskredieten en de betalingskredieten, de aangebrachte correcties en tenslotte het uiteindelijke resultaat voor de ESR gecorrigeerde ramingen. Telkens vatten we de belangrijkste gegevens uit de meerjarenbegroting samen, waarop we de bemerkingen geven die gebaseerd zijn op de eigen SERV raming. Voor de technische hypothesen en de belangrijkste beleidshypothesen voor de verschillende sectoren in de SERV raming verwijzen we naar het eigenlijke advies (hoofdstuk 4) De raming van de beleidskredieten en de betalingskredieten De meerjarenbegroting van de regering raamt de gemiddelde reële groei van de geconsolideerde beleidskredieten voor de periode op amper 0,13 %. Dergelijke groei resulteert in 20,96 mld geconsolideerde beleidskredieten in T.a.v. de aangepaste begroting 2005 is dat een nominale groei van 1,3 mld. De reële groei van de beleidskredieten varieert wel over de jaren: in 2006 wordt een reële groei bekomen van 0,21 %, in 2007 is er sprake van een reële daling (0,13 %) om vanaf 2008 weer toe te nemen tot 0,42 % in De betalingskredieten zouden nog minder groeien: een gemiddelde reële groei over de jaren heen van 0,01 %, dus quasi een reële nulgroei. In 2006 wordt wel nog een substantiële groei verwacht van 0,88 %, maar in 2007 en 2008 dalen de betalingskredieten gecorrigeerd voor inflatie met 0,5 tot 0,4 %. In 2006 heeft die stijging voor een belangrijk deel te maken met een vrij forse versnelde afbouw van de impliciete schuld. Op basis van de eigen SERV ramingen zijn daar een aantal belangrijke bemerkingen bij te maken die in een aantal gevallen aanleiding zijn tot een correctie van de meerjarenbegroting of tot een nuancering van de bekomen resultaten. In beperkte mate hebben die te maken met de algemene technische parameters. Die verschillen niet, afgezien van enige kleine verschuivingen in de tijd (bijv. omwille van de hypothese over de loonindexering). Deze bemerkingen zijn de volgende: in de vroegere SERV ramingen werd bovenop de technische parameters rekening gehouden met de impact van een aantal engagementen en bepalingen die extra uitgaven zouden meebrengen. Ze werden heel expliciet aangestipt en mede verwerkt in de uitgavenraming ongewijzigd beleid. Het betrof in het bijzonder de realisatie van de decretaal bepaalde programmatienormen voor de thuiszorg (wat een inhaalbeweging vergt), de realisatie van het plan voor de wachtlijsten in de gehan- 17

18 dicaptenzorg (een jaarlijkse impuls op jaarbasis van 22 mln), het impulsprogramma om tegen 2007 de doelstellingen inzake innovatie te realiseren (tot en met 2007 een extra impuls van telkens 60 mln) en tenslotte de uitvoering van het Arkimedes decreet met het voorziene belastingskrediet (4 jaar een impact van telkens 20 mln). Voor de wachtlijsten in de gehandicaptenzorg werd deze hypothese niet meer opgenomen in de raming van ongewijzigd beleid aangezien er nog geen duidelijkheid is over de mate waarin en de wijze waarop de regering de verdere afbouw van de wachtlijsten zal financieren (sociaal akkoord?). Voor een correcte uitvoering van het regeerakkoord gaat de SERV er wel nog van uit dat dit een bijkomende impuls zal vergen, maar aangezien de regering hieromtrent nog een beslissing moet nemen wordt het niet opgenomen bij ongewijzigd beleid. De overige elementen uit onze vorige raming (thuiszorg, innovatie en Arkimedes) nemen we wel over, wat op jaarbasis in 2009 extra beleidskredieten en betalingskredieten vergt van ongeveer 363 mln, voornamelijk door de uitvoering van het innovatiepact, hetgeen een bijkomende impuls vergt van 288 mln volgens de SERV; voor sommige onderdelen van het beleid (in hoofdzaak investeringen) rekent de meerjarenbegroting impliciet op alternatieve financieringsbronnen. Die hypothese is ook in aansluiting met eerdere ramingen van de SERV in onze raming meegenomen. Maar, waar bijv. sprake was van tijdelijke financiering via het FFEU door herverdeling van niet aangewende kredieten ter ontlasting van de reguliere begroting wordt dat niet doorgetrokken in de meerjarenraming. Dat levert enig verschil op met de meerjarenbegroting. Een voorbeeld is de bijkomende inspanningen voor de maritieme toegang van de havens, financiering van de investeringen op het VIPA en voor de bodemsanering op het MINA fonds. Op jaarbasis geeft dat een verschil van ongeveer 66 mln in 2009; in sommige domeinen neemt de meerjarenbegroting een strak standpunt over de aangegane verbintenissen in. De evolutie van de uitgaven in de afgelopen jaren of het huidig vastgelegd stijgingsritme is voor die domeinen een meer dan voldoende aanwijzing dat verder zetten van het bestaande beleid niet kan gepaard gaan met de beperkte evolutie van de uitgaven die de meerjarenbegroting voorziet of met de voorlopige beperking van het groeiritme. Meest sprekende voorbeelden hiervan hebben betrekking op de uitgavenevolutie van de Vlaamse vervoermaatschappij (De Lijn) en op de uitgavenevolutie van de VRT (gedekt door publieke middelen). Hier gaat de SERV-raming uit van het verderzetten van het nu bestaande beleid (zonder ingrepen). Dat leidt tot vrij belangrijke verschillen. Voor beide beleidsdomeinen houden we rekening met extra geconsolideerde betalingskredieten van 141 mln op jaarbasis in De impact daarvan op het saldo wordt gedeeltelijk gecompenseerd doordat wij ook rekening houden met hogere eigen ontvangsten van de betrokken instellingen, namelijk 37 mln; de meerjarenbegroting voorziet een substantiële afbouw van de geconsolideerde impliciete schuld. In de aangepaste begroting is een afbouw gepland van 228 mln. In 2006 zou dat oplopen tot 367 mln om dan terug af te nemen. Gecumuleerd zou in de periode voor bijna 1 mld worden afgebouwd. Daarin speelt de inzet van een zogenaamde jaarlijkse conjunctuurbuffer van 92,8 mln (gecumuleerd 371 mln) een belangrijke rol. De SERV raming komt uit op een substantieel lagere afbouw van de impliciete schuld, enerzijds door andere hypothesen te hanteren over de betaalkalender, maar voornamelijk doordat de conjunctuurprovisie niet is opgenomen in de raming van de SERV. De gecumuleerde afbouw van de impliciete schuld bedraagt 461 mln. Indien abstractie wordt gemaakt van de conjunctuurbuf- 18

19 fer is dat 166 mln minder dan in de meerjarenbegroting. Dat vermindert voor een stukje de druk op de uitgavendynamiek in vergelijking met de meerjarenbegroting. In de meerjarenbegroting wordt jaarlijks een zogenaamde conjunctuurbuffer van 92,8 mln voorzien. Voorlopig wordt die voorzien om in te zetten voor de afbouw van de impliciete schuld. Die wordt verantwoord met de overweging dat tegenvallende economische groei in 2005 een negatieve weerslag zou hebben op de volgende jaren. Die conjunctuurbuffer moet dat dan opvangen. Dit bedrag is niet mee opgenomen in de SERV-raming. Vermits wij al effectief rekening houden met de negatieve weerslag van de tegenvallende economische groei in 2005 is uiteindelijk die buffer niet extra te voorzien. De kloof tussen de raming van de meerjarenbegroting en de meerjarenraming van de SERV is hierdoor voor de betalingskredieten kleiner. Overigens moet deze zogenaamde conjunctuurprovisie of conjunctuurbuffer duidelijk onderscheiden worden van wat wij voorzien voor de conjunctuurreserve. Die kan opgebouwd worden vanaf 2006 wanneer de conjunctuur beter uitvalt dan de referentiegroei van 2 %. Die conjunctuurbonus is in het betrokken jaar niet aan te wenden voor beleid, maar moet gereserveerd worden voor tegenvallende groei in de latere jaren. Voor de concrete toepassing zie de bespreking van de begrotingsnorm. Rekening houdend met de bovengenoemde opmerkingen (en overige beperktere afwijkingen) komt de SERV meerjarenraming uit op een hogere reële groei van de beleidskredieten en de betalingskredieten (nog niet gecorrigeerd voor de conjunctuurbuffer). Tegenover een gemiddelde reële groei van 0,13 % in de jaren zetten wij een gemiddelde reële groei van 0,75 %. Op jaarbasis komt dat in 2009 uit op een extra aan betalingskredieten van 518 mln. Gecumuleerd voorzien wij voor de jaren dat er mln meer betalingskredieten zullen nodig zijn om het bestaande beleid voor te zetten De correcties met oog op het HRF saldo Voor de berekening van het netto-beleidssaldo moeten er nog een aantal correcties gebeuren op de uitgaven. Niet alle betalingskredieten komen immers in aanmerking voor de berekening van het saldo, en bovendien mag de reserveopbouw bij een aantal instellingen meetellen voor dit Vlaams saldo. Voor de reservevorming (pensioenfonds, VRT pensioenfonds en zorgfonds) voorziet de meerjarenbegroting in 2006 een bedrag van 37,2 mln afnemend tot 12,2 mln in Deze correctie is in mindering te brengen op de geraamde betalingskredieten. Op het pensioenfonds wordt volgens de meerjarenbegroting vanaf 2006 ingeteerd op de reserves en dat loopt op tot bijna 18 mln in Volgens de meerjarenbegroting is jaarlijks de dotatie vanuit de begroting aan het VRT pensioenfonds van 19,2 mln te reserveren. Op het zorgfonds neemt de reservering geleidelijk af (van 21,4 in 2006 tot 10,6 in 2009). 19

20 De SERV hanteert dezelfde correcties voor het pensioenfonds. Voor het zorgfonds wordt op basis van de uitgaven en inkomstenramingen gerekend op een iets beperkte reservering in de komende jaren. Het VRT pensioenfonds tenslotte blijft volgens de INR classificatie buiten de overheid (zoals overigens ook het pensioenfonds van het Vlaams parlement). Bovendien is de reserveopbouw voor het VRT-pensioenfonds minder groot dan de dotatie die de Vlaamse gemeenschap en zal er op korte termijn zelfs een afbouw zijn van de reserves. Dit zou de toekomstige beleidsruimte van Vlaanderen negatief beïnvloeden. De SERV stelt dan ook voor om op dit punt de INR-classificatie niet te corrigeren voor de berekening van het Vlaamse saldo. Voor het FFEU houdt de meerjarenbegroting rekening met uitgaven die een dubbele oorsprong hebben. Enerzijds uitgaven die verband houden met verbintenissen aangegaan op het FFEU op kredieten beschikbaar gesteld tot en met En anderzijds uitgaven die verband houden met verbintenissen aangegaan op een jaarlijks krediet vanaf 2005 van 125 mln (in de meerjarenbegroting bestempeld als FFEU nieuw). De SERV raming past dezelfde correctie toe, maar alleen beperkt tot de oude uitgaven (verbintenissen op kredieten tot en met 2003). De overige uitgaven worden niet meer in rekening gebracht omdat het finaal om een dubbeltelling gaat. Uitgaven op het FFEU worden immers gefinancierd door herverdeling op het einde van ieder jaar van niet aangewende kredieten die al voorzien zijn in de verschillende sectoren van de meerjarenbegroting. Deze aanpassing heeft als gevolg dat extra uitgaven van het FFEU die in rekening te brengen zijn lager uitvallen, tenminste naar het einde van de periode toe (in ,3 mln). De meerjarenbegroting voorziet ook een zekere onderbenutting van de beschikbare kredieten. 2 % van de niet loonkredieten op de algemene begroting en 5 % van de vergelijkbare kredieten van de instellingen. Dit komt uiteindelijk neer op een onderbenutting van bijna 0,9 %. Dat is een realistische inschatting van de definitieve niet-aanwending. We houden ze ook aan in de SERV raming. Globaal doen die correcties in de meerjarenbegroting de geraamde betalingskredieten dalen met ongeveer 80 mln in Dat blijft ongeveer op dat niveau (2009 nog 76 mln). De correcties in de SERV raming wijken daarvan af: in mln oplopend tot 179 mln. Het verschil in 2009 heeft hoofdzakelijk te maken met het FFEU De gecorrigeerde ESR uitgaven Zoals blijkt uit het voorgaande kunnen de verschillen tussen de SERV-raming en de meerjarenbegroting in vijf grote categorieën ingedeeld worden met betrekking tot de uitgaven: afwijkingen die te maken hebben met de gehanteerde parameters en de toepassing van de inflatie op de verschillende kredieten. een verschil met betrekking tot de interpretatie van ongewijzigd beleid de ESR-correcties die worden toegepast 20

21 nieuwe FFEU-uitgaven en conjunctuurbuffer afbouw van de impliciete schuld Tabel Krachtlijnen 1: Verschil tussen SERV-raming en meerjarenbegroting voor betalingskredieten, opgedeeld in ( mln) parameters (BK) invulling ongewijzigd beleid (BK) impliciete schuld subtotaal uitgaven effect FFEU ESR-correcties totaal effect beleidsruimte Tabel Krachtlijnen 3 geeft weer waaraan het verschil tussen de SERV-raming en de meerjarenbegroting inzake betalingskredieten kan worden toegeschreven. Een negatief getal betekent dat deze factor de beleidsruimte bij de SERV vermindert in vergelijking met de meerjarenbegroting. De technische verschillen tussen beide benaderingen zijn beperkt. De grootste verschillen situeren zich in de invulling van ongewijzigd beleid. Dit wordt gedeeltelijk gecompenseerd doordat de SERV een minder grote afbouw van de impliciete schuld voorziet (onder meer omdat de conjunctuurbuffer niet is opgenomen bij de SERV-raming) en omdat de SERV geen rekening heeft gehouden met nieuwe initiatieven op het FFEU om dubbeltellingen te vermijden. Wat de ESR-correcties betreft tenslotte is de SERV van oordeel dat het positieve effect ervan kleiner is dan de hypothesen die de meerjarenbegroting hanteert De begrotingsnormering in Op het overlegcomité van 8 juni 2005 werd niet enkel de norm vastgelegd voor 2005, maar ook voor de rest van de legislatuur. Hierbij wordt teruggegrepen naar de normbedragen van het samenwerkingsakkoord van december

22 Tabel Krachtlijnen 2: Evolutie van de vereiste saldi (in mln) advies HRF juli 2004 (1) Vlaamse regering initiële begroting 2005 (2) 287 Vlaamse regering aangepaste begroting 2005 (3) 192 afspraken interministeriële conferentie (4) Vlaamse regering na interministeriële conferentie (5) 267 contractuele schuldaflossingen schuldpositie exclusief de schuld van De Lijn (vanaf 2004 mee geconsolideerd in de Vlaamse gemeenschap) Het belangrijkste verschil met het voorstel van de SERV in zijn vorig advies en met het laatste HRF-advies betreft de manier waarop de extra-inkomsten van Lambermont tot uitgaven mogen leiden. Deze bijkomende inkomsten kennen immers geen gelijkmatig groeipad in de periode 2005 tot Om te vermijden dat deze schommelingen zich ook zouden voordoen in de uitgavendynamiek was de SERV er net zoals de HRF (zie 1 in tabel) voorstander van dat de norm in 2005 zou verhogen, zodat de groei in 2006 zou ondersteund worden door een verdere afbouw van het saldo. Bij de initiële begroting volgde de Vlaamse regering dit voorstel onder voorbehoud en verhoogde het saldo met 95 mln. Wel ging de regering hierbij uit van een vermindering van het saldo door de 1%-afwijking (zie 2 in de tabel). Bij de begrotingscontrole zag de regering af van deze verscherping met 95 mln (zie 3 in tabel), omdat er niet aan haar voorwaarden was voldaan. Op het overlegcomité werd het standpunt van de Vlaamse regering gevolgd, waardoor de extra Lambermont impuls zich mag vertalen in extra uitgaven in 2005 en niet uitgesmeerd wordt over de komende jaren. Hierbij werden nog twee andere correcties toegepast waardoor de norm voor Vlaanderen wordt vastgelegd op 262 mln in 2005 (zie 5 in tabel). Hoewel dit afwijkt van het voorgaande advies van de SERV, kan de SERV deze afwijking in de gegeven omstandigheden bijtreden. De globale groeimogelijkheden binnen deze regeerperiode of tussen deze regeerperiode en de volgende wijzigen hierdoor immers niet. Wel heeft dit implicaties voor het jaar 2006 waar het moeilijker wordt om het saldo te realiseren. Voor het begrotingsbeleid van de Vlaamse gemeenschap zijn niet enkel de normbedragen belangrijk, ook de eventuele afwijkingen die daarop kunnen toegepast worden. Tot en met 2005 is hiervoor het samenwerkingsakkoord van december 2000 van toepassing. De belangrijkste bepaling in dit akkoord betrof de zogenaamde 1%-afwijking. Ingevolge artikel 8 van de huidige samenwerkingsovereenkomst kan de Vlaamse gemeenschap een afwijking verkrijgen tot 1% van de toegewezen middelen inzake samengevoegde en gedeelde belastingen. Vlaanderen maakt ook in 2005 gebruik van deze afwijkingsmogelijkheid. Het is echter niet zeker dat deze regel wordt overgenomen in het nieuwe samenwerkingsakkoord. De SERV is echter van mening dat er een afwijking moet mogelijk blijven op de normbedragen om de schommelingen in de conjunctuur op te vangen. 22