Het post-2015 ontwikkelingskader: Inzet, uitdagingen en kansen

Transcriptie

1 BRUSSEL / / 6 DE EDITIE ACHTERGRONDNOTA Het post-2015 ontwikkelingskader: Inzet, uitdagingen en kansen HIGH-LEVEL SESSIE Amina J. Mohammed (Speciaal Adviseur van de Secretaris-generaal van de VN voor de post-2015 ontwikkelingsplanning), Erik Solheim (voorzitter OESO/DAC), Bhumika Muchhala (Third World Network) Abstract De huidige debatten rond het wereldwijde post-2015 ontwikkelingskader hebben geleid tot een hele reeks voorstellen, doelstellingen en middelen om de problematiek aan te pakken. De beraadslagingen rond dit nieuwe kader moeten opgebouwd worden rond de lessen die uit de MDG s getrokken zijn en moeten rekening houden met het veranderende landschap van armoede en met de toekomstige trends en uitdagingen. Deze nota geeft een overzicht van de status van de huidige debatten en van de meest dringende problemen en uitdagingen bij de opmaak van een nieuwe, post-2015 agenda. 1. Context: MDG s en verder Nu de deadline van 2015 voor de Millenniumdoelstellingen nadert, zijn de debatten over de verdere ontwikkeling van een post-2015 kader volop aan de gang. Het huidige debat biedt een unieke kans om de balans op te maken van de successen van de MDG s, de vorderingen op te volgen, te focussen op de overblijvende doelstellingen die nog behaald moeten worden en de prioriteiten vast te leggen voor het nieuwe opvolgingskader van de MDG s. Aan de ene kant vormen de MDG-ervaringen een belangrijke basis voor een nieuw, verbeterd kader. Aan de andere kant moet men in de nieuwe agenda ook rekening houden met de veranderende context van armoede en uitsluiting, met een verschuiving naar een meer multipolaire wereld, evenals met huidige en toekomstige trends en uitdagingen. Hoewel de Millenniumdoelstellingen om hun beknoptheid, concreetheid en focus geprezen worden, heeft de wereldwijde ervaring met deze doelstellingen ook aanleiding gegeven tot een aantal specifieke punten van kritiek. De bedoeling van de MDG s was om duidelijke prioriteiten te stellen en de aandacht te vestigen op een paar belangrijke doelen om op die manier de ontwikkelingsresultaten te verbeteren (ERD, 2013). Toch werd er aangevoerd dat de duidelijke focus van de MDG s op sociale kwesties, 1

2 andere kwesties wegliet die van vitaal belang zijn voor ontwikkeling, zoals bijvoorbeeld een meer transformationele agenda. Door de vooruitgang naar nationale gemiddelden te meten, sporen de MDG s bovendien niet aan tot een focus op de armste of de meest gemarginaliseerde bevolkingsgroepen, waardoor er ongelijkheden gemaskeerd worden. In het oorspronkelijke ontwerp van de MDG s was het de bedoeling dat de doelstellingen wereldwijd zouden worden behaald, en niet per se door elk land afzonderlijk. De verkeerde interpretatie en de toepassing op nationaal niveau heeft de lat voor sommige landen onrealistisch hoog gelegd aangezien elk land vanuit een ander uitgangspunt vertrekt (Vandemoortele & Delamonica, 2010). Wat betreft het proces heeft het ontwerp van de MDG s slechts een minimale input gekregen van de ontwikkelingslanden. Niet alle ontwikkelingslanden beschouwden de MDG s als een werkkader. Met name de middeninkomenlanden (MIC s) beschouwen de doelen als minder relevant voor hun nationale ontwikkelingsbeleid (ERD, 2013). Tegenstanders hebben dus de vraag gesteld of de vorderingen in ontwikkeling wel degelijk toe te schrijven zijn aan de MDG s of of er sowieso sprake zou zijn geweest van vooruitgang. Hoe armoede en ongelijkheid aanpakken? Een MDG-vervolgkaderregeling moet de vraag kunnen beantwoorden wie de overblijvende armen zijn en hoe men rekening kan houden met deze groepen in een nieuw wereldwijd kader. In het voorbije decennium vond er een belangrijke verschuiving plaats in de wereldwijde armoede van lageinkomenslanden naar middeninkomenslanden (MIC s). Ongeveer driekwart van de armen in de wereld leven nu in MIC s (Sumner, 2012). Armoede is steeds meer gerelateerd aan de distributie van middelen met hardnekkige ongelijkheden die een dringende uitdaging vormen voor nationale politieke economieën. Dit mag echter de aandacht niet afleiden van armoedebestrijding in de armste landen, waar de mate waarin armoede voorkomt hoog is en de armoedekloven groot zijn (Sumner and Lawo, 2013, p. 11). Vandaag hebben we ook een beter inzicht op het veelzijdige en dynamische karakter van armoede en uitsluiting. Mensen geraken in en uit de armoede, maar er is ook chronische armoede die het leven van een kleinere groep beïnvloedt (ERD, 2013). Niet alle aspecten van welzijn kunnen gekoppeld worden aan inkomens of aan aspecten die vastgelegd zijn in de MDG s (materiële goederen, gezondheid, onderwijs, etc.). Er zijn namelijk ook nieuwe aspecten zoals geweld en angst, sociale uitsluiting, schaamte en isolement die door de mensen zelf als armoede beschouwd worden (Melamed, 2013). Hoe omgaan met steeds complexere mondiale uitdagingen? Naast de locus en de aard van armoede, moet een post-2015 kader rekening houden met de veranderende contextuele factoren en de groeiende en verschuivende uitdagingen op gebied van ontwikkeling. De gevolgen van de wereldwijde financiële en economische crisis zullen waarschijnlijk de groeipatronen van de wereldeconomie beïnvloeden in de komende jaren. Tegelijkertijd zetten de groeiende wereldbevolking, de toenemende verstedelijking en de productie- en consumptiepatronen steeds meer druk op sociale, economische en ecologische systemen. De toestand van het milieu op het gebied van klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit en de stikstofconcentratie in de oceanen is alarmerend. Door de samenhang tussen milieu enerzijds, en armoedebestrijding en ontwikkeling anderzijds, moet een post-2015 kader snel de huidige dramatische ecologische trends kunnen omkeren zodat de beoogde ontwikkeling behouden blijft. Dit alles wijst op de dringende behoefte aan meer gedurfde en radicale benaderingen voor een wereldwijde collectieve actie dan tot hiertoe door de MDG s mogelijk werd gemaakt (ERD, 2013). 2

3 Hoe de opkomende economieën en andere spelers hierin betrekken? Door de opkomst van Brazilië, China en India en andere statelijke en niet-statelijke actoren, zoals de privésector die een belangrijke rol speelt, evolueert de internationale politieke context en de wereldwijde machtsverdeling ook snel. Nieuwe vormen van samenwerking tussen armere landen en opkomende economieën, de zogenaamde Zuid-Zuid-samenwerking, bieden meer mogelijkheden voor ontwikkelingssteun aan ontwikkelingslanden. Een complexer internationaal kader zal de onderhandelingen van een nieuw MDG-kader uitdagender maken. Toch blijft een inclusief, transparant en participatief proces nodig om engagement en de effectieve uitvoering van het kader te garanderen (ERD, 2013). 2. Verruiming van de visie op ontwikkeling na 2015 De uitdagingen en trends hierboven beschreven, geven duidelijk aan dat de MDG s uitgebreid moeten worden en dat er verschillende hindernissen overwonnen moeten worden alvorens er sprake kan zijn van een duurzame en meer inclusieve ontwikkeling. De Millenniumverklaring, met daarin een bredere visie op ontwikkeling waarin ook aandacht is voor ecologische duurzaamheid, menselijke veiligheid, mensenrechten en een goed bestuur dat méér kan doen dan armoede uitroeien, zou een goed uitgangspunt hiervoor vormen. Er zijn een aantal gebieden waarop men zich in het kader van ontwikkeling moet richten: Ten eerste blijft het aanpakken van extreme armoede een kerntaak, net zoals het behalen van de MDG s die nog niet bereikt zullen zijn tegen Maar er moet ook meer aandacht gevestigd worden op de ongelijkheden op sociaal of structureel niveau, die vaak armoede definiëren (ERD, 2013). Omgaan met dit laatste aspect vormt vaak een grotere uitdaging en het is niet meteen duidelijk hoe afspraken over doelstellingen op wereldwijd niveau de machtsstrijd en factoren van politieke economieën kunnen aanpakken, die ten gronde liggen aan distributiehindernissen en ongelijkheid. Ten tweede is het zo dat de bestrijding van armoede en ongelijkheid misschien niet genoeg zal zijn om vooruitgang te garanderen als dit niet gecombineerd wordt met een inspanning om een economische hervorming te creëren. Dit vereist een structurele hervorming van de economieën, die voornamelijk een taak is van het beleid op nationaal niveau. Toch zou een globaal kader doelstellingen kunnen creëren die een gunstig klimaat vormen en die landen ondersteunen in de hervorming van hun economieën, door bijvoorbeeld financiering mogelijk te maken voor de ontwikkeling van infrastructuur en de bevordering van privé-investeringen. Het zal ook nodig zijn om de landen te helpen bij de opbouw van resistentie, zodat ze niet hervallen, alsook bij de opbouw van macro-economische veerkracht en hun vermogen om om te gaan met ecologische crisissen en andere stressfactoren (Sumner and Lawo, 2013). Ten derde zijn milieuaspecten even belangrijk voor duurzame armoedebestrijding op lange termijn. Veranderingen in het gebruik van hulpbronnen en consumptiepatronen zijn nodig en er moet gegarandeerd worden dat economische ontwikkeling en toegenomen welvaart niet meer druk gaan zetten op een omgeving die sowieso al geschaad is. De vraag is of en hoe de twee traditioneel gescheiden agenda s in verband met armoede en aantasting van het milieu gecombineerd kunnen worden in een algemeen post-2015 kader. Er is groeiende internationale beweging voor de invoering van één enkele reeks post-2015 doelstellingen, die milieuaspecten, armoedebestrijding en ontwikkeling combineert. Het post-2015 proces moet een evenwicht vinden tussen de aanpak van de meest belangrijke problemen voor duurzame ontwikkeling op lange termijn zonder daarbij de agenda te overbelasten en een lange lijst 3

4 op te maken van goede voornemens. Hoewel al bovenstaande aspecten relevant zijn voor menselijke ontwikkeling, moet er beslist worden of ál deze aspecten binnen een nieuw kader moeten worden vastgelegd. De MDG s uitbreiden en ecologische aspecten erbij betrekken, stelt ons voor drie belangrijkere vragen. De eerste betreft de nodige middelen en instrumenten voor een nieuwe reeks van uitgebreidere doelstellingen. Een vraag voor de discussie is of een post-2015 kader ook moet focussen op de middelen, of zich eerder enkel moet beperken tot de resultaten. Bij het koppelen van strategieën en middelen tot objectieven bestaat het risico dat ze als te regulerend ervaren worden en dat ze in de onesize-fits-all -val trappen. Toch zal het bereiken van een reeks doelstellingen extra middelen en ondersteuning van het beleid vereisen. De ODA is een belangrijke bron van financiële ontwikkeling, maar het bereiken van doelen die verder gaan dan de MDG s, in de richting van duurzame ontwikkeling, vragen beleidsmaatregelen die helpen bij het creëren van een omgeving die bevorderlijk is voor ontwikkeling, en die dus een versterking vraagt van de beleidscoherentie voor ontwikkeling. Men moet wereldwijd collectief reageren, bijvoorbeeld op het gebied van klimaatsverandering (Melamed, 2013). Tegelijkertijd moeten middeninkomenlanden met arme bevolkingsgroepen steeds meer in staat zijn om hun eigen ontwikkeling te financieren via binnenlandse bronnen en hebben ze ondersteuning nodig bij de opbouw van belastingsstelsels. De tweede kwestie betreft de vraag in welke landen de post-2015 doelstellingen moeten gelden. In de context van dit debat rijst het begrip universaliteit hoewel de exacte betekenis hiervan niet helemaal duidelijk is. Wat wél duidelijk is, is dat de aanpak van bovenstaande uitdagingen wereldwijde doelstellingen vraagt die gelden voor alle landen en die de verantwoordelijkheid delen om bij te dragen tot de verwezenlijkingen van wat hier voorop gesteld wordt. Tegelijkertijd moet een post-2015 kader voldoende flexibel zijn om tegemoet te komen aan uiteenlopende nationale omstandigheden en gekozen ontwikkelingspaden. Er moet een discussie zijn over wat een wereldwijd bereik juist betekent en wat de rollen en verantwoordelijkheden zijn die moeten worden aangenomen. Ten derde zullen de onderhandelingen en de akkoorden over een meer uitgebreide reeks doelstellingen, waaronder milieu, ongelijkheid en de verschillende middelen om ze te bereiken in een meer complexe en internationale omgeving, meer omstreden zijn en dus politiek gezien een uitdaging vormen. Er moeten enkele afwegingen gemaakt worden: te hoge ambities bij de aanpak van complexe uitdagingen, zou kunnen leiden tot een impasse in de onderhandelingen. Terwijl een agenda die minder ambitieus is en die armoede op kleinere schaal wil aanpakken, maar die wel meer kans maakt om een consensus te behalen, minder efficiënt zal zijn in de alomvattende aanpak van de onderliggende oorzaken van armoede en in andere, dringende uitdagingen. Er moet ook worden opgemerkt dat er niet veel discussie is geweest over het soort internationaal instrument dat het meest vat zou kunnen hebben en dat veranderingen teweeg zou kunnen brengen op nationaal niveau. De MDG s hebben steun gekregen uit verschillende hoeken, maar het is niet helemaal duidelijk of ze de doorslaggevende factor zijn geweest voor verbeteringen in de ontwikkeling. Als het doel is om een wijziging in het beleid voor ontwikkeling op verschillende gebieden, zoals ongelijkheid, te bevorderen, dan is dit een cruciaal aspect om te overwegen in een post-2015 kader. 3. Voorstellen voor een post-2015 kader Verschillende landen, regionale gemeenschappen, de VN, en onderzoekers en wetenschappers hebben al voorstellen gedaan voor een post-2015 agenda. 4

5 Het VN Task Team voor de post-2015 agenda (UN System Task Team, 2012) heeft gepleit voor een nieuwe ontwikkelingsagenda op basis van de rechten van de mens, gelijkheid en duurzaamheid. Hoewel de sterkte van de MDG s als concrete einddoelen en richtlijnen behouden moet blijven, zouden nieuwe doelstellingen vier belangrijke aspecten vanuit een holistische benadering moeten aanpakken. Deze aspecten zijn inclusieve (1) sociale ontwikkeling, (2) inclusieve economische ontwikkeling, (3) een duurzaam milieu en (4) vrede en veiligheid. Om deze visie te realiseren is in hoge mate een wereldwijde, regionale en nationale coherentie qua beleid noodzakelijk. In de agenda moeten ook wereldwijde partnerships met expliciete verbintenissen opgenomen worden van alle landen die het principe van gemeenschappelijke maar onderscheiden verantwoordelijkheden volgen. Wereldwijde partnerschappen kunnen worden geïntegreerd per thematische doelstelling om zo de band tussen middelen en doelen te versterken. Daarnaast zou men een meer inclusief en rechtvaardig systeem van global governance moeten creëren en moet de nakoming van verplichtingen volgens het nieuwe rapport van het VN Task Team over Global Partnerships gewaarborgd worden. Het VN High Level Panel rond de post-2015 agenda heeft in haar Bali communiqué benadrukt dat één enkele coherente post-2015 agenda bevorderd moet worden, waarin rekening wordt gehouden met economische groei, sociale inclusie en duurzaamheid van het milieu. Wereldwijde partnerships in gebieden zoals handel, migratie en investeringen in technische uitwisseling, moeten gebaseerd zijn op principes van gelijkheid, duurzaamheid, gedeelde verantwoordelijkheid en respect voor de mensheid. De bescherming van het wereldwijde milieu en duurzame productie en consumptie worden als belangrijke hoekstenen van een post-2015 agenda beschouwd. Daarnaast vraagt het Panel om een data-revolutie die ervoor zorgt dat er voldoende gegevens zijn om het proces en de vooruitgang te kunnen opvolgen. Op basis van de eerste mededeling van de Europese Commissie beklemtoont de opkomende positie van de EU dat de agenda betreffende duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding samengebracht moeten worden in één kader en dit via een beperkt aantal doelstellingen. Dit kader moet betrekking hebben op fundamentele menselijke ontwikkeling, drijfveren voor duurzaamheid en inclusieve groei, duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en vrede, veiligheid en rechtvaardigheid. De Commissie van de Afrikaanse Unie en de UNECA formuleren ook standpunten die Afrikaanse prioriteiten weerspiegelen: transformatie en duurzame groei, innovatie op vlak van opleiding en technologie en de bevordering van menselijke ontwikkeling, worden beschouwd als voorbereidende doelen voor een MDG+ kader. Belangrijke ontwikkelingsfactoren voor Afrikaanse landen zijn een verbeterde vrijheids- en veiligheidssituatie, mensenrechten, goed bestuur, rechtvaardigheid en gelijkheid en ook geloofwaardige democratische processen en een versterkte capaciteit om vooruitgang te meten en betrouwbaarheid te garanderen. Op basis van hun eigen ervaring in Aziatische landen, hebben Aziatische onderzoekers en experts benadrukt dat inclusieve groei, capaciteitsontwikkeling, risicobeperking en -beheer belangrijke factoren zijn om te kunnen omgaan met verschillende soorten crisissen. Al deze opkomende posities focussen op een bredere reeks doelstellingen dan waarvan sprake was bij de MDG s en tot op zekere hoogte vermelden ze ook instrumenten of factoren om de doelstellingen te helpen bereiken. Dit wordt nog aangevuld door bijdragen van de academische wereld en het maatschappelijk middenveld. Zij benadrukken beide dat bij de uitbreiding van de doelstellingen ofwel een gelijkheidsagenda nagestreefd kan worden, die bijvoorbeeld focust op ongelijkheid, mensenrechten, bestuur, kwaliteitsaspecten en milieubescherming in de geest van de Millenniumverklaring, of anders kan er gericht worden op het verhaal van duurzame ontwikkeling in de geest van de SDG s. Toch is niet iedereen voorstander van een dergelijke aanpak voor het post-mdg kader. Meer pragmatische stemmen hebben aangevoerd dat ze willen focussen op het afronden van de taken van de MDG s en dat de 5

6 structuur van de doelstellingen slechts minimaal veranderd mag worden. Hun nadruk ligt op het feit dat iedereen de bestaande doelstellingen moet halen omdat de invoering van een reeks nieuwe doelstellingen zou afdoen aan de sterkte van de MDG s als duidelijk begrenzende en vlot communiceerbare doelen. De verschillende discussies over de vervanging van de MDG s in 2015 tonen aan dat de internationale gemeenschap lessen heeft getrokken uit de bestaande MDG s en dat er sprake is van een meer inclusief proces. In de twee komende jaren moeten we de kans grijpen om een consensus te bereiken over de prioriteiten zodat de wereld op het juiste spoor belandt inzake ontwikkeling. Vragen voor het debat 1) Hoe kunnen we de complexe en meer politieke onderliggende oorzaken van armoede aanpakken zonder daarbij afstand te doen van de sterke punten van de duidelijke en gemakkelijk communiceerbare MDG s? 2) Wat zijn de meest fundamentele aspecten die moeten worden aangepakt in een post-2015 agenda betreffende economische transformatie? 3) Hoe kan een post-2015 agenda verandering in de hand werken en relevant zijn voor beleidsvormen op nationaal en mondiaal vlak? 4) Welke rol kan de EU en haar lidstaten spelen in het ontwerp en de ondersteuning van een nieuwe post-2015 agenda? Opmerking: Dit document weerspiegelt de persoonlijke opvattingen van de auteur en niet noodzakelijkerwijs de standpunten van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking of de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Bronnen ECDPM (Ed.) Great Insights What prospects for a new development framework post-2015, Great Insights Vol.2 (3). Maastricht: ECDPM. European Report on Development (2013) Post 2015: Global Action for an Inclusive and Sustainable Future, Overseas Development Institute (ODI), German Development Institute (DIE), European Centre for Development Policy Management (ECDPM), Brussels: Sumner, A. and Lawo, T. (2013) The post-2015 Development Agenda: A Review of the Debate and Potential Elements of a Joint EU Strategy. EADI Policy Paper Series. Bonn: EADI. Melamed, C. (2013) The next global development Agenda Ending poverty, promoting sustainability. A discussion paper for the 2013 Global Forum on Development Session 1. Sumner, A. (2012) Global Poverty and the New Bottom Billion Revisited: Exploring The Paradox That Most Of The World s Extreme Poor No Longer Live In The World s Poorest Countries. IDS Working Paper: University of Sussex. Vandemoortele, J. and Delamonica, E. (2010) Taking the MDGs Beyond 2015: Hasten Slowly. IDS Bulletin Special Issue: The MDGs and Beyond. Vol. 41(1):

7 UN System Task Team on the post-2015 UN development agenda (2012) The future we want for all, Report to the Secretary General, New York: United Nations. 7