Onderzoek Communicatiebeleid en Burgerparticipatie. Rekenkamercommissie Someren

Transcriptie

1 Onderzoek Communicatiebeleid en Burgerparticipatie Rekenkamercommissie Someren

2 Uitgevoerd door: De Lokale Rekenkamer Postbus AE Utrecht [t] [f] [i] Onderzoekers Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad Drs. E.(Eelke) Horselenberg Drs. A.B.H. (Annemarie) Blakborn D.M.O. (Donovan) Karamat Ali M.Sc Drs. A.L. (Lauryan) Bakker Contactpersoon Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad [t] [e] Kenmerk LD Datum 29 juni

3

4

5 I N H O U D S O P G A V E INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE... 3 COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE SOMEREN ONDERZOEK NAAR COMMUNICATIEBELEID EN BURGERPARTICIPATIE AANLEIDING DOELSTELLING EN VRAAGSTELLING NORMERING ONDERZOEKSAANPAK HET COMMUNICATIEBELEID BIEDT VOLDOENDE HANDVATTEN INLEIDING HET BELEIDSKADER VOOR COMMUNICATIE IS VOLLEDIG HET BELEIDSKADER VOOR BURGERPARTICIPATIE ONTBREEKT SAMENVATTING BEOORDELING COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE BIJ INVOERING VAN DE WMO INLEIDING COMMUNICATIEPLAN INVOERING WMO BEPERKT INGEZET MEEDOEN! COMMUNICATIE EN PARTICIPATIE SAMENVATTING BEOORDELING CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ZIENSWIJZE VAN HET COLLEGE VAN BURGMEESTER EN WETHOUDERS NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE BIJLAGE 1 - NORMENKADER...41 HOOFDNORMEN...41 SUBNORMEN...41 BIJLAGE 2 - ONDERZOEKSAANPAK FASE 1: STARTBIJEENKOMST EN INVENTARISATIE BELEID...43 FASE 2: CASESTUDY...43 FASE 3: RAPPORTAGE...44 FASE 4: OVERKOEPELENDE NOTITIE...45 BIJLAGE 3 - GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN BIJLAGE 4 - GEÏNTERVIEWDE PERSONEN EN COMMUNICATIE-UITINGEN BIJLAGE 5 - BELANGRIJKE DEFINITIES...51 INLEIDING...51 MEERDERE NIVEAUS VAN BURGERPARTICIPATIE...51 BURGERPARTICIPATIE HEEFT DE AFGELOPEN JAREN EEN ANDERE VERSCHIJNINGSVORM GEKREGEN...52 ALS BURGERS PARTICIPEREN IS COMMUNICATIE VAN CRUCIAAL BELANG...52 R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 3

6 4

7 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E I N D E G E M E E N T E S O M E R E N COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE IN DE GEMEENTE SOMEREN Geachte leden van de Raad, Communicatie en Burgerparticipatie zijn aspecten die in de dagelijks praktijk van een gemeente een steeds belangrijkere rol spelen. Dikwijls valt of staat een project of een activiteit bij een (niet) goede invulling daarvan. Het was ons bekend dat De Lokale Rekenkamer, een vereniging op landelijk niveau van gemeentelijke Rekenkamercommissies, in de 2 e helft van 2008 en in het 1 e kwartaal van 2009 een landelijk onderzoek zou doen naar Communicatie van en Burgerparticipatie bij lokale projecten of activiteiten. Rekenkamercommissies konden intekenen om aan dat onderzoek, dat landelijke dekking zou moeten krijgen, mee te doen. Voordeel daarvan is dat er benchmark-gegevens beschikbaar komen. Dat is extra en daarmee kan een gemeente ook beoordelen hoe zij scoort ten opzichte van andere vergelijkbare gemeenten. Wij hebben, na overleg, besloten de gemeente Someren aan te melden voor deelname aan dit DoeMee-onderzoek en daarbij als case gekozen voor De invoering van de WMO. Het feitelijk onderzoek is uitgevoerd door onderzoekers van De Lokale Rekenkamer. De Rekenkamercommissie heeft het onderzoek gecoördineerd en begeleid en tevens geparticipeerd bij de gehouden interviews. Wij bieden u thans het onderzoeksrapport met de daarbij behorende Conclusies en Aanbevelingen aan. Wij attenderen u tevens op de zienswijze van het college van burgemeester en wethouders (onder 5) alsmede op ons Nawoord (onder 6). De benchmark-gegevens komen in april 2009 beschikbaar omdat in een aantal gemeenten nog onderzoeken lopen. Wij zullen die na ontvangst meteen aan u toezenden. Graag vernemen wij of de Raad zich in onze Conclusies en Aanbevelingen kan vinden en welke maatregelen of besluiten u hebt genomen om daaraan inhoud te geven. Someren, februari De Rekenkamercommissie Someren, Drs. G.J.J. Schinck, voorzitter Drs. J.P.M. Houba, lid Drs. G.A.G.H. Wouters, lid Ir. G.C.J.J. Stevens, lid R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 5

8

9 O N D E R Z O E K N A A R C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 1 ONDERZOEK NAAR COMMUNICATIEBELEID EN BURGERPARTICIPATIE 1.1 Aanleiding Communicatie staat in het middelpunt van de belangstelling Er is steeds meer belangstelling voor communicatie. Het aantal vacatures voor communicatieadviseurs is nog nooit zo groot geweest. Door de enorme hoeveelheid aan informatie die er dagelijks wordt verspreid, is het voor bedrijven en overheid essentieel om een relatie met de klant op te bouwen. Daarmee wordt onder andere de zichtbaarheid vergroot. De manier van communiceren is veranderd. Veel mensen gebruiken tegenwoordig MSN of Hyves. Ook bedrijven participeren daarin. Connecting people is big business. Bij gemeenten is de toegenomen aandacht voor communicatie goed te merken. Citymarketing is een essentieel beleidsthema voor ambitieuze gemeenten en wethouders. Ook raadsleden volgen een communicatietraining en vrijwel alle gemeentelijke websites gaan op de schop om de digitale dienstverlening te verbeteren. Gemeenten zagen communicatie vroeger vooral als voorlichting. Burgers werd meegedeeld welke besluiten de gemeente had genomen. Vanaf de jaren 70 kwam er door de toenemende invloed van media en door mondigere burgers steeds meer behoefte aan tweezijdige communicatie. Dialoog, interactie, participatie en wisselwerking zijn daarbij van belang. Tweezijdige communicatie is nu vanzelfsprekend. In de afgelopen jaren is de daadwerkelijke inbreng van burgers steeds belangrijker geworden. Burgerparticipatie wordt als doel opgenomen in collegeprogramma s en verordeningen. Maar lukt het om burgers echt te betrekken bij het beleid? En horen burgers wat er met hun inbreng is gedaan? Is het beleid van het gemeentebestuur voldoende effectief? Door de actualiteit, de politiek-bestuurlijke interesse en de duidelijke relatie met burgers, is communicatie een uitermate geschikt onderwerp voor rekenkameronderzoek. Dit zijn belangrijke redenen voor de rekenkamercommissie Someren om een onderzoek naar dit onderwerp uit te voeren. 1.2 Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is: Inzicht geven in de effectiviteit van de communicatie met burgers bij interactieve beleidsvormingsprocessen van de gemeente Someren. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt: R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 7

10 Wat doet de gemeente Someren aan communicatie bij interactieve beleidsvormingsprocessen en wordt hiermee het beoogde doel bereikt? Deze centrale onderzoeksvraag is nader gespecificeerd in deelvragen. De deelvragen gaan achtereenvolgens in op het algemene communicatiebeleid van de gemeente, op de kaders voor burgerparticipatie en op de communicatie rond één specifiek project in de gemeente. Algemeen beleid 1. Heeft de gemeente een actueel communicatiebeleid geformuleerd waarin de algemene uitgangspunten van zijn communicatie zijn omschreven? Burgerparticipatie 2. Heeft de gemeente kaders gesteld ten aanzien van burgerparticipatie waarin specifiek aandacht is voor communicatie? 3. Zo ja, past dit binnen de kaders van het algemene communicatiebeleid? Projectcase beleid en plan 4. Is er voor het gekozen project een actueel communicatieplan vastgesteld? Projectcase in de praktijk 5. Wat is de boodschap die de gemeente communiceert? 6. Met de inzet van welke communicatiemiddelen heeft de gemeente met burgers gecommuniceerd? 7. Wat is de kwaliteit van de communicatiemiddelen die de gemeente heeft ingezet? 8. Worden met de ingezette communicatiemiddelen de beoogde doelen bereikt? a. Zijn de betrokken burgers geïnformeerd over de resultaten van het project? b. Hoe beoordelen betrokken burgers de communicatie met de gemeente? Resultaat 9. Op welke punten zijn op basis van de bevindingen verbeteringen mogelijk? 1.3 Normering Wij hanteren bij dit onderzoek verschillende normen. Het communicatiebeleid en burgerparticipatie worden getoetst aan de volgende hoofdnormen: Er is sprake van een actueel communicatiebeleid waarin de algemene beleidsuitgangspunten van communicatie zijn omschreven en vastgelegd als basis voor de uitvoering. Er is sprake van een actueel kader voor burgerparticipatie waarin specifiek aandacht is voor de communicatie met burgers. Er is sprake van een heldere communicatieboodschap die duidelijk wordt gecommuniceerd. 8

11 O N D E R Z O E K N A A R C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E Er is sprake van een afgewogen en onderbouwde communicatiestrategie. De gemeente heeft inzicht in de perceptie van de doelgroep en heeft mogelijkheden om hier op te anticiperen. Het volledige, uitgewerkte normenkader is als bijlage 1 aan het rapport toegevoegd. 1.4 Onderzoeksaanpak Het onderzoek bestaat uit drie verschillende fasen. In fase 1 vond een startbijeenkomst plaats met de rekenkamercommissie, waarin de kaders rond communicatiebeleid en burgerparticipatie zijn beschreven en geanalyseerd. Fase 2 bestond uit een casestudy. In deze fase is in kaart gebracht welk communicatiebeleid er is geformuleerd voor het geselecteerde project, hoe dit in de praktijk is uitgevoerd en hoe dit door burgers is ervaren. In fase 3 heeft de rapportage van de bevindingen uit de eerdere fasen plaatsgevonden. Een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksaanpak is opgenomen in bijlage 2. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 9

12

13 H E T C O M M U N I C A T I E B E L E I D B I E D T V O L D O E N D E H A N D V A T T E N 2 HET COMMUNICATIEBELEID BIEDT VOLDOENDE HANDVATTEN 2.1 Inleiding Voor de gemeente Someren zijn de kaders voor communicatie in de gemeentelijke communicatienota vastgesteld. De raad heeft geen formeel beleid voor burgerparticipatie vastgesteld. Omdat de casus in dit onderzoek de invoering van de Wmo betreft, heeft De Lokale Rekenkamer wel een aantal beleidsdocumenten geanalyseerd in relatie tot burgerparticipatie tijdens de beleidsvoorbereiding. Het betreft de inspraakverordening, de verordening burgerparticipatie Wmo-platform en de werkwijze raad vraagt raad, waarbij de raad burgers om advies vraagt. In dit hoofdstuk is het relevante beleid geanalyseerd aan de hand van de vooropgestelde normen. Een overzicht van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage Het beleidskader voor communicatie is volledig 2.2.a. Het communicatiebeleid biedt voldoende handvatten voor uitvoering Het geldende beleidskader voor communicatie in Someren is de Communicatienota Het aantreden van een nieuwe raad en de invoering van het dualisme waren de impuls voor het opstellen deze nota. 1 Er is in de nota geen centrale visie op communicatie geformuleerd. Het begrip communicatie wordt wel omschreven. Communicatie in Someren is zowel intern als extern gericht en omvat onder andere de volgende instrumenten: voorlichting, interactieve beleidsvorming en public relations. 2 De centrale doelstelling van de nota is een aantal communicatiedoelstellingen en activiteiten te formuleren, die een geïntegreerd onderdeel gaan uitmaken van de werkzaamheden in de gehele organisatie. De nota wordt dan ook expliciet beschouwd als een organisatiebreed plan, dat de verantwoordelijkheid voor communicatie organisatiebreed neerlegt. 3 Het team Communicatie binnen de afdeling Burger en Bestuur houdt zich bezig met alle vormen van gemeentelijke communicatie. 1 De voorgaande communicatienota stamt uit Public relations is in Someren gericht op het streven naar wederzijds begrip tussen de gemeente en haar publieksgroepen. 3 Communicatienota , 5. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 11

14 Aan de hand van gesprekken met ambtenaren, bestuurders, fractievertegenwoordigers en burgers over de identiteit en het imago van de gemeente Someren is een visieontwikkeling gestart. Op basis van kenmerken is hiervan een schets gemaakt van de huidige en de gewenste identiteit en het imago van de gemeente. Vooral het belang van het imago voor de betrokkenheid tussen gemeente en burger is in de communicatienota benadrukt. De kenmerken hebben geleid tot een set competenties voor de organisatie die de gewenste identiteit en het imago moet bewerkstelligen. Deze competenties zijn in de tabel hieronder opgenomen. Tabel 2.1: Competenties voor toekomstige identiteit en imago van de gemeente Someren Gewenste identiteit Gewenst imago Open houding Verantwoordelijkheidsgevoel bij medewerkers Meer integrale beleidsvorming Klantgericht Flexibel Kwaliteitsbewust Mensgericht Gebouw met prettige laagdrempelige uistraling Interactieve werkhouding, indien mogelijk Bron: Communicatienota gemeente Someren Open en transparant Meedenken met de burger Toegankelijk Klantgericht Flexibel Kwaliteitsgericht Mensgericht De gemeente hecht waarde aan de mening van burgers, interactieve beleidsvorming Aan de hand van de interviews, de geformuleerde competenties en het inzicht van de communicatieadviseurs zijn drie hoofddoelen op het gebied van interne en externe communicatie voor de periode vastgesteld, die voor de gehele organisatie gelden. Omdat de rekenkamercommissie onderzoek doet naar het communicatiebeleid in relatie tot burgerparticipatie, is er alleen gekeken naar de uitwerking van de externe communicatie. Hoofddoelen externe communicatie 4 1. Klantgericht: de inwoner ziet de gemeente als een klantgerichte organisatie. 2. Draagvlak: de inwoner heeft begrip voor de keuzes die de gemeente maakt. Er is draagvlak voor beleid. 3. Meedenken: de inwoner ervaart dat er in bepaalde situaties ruimte is om met de gemeente mee te denken. 4 De gemeente Someren hanteert de volgende definitie voor externe communicatie: informatie-uitwisseling die nodig is om met de inwoners van Someren en andere belanghebbenden te communiceren. 12

15 H E T C O M M U N I C A T I E B E L E I D B I E D T V O L D O E N D E H A N D V A T T E N Het communicatieproces met de burger is in de nota uitgewerkt in vier fases van klantgerichtheid: de kwaliteit van informatievoorziening vooraf, de kwaliteit van de dienstverlening tijdens het daadwerkelijke contact met de burger, de kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening en de kwaliteit van de afronding. Voor elke fase is een set normen bepaald. Deze zijn in onderstaande tabel weergegeven. Tabel 2.2: Normen tijdens vier fases van klantgerichtheid De kwaliteit van informatievoorziening De juiste keuze van de vooraf communicatiemiddelen Toegankelijkheid van de communicatiemiddelen Duidelijkheid van de informatie De kwaliteit van de dienstverlening tijdens het daadwerkelijke contact met de burger De kwaliteit van de tussentijdse informatievoorziening Volledigheid van de informatie Voorgaande aspecten Burger heeft gevoel dat gemeente meedenkt en alternatieven aandraagt Gemeente checkt of verwachtingen van de klant over procedure en eindproduct overeenstemmen met werkelijkheid Het moet duidelijk zijn wie het aanspreekpunt is tijdens procedure Afwijkingen van de procedure moeten tijdig naar de burger gecommuniceerd worden, met een motivering Als het aanspreekpunt niet bereikbaar is, dan moet de klant goed te woord worden gestaan De kwaliteit van de afronding Het moet de burger helder zijn waar hij/zij aanvullende vragen kan stellen Het moet de burger helder zijn waar hij/zij terecht kan voor een klacht Bron: Communicatienota In de nota is aangegeven dat in communicatieplannen voor projecten de doelgroep zo specifiek mogelijk omschreven dient te worden. Om de burger vanuit verschillende perspectieven te benaderen, hanteert Someren de vier rollen van de burger die door de commissie Wallage zijn opgesteld: kiezer, klant, partner en inwoner. Tevens heeft de nota als uitgangspunt dat de communicatie, ten tijde van het opstellen van de nota, R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 13

16 vooral gericht is op de burger als klant en als inwoner. De gemeente geeft in het plan aan voornemens te zijn om meer aandacht aan de rol van de burger als partner te besteden. Een voorbeeld hiervan is de toepassing van interactieve beleidsvorming. Voor het huidige onderzoek is het vooral van belang om te kijken naar de toepassing van het communicatiebeleid op de burger als partner. De rol van de burger als partner van de gemeente correspondeert met het hoofddoel meedenken van externe communicatie. Dit doel is verder uitgewerkt in subdoelen. Doelstelling: meedenken Beoordelen of interactieve beleidsontwikkeling een toegevoegde waarde heeft bij projecten. Interactieve beleidsontwikkeling moeten we alleen in die situaties inzetten waar de mening van de burger daadwerkelijk een bijdrage kan bieden aan de beleidsontwikkeling. Bij interactieve beleidsontwikkeling dient de gemeente helder te zijn over de gewenste bijdrage van de burger, aan te geven welke meedenkruimte er is, aan te geven wat niet kan en aandacht te besteden aan de communicatie van de resultaten van het proces b. Communicatiebeleid is ontoereikend uitgewerkt voor sturing Het kan voor de raad onvoldoende inzichtelijk zijn om te bepalen of doelen uit het communicatiebeleid gehaald zijn, omdat ze kwalitatief zijn geformuleerd. Er is bijvoorbeeld niet aangegeven wanneer interactieve beleidsontwikkeling voor de gemeente van toegevoegde waarde is. Bij een gebrek aan normen kan het maken van een beoordeling moeilijk zijn. Het uitwerken van het begrip helder over de gewenste bijdrage van de burger en een inventarisatie van in te zetten communicatiemiddelen tijdens het communicatieproces, zouden de raad meer mogelijkheid tot sturing geven. Op basis van de subdoelen voor externe communicatie zijn wel twee activiteiten benoemd: communicatie als onderdeel van beleid en interactieve communicatie. Communicatie als onderdeel van beleid Om te voorkomen dat het onderdeel communicatie pas aan bod komt nadat een besluit al is genomen, dient bij elk project en elke maatregel een communicatieparagraaf op gesteld te worden door de afdelingen. Hierin kunnen de afdelingen ondersteund worden door het team Communicatie. Interactieve communicatie De toepassing van interactieve beleidsvorming is ten tijde van het opstellen van de nota nog in ontwikkeling. Het team Communicatie heeft een aantal uitgangspunten voor de uitvoering van het beleid rondom interactieve communicatie. 5 Communicatienota ,

17 H E T C O M M U N I C A T I E B E L E I D B I E D T V O L D O E N D E H A N D V A T T E N Uitgangspunten voor interactieve communicatie De mogelijkheid van interactieve beleidsvorming overwegen bij alle projecten. Onderwerpen die zich lenen voor interactieve beleidsvorming liggen dicht bij de leefwereld van de burger. De kaders van het project zijn vooraf vastgesteld: wat ligt vast en waarover mag de discussie gaan. Het is voor de burger helder wat zijn/haar rol is: meningen, advies, prioriteiten vaststellen. Na elke fase uit het interactieve traject worden de resultaten samengevat en wordt aangeven wat ermee gebeurd. Er vindt terugkoppeling plaats over hoe de mening van de burgers is verwerkt. 6 De realisatie van de twee activiteiten zijn uitgewerkt in acties en in een werkplan opgenomen. Dit betreft de ondersteuning door het team Communicatie in de uitvoering van de communicatie rondom projecten en het ondersteunen van afdelingen bij interactieve communicatie. De acties in het werkplan zijn weinig concreet. Er is bijvoorbeeld geen vaste procedure vastgesteld voor de samenwerking van het team Communicatie met de andere afdelingen bij interactieve trajecten. De nota biedt voldoende kaders waarbinnen communicatie in verschillende situaties kan worden vormgegeven, maar een uitwerking van de doelen in concrete activiteiten en procedures ontbreekt. De uitvoering van het communicatiebeleid in projecten die binnen andere afdelingen dan de afdeling communicatie lopen, is minder vanzelfsprekend. 2.3 Het beleidskader voor burgerparticipatie ontbreekt De raad heeft geen specifieke doelen voor burgerparticipatie vastgesteld. Een verordening burgerparticipatie ontbreekt in Someren, maar er is wel een algemene inspraakverordening en een specifieke verordening burgerparticipatie Wmo-platform Someren vastgesteld. Daarnaast bestaat het concept raad vraagt raad waarbij de raad informatie vraagt over onderwerpen aan het college, de organisatie, experts of burgers. In het kader van de casus van dit onderzoek heeft de rekenkamercommissie deze documenten geanalyseerd. Ook zijn de uitgangspunten voor externe en interactieve communicatie met burgers uit de communicatienota meegenomen, omdat deze feitelijk de kaders voor burgerparticipatie in Someren vormen. Tijdens de analyse is gekeken of de verordeningen aansluiting vinden bij het communicatiebeleid. 6 Communicatienota , 29. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 15

18 2.3.a. Burgerparticipatie krijgt deels vorm in verordeningen Algemene inspraakverordening De algemene inspraakverordening is door de raad vastgesteld op 28 maart De gemeente maakt gebruik van inspraak om gemeentelijke beleidsvoornemens kenbaar te maken en hierover met burgers van gedachten te wisselen. Aangegeven is dat wanneer geen wettelijke bepaling van toepassing is, elke afdeling zelf bepaalt wanneer inspraak wordt verleend. In de verordening is geen aparte paragraaf voor de communicatie met burgers opgenomen. Verordening Burgerparticipatie Wmo-platform Someren De instelling van het Wmo-platform en de verordening burgerparticipatie Wmoplatform Someren zijn voortgekomen uit het project Belang bij een collectieve zorgvraag - dat ter voorbereiding op de invoering van de Wmo is gestart - en vastgesteld door de raad op 28 maart In de verordening is er weinig aandacht voor externe communicatie. Vastgesteld is dat het college het platform moet faciliteren in haar voorlichting en PR. Tevens dient jaarlijks een paragraaf in het burgerjaarverslag opgenomen te worden. Deze paragraaf gaat in op de wijze waarop inhoud is gegeven aan burgerparticipatie in relatie tot de Wmo. De rol van communicatie is niet verder uitgewerkt dan de verantwoording vanuit het platform. De raad vraagt raad De raad is in 2006 met het initiatief tot de raad vraagt raad begonnen. Het doel van deze bijeenkomsten is het vergaren van informatie over uiteenlopende onderwerpen, het communiceren over ingenomen standpunten en het afleggen van verantwoording hierover. 7 De nadruk is niet gelegd op burgerparticipatie, maar op het eigen functioneren van de raad. Uit de evaluatie van deze werkwijze in 2008 blijkt dat er niet genoeg ruimte is voor burgers om hun bevindingen kwijt te kunnen en er geen consequente terugkoppeling naar burgers plaatsvindt. Tijdens de beleidsvoorbereiding voor de Wmo is ook een dergelijke bijeenkomst gehouden, waar vertegenwoordigers van verschillende organisaties en belangenverenigingen aanwezig waren. Deze bijeenkomst komt in hoofdstuk 3 aan bod. 2.3.b. Doelen in de verordeningen onvoldoende uitgewerkt In de verordening burgerparticipatie Wmo-platform Someren is het volgende doel voor participatie geformuleerd: 7 Evaluatie raad vraagt raad Er ligt geen besluit of beleidsdocument ten grondslag aan het concept, maar het is een initiatief van de werkgroep monitoring werkwijze. 16

19 H E T C O M M U N I C A T I E B E L E I D B I E D T V O L D O E N D E H A N D V A T T E N Het formuleren van collectieve wensen van vrijwilligers- en belangenorganisaties in de gemeente, die als beleidsvoorstellen en/of adviezen aangeboden worden aan het college op grond waarvan gemeentelijk Wmo-beleid mede wordt vastgesteld. 8 Dit doel heeft geleid tot een drietal functies van het platform, waarin het informatie aan het college verschaft, knelpunten en leemten in het beleid en de uitvoering signaleert en voorstellen voor beleidsvorming doet. Het doel is dus meetbaar aan de inhoudelijke adviezen die het platform aan het college aanbiedt. Er is geen informatie opgenomen over de regelmaat van adviezen, wanneer er beroep wordt gedaan op de adviesfunctie van burgers en in welke fase van beleidsvorming advies kan worden gevraagd. Hierdoor is niet formeel vastgelegd welke rol en status de resultaten van de bijeenkomsten hebben in de uiteindelijke beleidsvorming. 2.3.c. Criteria voor de wenselijkheid van participatie ontbreken in het beleid De gemeente beslist in welke mate burgerparticipatie wenselijk is. De criteria die aan een dergelijke beslissing ten grondslag liggen, ontbreken. Er zijn ook geen specifieke niveaus van burgerparticipatie benoemd, maar in de communicatienota is wel onderscheid gemaakt tussen vier niveaus van klantgerichtheid. Hierbinnen is beknopt aandacht voor de informatievoorziening over (de mate van) burgerparticipatie. 9 Het uitgangspunt in deze fasering is echter de wijze van communicatie naar de burger, dat aan de hand van normen per fase is aangegeven. In de inspraakverordening is vastgesteld dat inspraak ten aanzien van gemeentelijke beleidsvoornemens verleend wordt als de wet dit verplicht. Als de wet het niet verplicht, dan beslist het betreffende bestuursorgaan. Er is geen aandacht voor communicatie voor, tijdens of na een inspraakproces. In de verordening burgerparticipatie Wmo-platform is wel aandacht voor verschillende vormen van participatie. Het platform geeft gevraagd en ongevraagd advies op het niveau van informatievoorziening, reactieve en proactieve beleidsvorming. 2.4 Samenvatting Het communicatiebeleid in Someren is vastgesteld in de communicatienota Hierin zijn algemene uitgangspunten opgenomen voor de externe communicatie met burgers. In de nota is aandacht besteed aan interactieve communicatie dat wordt ingezet tijdens beleidsvormingsprocessen. Het beleid biedt voldoende handvatten om een communicatietraject vorm te geven. De doelen die de gemeente stelt in relatie tot externe communicatie zijn echter onvoldoende uitgewerkt in standaard procedures en in te zetten communicatiemiddelen. Hierdoor wordt de sturing op het beleid beperkt. 8 Verordening burgerparticipatie Wmo-platform Someren, artikel Zie hiervoor tabel in dit rapport. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 17

20 Een concretere uitwerking van procedures en middelen zou er voor kunnen zorgen dat het communicatiebeleid integraal door alle afdelingen wordt opgepakt als standaard onderdeel van een project. De gemeente Someren heeft geen kaders gesteld voor burgerparticipatie. Wel is er in twee verordeningen aandacht voor het onderwerp en is er een helder doel geformuleerd. In de verordeningen is geen paragraaf voor communicatie opgenomen en de aansluiting op het communicatiebeleid is daarom voor verbetering vatbaar. 2.5 Beoordeling Norm Er is sprake van een actueel communicatiebeleid waarin de algemene beleidsuitgangspunten van communicatie zijn omschreven en vastgelegd als basis voor de uitvoering. Er is sprake van een actueel kader voor burgerparticipatie (participatieplan) waarin specifiek aandacht is voor de communicatie met burgers Beoordeling Voldaan De communicatienota biedt voldoende handvatten voor het vormgeven van een communicatietraject. Er zijn hoofddoelen die consistent zijn uitgewerkt in subdoelen, activiteiten en acties. Het werkplan is een vertaling van de nota, maar de doelen zijn onvoldoende praktisch uitgewerkt. De subdoelen zijn kwalitatief opgesteld en dus onvoldoende meetbaar. Er zijn geen concrete communicatieprocedures en middelen vastgesteld voor interactieve communicatie tijdens beleidsvorming. Hierdoor wordt het communicatiebeleid misschien niet integraal ingezet. Deels voldaan Er zijn geen kaders voor burgerparticipatie. De communicatienota bevat geen specifiek participatieplan, maar stelt wel kaders voor de externe en interactieve communicatie met burgers. De inspraakverordening en de verordening burgerparticipatie Wmo-platform besteden aandacht aan burgerparticipatie. De algemene inspraakverordening en de verordening burgerparticipatie Wmo-platform Someren geven onvoldoende invulling aan de rol van communicatie. 18

21 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O 3 COMMUNICATIE EN BURGERPARTICIPATIE BIJ INVOERING VAN DE WMO 3.1 Inleiding De Wmo is per 1 januari 2007 ingevoerd. Gemeenten zijn hierbij verantwoordelijk geworden voor de invulling en uitvoering van maatschappelijke ondersteuning. De landelijke overheid heeft bepaald dat burgers actief betrokken moeten worden bij de vorming van dit beleid door middel van burgerparticipatie. Ook hier kan de gemeente zelf invulling aan geven. De gemeente heeft bij de invoering bij de Wmo de navolgende communicatiemiddelen ingezet: De gemeentekrant t Contact De website De lokale omroep Siris Informatieavonden Raad vraagt raad Brieven Wmo platform Z-project De gemeente Someren heeft burgerparticipatie onder meer vormgegeven door de aansluiting bij het provinciale project Belang bij een collectieve (zorg)vraag (het Zproject ). Het project is gericht op de beleidsvoorbereiding voor de Wmo. De doelen van het Z-project zijn: 1. het versterken van de positie van zorgvragers en burgers op lokaal niveau; en 2. het waarborgen van inspraak van burgers op de beleidsterreinen van de Wmo. 10 Het college van B&W beschouwde het Z-project als de eerste stap naar een brede inspraak voor de Wmo, waarbij een inventarisatie zou worden gemaakt van de bestaande vormen van inspraak en een geschikte vorm van participatie. De belangrijkste doelgroep waar de gemeente zich op heeft gericht, bestaat uit de (zorg)vragers en hun belangenvertegenwoordigers (organisaties). Het college heeft hiermee de grenzen aan burgerparticipatie willen aangeven en deze duidelijk naar de doelgroep willen communiceren. Bij het project zijn lokale (zorg)organisaties in een 10 Informatie aan de raad betreffende de deelname aan het project Belang bij een collectieve zorgvraag, 31 augustus R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 19

22 projectgroep betrokken om samen met de gemeente mee te denken over de vormgeving van het inspraakproces. De rol van de betrokken organisaties is niet verder uiteengezet. Het college heeft aangegeven aan de hand van het project een voorstel te doen over de mate van inspraak, taken, frequentie, samenstelling, werkwijze, middelen, faciliteiten en formalisering. 11 Het college heeft op 4 juli 2005 besloten met het project te starten en de raad hierover geïnformeerd. Het Z-project is 28 maart 2007 afgerond met de instelling van een Wmo platform en de inspraakverordening en de verordening burgerparticipatie Wmo platform, waarin bovenstaande punten zijn ingevuld. 12 Wmo platform De projectgroep voor het Z-project heeft ervoor gekozen een Wmo platform op te richten. Dit platform fungeert tussen de gemeente en de inwoners van Someren als het centrale aanspreekpunt op Wmo-gebied. Het vertegenwoordigt de belangen van (zorg)vragers tijdens de beleidsvoorbereiding, maar is ook betrokken bij de uitvoering en actualisering van het beleid. Het platform reageert op beleidsvoornemens binnen vijf van de negen door de gemeente benoemde prestatievelden en speelt de mening van inwoners door aan de gemeente. 13 Voor de prestatievelden zijn een aantal doelgroepen benoemd, zoals ouderen, gehandicapten en jongeren. Net als de projectgroep van het Z-project, is het Wmo platform opgebouwd uit verschillende belangenorganisaties die veel contact hebben met de individuele (zorg)vragers. Daarnaast is de gemeente in het platform vertegenwoordigd door de wethouder voor Maatschappelijke Ontwikkeling en door medewerkers van deze afdeling. De organisatie Onis Welzijnsinstellingen begeleidt het platform procedureel. 3.2 Communicatieplan invoering Wmo beperkt ingezet De afdeling Maatschappelijke ontwikkeling (MO) en het team Communicatie hebben in oktober 2006 een specifiek communicatieplan gemaakt voor de invoering van de Wmo. Eind januari 2007 is de planning uit het plan geactualiseerd. Uit de interviews blijkt dat het communicatieplan, nadat het was opgesteld, maar beperkt is gebruikt bij de uitvoering van het communicatietraject. Toch komt de uitvoering van het traject grotendeels overeen met de geplande acties. Bij het opstellen van communicatieplannen wordt de nota Communicatie niet gebruikt door het team of door andere afdelingen. Ook voor het Wmo-communicatieplan is dat niet gebeurd. 11 Informatie aan de raad betreffende de deelname aan het project Belang bij een collectieve zorgvraag, 31 augustus Raadsvergadering, agendapunt 6, 28 maart Someren heeft in totaal negen prestatievelden binnen de Wmo benoemd die betrekking hebben op de beleidsterreinen van de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling. 20

23 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O Het doel van de communicatie over de invoering van de Wmo was het informeren van de inwoners van Someren. In het plan zijn een primaire doelgroep mensen met beperkingen en potentiële klanten en een secundaire doelgroep klanten die mee willen denken en mensen in de directe omgeving van klanten benoemd. De gemeente wil maatwerk leveren in haar communicatie, dit door doelgroepspecifiek een boodschap te kiezen. De specifieke boodschappen zijn niet uitgewerkt, maar er zijn wel twee centrale boodschappen geformuleerd: - De bedoeling van de Wmo. Meedoen: iedereen, jong, oud, met en zonder beperkingen kan maatschappelijk meedoen. - Wat verandert er door de Wmo en wat betekent dat concreet. Vooral veranderingen voor mensen met beperkingen. In het plan zijn communicatiemiddelen geïnventariseerd en per middel is aangegeven waarvoor het specifiek ingezet kan worden. Het gaat om brieven, de gemeentekrant, folders, lijsten met veelgestelde vragen en antwoorden, de gemeentelijke website en de lokale omroep Siris. De middelen komen terug in de twee planningen die zijn gemaakt. De planningen beschrijven per communicatie-activiteit om welke boodschap het gaat, wie de doelgroep vormt, welk middel wordt ingezet, hoe vaak er gecommuniceerd wordt, wie er vanuit de gemeente verantwoordelijk is en wanneer de communicatie-uiting verschijnt. Uit de planning blijkt dat de inhoudelijke input vooral door de afdeling MO werd aangeleverd en dat het team Communicatie de uitingen heeft gecheckt op vormgeving, spelling en de centrale boodschap. In het communicatieplan richt de gemeente zich voornamelijk op het informeren van de primaire doelgroep; de mensen met beperkingen. Er is geen specifieke aandacht besteed aan communicatie bij burgerparticipatie. Er is in het plan bijvoorbeeld geen melding gemaakt van het Z-project of het Wmo platform. De communicatie die gepaard gaat met het project en het platform staan apart en verspreid beschreven in de gemeentelijke uitgangspunten voor het Z-project en in de verordening voor het platform. 3.2.a. Someren kiest voor adviseren In maart 2006 heeft het college gemeentelijke uitgangspunten bij het Z-project vastgesteld. In het document is omschreven hoe, waarover en wanneer burgerparticipatie kan plaatsvinden. De mate van burgerparticipatie is vastgesteld op het niveau van adviseren. Dat houdt in dat de gemeente overweegt of het voorgenomen beleid moet worden bijgesteld op basis van het advies en de opmerkingen van burgers. Wanneer van het advies wordt afgeweken, zou de gemeente dat gemotiveerd moeten doen. In de college- en raadsvoorstellen moet worden aangegeven waarom er eventueel is afgeweken van de standpunten. Ook is R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 21

24 aangegeven dat zowel gevraagde als ongevraagde inspraak mogelijk is. Voor beide vormen van inspraak zijn uitgangspunten omschreven. Een voorbeeld is om bij elk onderwerp te bepalen of de inspraak reactief of interactief wordt vormgegeven bij gevraagde inspraak. Bij ongevraagde inspraak moet er duidelijk één contactpersoon zijn waarbij een belangenorganisatie met advies terecht kan. In sommige gevallen kan de gemeente ook kiezen voor burgerparticipatie op het niveau van coproduceren. Criteria zijn hier niet voor gegeven. Bij coproduceren werken belangenorganisaties en de gemeente samen aan het vormgeven van het beleid. In de uitgangspunten voor het Z-project is voor drie communicatiemiddelen gekozen: brieven; de gemeentekrant t Contact; de gemeentelijke website. Het doel is om via deze middelen bekendheid te geven aan de inspraak en de ontwikkelingen op Wmo gebied. Belangenorganisaties die betrokken zijn bij één van de prestatievelden zouden schriftelijk worden benaderd om hun inbreng te leveren. Overige belangstellenden worden via de gemeentekrant en de website op de hoogte gebracht van de mogelijkheid tot inspraak. Daarnaast worden de ontwikkelingen op Wmo gebied via deze drie middelen gecommuniceerd. Het college heeft een fasering in de beleidsvoorbereiding aangebracht, waarin de mate van burgerparticipatie is bepaald. De fasering is in de tabel hieronder uiteengezet. Tabel 3.1: momenten van burgerparticipatie in voorbereiding op Wmo beleidsvorming Fase Mate van burgerparticipatie Inventariseren stand van zaken Wmoprestatievelden Visievorming Inspraak Vaststellen verordeningen Evaluatie Gemeente voert inventarisatie zelf uit, aanvullingen van organisaties zijn gewenst. Raadsconferenties en gezamenlijke discussies met professionele en nietprofessionele organisaties. Reactieve inspraakgelegenheid voor belangenorganisaties en burgers. Belangenorganisaties met relevante kennis voor de verordeningen kunnen advies uitbrengen. Burgers worden uitgenodigd verschillende fases tijdens het beleidsproces te evalueren. 22

25 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O Bron: Uitgangspunten gemeente bij het project Belang bij een collectieve zorgvraag. Het college heeft niet bepaald welke vorm van communicatie en welke middelen er per fase worden ingezet. In het document is wel een korte communicatieparagraaf opgenomen. Hierin is enkel aangegeven dat belangenvertegenwoordigers schriftelijk zijn uitgenodigd door de zorginstelling Onis Welzijnsinstellingen, om deel te nemen aan de projectgroep. De fasering zou goed aan kunnen sluiten bij de vier fases van klantgerichtheid zoals in de nota Communicatie beschreven staan (zie tabel 2.2). Hierin staat omschreven waar de gemeente op moet letten in haar communicatie en welke acties zij moet uitvoeren bij elke fase. De nota is echter niet gebruikt en de uitvoering van de fasering in de beleidsvoorbereiding voor de Wmo is niet uitgewerkt. 3.2.b. Directe en indirecte externe communicatie In feite zijn er twee manieren waarop de gemeente over de Wmo communiceert, direct aan (zorg)vragers en indirect via het platform. Externe communicatie gemeente naar Wmo platform In de verordening burgerparticipatie Wmo-platform zijn geen specifieke communicatiedoelen benoemd, maar er is wel ingegaan op de communicatie tussen de gemeente en het platform. De raad heeft in de toelichting op de werkwijze van het platform benoemd binnen welke prestatievelden het platform advies mag uitbrengen. Het college is verplicht het advies te horen en het platform schriftelijk op de hoogte te stellen van haar reactie. Advies moet door de gemeente op een zodanig tijdstip worden gevraagd, dat het daadwerkelijk van invloed op het besluit kan zijn. Dit is verder uitgewerkt voor advies over nieuw beleid en evaluatie van bestaand beleid. Jaarlijks wordt in overleg besloten over welke onderwerpen advies wordt gevraagd en wat de wijze en het moment zijn waarop het platform wordt betrokken. Afwijking van het advies moet door het college gemotiveerd worden teruggekoppeld. De gemeente stelt deskundigen en aandachtsfunctionarissen beschikbaar om het platform van informatie te voorzien en er vindt minimaal twee keer per jaar overleg tussen de verantwoordelijke wethouder en het platform plaats. 14 De raad of het college hebben niets vastgesteld over de rechtstreekse communicatie met burgers. Externe communicatie Wmo platform naar burgers Er zijn bij de instelling van het Wmo platform geen externe communicatiedoelen vastgesteld en er is geen communicatiestrategie bepaald. In het collegeadvies over de instelling van het platform is wel een paragraaf voor communicatie opgenomen. Hierin is aangegeven dat er een persbericht over de instelling van het platform in de 14 Verordening burgerparticipatie Wmo platform Someren, artikel 16. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 23

26 gemeentekrant wordt geplaatst. In een advies van het college aan de raad wordt gevraagd om faciliteiten voor het verzorgen van voorlichting en PR door het platform, maar de faciliteiten zijn niet benoemd. Het platform heeft ook niet aangegeven hoe het de voorlichting en PR wil vormgeven. In een informatiestuk van het college aan de raad, is benadrukt dat externe communicatie en goede voorlichting over de Wmo binnen het platform de aandacht hebben en belangrijk zijn. Hiervoor zou een aparte planning zijn gemaakt. 15 Uit het verslag van een overleg tussen het bestuur van het platform en de gemeente in maart 2007 blijkt dat er voor 2008 een aantal speerpunten zijn benoemd. Drie van de vier speerpunten hebben direct betrekking op externe communicatie: bekendheid geven aan het platform, terugkoppeling/informatie-uitwisseling met achterban en communiceren over het Wmo-beleid. 16 Uit de interviews blijkt dat het platform in 2008 is overgegaan in een stichting en dat het opstellen van de statuten dit jaar prioriteit heeft gehad. De communicatiedoelen zijn daardoor onder druk komen te staan. 3.3 Meedoen! Om de daadwerkelijke uitvoering van het communicatieplan en de communicatiedoelen van het Z-project en het platform te onderzoeken, heeft de rekenkamercommissie een aantal communicatie-uitingen geanalyseerd. Deze selectie is gemaakt in samenspraak met de afdeling MO van de gemeente Someren. De selectie betreft berichten in de wijkkrant en op de website, presentatiemateriaal voor de informatieavond en brieven. In bijlage 4 is meer informatie te vinden over de bestudeerde communicatie-uitingen. Uitvoering van de beoogde communicatiestrategie Uit de interviews blijkt dat het communicatieplan niet leidend is geweest. In overeenstemming met het plan heeft de gemeente Someren haar inwoners met name geïnformeerd over de invoering van de Wmo. Ook zijn de geplande middelen ingezet. Op de gemeentepagina van het huis-aan-huisblad is vanaf 24 mei 2006 in de rubriek Wmo nieuws één of twee keer in de maand aandacht besteed aan de Wmo. In de berichtgeving is steeds een onderwerp binnen de Wmo gekozen dat wordt toegelicht. In de rubriek is bijvoorbeeld aandacht besteed aan mantelzorgers en zijn veelgestelde vragen en de antwoorden op een rijtje gezet. De rubriek is ook gebruikt om aankondigingen te doen. De aankondiging voor een informatieavond, een opiniërende bijeenkomst van de raad en de installatie van het Wmo platform zijn hier voorbeelden van. 15 Informatiestuk over de reacties van het Wmo platform op de beleidsregels Wmo, 28 maart Overleg bestuur Wmo platform en gemeente van 12 oktober

27 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O Figuur 3.1 Aankondiging informatieavond Wmo Donderdag 8 juni a.s.: Informatieavond Wet Maatschappelijke Ondersteuning Op 1 januari 2007 treedt de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) in werking. Gemeenten worden met de WMO verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning. Het begrip maatschappelijke ondersteuning is in de WMO verwoord in negen prestatievelden. In deze negen prestatievelden zijn diverse onderwerpen ondergebracht. Op 8 juni wordt het onderwerp individuele voorzieningen besproken. Individuele voorzieningen zijn bijvoorbeeld huishoudelijke verzorging of voorzieningen die nu onder de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) vallen zoals vervoersvoorzieningen, rolstoelen en woningaanpassingen. De thema s mantelzorg en vrijwillige zorg hangen hier sterk mee samen. Daarom komen deze ook aan de orde. De gemeente maakt zelf per prestatieveld keuzes over de lokale invulling. Voor een goede onderbouwing van deze keuzes wil de gemeente met u in gesprek. Tijdens deze avond willen we daarom graag uw mening horen over deze onderwerpen. Mogelijk heeft u op basis van uw eigen ervaringen ideeën, wensen of oplossingen die u graag kenbaar maakt. Wij nodigen u daarom van harte uit om op deze avond aanwezig te zijn. Wanneer: donderdag 8 juni om uur. Waar: in de Ruchte Voor wie: zorgvragers, belangenorganisaties en verder alle inwoners van Someren die geïnteresseerd zijn in het onderwerp individuele voorzieningen en de daarmee samenhangende thema s mantelzorg en vrijwillige zorg. Aanmelden: vóór 6 juni a.s. bij Ilse van Leeuwen van de afdeling Welzijn van de gemeente Someren, tel of per gemeente@someren.nl Bron: gemeentepagina van t Contact, 24 mei Ook de gemeentelijke website is gehanteerd om informatie over de Wmo te plaatsen. Op de website staan Wmo gerelateerde berichten van 15 november 2006 tot 28 augustus 2007 over de periode hierna heeft de rekenkamercommissie geen berichtgeving aangetroffen. Op de website is ook het conceptbeleidsplan en de presentatie voor de informatieavond van 8 juni te downloaden. De berichtgeving komt grotendeels overeen met de teksten uit de gemeentekrant. Om uit te leggen wat de Wmo precies inhoudt en hoe de gemeente invulling wil geven aan deze taak, is er eenmalig een informatieavond voor alle belangstellenden georganiseerd. Op deze avond heeft de gemeente gewerkt met stellingen die de aanwezigen bewust moest maken van de dilemma s die bij de Wmo komen kijken. Er is over de stellingen gediscussieerd en de bezoekers kregen de gelegenheid om met vragen en opmerkingen te komen. Hieruit zijn acht concrete aanbevelingen gekomen die aan de raad zijn aangeboden. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 25

28 Het blijkt uit de interviews dat er meerdere informatieavonden zijn georganiseerd, maar deze waren voor specifieke doelgroepen zoals de belangenorganisaties. Burgers konden deze bijeenkomsten niet bijwonen. De opiniërende raadsbijeenkomst van 9 augustus 2006 was wel openbaar. Met deze bijeenkomst had de raad vooral het doel om professioneel advies in te winnen over de Wmo, ter voorbereiding op vorming van de kadernota. Bij elke bijeenkomst kwamen er tussen de zestig en tachtig bezoekers. Om de doelgroep persoonlijk te benaderen zijn burgers op verschillende momenten geïnformeerd via brieven. Om de ouderen te bereiken is gebruik gemaakt van de lokale omroep. De portefeuillehouder heeft een aantal keer in het programma gemeente actueel aandacht aan de Wmo besteed. Voor zover de rekenkamercommissie na kon gaan is er geen gebruik gemaakt van folders of lijsten met veelgestelde vragen en antwoorden. De communicatie met betrokken burgers verliep deels ad hoc De communicatie-uitingen zijn specifiek gericht op het informeren van zorgvragers en belangenorganisaties en er is dus bewust en doelgericht gecommuniceerd. De berichtgeving in de gemeentekrant verscheen regelmatig tijdens de voorbereiding op de Wmo. Andere communicatiemiddelen zijn echter meer ad hoc ingezet. Uit de interviews blijkt dat de doelgroep niet wist wat er precies ging veranderen en werd hierdoor onrustig. De gemeente heeft de doelgroep toen via persoonlijke brieven en via de radio-uitzendingen geïnformeerd. Deze middelen zijn volgens geïnterviewden ingezet om onrust in de toekomst te voorkomen. Door het niet volledig volgen van het communicatieplan ontbreekt de waarborg voor planmatig werken. Een verklaring die de gemeente hiervoor geeft is de snelheid waarmee het Wmo beleid vormgegeven moest worden. De korte tijd gaf weinig gelegenheid om bijvoorbeeld het team Communicatie bij het hele traject te betrekken en de communicatiestrategie voldoende uit te denken. De informatie is onvoldoende vanuit de optiek van de burger geformuleerd Het team Communicatie heeft over de meeste uitingen de eindredactie gevoerd. Hierbij is gelet op taalgebruik en de boodschap. Bij het grootste deel van de communicatie-uitingen had de informatie niet direct een burgerperspectief. De informatie is in de meeste gevallen helder en in duidelijke taal geschreven, maar ambtelijk geformuleerd. Complexe termen, zoals prestatieveld, worden niet toegelicht. Wel is in de berichtgeving in de gemeentekrant aangeven wat de centrale boodschap is (meedoen) en wat de gemeente van de zorgvragers en organisaties verwacht (meedenken). Daarnaast geeft de gemeente aan waar de burger terecht kan met vragen. 26

29 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O 3.4 Communicatie en participatie De communicatie-uitingen en de telefonische interviews zijn ook gebruikt om de resultaten van participatie in het project te bestuderen. Ook hebben wij vijf telefonische interviews gehouden met burgers die direct betrokken zijn bij de Wmo en vijf telefonische interviews met belangenvertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld. In bijlage 4 is een lijst met de personen die zijn geïnterviewd opgenomen. Er bestaat discrepantie tussen de gemeentelijke communicatie-intentie (de centrale boodschap) en de perceptie daarover van de burger en de organisaties De burgers en belangenvertegenwoordigers uit de steekproef (de respondenten) dachten allemaal dat de gemeente met de communicatie vooral burgers heeft willen informeren over de Wmo. Ook heeft de gemeente volgens de respondenten willen aangeven dat de Wmo een taak voor de gemeente werd en willen uitleggen wat er allemaal ging veranderen. Eén respondent geeft aan dat de gemeente hier niet voldoende in geslaagd is, omdat zij zelf nog niet wisten hoe de Wmo vormgegeven zou worden. De informatie die burgers hierover kregen was om deze reden niet altijd duidelijk. Daarnaast werden burgers overspoeld met informatie over de Wmo, via de gemeente en via de zorginstellingen. Over de informatie was geen afstemming geweest, waardoor burgers verschillende boodschappen tegelijk kregen. Dit zorgde volgens de respondenten voor verwarring. Toch is de gemeente er redelijk in geslaagd om in duidelijke taal te communiceren, ondanks de complexe materie. Twee respondenten hebben aangegeven dat de gemeente in haar communicatie ook duidelijk maakte dat meedenken over het beleid een mogelijkheid was en ook werd gewenst door de gemeente. Geen van de respondenten noemde meedoen als de centrale boodschap. Betrokken burgers en organisaties wisten waar zij terecht konden met vragen, opmerkingen of suggesties Het blijkt dat het merendeel van de respondenten wisten waar zij terecht konden met vragen over de Wmo. Vaak zochten zij op eigen initiatief contact met de gemeente, bijvoorbeeld via het maatschappelijk middenveld. Bij de start van de voorbereiding werden cliënten nog vaak van het kastje naar de muur gestuurd en wist de gemeente vaak zelf niet wie de meeste kennis had over een bepaald onderwerp. De geïnterviewden erkennen dat met name in de beginperiode dit in bepaalde gevallen zo is geweest. De respondenten geven aan dat de gemeente uiteindelijk via de gemeentekrant en via het lokaal loket de juiste contactpersonen aangaf. Een uitzondering hierop is het contact tussen bepaalde zorgorganisaties en de gemeente. Het communicatietraject liep gelijk op met het aanbestedingstraject. Omdat deze organisaties aanbieders waren, heeft de gemeente nauwelijks met hen gecommuniceerd tijdens de beleidsvoorbereiding. Wel konden deze organisaties hun mening uiten tijdens de informatieavonden. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 27

30 De burgers en organisaties waren op de hoogte van de mogelijkheden tot participatie De respondenten, zowel uit het maatschappelijk middenveld als de burgers, wisten dat zij konden meedenken over het Wmo beleid. Zij zijn hierover ingelicht via de gemeentekrant, persoonlijke brieven en via Siris. Het maatschappelijk middenveld had direct contact met de gemeente. Omdat deze organisaties veel kennis van het beleidsterrein hebben, werden aparte informatieavonden georganiseerd (ook op initiatief van de organisaties zelf) om de kennis uit te wisselen en na te denken over het Wmo beleid. Ook via bestaande overlegvormen met organisaties heeft de gemeente laten weten dat zij konden participeren. De burgers en organisaties geven aan dat er algemene terugkoppeling heeft plaatsgevonden Volgens de respondenten heeft de gemeente in het algemeen teruggekoppeld wat er met de input van burgers en organisaties is gebeurd. Dit is via aantekeningen in de conceptplannen gedaan, maar de respondenten zijn niet persoonlijk ingelicht. In de conceptplannen is wel onderbouwd aangegeven welke aanbevelingen wel en niet zijn overgenomen. In sommige gevallen is de gemeente direct benaderd door een respondent, maar hebben zij nooit een officiële reactie terug gekregen. Een voorbeeld hiervan is de aanbeveling om het lokaal loket niet buiten het gemeentehuis te plaatsen, omdat daarmee de binding met de gemeente verloren zou gaan. De gemeente heeft hier volgens een respondent niet op gereageerd. Na de informatieavond van 8 juni is er een kort verslag in de gemeentekrant geplaatst. Hierin zijn enkele ideeën van bezoekers en tien tips aan de gemeente, het resultaat van de bijeenkomst, opgenomen. In het verslag staat dat de opmerkingen worden meegenomen in het vormgeven van de kadernotitie voor de Wmo en dat de notitie begin oktober aan de raad wordt aangeboden. Niet alle burgers en organisaties vinden dat de door de gemeente gewekte verwachtingen ook zijn waargemaakt In haar communicatie heeft de gemeente aangegeven dat, ondanks dat de Wmo een gemeentelijke taak zou worden, er voor de zorgvrager niets zou veranderen. Omdat burgers werden overspoeld met informatie via verschillende kanalen, werd volgens de respondenten niet de indruk gewekt dat er niets zou veranderen. Zoals hierboven staat beschreven, heeft dat voor onrust bij zorgvragers gezorgd. Een andere reden hiervoor is dat de gemeente zelf nog onvoldoende kennis van de Wmo had. De gemeente er volgens een aantal respondenten niet helemaal in geslaagd om uit te leggen wat de Wmo precies inhoudt en wie er onder de Wmo vallen. Een punt van kritiek bij de meeste respondenten is de uitvoering van het Wmo platform. Het platform is opgericht om participatie bij het Wmo beleid vorm te geven, maar het platform wordt volgens de respondenten te weinig actief betrokken door de gemeente. Het platform krijgt beleidsdocumenten vaak pas te zien als het 28

31 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O college deze al heeft vastgesteld. De taak van het platform om de gemeente te adviseren komt zo onder druk te staan. De gemeente beaamt dat het platform over het hoofd wordt gezien en wil in 2009 het platform meer gaan betrekken bij beleidsvorming. Eén respondent vindt dat het platform te snel is opgezet en dat de kennis van het platform voor de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) dat werd vervangen door de Wmo niet is ingezet en daarmee verloren is gegaan. Voor de gemeente is het Wmo platform een kanaal om te kunnen communiceren met cliënten van de Wmo. De communicatie loopt van de gemeente via het platform naar vrijwilligers van zorgorganisaties. Deze vrijwilligers moeten de boodschap uiteindelijk overbrengen naar de individuele zorgvragers. Volgens één van de respondenten legt de boodschap een te lange weg af en de kans is te groot dat deze verloren gaat. Een andere respondent merkt op dat de communicatie in de praktijk juist alleen de andere kant op gaat, vanuit de organisaties naar de gemeente. 3.5 Samenvatting De afdeling MO heeft samen met het team Communicatie een communicatieplan voor de invoering van de Wmo gemaakt. Dit plan is echter slechts ten dele uitgevoerd. De gemeentekrant, de lokale radio-omroep, de website, een informatieavond, een raad vraagt raad bijeenkomst, het Wmo platform en brieven zijn de middelen geweest waarmee de gemeente heeft gecommuniceerd. De centrale boodschap was meedoen, maar die is niet bij de respondenten overgekomen. Het doel om burgers te informeren over de Wmo is wel goed overgekomen. De informatie was echter overvloedig en niet altijd duidelijk. Dit veroorzaakte onrust bij de zorgvragers. Dat burgers en organisaties mee mochten denken over het Wmo beleid was voor de doelgroep duidelijk. Het voornaamste participatie-instrument, het Wmo platform, is echter niet voldoende van de grond gekomen en wordt door de gemeente over het hoofd gezien. Ook de communicatie via het platform is nog niet voldoende ingebed in de gemeentelijke organisatie en daarnaast moet de boodschap een lange weg aflopen voordat het de zorgvrager bereikt. Tijdens de beleidsvoorbereiding heeft de gemeente via aantekeningen in conceptplannen onderbouwd teruggekoppeld wat er met de input van de burgers en organisaties is gebeurd. De gemeente heeft niet op persoonlijk niveau terugkoppeling gegeven. R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 29

32 3.6 Beoordeling Norm Er is sprake van een afgewogen en onderbouwde communicatiestrategie Er is sprake van een heldere communicatieboodschap die duidelijk wordt gecommuniceerd De gemeente anticipeert op de inbreng van burgers. En de resultaten van deze inbreng zijn onderbouwd teruggekoppeld aan de betrokkenen. Beoordeling Deels voldaan Er is een communicatieplan waarin is een communicatiestrategie uiteen is gezet. Het communicatieplan is maar ten dele uitgevoerd tijdens het communicatietraject. Deels voldaan De gemeente Someren heeft twee centrale boodschappen geformuleerd. De boodschap is niet voldoende duidelijk gecommuniceerd. Redenen hiervoor zijn: Een overvloed aan informatie Onervarenheid van de gemeente met het nieuwe beleidsterrein Deels voldaan De gemeente heeft ervoor gekozen burgers te informeren. Via het Wmo platform en de informatieavonden konden burgers en organisaties ook adviseren. De resultaten zijn in algemene zin teruggekoppeld via conceptplannen. Er heeft geen individuele terugkoppeling plaatsgevonden. Het Wmo platform wordt onvoldoende door de gemeente ingeschakeld. 30

33 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O 4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Conclusie 1 De gemeente Someren heeft een algemeen communicatiebeleid geformuleerd. De Communicatienota is echter gedateerd (inclusief de aanvulling in januari 2004). Voorts stelt de Rekenkamercommissie vast dat de in het beleid opgenomen doelen soms niet voldoende meetbaar zijn. Hiermee bestaat het risico dat onvoldoende duidelijk is of een doel nu daadwerkelijk behaald is. Daarnaast is in het beleid de externe communicatie van de gemeente onvoldoende uitgewerkt in procedures en in te zetten communicatiemiddelen. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid dat afdelingen verschillend te werk gaan, waarbij dus niet gegarandeerd is dat het meest effectieve communicatiemiddel ook daadwerkelijk ingezet wordt. Aanbeveling 1-1 De Rekenkamercommissie beveelt aan om de Communicatienota te herijken. Uit pragmatische overwegingen valt er veel voor te zeggen om het communicatiebeleid mee te laten lopen in de beleids- en planningscyclus van de gemeentelijke organisatie. Dit houdt in dat het communicatiebeleid aansluit bij de duur van een collegeprogramma. Vervolgens kunnen hier jaarlijks communicatiejaarplannen uit afgeleid worden. Daarin komen alle communicatieprojecten aan bod, die vervolgens uitgevoerd worden op basis van een communicatiestrategie die geconcretiseerd is in een communicatieplan. Tevens is het aan te bevelen bij de herijking van het communicatiebeleid een onderscheid te maken tussen de 3 functies van overheidscommunicatie: 1. Overkoepelende ( corporate ) communicatie. Dit betreft de positionering van de gemeente Someren; de hoofdlijn van het beleid zoals tot uitdrukking gebracht kan worden in een missie (met een herkenbare huisstijl). 2. Beleidscommunicatie: a. Over beleid: openbaar maken en toelichten van beleid, vooral via persvoorlichting en internet, in alle fasen van het beleid met extra nadruk op de fase van beleidsvaststelling. b. Als beleid: hoofdinstrument of ondersteunend instrument in de beleidsmix gericht op het realiseren van beleidsdoelen, vooral bij de beleidsinvoering en bij beleidsuitvoering (vooral via campagnes). R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 31

34 c. Voor beleid: het ontwikkelen van beleid samen met burgers en instellingen via interactieve beleidsvorming in de fase van beleidsvoorbereiding, gericht op de burger als partner. d. In beleid: integrale benadering waarbij alle beleidsproducten (regelgeving) aangrijpingspunt zijn ten behoeve van de dienstverlenende en administratieve communicatie, in alle fasen van beleidsvoering en met name de beleidsuitvoering gericht op de burger als afnemer. 3. Organisatiegebonden communicatie, zoals interne communicatie, arbeidsmarktcommunicatie en crisiscommunicatie. Aanbeveling 1-2 Gezien het belang dat de gemeente Someren hecht aan communicatie, beveelt de Rekenkamercommissie aan een vaste set van communicatievormen op te nemen in het communicatiebeleid. Hiermee verzekert de gemeente zich ervan dat op een eensluidende manier gecommuniceerd wordt met de burger. Aanbeveling 1-3 Zie er op toe dat doelen in het communicatiebeleid zo veel mogelijk meetbaar te formuleren. Alleen op deze wijze ben je als raad, college en organisatie in staat om te bepalen of communicatiedoelen ook daadwerkelijk bereikt zijn. Dit sluit aan bij de wens van de gemeenteraad (zoals verwoord in een motie in november 2003) om meer aandacht te besteden aan de evaluatie van de communicatie. Conclusie 2 De gemeente Someren heeft geen specifieke beleidsnota omtrent burgerparticipatie. De inspraakverordening gaat wel in op burgerparticipatie. Het ontbreekt echter aan criteria die bepalen wanneer, en in welke vorm, burgerparticipatie wordt ingezet. De beslissingsbevoegdheid hierover is neergelegd bij het betreffende bestuursorgaan, indien de wet geen verplichting oplegt. Deze aanpak betekent dat geen vastomlijnd kader bestaat wanneer burgerparticipatie gehanteerd wordt in de gemeente Someren. Daarmee is er geen garantie dat burgerparticipatie consistent als communicatiemiddel wordt ingezet door de gemeente. Aanbeveling 2-1 Stel als gemeente een helder afwegingsschema vast om te bepalen of en wanneer (burger)participatie kan worden ingezet. Dit vergemakkelijkt een bewuste keuze voor wèl of géén interactieve aanpak. Ook geeft het een beeld van de mogelijke mate van interactie: toetsen, consulteren, meewerken, coproductie of beslissen. In de praktijk bij overheidsorganisaties worden allerlei begrippen als participatie, interactief beleid en dialoog door elkaar gebruikt, maar steeds gaat het om een proces met een interactieve aanpak. 32

35 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O Belangrijke aandachtspunten bij het afwegingsschema zijn: 1. Voldoende beïnvloedingsruimte; 2. Duidelijkheid over de rol en inbreng van het gemeentebestuur (raad en college) en van de participant(en); 3. Meerwaarde van de participatie; 4. Constructieve relatie tussen het gemeentebestuur en de participanten; 5. Organisatorische randvoorwaarden (geld, personele capaciteit en tijd). Conclusie 3 In de gemeente Someren is voor de implementatie van de Wmo een specifiek communicatieplan opgesteld, het Z-projectplan en de verordening burgerparticipatie Wmo-platform. De gemeente heeft gekozen voor het informeren van en laten adviseren door burgers. Belangrijke aspecten van het plan, zoals de doelgroep specifiek benaderen, zijn echter niet verder uitgewerkt. Daarnaast is het algemeen communicatiebeleid niet gehanteerd als input voor de Wmo beleidsplannen. De Rekenkamercommissie constateert dat het communicatieplan Wmo in de praktijk niet leidend is geweest en niet volledig is uitgevoerd. Daarbij komt dat de gewenste boodschappen voor de ontvangers niet altijd voldoende duidelijk waren. Burgers en maatschappelijke organisaties hebben de mogelijkheid gehad tot inspraak, maar zijn niet persoonlijk geïnformeerd over de verwerking van hun inbreng. De Rekenkamercommissie concludeert dat het Wmo-platform nog onvoldoende wordt benut. Het platform is als partner nog niet volledig in de gemeente opgenomen en wordt bij beleidsvorming niet altijd betrokken. De ondervraagde burgers en maatschappelijke organisaties bevestigen dit beeld. Aanbeveling 3-1 De Rekenkamercommissie beveelt de gemeente aan om voortaan personen die bereid zijn mee te denken over beleid ook persoonlijk te informeren over hoe de gemeente deze inbreng heeft verwerkt. Terugkoppeling is van groot belang voor de motivatie van participanten, ook met het oog op toekomstige interactieve processen. Aanbeveling 3-2 Het Wmo-platform beschouwt de gemeente als de communicatiepartner voor de Wmo, om informatie te verspreiden én als adviseur. De Rekenkamercommissie beveelt aan het Wmo-platform gestructureerd onderdeel uit te laten maken van het gemeentelijk handelen aangaande de Wmo. Om dit te bewerkstelligen dient het Wmoplatform te worden opgenomen in de standaard werkwijze voor beleidsvoorbereiding (voor de relevante beleidsterreinen). R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 33

36 Conclusie 4 Voor het informeren van en adviseren door burgers en het maatschappelijk middenveld heeft de gemeente gebruik gemaakt van de website, de gemeentelijke pagina van t Contact, de radio en informatiebijeenkomsten. De Rekenkamercommissie constateert dat de communicatie-uitingen niet voldoende waren voor de doelgroep. Deze gaf aan niet exact te weten wat er ging veranderen en werd hierdoor onrustig en onzeker. Een versterkende factor hierin was dat tussen de diverse betrokken organisaties geen afstemming heeft plaatsgevonden, waardoor een doelgroep verschillende antwoorden kon ontvangen. Over het algemeen kan wel geconstateerd worden dat de gemeente een goede poging heeft gedaan om de complexe materie in korte tijd duidelijk te maken aan de doelgroep. Dit wordt ook door de doelgroep bevestigd. Aanbeveling 4-1 De Rekenkamercommissie beveelt aan om in de toekomst als gemeente planmatiger te werken om nog beter de boodschap aan de doelgroep duidelijk te maken. Door communicatie-uitingen ad hoc toe te passen bestaat de kans dat de gemeente de regie uit handen geeft. Bij dergelijke majeure en complexe trajecten is het echter zaak als gemeente om in control te blijven. 34

37 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O 5. ZIENSWIJZE VAN HET COLLEGE VAN BURGMEESTER EN WETHOUDERS R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 35

38 36

39 C O M M U N I C A T I E E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E B I J D E I N V O E R I N G V A N D E W M O R A P P O R T C O M M U N I C A T I E B E L E I D E N B U R G E R P A R T I C I P A T I E 37