Gebruik geografische informatie bij controle landbouwsubsidies

Transcriptie

1 Gebruik geografische informatie bij controle landbouwsubsidies Den Haag, mei 2010 Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

2 1 Inleiding 1 Doel van deze bijlage Voor het toekennen en controleren van landbouwsubsidies wordt gebruikgemaakt van geografische informatie over de percelen waarvoor subsidie wordt aangevraagd. Het gaat hierbij onder andere om informatie over de oppervlakte van het perceel, het gebruik, de geschiktheid voor landbouwkundig gebruik en de staat waarin het perceel verkeert (goede landbouw - en milieuconditie). Deze gegevens worden onder meer verkregen door zogenoemde aardobservatie: satellietinformatie en luchtfoto s. Het Ministerie van LNV hanteert hiervoor het begrip teledetectie. In ons Rapport bij de Nederlandse EU-lidstaatverklaring 2009 hebben wij beknopt omschreven hoe de perceelcontroles plaatsvinden en welke tekortkomingen de Europese Commissie heeft geconstateerd. In deze bijlage lichten we toe hoe geografische informatie wordt toegepast bij subsidieverlening en bij de controle op het voldoen aan de gestelde voorwaarden. Geïntegreerd Beheers- en Controle Systeem (GBCS) De bedrijfstoeslagregeling (BTR) omvat in Nederland bijna 60% van het totaal aan landbouwsubsidies. De hoogte van de subsidie is onder meer afhankelijk van de oppervlakte van de percelen waarop agrariërs hun toeslagrechten kunnen verzilveren. De BTR valt samen met enkele andere regelingen onder het Geïntegreerd Beheers- en Controle Systeem (GBCS), zoals beschreven in Verordening (EG) nr. 796/2004. We concentreren ons in deze bijlage op teledetectie. Termen die specifiek zijn voor de BTR, zoals het beheer van (verhandelbare) rechtenadministratie, het nationaal plafond, de nationale reserve en de controle op de naleving van randvoorwaarden, hebben we omwille van de leesbaarheid achterwege gelaten.

3 Het GBCS schrijft voor dat er een perceelsregistratie is, het Land Parcel Indentification System (LPIS). In dit systeem moeten alle percelen geregistreerd staan waarvoor subsidie aangevraagd kan worden. In dit perceelsregistratiesysteem staan onder andere de volgende gegevens geregistreerd over percelen: de geografische locatie van het perceel; de grenzen van het perceel; de oppervlakte van het perceel waarvoor subsidie aangevraagd kan worden (totaal bebouwbare oppervlakte bijvoorbeeld); andere kenmerken van het perceel die van belang zijn voor het toekennen van landbouwsubsidies, zoals type gewas. 2 Het LPIS werkt met zogenoemde referentiepercelen: vastgelegde gegevens van percelen dienen als referentie om subsidieaanvragen te beoordelen. De aanvragen worden dus getoetst aan de hand van de referentiekenmerken van de betreffende percelen. Voor het toetsen van de subsidieaanvragen onderscheidt het GBCS twee type controles: administratieve controles en fysieke controles.

4 2 Geografische informatie bij administratieve controles 3 De Europese regelgeving stelt dat aanvragen voor landbouwsubsidies die vallen onder het GBCS volledig administratief gecontroleerd moeten worden. Dit houdt in dat de gegevens die de aanvrager verstrekt worden vergeleken met de informatie die in het perceelsregistratiesysteem zijn vastgelegd. Dit gebeurt automatisch. De administratieve controle omvat 100% van de aanvragen en vindt plaats bij het betaalorgaan Dienst Regelingen (DR). Bij administratieve controles wordt getoetst op: gebruiksrecht; ligging op referentieperceel; overschrijding perceelsoppervlakte binnen de aanvraag; overschrijding perceelsoppervlakte binnen de regeling; overschrijding perceelsoppervlakte buiten de regeling; controle over regelingen heen (compatibiliteit, dit vindt alleen plaats als van deze regeling de controleperiode open is). Voor de administratieve controle is het cruciaal dat de gegevens over de referentiepercelen actueel, betrouwbaar en volledig zijn. De Europese Commissie stelt hier eisen aan en toetst hier ook op. Hieronder gaan we in op de bevindingen van de Europese Commissie en het actualiseren van het perceelsregistratiesysteem naar aanleiding daarvan. Betrouwbaarheid, actualiteit en volledigheid perceelsregistratiesysteem In april 2009 heeft de Europese Commissie een controle op oppervlaktesteun in Nederland uitgevoerd. De controle was een opvolging van een controle in oktober Zoals we in van ons Rapport bij de Nederlandse EU-lidstaatverklaring 2009 melden, heeft de Europese Commissie daarbij enkele tekortkomingen geconstateerd. De belangrijkste bevinding uit de controle in april 2009 was dat de gegevens over de oppervlakte van de percelen waarvoor subsidie aangevraagd kan worden geen betrouwbare weergave vormde van de actuele situatie in het veld. Zo waren de onderdelen van de percelen waarvoor geen subsidie aangevraagd kan worden (omdat deze niet geschikt zijn voor landbouw)

5 geografisch onvoldoende afgebakend. Er werden door DR oppervlakten meegeteld die niet in aanmerking kwamen voor subsidie. Het gaat dan om zogenaamde landschapelementen als bebouwing en water. Ook waren de grenzen van de percelen niet voldoende nauwkeurig weergegeven en werden wijzigingen van landbouwers, resultaten van fysieke controles en herverkavelingen niet (nauwkeurig) verwerkt in het perceelsregistratiesysteem. Hierdoor gaf het Nederlandse perceelsregistratiesysteem een onvoldoende betrouwbaar beeld van de maximale oppervlakte waarvoor subsidie aangevraagd kan worden. Een belangrijke oorzaak hiervan was het gebruiken van topografische gegevens die minder nauwkeurig zijn dan de Europese Commissie vereist. DR maakte tot 2009 gebruik van het basisbestand topografie van het Kadaster: de TOP10. Dit is de digitale versie van de topografische kaart van Nederland met een schaal 1: Naar aanleiding van de bevindingen van de Europese Commissie heeft de minister van LNV in 2009 besloten om de perceelsregistratie nauwkeuriger en actueler te maken. Daartoe zijn de referentiepercelen waarvoor subsidie kan worden aangevraagd opnieuw en digitaal in kaart gebracht. Het betaalorgaan DR heeft tevens maatregelen vastgelegd voor het aanmaken en actueel houden van de informatie over de referentiepercelen in het Plan van aanpak bevindingen audit april De minister van LNV heeft de Tweede Kamer op verschillende momenten geïnformeerd over de knelpunten en de voortgang van de aanpassing van de perceelsregistratie. 1 Het betaalorgaan DR heeft de te digitaliseren percelen aan het Kadaster geleverd. Het Kadaster is de uitvoerder voor het digitaliseren van de nieuwe referentiepercelen. Uitgangspunt bij het digitaliseringproces is dat alleen de oppervlakte landbouwgrond in kaart wordt gebracht. Dit is het gevolg van een besluit van de minister van LNV uit oktober 2008, dat alle landschapselementen als niet subsidiabel worden gezien. Als gevolg hiervan worden naast de permanente niet-subsidiabele elementen (zoals gebouwen, silo s en kavelpaden) ook natuurlijke landschapselementen (zoals bomenrijen, sloten, heggen en poelen) uitgesloten van de oppervlakte landbouwgrond bij het digitaliseren van de referentiepercelen 1 In de toelichting op de deelverklaring verwijst de minister naar de brief van 19 oktober 2009 over de uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2009 in relatie tot de bevindingen van de Europese Commissie ten aanzien van het perceelsregister (zie brieven met voortgangsrapportage over de verbetering van de perceelregistratie van 23 maart 2010, 19 april 2010 en 11 mei 2010).

6 Landschapselementen waarvan de oppervlakten moeten worden uitgesloten van de 5 oppervlakte van het referentieperceel Bebouwing gebouw (alle huizen, schuren, inclusief erf) kassencomplex/losse kassen, schuren molen/windturbine Terrein: riet gaswinning/fakkeltoren sport- en recreatieterrein (moes)tuinen opslag (kuilvoer, mest, grond, zand, afval) paardenbak (onverharde) paden/wegen Begroeiing: bomenrij houtrand (houtwal/houtsingel, haag) heg Water: sloot waterdelen (ven, plas, dras, poel) Bron: Handboek digitaliseren nieuwe referentielaag Agrarisch Areaal Nederland (AAN), 2009 Voor het opnieuw in kaart brengen van de referentiepercelen wordt primair gebruikgemaakt van een actuele luchtfoto (lopend jaar). Daarnaast heeft het Kadaster de beschikking over de luchtfoto van het jaar ervoor en informatie over de gewaspercelen van het lopende jaar. Deze gegevens zijn door DR beschikbaar gesteld. Tevens kan bij de beoordeling gebruik worden gemaakt van een gedetailleerde digitale topografische kaart van Nederland met een schaal 1:25.000, het TOP25 Raster. Dit zijn echter hulpmiddelen. Bij het aanduiden van perceelgrenzen en in geval van twijfel is de actuele luchtfoto leidend. Bij het onderhoud van de referentielaag zal de meest actuele luchtfoto worden gebruikt. Volgens het plan van aanpak was de einddatum voor het aanmaken van de nieuwe referentiepercelen voorzien voor medio maart Per 1 april 2010 is onder regie van DR overgegaan tot de laatste fase van de inrichting en uitvoering van de beheerorganisatie die voor het onderhoud van de nieuwe referentiepercelen moet zorgen.

7 Actualiseren van perceelsinformatie: enkele voorbeelden van uit te sluiten landschapselementen Voor het actualiseren van de perceelsinformatie wordt gekeken naar het gebruik en de functie van de grond, waarbij de vraag beantwoord moet worden of het landbouwgrond betreft of niet (bijvoorbeeld een aangrenzende tuin of erf), en of de landbouwgrond in goede landbouwen milieuconditie is gehouden. Landschapselementen moeten namelijk worden uitgesloten van de subsidiabele oppervlakte. Hiervoor wordt gebruikgemaakt van luchtfoto s. Hieronder laten we aan de hand van een paar voorbeelden 2 zien hoe dat in zijn werk gaat. 6 Verrommeling Indien een deel (meer dan honderd m²) van een referentieperceel voor een aanzienlijk deel bestaat uit gestalde voertuigen, werktuigen en opgeslagen goederen, dan wordt deze oppervlakte uitgesloten van het referentieperceel. Deze percelen zijn namelijk niet nauwkeurig te digitaliseren door continue aanwezigheid van verspreide voertuigen, werktuigen en opslag. 2 Bron foto s: Ministerie van LNV, Dienst Regelingen

8 Opslag (mest, kuilvoer, zand, afval, baggerslib) Een stuk grond van vijftig m² of meer dat permanent gebruikt wordt voor opslag van bijvoorbeeld mest, kuilvoer, zand, baggerslib of afval wordt uitgesloten van het referentieperceel. De grens wordt gespecificeerd door een raster of hekwerk of door eventueel aanwezige natuurlijke of niet natuurlijke (lijn) elementen. Indien beide soorten afscheiding ontbreken, dan dient de scheidslijn tussen andersoortige vegetatie of een maaipatroon (cultuurgrondscheiding) als grens. 7 Erf/tuin Onder erf of tuin wordt verstaan: grond direct gelegen rondom bebouwing met een ondersteunende functie ten aanzien van deze bebouwing. De opstal hoort ook bij het erf. Bij erven is het vooral van belang goed te kijken naar de grens tussen de verschillende vormen van gebruik en (niet-) landbouwgrond. De grens wordt bepaald door een raster of hekwerk of door eventueel aanwezige natuurlijke of niet natuurlijke (lijn) elementen. Indien beide soorten afscheiding ontbreken, dan dient de scheidslijn tussen andersoortige vegetatie of een maaipatroon (cultuurgrondscheiding) als grens.

9 8 Waterdelen (poelen, vennen, drassen) Een waterdeel is een door land omgeven oppervlakte water die is ontstaan op natuurlijke wijze, dan wel door menselijk ingrijpen. De grens ligt bij de overgang van land naar water. Omliggende begroeiing, verharde delen of oppervlakte binnen omheining horen bij het element. Siertuin Ook siertuinen worden uitgesloten van het referentieperceel. Een siertuin is een stuk grond waar (sier)planten worden aangeplant en verzorgd, met het doel de esthetische waarde van de tuin te verbeteren. Siertuinen hebben vaak een gazon omringd door borders. Indien het terrein binnen

10 de grenzen van het referentieperceel ligt, wordt het hiervan uitgesloten als de oppervlakte ervan groter is dan vijftig m². De grens wordt bepaald door een raster of hekwerk of door eventueel aanwezige natuurlijke of niet natuurlijke (lijn) elementen. Indien beide soorten afscheiding ontbreken, dan dient de scheidslijn tussen andersoortige vegetatie of een maaipatroon (cultuurgrondscheiding) als grens. 9

11 3 Geografische informatie bij fysieke controles 10 Naast administratieve controles bij het indienen van de aanvraag voor subsidie, worden ook controles in het veld uitgevoerd om de rechtmatigheid van de subsidie en het gebruik daarvan vast te stellen. Bij fysieke controles wordt de daadwerkelijke situatie op de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd geïnspecteerd. Europese regelgeving schrijft voor dat minimaal 5% van de subsidieaanvragen jaarlijks ter plaatse gecontroleerd moeten worden. De DR stelt jaarlijks een plan voor de fysieke controles op, waarbij wordt teruggeblikt op het voorgaande jaar en gemaakte keuzes worden toegelicht. In het voor 2009 gemaakte plan werden 3350 fysieke controles voorzien: 335 traditionele controles ter plaatse door de Algemene Inspectiedienst (AID, 10%) en 3015 controles door middel van informatie die is verkregen met aardobservatie, we duiden dit ook aan met teledetectie (90%). Voor beide vormen van controle was de verdeling select-aselect 80%-20% (80% van de AID- respectievelijk de teledetectiecontroles was select (risicogericht) getrokken uit de aanvraagmassa; de rest aselect). Met data verkregen via teledetectie kunnen controles uitgevoerd worden en fysieke controles ter plaatse ondersteund worden. Zo is het mogelijk om via vliegtuigen of satellieten de oppervlakte inzichtelijk te maken, inclusief het bebouwbare deel. Ook kan met behulp van infrarood het type gewas en de vegetatie inzichtelijk gemaakt worden. Zo worden - zonder dat teams het veld in zijn gegaan - gegevens verkregen die vergeleken kunnen worden met het perceelsregistratiesysteem enerzijds en de subsidieaanvragen anderzijds. Op basis hiervan kunnen risicogebieden aangewezen worden die voor een fysieke controle in aanmerking komen. We gaan hieronder verder in op de controles door middel van teledetectie. Het belang van deze controles nam toe van 80% van de fysieke controles in 2008 tot 90% van de fysieke controles in 2009.

12 Selectie van teledetectiezones Voor het uitvoeren van controles via teledetectie moet eerst bepaald worden welke gebieden in kaart gebracht gaan worden. Deze gebieden noemen we teledetectiezones. Van deze teledetectiezones worden luchtfoto s of satellietfoto s gemaakt. Er zijn verschillende soorten lucht- en satellietfoto s die gebruikt kunnen worden. De foto s onderscheiden zich in de hoogte van de resolutie (very high resolution of high resolution, hoe hoger de resolutie, hoe scherper de foto) en in de gebruikte techniek. Een voorbeeld van een fototechniek is orthophoto, waarbij een luchtfoto geometrisch gecorrigeerd is voor reliëf en camera-onregelmatigheden, zodat de foto de ware afmetingen op een uniforme schaalverdeling weergeeft, net zoals op een landkaart. 11 Iedere lidstaat heeft conform artikel 32, tweede lid van Verordening (EG) nr. 796/2004 twee opties voor de selectie van de teledetectiezones: de zones kunnen aselect worden gekozen óf de zones kunnen worden geselecteerd op basis van een risicoanalyse. Nederland kiest voor de eerste optie: aselecte keuze van de teledetectiezones. Aan de aselecte keuze verbindt het Ministerie van LNV de volgende randvoorwaarden: De teledetectiezone dient voor het grootste deel binnen de landsgrenzen te liggen. De zone mag niet te veel over grote waterarealen lopen. Streken met veel stedelijke bebouwing, natuurgebieden en weidegebieden worden uitgesloten van de steekproef. De exacte ligging van de teledetectiezones wordt niet openbaar gemaakt. Voor 2009 zijn vijf zones met VHR-images (very high resolution) en twee HR-images (high resolution) geselecteerd, en nog drie zones met orthophoto en twee HR-images. Het voordeel van de VHR-images is dat er geen luchtfoto s meer hoeven te worden gemaakt. De kwaliteit van VHRimages is namelijk gelijk aan die van luchtfoto s. In 2009 lagen ruim aanvragen van subsidieaanvragers in de acht geselecteerde teledetectiezones, wat neerkomt op ongeveer een derde van het totaal aantal subsidieaanvragen. De onderstaande foto laat zien welke gebieden in 2008 als VHR-images beschikbaar waren. Elk jaar worden andere gebieden geselecteerd.

13 12 Selectie van subsidie-aanvragen voor fysieke controle Binnen de teledetectiezones moeten vervolgens de subsidieaanvragen worden geselecteerd die fysiek gecontroleerd gaan worden. Dit gebeurt via een risicoanalyse conform artikel 27 van Vo. 796/2004. Er wordt een selectie gemaakt uit het totaal aan geaccepteerde aanvragen, dat wil zeggen de aanvragen die na administratieve controle goedgekeurd zijn. De subsidieaanvragen voor de fysieke controle worden deels op basis van een risico-analyse (80%) en deels a-select (20%) geselecteerd. Voor de fysieke controle over 2009 gaat het om de volgende aantallen: Fysieke controles BTR 2009 Type fysieke controle Select A-select AID Teledetectie Voor de subsidieaanvragen die geselecteerd worden op basis van een risico-analyse geldt dat de weging bepaalt hoe vaak een relatie in de lijst met dossiers voorkomt. Hoe hoger de weging, hoe vaker het dossier in de steekproefpopulatie voorkomt en dus hoe groter de kans op selectie. Zoals hierboven beschreven, worden de meeste fysieke controles uitgevoerd door middel van teledetectie. Er is echter een aantal situaties waarbij een controle door middel van teledetectie niet goed kan plaatsvinden. Dit kan zijn omdat het gewas waarvoor subsidie aangevraagd is niet goed in kaart kan worden gebracht (bijvoorbeeld als het betreffende gewas moeilijk te onderscheiden is van de omringende gewassen). Daarnaast kan bewolking ervoor zorgen dat een deel van de

14 teledetectiezone niet goed in kaart gebracht kan worden. Verder kan een aantal (delen van) percelen buiten de vooraf vastgestelde teledetectiezones liggen, waardoor deze percelen in feite buiten beeld zijn. Als teledetectie geen goed beeld oplevert, gaat de AID alsnog ter plaatse kijken. 13 In 2008 is 13% van het aantal door teledetectie gecontroleerde subsidieaanvragen (353) als major non-conform bestempeld. Major nonconform wil zeggen dat de afwijking in gevonden oppervlakte ten opzichte van de geclaimde oppervlakte groter is dan 3%. Alle aanvragen die als zodanig worden aangemerkt, worden door de AID alsnog ter plaatse gecontroleerd. Dit geldt ook voor een beperkt aantal gevallen waarin onduidelijkheid over de gewassoort bestaat.