BRIEFING PAPER: BELGISCHE LUCHTAANVALLEN TEGEN IS IN SYRIË

Transcriptie

1 BRIEFING PAPER: BELGISCHE LUCHTAANVALLEN TEGEN IS IN SYRIË 1. CONTEXT Situatie op het terrein Op 27 februari 2016 ging een stopzetting van de vijandelijkheden van start tussen het Syrische regime en zijn bondgenoten enerzijds en gewapende rebellengroeperingen anderzijds. Islamitische Staat (IS) en Jabhat al Nusra werden uitgesloten van dit bestand. Het voorlopige staakt-het-vuren werd een dag eerder geformaliseerd door VN-Veiligheidsraadresolutie Ook groepen als Ahrar al Sham en Jaish al Islam schikten zich hier naar. Hoewel er sprake was van veelvuldige schendingen van het bestand, was er in maart 2016 voor het eerst sinds lang een gevoelige vermindering van het geweld. Syrische burgers maakten van de gelegenheid gebruik om opnieuw massaal en vreedzaam op straat te komen 1. Dit bescheiden succes toont dat de internationale gemeenschap wel degelijk de macht heeft om het bloedvergieten in Syrië een halt toe te roepen. Het staakt-het-vuren kwam sinds begin april 2016 echter steeds meer onder druk te staan, terwijl onvoldoende vooruitgang werd geboekt in de humanitaire toegang in belegerde gebieden. Sinds 22 april was het deel van Aleppo dat onder controle staat van de Syrische oppositie opnieuw het toneel van nietsontziende en doelbewuste luchtaanvallen en beschietingen op ziekenhuizen, bakkers, moskeeën, reddingswerkers en andere burgerdoelwitten 2. Het deel van de stad dat gecontroleerd wordt door het regime werd eveneens beschoten door gewapende rebellengroeperingen. Sommige waarnemers waarschuwen voor een volledige omsingeling en belegering van Oost-Aleppo door het Syrische regime 3. De Verenigde Staten en Rusland bereikten op 4 mei een akkoord over een tijdelijk staakt-het-vuren in Aleppo en de creatie van een gezamenlijk monitoringsmechanisme. Gelijkaardige lokale staakthet-vurens werden eerder afgesloten in Latakia en Damascus, maar lijken uiterst fragiel. Turkije verklaarde begin mei bereid te zijn om grondtroepen te ontplooien tegen IS, nadat Turkse steden aan de Turks-Syrische grens steeds meer onder vuur komen te liggen door IS. Burgerbescherming essentieel voor slagen vredesgesprekken Op 14 november 2015 bereikte de International Syria Support Group (ISSG) in Wenen een 1 Zie bijvoorbeeld Syrian Ceasefire sees Popular Backlash against Al Qaida, 30 maart 2016, in Vice News, syrian-ceasefire-sees-popular-backlash-against-al-qaeda. De Syrische organisatie Dawlaty ontwikkelde ook een interactief overzicht van vreedzame protesten doorheen Syrië, zie 2 Burgers onder vuur in Aleppo, 2 mei 2016, 11.be, 3 Institute for the Study of War (28 april 2016): Aleppo Warning Update: 28 April 2016, 16.pdf. 1

2 overeenkomst over de parameters van een politieke oplossing voor het Syrische conflict. Deze werden op 18 december 2015 verankerd in VN-Veiligheidsraadresolutie Beide documenten voorzien in het opstarten van onderhandelingen tussen het Syrische regime en oppositie, wat binnen de zes maanden tot een transitieregering moet leiden en in het opstellen van een tijdsschema om tot een nieuwe grondwet te komen. Binnen de 18 maanden (midden 2017) moeten vrije en eerlijke verkiezingen onder VN- toezicht plaatsvinden. Het akkoord van Wenen vermeldde ook een nationaal staakt-het-vuren en benadrukte het belang van grotere humanitaire toegang en de beëindiging van het gebruik van willekeurige wapens. Van 14 tot 24 maart 2016 vond onrechtstreeks vredesoverleg plaats tussen het Syrische regime en de oppositie, onder bemiddeling van VN-gezant Staffan de Mistura. De Mistura publiceerde op 24 maart 2016 zijn Twaalf Essentiële Principes voor een Politieke Oplossing in Syrië 3. Een tweede ronde van indirecte VN-vredesgesprekken ging door van 13 tot 27 april De belangrijkste Syrische oppositiedelegatie (High Negotiations Council, HNC) schortte op 18 april echter haar deelname op, totdat vooruitgang wordt geboekt in de handhaving van een staakt-hetvuren en humanitaire toegang. Een aantal technici bleven wel in Genève voor verder overleg met VN-bemiddelaar de Mistura. Deze laatste publiceerde op 27 april zijn "mediator's summary" 5, waarin hij een aantal "fundamentele kwesties voor een levensvatbare transitie" opsomt. Midden mei 2016 zou de International Syria Support Group (ISSG) opnieuw samenkomen, waarna mogelijk een nieuwe ronde van gesprekken van start gaat. De Amerikaanse buitenlandminister Kerry waarschuwde het Assadregime voor repercussies als er tegen 1 augustus 2016 geen vooruitgang wordt geboekt in het bereiken van een politieke transitie. Uitbreiding militaire missie van Irak naar Syrië? Vanaf 1 juli 2016 neemt België opnieuw deel aan de luchtaanvallen van de internationale anti-is coalitie in Irak en Syrië. Ons land nam eerder, tussen oktober 2014 en juni 2015, al deel aan de luchtaanvallen tegen IS in Irak. Op 2 maart 2016 raakte bekend dat de Verenigde Staten België hebben gevraagd om deze militaire missie uit te breiden naar Syrisch grondgebied. Vicepremier Peeters (CD&V) reageerde toen voorzichtig: Alleen maar bombarderen heeft nog nooit iets bijgedragen tot een duurzame oplossing, en dat zal in Syrië ook niet zo zijn. Hij werd bijgetreden door vicepremier De Croo (Open VLD): Als ons wordt gevraagd militair mee te doen, moeten we weten wat het groter plan is. Dat plaatje willen we wel eens uitgelegd krijgen. We moeten niet als cowboys naar Syrië gaan 4. Er blijven heel wat onbeantwoorde vragen. Volgens leidt het antwoord op onderstaande vragen tot de conclusie dat een uitbreiding van de Belgische luchtaanvallen naar Syrië momenteel weinig zin heeft en zelfs contraproductief is. 2. VIJF VRAGEN AAN DE BELGISCHE REGERING Wat is de concrete doelstelling die België hoopt te bereiken? En hoe realistisch is het om IS met bombardementen te verslaan? Een tekort aan bommen is niet de reden waarom Islamitische Staat (IS) nog niet is verslagen. De Internationale Coalitie tegen IS vuurde sinds augustus 2014 meer dan bommen en raketten 4 Voor een uitgebreidere bespreking van de vredesgesprekken in maart en april 2016, zie 5 The United Nations Office in Geneva (28 april 2016): Mediator s Summary of the April Round of UN Facilitated Intra-Syrian Talks, 27E636?OpenDocument. 2

3 af op IS-doelwitten 5. Als luchtaanvallen de sleutel waren tot het verslaan van gewapende groepen in Syrië zou de Assadregering al lang geleden de overwinning hebben uitgeroepen. De escalatie van luchtaanvallen tegen IS kan voor westerse landen een emotioneel of psychologisch nut hebben. Het kan misschien goed zijn voor de binnenlandse politiek. Maar zolang er geen coherente strategie is die de realiteit van het Syrische conflict in zijn geheel aanpakt, is het een tactische zet met weinig positief potentieel, stelt de gerenommeerde denktank International Crisis Group (ICG) 6. Als bommen alleen niet werken, moeten er niet gewoon meer bommen afgeworpen worden. Een ideologie laat zich niet zomaar wegbombarderen 7. Enkel een politieke strategie die de grondoorzaken aanpakt van de oorlog in Syrië en de aantrekkingskracht van IS ondermijnt, heeft enige kans op succes. Meer inspanningen zijn ook nodig om de economie van het conflict droog te leggen, en de instroom van wapens en IS-strijders af te snijden 8. Een eenzijdige militaire anti-is strategie kan bovendien contraproductief zijn. Deze aanvallen voeden het IS-discours van soennitisch slachtofferschap door de agressie van een sjiitisch regime en westerse en Russische kruisvaarders. Midden april 2016 raakte ook bekend dat de Britse luchtmacht in vijf weken tijd slechts vier keer IS-doelwitten onder vuur nam in Syrië. Er lijkt dus niet zozeer een tekort aan bommen in Syrië, maar een tekort aan goede doelwitten. De Nederlandse F16 s zijn de afgelopen maanden bovendien amper ingezet in Syrië omdat ze niet de nodige communicatiemiddelen aan boord hebben. Een probleem dat zich evengoed stelt bij de Belgische F16 s. Op welke wijze dragen bombardementen effectief bij aan de bescherming van de Syrische burgerbevolking en het slagen van vredesgesprekken? Zolang België en de EU geen politieke strategie ontwikkelen en concrete maatregelen nemen om Syrische burgers te beschermen, hebben luchtaanvallen tegen IS in Syrië weinig zin. We zijn van mening dat er geen uitbreiding van Britse militaire actie in Syrië moet zijn tenzij er sprake is van een coherente internationale strategie (...) We geloven dat de focus op uitbreiding van luchtaanvallen tegen ISIL in Syrië een afleiding is van de veel grotere en belangrijkere taak om een oplossing te vinden voor het conflict in Syrië, waardoor één van de belangrijkste factoren voor de opkomst van ISIL verwijderd wordt, concludeerde een onderzoekscommissie van het Britse parlement in november Zonder concrete maatregelen ter bescherming van Syrische burgers en van de naleving van het internationaal humanitair recht zijn de vredesgesprekken in Genève een maat voor niets. Syriërs hebben alle vertrouwen in de internationale gemeenschap verloren en verwachten weinig van nieuwe gesprekken. De enige manier om het vertrouwen van Syrische burgers te herstellen, is hen het gevoel geven dat een politiek proces rechtstreeks leidt tot een verbeterde veiligheidssituatie op het terrein. Het einde van het gebruik van willekeurige wapens, de beëindiging van de belegering en uithongering van Syrische gebieden 6, het verzekeren van volledige toegang van humanitaire konvooien doorheen Syrië, en de vrijlating van politieke gevangenen zijn hiervoor essentieel. Internationale waarnemers van de VN of het Internationale Rode Kruis/Halve Maan moeten onmiddellijke toegang krijgen tot de detentiecentra van de Syrische regering en de gewapende oppositie. Ook airdrops van voedsel- en medicijnvoorraden boven belegerde gebieden, het opvoeren van steun aan hulporganisaties als de Syrian Civil Defence, en extra middelen voor de 6 Doorbreek de belegeringen van Syrische gebieden, 13 april 2016, 11.be, 3

4 ontwikkeling van early warning systemen en de versterking van ondergrondse scholen en medische faciliteiten 7 kunnen op zijn minst leiden tot een verlichting van het humanitaire leed in deze gebieden. België kan ook het voorbeeld van Nederland volgen, dat binnen de VN pleit voor een versterking van de slagkracht van het kantoor van VN-Syriëgezant de Mistura, en zijn bijdrage aan het VN-Departement voor Politieke Zaken onlangs verhoogde. België kan daarnaast in EU-verband pleiten voor het onderzoeken van de mogelijkheid tot ontplooiing van een VN-vredeshandhavingsmissie in Syrië met een duidelijk mandaat tot burgerbescherming. Dergelijke missie kan bijdragen aan de effectieve implementatie van een nationaal staakt-het-vuren en van een politieke strategie. Welke concrete stabiliserende en humanitaire maatregelen neemt België op korte en middellange termijn? Islamitische Staat is niet de oorzaak, maar een gevolg van een langdurige crisis in Syrië en Irak. IS en zijn voorgangers zijn in de eerste plaats het gevolg van de Irakoorlog van 2003, de Brits- Amerikaanse bezetting van Irak, en de ontmanteling van het Irakese overheidsapparaat die leidden tot een machtsvacuüm. De oorlog in Syrië werkte als een rekruteringsmiddel voor IS, en zorgde voor de ineenstorting van staatsautoriteit waarvan IS en andere extremistische groepen konden profiteren 10. IS kan enkel duurzaam verslagen worden door de versterking van legitieme, lokale en inclusieve bestuursvormen en een sterk middenveld. Dit wordt ook erkend in de Europese Regionale Strategie voor Syrië, Irak en de strijd tegen IS 11. Momenteel bestaan in gebieden die onder controle staan van de Syrische oppositie meer dan vierhonderd lokale administratieve besturen en negen provinciale raden. Die staan in voor een minimum aan publieke voorzieningen en de handhaving van de openbare orde 12. Ze houden zich bezig met humanitaire noodhulp, het herstellen van wegen, gebouwen en nutsvoorzieningen, onderwijs, medische voorzieningen, transport, en vuilnisophaling 13. Tal van Syrische individuen en groepen bouwen daarnaast in uiterst moeilijke omstandigheden aan vrede. Ze zijn actief op het vlak van conflictresolutie en bemiddelings- initiatieven, zijn betrokken in onderhandelingen over de vrijlating van gevangengenomen burgers of in mensenrechtenactivisme, ze organiseren workshops en trainingen rond tolerantie en diversiteit, of voeren projecten uit inzake humanitaire hulp, ontwikkeling en onderwijs 14. Een studie uit september 2015 van het onderzoekplatform Citizens for Syria, op basis van extensief terreinonderzoek, identificeert meer dan 800 middenveldorganisaties die doorheen heel Syrië actief zijn in tal van domeinen 15. Veel van deze initiatieven opereren echter los van elkaar in extreme humanitaire omstandigheden en hebben te kampen met een gebrek aan financiële en logistieke middelen. Deze actoren zijn kleine eilandjes van tijdelijke stabiliteit in de huidige context. Het is daarom cruciaal dat internationaal aangestuurde vredesprocessen deze lokale vredesactoren mee in overweging nemen en inspanningen ondersteunen om sterkere netwerken te bouwen die de verschillen- de initiatieven op alle niveaus met elkaar verbinden. Dit kan de context helpen creëren waarin lokale vredesopbouw op een duurzamere wijze gedaan wordt en waarin de kleine eilandjes van stabiliteit uitgroeien tot grotere zones van vrede, besluit ook het gerenommeerde onderzoeksinstituut Swisspeace, op basis van maandenlang terreinonderzoek in Syrië in het voorjaar van Center for Civilians in Conflict (2016): Waiting for No One. Civilian Survival Strategies in Syria, _lores_for_web%29.pdf. 4

5 Het functioneren van deze lokale raden en middenveldinitiatieven maakt duidelijk dat de EU niet noodzakelijk moet kiezen tussen Assad of IS. Een derde weg, de versterking van lokaal en inclusief bestuur en het Syrische middenveld, bestaat immers al. Dit werpt bovendien een dam op tegen IS: in gebieden waar zo n lokaal bestuur ontwikkeld werd en standhield kreeg IS nooit echt voet aan de grond. De terreurgroep probeert immers zijn heerschappij te consolideren door een minimum aan basisvoorzieningen en een zekere vorm van stabiliteit aan te bieden aan de burgerbevolking. Lokale besturen bieden een alternatief bestuursmodel, waardoor de aantrekkingskracht van IS afneemt. Dergelijke initiatieven kunnen onder meer ondersteund worden via het Syrian Recovery Trust Fund en de Assistance Coordination Unit, of via rechtstreekse financiële hulp aan middenveldorganisaties. Ook steun aan programma s die werken rond capaciteits- en legitimiteitsversterking van lokale besturen, zoals Tamkeen 8, kan overwogen worden. Zo besloot Nederland om meer geld vrij te maken voor het herstel van ziekenhuizen, scholen, nutsvoorzieningen en infrastructuur in gebieden die onder controle staan van mainstream oppositiegroepen, om deze gebieden mee te stabiliseren. Meer middelen moeten daarnaast naar humanitaire hulp gaan. De overgrote meerderheid van Syrische vluchtelingen is intern ontheemd of bevindt zich in Turkije, Libanon, Jordanië, Irak of Egypte. Humanitaire hulp voor de opvang in deze landen is daarom een integraal deel van een beleid voor vredesopbouw. Het gebrek aan basisvoorzieningen, bijstand en scholing voor Syrische vluchtelingen in de buurlanden creëert immers een vruchtbare voedingsbodem voor extremisme en dreigt deze landen te destabiliseren. Minstens 2.7 miljoen Syrische kinderen kunnen momenteel niet naar school gaan in Syrië of de buurlanden. Het risico op een verloren generatie die vatbaar is voor gewelddadig extremisme is reëel. Getraumatiseerde jongeren die geen enkel vooruitzicht hebben op een betere toekomst zijn een makkelijk doelwit voor extremistische ronselaars. De repercussies voor de toekomstige mentale gezondheid van een hele generatie kunnen catastrofaal zijn, stelt ook kinderrechtenorganisatie Save the Children 17. Een rapport van Human Rights Watch toont bovendien aan hoe het verstrekken van onderwijs ervoor zorgt dat minder kinderen zich aansluiten bij een gewelddadige groepering 18. Desondanks blijft er een humanitaire financieringskloof bestaan. De VN zochten in miljard dollar, waarvan slechts 56 procent werd ingevuld. Voor 2016 wordt 7.7 miljard dollar gezocht, waarvan midden mei procent is ingevuld. België kan daarnaast meer middelen ter beschikking stellen van het Europese Madadfonds. Dit fonds is gericht op projecthulp die focust op onderwijs en psychosociale steun voor jonge Syrische vluchtelingen, en op de versterking van het levensonderhoud van Syrische vluchtelingen in Turkije, Libanon, Jordanië en Irak. Welke verantwoordelijkheid neemt België in de post-is periode? EU-lidstaten maken zich op om opnieuw luchtaanvallen uit te voeren in Libië. Het land bevindt zich in chaos, vijf jaar nadat een NAVO-interventie Kadhaffi van de macht verdreef. Zowat iedereen is het er vandaag over eens dat het gebrek aan een post-interventieplan mee heeft geleid tot de situatie vandaag. En toch staan beleidsmakers anno 2016 op het punt om exact dezelfde fout te maken in Syrië: bommen inzetten tegen terrorisme, militair tussenbeide komen zonder politiek plan voor de day after en vervolgens de andere kant opkijken. Deelname aan luchtaanvallen in Syrië vereist dus als een absoluut minimum concrete investeringen in stabiliteit en wederopbouw, in de ontwikkeling van 8 Tamkeen s Approach to Local Councils, 5

6 lokaal en inclusief bestuur in op IS heroverde gebieden, in verzoeningstrajecten en in initiatieven gericht op een vreedzame terugkeer van verdreven burgers. De opruiming van onontplofte oorlogsresten moet hierbij eveneens een absolute prioriteit zijn. Het meest ambitieuze initiatief tot nog toe is het National Agenda for the Future of Syria- project 19 van het VN-agentschap ESCWA. Het project ontwikkelt verschillende scenario s voor de economische heropbouw van Syrië, sociale verzoening en de uitbouw van legitieme overheidsinstellingen in de post-conflictfase. Het heeft echter te kampen met een tekort aan middelen. Andere voorbeelden zijn het Tahdir programma van het Arab Reform Initiative (dat Syriërs opleidt in lokaal bestuur, hervorming van het gerechtelijk apparaat en de veiligheidssector, en duurzame stadsontwikkeling), of het werk van de Day After Association. Hoe wordt voorkomen dat bombardementen leiden tot onschuldige burgerslachtoffers? Het afgelopen jaar verschenen steeds meer berichten over burgerslachtoffers die gemaakt werden door de Internationale Coalitie tegen IS en door Rusland. De gespecialiseerde monitoringgroep Airwars schat dat sinds augustus tot burgers werden gedood door de Coalitie in Irak en Syrië 20. Rusland maakte volgens Airwars minstens burgerslachtoffers tussen 30 september en 31 december Robuustere en transparantere mechanismen moeten daarom ingesteld worden om te vermijden dat een eventuele militaire interventie Syrische burgerslachtoffers maakt. Vermijden van burgerslachtoffers is niet enkel een morele plicht, maar verhindert ook dat burgerslachtoffers de voedingsbodem voor IS versterken. Concreet kan een Civilian Harm Tracking Cell ingesteld worden, zoals ook gedaan werd in Afghanistan. 3. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN Er is geen militaire oplossing voor de oorlog in Syrië stelt dat in de huidige context een eenzijdig militaire anti-is benadering een afleiding is van de veel belangrijkere taak om de Syrische crisis in zijn geheel aan te pakken. Het gevaar is bovendien reëel dat België zich militair engageert en enkel lippendienst bewijst aan de nood- zaak van bijkomende politieke of humanitaire inspanningen. De recente militaire missie in Irak biedt op dit vlak alvast geen gunstig precedent. De parlementaire Irakresolutie van 26 september 2014 verzocht de regering alle nodige inspanningen op politiek-diplomatisch, financieel, economisch en sociaal-humanitair vlak verder te zetten om een duurzame oplossing voor de crisis te vinden met het oog op de stabilisatie van de regio op de langere termijn. Van dergelijke inspanningen kwam echter weinig in huis. 6

7 Hoewel erkent dat IS militair verslagen moet worden, benadrukken we dat er momenteel geen nood is aan een militaire intensifiëring in Syrië pleit in plaats daarvan voor een politieke, stabiliserende en humanitaire intensifiëring. We bevelen daarom aan dat de Belgische regering de volgende maatregelen neemt: Stel een Speciale Belgische Gezant aan voor Syrië en Irak die de verdere concrete uitwerking van een Belgische politieke, stabiliserende en humanitaire strategie vorm geeft. Richt een Belgisch trustfonds op voor de financiering van lokale projecten van Syrische middenveldorganisaties. Haal de banden aan met Syrische middenveldcoalities. Verhoog de vrijwillige bijdrage aan het Departement voor Politieke Zaken (DPA) van de Verenigde Naties, om zo de slagkracht van VN-bemiddelaar de Mistura te verhogen. Investeer daarnaast in track II-bemiddelingstrajecten. Pleit in EU- en VN-verband voor het onderzoeken van de ontplooiing van een VN-vredeshandhavingsmissie, om zo de implementatie van het staakt-het-vuren en van een politieke strategie te bevorderen. Verhoog de financiële steun aan het Syrian Recovery Trust Fund en de Assistance Coordination Unit. Bied logistieke en financiële ondersteuning aan voor het droppen van voedsel- en medicijnvoorraden boven belegerde gebieden. Stel extra middelen ter beschikking voor de Syrian Civil Defence, de ontwikkeling van early warning systemen en de versterking van ondergrondse scholen en medische faciliteiten. Investeer extra middelen in de opvang van Syrische vluchtelingen in Syrië en de buurlanden, in het Europese Madadfonds en in concrete programma s die plannen ontwikkelen voor de heropbouw van Syrië. Intensifieer de inspanningen om de economie van het conflict droog te leggen, en de instroom van wapens en IS-strijders af te snijden. 7