Een Keurmerk voor coffeeshops

Transcriptie

1 Een Keurmerk voor coffeeshops Een juridisch onderzoek naar de regelgeving rondom de coffeeshops in de gemeente Haarlem M. Bruin Masterscriptie Rechtsgeleerdheid, accent Staats- en Bestuursrecht Universiteit van Tilburg

2 Een Keurmerk voor coffeeshops Een juridisch onderzoek naar de regelgeving rondom de coffeeshops in de gemeente Haarlem Auteur: Mark Bruin ANR: Onderwijsinstelling: Studierichting: Scriptiebegeleidster: Tweede lezer: Universiteit van Tilburg Faculteit der Rechtsgeleerdheid Rechtsgeleerdheid, accent Staats- en Bestuursrecht mevrouw mr. dr. W.M.C.J. Rutten-van Deurzen mevrouw mr. C.J.A.M. Merkx Uitgave Eindhoven, januari

3 Voorwoord De scriptie die nu voor u ligt betekent voor mij het einde van mijn studententijd. Na een juridische basis gelegd te hebben op de Hogeschool Utrecht, heb ik er voor gekozen om een verdiepingsslag te maken op de Universiteit van Tilburg. Een keuze waar ik gelukkig geen moment spijt van heb gehad. De keuze om door te studeren betekende echter wel dat er een masterscriptie geschreven moest worden. Voor een groot deel van de studenten is dit niet het meest geliefde onderdeel van hun studie. Op deze groep vorm ikzelf helaas geen uitzondering. Gelukkig was de keuze voor een onderwerp voor mij niet zo heel moeilijk. Gedurende mijn gehele studie ben ik zeer geïnteresseerd geweest in de problematiek rond coffeeshops en dan specifiek de bekende achterdeurproblematiek. Rondom dit onderwerp zijn verschillende onderzoeken te bedenken, maar na een aantal waardevolle gesprekken met mevrouw mr. Merkx heb ik uiteindelijk voor het huidige onderwerp gekozen. Tijdens het schrijven van de scriptie ben ik begeleid door mevrouw mr. dr. Rutten-van Deurzen. In een periode waarin het onderzoek wat minder soepel liep heeft zij de juiste snaar weten te raken, waardoor het onderzoek uiteindelijk toch tot een goed einde gebracht kon worden. Tijdens het onderzoek heb ik ook veel bruikbare hulp gekregen van mevrouw mr. Merkx, die mij met informatie over het onderwerp op het juiste spoor hield. Beiden wil ik dan ook hartelijk danken voor hun deskundigheid en hulp tijdens dit onderzoek. Tot slot wil ik mijn familie en vriendin bedanken. Met name mijn vriendin heeft soms deelgenoot moeten zijn van humeurige buien op momenten dat het onderzoek niet helemaal naar wens verliep. Bedankt voor de steun en het geduld in deze periode. Eindhoven, 30 januari

4 Inhoud 1 Inleiding Probleemanalyse Onderscheid strafrechtelijk- en bestuursrechtelijk gedoogbeleid Coffeeshopbeleid gemeente Haarlem Coffeeshops met keurmerk en coffeeshops zonder keurmerk Onderzoeksdoel Onderzoeksvraag Deelvragen Theoretisch kader Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Het gedoogbeleid Totstandkoming gedoogbeleid Adviescommissies Wijziging Opiumwet in Wetsvoorstel tot nadere wijziging Opiumwet in Coffeeshopbeleid (strafrechtelijk) Het Nederlandse drugbeleid Continuïteit en verandering Bestuursrechtelijk gedoogbeleid Brief drugsbeleid Gemeentelijke handhaving coffeeshopbeleid Coffeeshopbeleid 2009 tot nu Besloten club-criterium en ingezetenencriterium Conclusie Het coffeeshopbeleid Bevoegdheid vaststellen coffeeshopbeleid De vergunning voor een coffeeshop De inhoud van de vergunning en de gedoogverklaring Alternatieve wijze regulering coffeeshops Overtreding van vergunningsvoorschriften Intrekking van de vergunning Verhouding sluitingsmogelijkheden APV en artikel 13b Opiumwet Conclusie

5 4 Het coffeeshopbeleid van de gemeente Haarlem Algemene bepalingen in het coffeeshopbeleid De vergunning voor een coffeeshop in de gemeente Haarlem Vergelijking vergunningverlening Haarlem Rotterdam Kritiek op vergunningverlening gemeente Haarlem Keurmerk Haarlemse Coffeeshops Juridische grondslag Keurmerk Haarlemse Coffeeshops Bespreking artikelen keurmerk Hoe worden de eisen van het Keurmerk getoetst Conclusie Handhaving van het coffeeshopbeleid Handhavingsbevoegdheid en vaststellen handhavingsbeleid Handhavingsbeleid gemeente Haarlem Begunstigingstermijn Verschillen in het sanctieregime Maximaal toegestane handelsvoorraad Aanwezigheid van en verkoop aan minderjarigen Verplichte handhaving? Belangenafweging Bijzondere belangenafweging in het kader van artikel 13b Opiumwet Verzoek om handhaving door een belanghebbende Conclusie Geoorloofde voorkeursbehandeling in het Haarlemse coffeeshopbeleid? Gelijkheidsbeginsel Formeel en materieel gelijkheidsbeginsel De vergelijkbaarheidstoets en rechtvaardigingstoets Een beroep op het gelijkheidsbeginsel Handhavingsbeleid in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel Handhavingsbeleid gemeente Haarlem J-Criterium G-criterium Conclusie

6 7 Eindconclusie en persoonlijke visie Eindconclusie Persoonlijke visie Literatuurlijst Bijlagen Relevante artikelen Handhavingsbeleid gemeente Haarlem mw. C. Hageman (Afdeling Veiligheid en Handhaving gemeente Haarlem)

7 1 Inleiding In een poging om drugs-gerelateerde overlast te beperken wordt in het regeerakkoord van het Kabinet Rutte-I besloten dat er nieuwe regels voor coffeeshops nodig zijn. 1 Zo besluit het Kabinet onder andere dat er een besloten-clubcriterium ingevoerd moet worden. Dit beslotenclubcriterium houdt in dat coffeeshops alleen nog softdrugs mogen verkopen aan degenen die lid zijn van de coffeeshop. Alleen zij die in het bezit zijn van een clubpas mogen in de desbetreffende coffeeshop softdrugs kopen. 2 Later wordt deze pas de wietpas genoemd. 3 Het maximumaantal leden van een coffeeshop wordt in eerste instantie gesteld op Op 1 mei 2012 is de wietpas voor bezoekers van coffeeshops in de zuidelijke provincies van Nederland verplicht. Het was de bedoeling dat de wietpas in de rest van Nederland later ook ingevoerd zou worden 5, maar zo ver is het nooit gekomen. In november 2012 werd het beslotenclubcriterium voor alle coffeeshops in Nederland namelijk weer geschrapt en kwam de verplichte wietpas te vervallen. Het besloten-clubcriterium werd geschrapt omdat dit criterium niet het gewenste effect sorteerde. Met de invoering van de wietpas bleek de straathandel in drugs flink te zijn toegenomen. 6 Toen duidelijk werd dat invoering van de wietpas niet het gewenste effect had zijn gemeenten zelf op zoek gegaan naar een alternatief om overlast te beperkten. Zo maakte de gemeente Haarlem in september 2012 bekend dat de zij als alternatief voor de wietpas een keurmerksysteem voor haar coffeeshops ontwikkelde. 7 Dit keurmerk wordt uitgereikt aan coffeeshops die zich extra inzetten om overlast en gezondheidsrisico s zo veel mogelijk te beperken. 8 Coffeeshops die een keurmerk ontvangen hebben komen vervolgens als beloning in aanmerking voor een milder sanctieregime dan coffeeshops die dit keurmerk niet hebben. Op 5 november 2013 is in de gemeente Haarlem aan acht van de zestien coffeeshops een keurmerk uitgereikt. Omdat de gemeente Haarlem de eerste gemeente in Nederland is die een keurmerk-systeem in haar coffeeshopbeleid inpast, vraagt de regelgeving en het beleid van de gemeente Haarlem om een nadere juridische beschouwing. In deze scriptie zal uiteengezet worden waar de mogelijke knelpunten in dit beleid zitten en of dit door de gemeente Haarlem ontwikkelde beleid juridisch gezien door de beugel kan. In dit eerste hoofdstuk wordt begonnen met een probleemanalyse en wordt vervolgens het onderzoeksdoel besproken. Daarna worden de onderzoeksvragen uiteengezet en komt het theoretisch kader aan bod. Tot slot wordt in dit hoofdstuk beschreven wat de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is. In hoofdstuk twee wordt de geschiedenis van het gedoogbeleid uiteengezet. Met deze uiteenzetting wordt achterhaald wat de gedachten achter de invoering van het gedoogbeleid waren zodat later in het onderzoek de conclusie getrokken kan worden of het nieuwe Haarlemse 1 Kamerstukken II 2010/11, , nr.15, p Idem. 3 Kamerstukken II 2012/13, , nr.293, p.2. 4 Kamerstukken II 2011/12, , nr. 265, p.3. 5 Kamerstukken II 2010/11, , nr.15, p Kamerstukken II 2012/13, , nr.293, p.3. 7 J. Valkhof, Haarlem heeft alternatief voor wietpas Gemeente.nu 24 september 2012, (zoek op alternatief wietpas) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 8 Idem. 7

8 coffeeshopbeleid binnen deze gedooggedachte past. Vervolgens zal in hoofdstuk 3 uiteengezet worden welke keuzes een gemeente kan maken bij het vaststellen van een coffeeshopbeleid. Vanaf hoofdstuk 4 wordt het Haarlemse coffeeshopbeleid besproken en komt het bijzondere aspect uit het Haarlemse coffeeshopbeleid aan de orde: het keurmerk-systeem. In hoofdstuk 5 zal daarna worden ingegaan op de handhaving van het Haarlemse coffeeshopbeleid. De handhaving van het coffeeshopbeleid krijgt speciale aandacht omdat er bij de handhaving onderscheid wordt gemaakt tussen coffeeshops met keurmerk en coffeeshops zonder keurmerk. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 onderzocht of dit onderscheid rechtmatig is en volgt in hoofdstuk 7 de eindconclusie van het onderzoek. 1.1 Probleemanalyse Het Nederlandse gedoogbeleid op het gebied van de verkoop van softdrugs betekent dat coffeeshops in Nederland onder strenge voorwaarden cannabis mogen verkopen. 9 De gedoogvoorwaarden die voor een coffeeshop gelden worden aangeduid met de zogenaamde AHOJGI-criteria. Deze AHOJGI-criteria zijn te vinden in de Aanwijzing behorende bij de Opiumwet die is opgesteld door het College van procureurs-generaal. 10 Het College van procureurs-generaal is op grond van artikel 130 lid 4 van de Wet op de rechterlijke organisatie bevoegd tot het geven van algemene en bijzondere Aanwijzingen betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie. AHOJGI staat voor: - Affichering; er mag geen reclame gemaakt worden door een coffeeshop. - Harddrugs; er mag geen harddrugs voorhanden zijn of verkocht worden. - Overlast; de coffeeshop mag geen overlast veroorzaken. - Jeugd; de coffeeshop mag niet toegankelijk zijn voor minderjarigen en er mag niet verkocht worden aan minderjarigen. - Geringe hoeveelheid; een coffeeshop mag niet meer dan 5 gram verkopen aan dezelfde persoon per dag en mag niet meer dan 500 gram cannabis op voorraad hebben. - Ingezetenen van Nederland; een redelijk nieuw criterium dat gehanteerd wordt sinds 1 januari Het criterium betekent dat de coffeeshop geen toegang mag verlenen aan anderen dan ingezetenen van Nederland. Voldoet een coffeeshop niet aan bovenstaande criteria dan zal tegen de coffeeshop strafrechtelijk worden opgetreden Onderscheid strafrechtelijk- en bestuursrechtelijk gedoogbeleid Voor de bestuursrechtelijke handhaving zijn de bovenstaande criteria niet direct leidend. De bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving verloopt namelijk via verschillende beleidsregels. Het strafrechtelijke gedogen van coffeeshops en het bestuursrechtelijk gedogen van coffeeshops gebeurt op grond van eigen specifieke bevoegdheden die van elkaar te onderscheiden zijn Kamerstukken II 1996/97, , nr.2, p Zie Aanwijzing Opiumwet van 1 januari 2013, Strct.2012, Idem. 12 ABRvS 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1169 m.nt. F.R. Vermeer. 8

9 Strafrechtelijk vindt het gedogen namelijk plaats op grond van de hiervoor genoemde Aanwijzing Opiumwet. Het bestuursrechtelijk gedogen vindt primair zijn grondslag in artikel 13b van de Opiumwet. Dit kan betekenen dat een coffeeshop wel aan de strafrechtelijke gedoogcriteria voldoet maar dat niet aan de bestuursrechtelijke gedoogcriteria wordt voldaan, waardoor bestuursrechtelijk wordt opgetreden maar strafrechtelijk niet. 13 In dit onderzoek staat het bestuursrechtelijk gedoogbeleid centraal. Het strafrechtelijke gedoogbeleid wordt alleen in hoofdstuk 2 besproken omdat in dit hoofdstuk de geschiedenis van het gedoogbeleid uiteengezet wordt. Ondanks dat de AHOJGI-criteria voor de bestuursrechtelijke handhaving niet leidend zijn, hanteren de meeste gemeenten deze criteria wel bij het vaststellen van een gemeentelijk coffeeshopbeleid. 14 De bevoegdheid om een coffeeshopbeleid vast te stellen is met name te vinden in artikel 13b Opiumwet. 15 Dit artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid om met bestuursdwang op te treden indien in een woning of lokaal drugs aanwezig is of wordt verkocht. Voor 1999 was de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) voor gemeenten altijd de grondslag om bestuursrechtelijk op te treden, bij overtreding van de gedoogcriteria uit het coffeeshopbeleid. De invoering van artikel 13b Opiumwet in 1999 heeft de burgemeester een nieuwe handhavingsmogelijkheid gegeven waardoor sinds 1999 in de meeste gemeenten artikel 13b Opiumwet centraal staat bij de handhaving van het coffeeshopbeleid. 16 Het handhavingsbeleid van een gemeente kan worden gezien als onderdeel van het coffeeshopbeleid waarin specifiek staat beschreven wanneer en met welke sanctie tegen overtreding van de gedoogcriteria uit het coffeeshopbeleid wordt opgetreden. 17 De APV biedt een mogelijkheid om het coffeeshopbeleid nader vorm te geven. In de APV kan namelijk een vergunningstelsel worden vastgelegd waarmee coffeeshops gereguleerd kunnen worden. In hoofdstuk 3 wordt de bevoegdheid om een coffeeshopbeleid vast te stellen uitgebreider besproken Coffeeshopbeleid gemeente Haarlem De gemeente Haarlem neemt in haar coffeeshopbeleid van de AHOJGI-criteria alleen het I- criterium niet over. Dit criterium wordt in de gemeente Haarlem niet gehanteerd omdat er in de gemeente Haarlem geen overlast van drugstoerisme bekend is. 18 Voldoen de Haarlemse coffeeshops aan de AHOJG-criteria dan zal er niet bestuursrechtelijk tegen ze worden opgetreden. 19 In aanvulling op deze criteria geldt in de gemeente Haarlem het in de inleiding kort besproken keurmerksysteem. Om in aanmerking te komen voor het keurmerk dienen de coffeeshophouders bovenop de AHOJG-criteria nog extra maatregelen te nemen. 20 Dit betekent 13 Idem. 14 Zie bijvoorbeeld: Gemeente Rotterdam, Het Rotterdamse coffeeshopbeleid 2013, p ABRvS 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1169 m.nt. F.R. Vermeer. 16 Merkx 2014, p Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV), Cannabisbeleid handhaven: het handhavingsarrangement, p Keurmerk voor Haarlemse Coffeeshops 2013,, p Gemeente Haarlem Coffeeshopbeleid 2013, p CCV, Een keurmerk voor coffeeshops in Haarlem, CCV 6 november 2013, (zoek op keurmerk voor coffeeshops) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 9

10 bijvoorbeeld dat een coffeeshop zelf actief parkeeroverlast beperkt. 21 Het keurmerksysteem is tot stand gekomen door samenwerking tussen het Team Haarlemse Coffeeshopondernemers, de GGD Kennemerland, de Stichting Drugsbeleid, de Stichting We Smoke, de Stichting Mediwiet en de gemeente Haarlem. Daarnaast heeft het Nederlands Normalisatie-Instituut als onafhankelijke procesbegeleider een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van het keurmerk. 22 Coffeeshops die extra maatregelen nemen bovenop de eerder genoemde gedoogcriteria en die een keurmerk hebben ontvangen, worden hiervoor beloond. Zij zullen namelijk minder streng gecontroleerd worden en er zal bij een overtreding van de gedoogvoorwaarden niet direct bestuursrechtelijk worden opgetreden. 23 Dit bestuursrechtelijk optreden vindt in de gemeente Haarlem plaats op basis van een handhavingsbeleid dat als onderdeel van het coffeeshopbeleid gezien kan worden. Het zogenaamde Handhavingsbeleid Coffeeshops. In dit handhavingsbeleid staat beschreven welke bestuurlijke maatregel genomen wordt bij een overtreding van de gedoogcriteria uit het coffeeshopbeleid. 24 Artikel 13b van de Opiumwet staat in dit handhavingsbeleid centraal. 25 Handhaving op grond van 13b Opiumwet komt in de praktijk neer op sluiting van de coffeeshop voor bepaalde of onbepaalde tijd, indien niet aan de gedoogvoorwaarden uit het coffeeshopbeleid voldaan wordt Coffeeshops met keurmerk en coffeeshops zonder keurmerk Alle coffeeshops in de gemeente Haarlem moeten zich houden aan AHOJG-criteria zoals deze zijn opgenomen in het coffeeshopbeleid van de gemeente Haarlem. Indien de coffeeshop zich aan deze voorwaarden houdt zal er niet bestuursrechtelijk worden opgetreden. 27 Tot zo ver is er geen verschil tussen coffeeshops met keurmerk en coffeeshops zonder keurmerk. Zodra echter de AHOJG-criteria overtreden worden zal er tegen een coffeeshop zonder keurmerk harder worden opgetreden dan tegen een coffeeshop met keurmerk. Dit volgt uit het handhavingsbeleid van de gemeente Haarlem. 28 Een coffeeshop zonder keurmerk kan zich minder permitteren dan een coffeeshop met keurmerk. Hoe dit verschillend handhavingsbeleid er precies uitziet zal verder besproken worden in hoofdstuk 5. Met de invoering van het keurmerk maakt de gemeente Haarlem onderscheid tussen de coffeeshops. Coffeeshops met een keurmerk komen zoals gezegd in aanmerking voor een ander sanctieregime dan coffeeshops zonder keurmerk. 29 Het is de vraag of het maken van een dergelijk onderscheid wel rechtmatig is. Zo zou het kunnen zijn dat het Haarlemse coffeeshopbeleid in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en dan in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel. Daarnaast is het de vraag wat er dient te gebeuren wanneer 21 Keurmerk voor Haarlemse Coffeeshops 2013, p Gemeente Haarlem, Haarlem lanceert eigen keurmerk coffeeshops op 5 november, Gemeente Haarlem 31 oktober 2013, (zoek op keurmerk coffeeshops) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 23 Binnenlands Bestuur, Keurmerk voor goeie coffeeshops Haarlem, Binnenlands Bestuur 31 oktober 2013, (zoek op keurmerk coffeeshops) (laatst geraadpleegd 30 januari 2015). 24 Gemeente Haarlem, Coffeeshopbeleid 2013 p Gemeente Haarlem, Handhavingsbeleid Coffeeshops p Idem. 27 Gemeente Haarlem, Coffeeshopbeleid 2013 p Gemeente Haarlem, Handhavingsbeleid Coffeeshops p Idem. 10

11 een burger de burgemeester verzoekt te handhaven zodra het coffeeshopbeleid overtreden wordt. Deze vragen worden in paragraaf 1.3 vervat in de onderzoeksvraag. 1.2 Onderzoeksdoel Het doel van het onderzoek is in de eerste plaats het uiteenzetten van het huidige gedoogbeleid ten aanzien van de verkoop van softdrugs. Aan de hand van de wetsgeschiedenis van de Opiumwet zal uiteengezet worden wat de gedachten waren achter het invoeren van een gedoogbeleid. In deze uiteenzetting wordt een onderscheid gemaakt tussen het strafrechtelijken het bestuursrechtelijk gedogen. Nadat bovenstaande uiteenzetting is gemaakt zal de bevoegdheid tot het vaststellen van een coffeeshopbeleid beschreven worden. Hierbij komen verschillende vormen tot het vaststellen van dit beleid aan bod. Vervolgens wordt het Haarlemse coffeeshopbeleid beschreven. Hoe ziet dit nieuwe coffeeshopbeleid er uit, waarom is er in Haarlem gekozen om een keurmerk in te voeren en op basis waarvan is dit keurmerk tot stand gekomen. Hierna kan vergeleken worden of het nieuwe Haarlemse coffeeshopbeleid aansluit op het landelijke gedoogbeleid. Past het Haarlemse beleid binnen de gedachten van de wetgever achter het door het Openbaar Ministerie gevoerde gedoogbeleid? Aan de hand van de literatuur en de jurisprudentie zal beoordeeld worden of het voeren van een coffeeshopbeleid waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende coffeeshops, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Is het juridisch gezien toelaatbaar om als gemeente coffeeshops met een keurmerk anders te behandelen en anders te straffen dan coffeeshops die dit keurmerk niet hebben? Daarnaast zal onderzocht worden of de gemeente Haarlem verplicht kan worden gesteld om over te gaan tot handhaving indien een burger daartoe verzoekt op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Met andere woorden: geldt er een beginselplicht tot handhaving van artikel 13b van de Opiumwet? 1.3 Onderzoeksvraag Voor het onderzoek is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Hoe verhoudt het door de gemeente Haarlem ingevoerde coffeeshopbeleid met het daarin opgenomen keurmerk zich tot het gelijkheidsbeginsel en de beginselplicht tot handhaving? Deelvragen 1. Wat was de bedoeling van de wetgever en het Openbaar Ministerie bij de invoering van het gedoogbeleid? Om tot een oordeel te komen over het huidige coffeeshopbeleid van gemeenten is het noodzakelijk om eerst de gedachten en het doel achter de invoering van het landelijke 11

12 gedoogbeleid in kaart te brengen. Wat wilden de wetgever en het Openbaar Ministerie bereiken toen besloten werd om de verkoop van softdrugs te gedogen en waarom dacht men dat het invoeren van een gedoogbeleid tot het gewenste resultaat zou leiden. Heeft het gedoogbeleid inmiddels het beoogde effect en zijn de motieven voor het in stand houden van het gedoogbeleid nog altijd hetzelfde? Deze deelvraag zal in hoofdstuk 2 beantwoord worden. 2. Hoe ziet het Haarlemse coffeeshopbeleid er uit? Om uiteindelijk te kunnen beoordelen of het Haarlemse coffeeshopbeleid rechtmatig is moet het Haarlemse beleid eerst uitvoerig beschreven worden. Hierbij zal besproken worden welke keuzes de gemeente Haarlem kan maken en wordt uiteengezet waarom Haarlem gekozen heeft voor een nieuw beleid met een keurmerk-systeem. De juridische grondslag van dit keurmerksysteem zal ook aan bod komen. Deze deelvraag zal in hoofdstuk 4 beantwoord worden. 3. Welke bevoegdheden en verplichtingen heeft de gemeente Haarlem bij de handhaving van haar coffeeshopbeleid? De bevoegdheid om het gemeentelijk coffeeshopbeleid te handhaven moet, net als de bevoegdheid om dit beleid vast te stellen, terug te vinden zijn in wettelijke regelingen. Om tot een antwoord op de onderzoeksvraag te komen is het belangrijk om de bevoegdheid tot handhaven en de grenzen aan deze bevoegdheid uiteen te zetten. Daarnaast moet onderzocht worden of en in welke gevallen de gemeente Haarlem tot handhaving móet overgaan. Mogelijk is er sprake van een beginselplicht tot handhaving, ook al zou dit in strijd zijn met haar eigen coffeeshopbeleid. In hoofdstuk 5 zal deze deelvraag beantwoord worden. 4. In hoeverre zorgt de voorkeursbehandeling uit het Haarlemse coffeeshopbeleid voor ongelijke behandeling en is deze eventuele ongelijke behandeling juridisch geoorloofd? De beantwoording van deze deelvraag is essentieel omdat deze vraag de kern van de onderzoeksvraag bevat. Indien het coffeeshopbeleid van de gemeente Haarlem zorgt voor een ongeoorloofde ongelijke behandeling, betekent dit dat het een toets bij de rechter niet zal doorstaan. Deze deelvraag komt in hoofdstuk 6 aan bod. 1.4 Theoretisch kader Zoals eerder aangegeven zal allereerst uiteengezet moeten worden wat de gedachten achter de invoering van het gedoogbeleid zijn. Waarom is er in het verleden besloten tot de invoering van een gedoogbeleid voor de verkoop van softdrugs? Dit zal bepaald worden aan de hand van kamerstukken over de invoering van het gedoogbeleid. 30 Vervolgens zal gezocht worden naar de wettelijke bevoegdheid om een gemeentelijk coffeeshopbeleid vast te stellen. Hiervoor zal in de eerste plaats gekeken worden naar artikel 13b Opiumwet. Verder wordt hiervoor ook gekeken naar artikel 174 van de Gemeentewet. Uit dit 30 Onder andere: Kamerstukken II 1996/97,

13 artikel valt namelijk af te leiden dat de burgemeester belast is met het toezicht op openbare gebouwen en met de uitvoering van verordeningen die betrekking hebben op dat toezicht. Coffeeshops vallen onder de categorie openbare gebouwen. 31 Ook de APV kan invloed hebben op het coffeeshopbeleid, voor het vaststellen van de APV is op grond van artikel 149 Gemeentewet de gemeenteraad bevoegd. Omdat het niet eenvoudig is om te benoemen wat precies de grondslag voor het maken van een coffeeshopbeleid is, zal hier in hoofdstuk 3 uitgebreid bij worden stilgestaan. Uit de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie volgt dat het coffeeshopbeleid besproken moet worden in de lokale driehoek. De lokale driehoek wordt gevormd door de burgemeester, de korpschef van de politie en de hoofdofficier van justitie. 32 Uit het artikel Over de grenzen van gedogen volgt overigens dat over de stelling van het OM dat het coffeeshopbeleid in de lokale driehoek besproken moet worden wel te twisten valt. 33 Hier zal in hoofdstuk 5 nader op worden ingegaan. De bevoegdheid van gemeenten voor handhaving van het coffeeshopbeleid is te vinden in de Gemeentewet, de Opiumwet en de APV. Artikel 174a Gemeentewet en artikel 13b Opiumwet geven de burgemeester een sluitingsbevoegdheid van een woning (artikel 174a Gemeentewet) en een openbaar gebouw (artikel 13b Opiumwet). Het verschil tussen beide artikelen is verder dat er voor een sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet geen sprake hoeft te zijn van een verstoring van de openbare orde. Het aanwezig zijn van drugs kan al voldoende zijn om de sluiting te bevelen. Voor de sluiting van een coffeeshop zal altijd artikel 13b Opiumwet gehanteerd worden. Verder kan de burgemeester op grond van een overtreding van de APV over gaan tot een sluiting. Hiervoor moet dan echter wel een vergunningenstelsel in de APV worden geïntegreerd. 34 De algemene bevoegdheidsgrondslag voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie is te vinden in artikel 125 Gemeentewet. De algemene regeling voor de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang zijn te vinden in titel 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), vanaf artikel 5:21 Awb en verder. In de Awb zijn daarnaast voor een deel de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur te vinden. Een belangrijk ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur is het gelijkheidsbeginsel. Dit beginsel richt zich op het bestuursoptreden en vormt een handelingsnorm voor het bestuur en een toetsingsnorm voor de rechter. 35 Aan de hand van de jurisprudentie over het gelijkheidsbeginsel zal bepaald moeten worden in welke gevallen je kunt spreken van een schending van het gelijkheidsbeginsel. 1.5 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Met de invoering van een keurmerk voor coffeeshops gaat de gemeente Haarlem een coffeeshopbeleid voeren dat verder in Nederland nog nergens gehanteerd wordt. 36 Bij dit nieuwe 31 CCV, Vaststellen lokaal coffeeshopbeleid 2012, p CCV, Vaststellen lokaal coffeeshopbeleid, 2012, p Brouwer & Schilder, NJB 2012/2530, afl , p Merkx 2014, p Schlössels & Zijlstra 2010, p De gemeente Hilversum heeft middels een intentieverklaring aangekondigd ook een keurmerk-systeem te gaan hanteren maar heeft op dit moment nog geen keurmerk uitgereikt. Zie: CCV, Een keurmerk voor Hilversume coffeeshops CCV 2 juli 2013, (zoek op keurmerk Hilversum) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 13

14 beleid zijn een aantal juridische vragen ontstaan waarop een antwoord gevonden zal moeten worden. Dit onderzoek gaat op zoek naar de antwoorden bij deze vragen. Het antwoord op deze vragen is zowel maatschappelijk als wetenschappelijk relevant. Het gedoogbeleid op het gebied van de verkoop van softdrugs krijgt internationaal en nationaal veel aandacht. Nieuws op dit gebied levert vaak felle discussies op tussen voor- en tegenstanders. Onlangs heeft hoogleraar criminologie Cyrille Fijnaut zelfs gepleit voor de volledige afschaffing van coffeeshops en de weg vrij te maken voor besloten cannabisclubs. 37 Zodra er een nieuw hoofdstuk aan de coffeeshopdiscussie wordt toegevoegd, wat Haarlem in feite doet met het invoeren van een keurmerk, is het van maatschappelijk belang dat er duidelijkheid ontstaat of het Haarlemse beleid een rechterlijke toets doorstaat. De beantwoording van de vraag of het Haarlemse beleid de rechterlijke toets zal doorstaan of niet, verschaft nieuwe inzichten die van waarde kunnen zijn in de maatschappelijke discussie. Indien het beleid namelijk wettelijk is toegestaan en Haarlem kan aantonen dat met dit beleid een veilig en verantwoord 38 softdrugsbeleid gevoerd kan worden, krijgt het beleid mogelijk navolging in de rest van Nederland. Hiermee heeft dit onderzoek betrekking op een actueel onderwerp wat kan bijdragen aan het maatschappelijk belang. De beantwoording van bovenstaande vraag is niet alleen maatschappelijk relevant, maar ook zeker wetenschappelijk relevant. Omdat er nog weinig tot niks geschreven is over dit onderwerp zal dit onderzoek een aanvulling zijn op de bestaande kennis over het gemeentelijk coffeeshopbeleid. Er is al wel veel geschreven over het gedoogbeleid maar nog nooit heeft een gemeente er voor gekozen om een keurmerk-beleid voor coffeeshops in te voeren. Met antwoord op de vraag of het door de gemeente Haarlem ingevoerde coffeeshopbeleid is toegestaan, wordt de wetenschappelijke kennis over dit onderwerp uitgebreid. Deze kennis kan door gemeenten in de toekomst gebruikt worden bij het vaststellen van hun coffeeshopbeleid. 37 W. Thijssen & E. Stoker Hoogleraar bepleit besloten cannabisclubs in 'verlammende' drugsdiscussie, Volkskrant 9 september 2014, (zoek op verlammende drugsdiscussie) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 38 Keurmerk voor Haarlemse Coffeeshops 2013, p.7. 14

15 2 Het gedoogbeleid Om tot een beoordeling van het huidige Haarlemse coffeeshopbeleid te komen is het noodzakelijk om eerst de geschiedenis van het gedoogbeleid na te gaan. In dit hoofdstuk zal daarom in paragraaf 2.1 beschreven worden hoe het strafrechtelijk gedoogbeleid tot stand is gekomen en wat de wetgever en het Openbaar Ministerie hiermee wilden bereiken. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 de totstandkoming van het coffeeshopbeleid beschreven. In paragraaf 2.3 wordt uiteengezet hoe de ontwikkeling van het coffeeshopbeleid zorgt voor het bestuursrechtelijk gedoogbeleid. Tot slot zal in paragraaf 2.4 besproken worden hoe er op dit moment in de politiek over het gedoogbeleid en het coffeeshopbeleid gedacht wordt. Hierbij zal vergeleken worden of de huidige opvatting afwijkt van de opvatting die de wetgever had bij de totstandkoming van het gedoogbeleid. 2.1 Totstandkoming gedoogbeleid Adviescommissies In de jaren 60 is er in Nederland sprake van een toename in het drugsgebruik. 39 Destijds was de in 1928 gewijzigde Opiumwet van kracht, maar was nog geen sprake van een echt drugsbeleid. 40 In 1968 wordt daarom door het Algemeen Centraal Bureau voor de Geestelijke Volksgezondheid een adviescommissie in het leven geroepen. Deze adviescommissie, bekend onder de naam Commissie Hulsman, krijgt als taak om de overheid te adviseren in het bepalen van een rationeel overheidsbeleid op het gebied van drugs. 41 In 1971 brengt de Commissie Hulsman het rapport Ruimte in het drugsbeleid uit. In dit rapport adviseert de commissie om op termijn alle drugsgebruik uit het strafrecht te halen. 42 Omdat dit gezien internationale verplichtingen op korte termijn niet mogelijk zou zijn, adviseert de commissie dit doel gefaseerd te bereiken. 43 Het gebruik, de handel en de productie van cannabis zou op termijn volledig legaal moeten zijn. De productie en de handel van andere drugs zou wel als misdrijf aangemerkt moeten blijven. 44 In 1972 brengt er een tweede belangrijke adviescommissie rapport uit. Deze commissie staat bekend onder de naam Commissie Baan. De Commissie Baan geeft in het rapport Achtergronden en risico s van druggebruik als advies dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen drugs met een aanvaardbaar risico en drugs met een onaanvaardbaar risico. 45 Cannabis viel onder de categorie drugs met een aanvaardbaar risico. De Commissie Baan heeft met haar advies uiteindelijk een redelijk grote invloed gehad op het later tot stand gekomen drugsbeleid. 46 In de volgende subparagraaf wordt deze invloed besproken. 39 Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Idem. 41 Hulsman e.a. 1971, p Hulsman e.a. 1971, p Hulsman e.a. 1971, p Idem. 45 Baan 1972, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p

16 2.1.2 Wijziging Opiumwet in 1976 In 1976 treedt de nieuwe Opiumwet in werking. In de nieuwe Opiumwet is het advies van de Commissie Baan om onderscheid tussen soorten drugs te maken overgenomen. Voor het eerst wordt namelijk officieel onderscheid gemaakt tussen soft- en harddrugs. 47 Het aanwezig hebben of bezitten tot 30 gram cannabis wordt voortaan gekwalificeerd als overtreding. 48 In de Aanwijzing van het Openbaar Ministerie, behorende bij de Opiumwet van 1976, wordt prioriteit gegeven aan de opsporing van handel in harddrugs. In de Aanwijzing staat namelijk dat het aanwezig hebben of bezitten tot 30 gram cannabis niet vervolgd wordt. Dit betekent de officiële start van het Nederlandse gedoogbeleid. 49 Een aantal jaren voor de inwerkingtreding van de Opiumwet van 1976 werd de verkoop en het gebruik van hennep feitelijk al gedoogd. Zo trad de politie op 26 juni 1970 bijvoorbeeld niet op tijdens een festival in Rotterdam waar op grote schaal cannabis verkocht en gebruikt werd. 50 In de jaren voor dit festival werd door het Openbaar Ministerie geen prioriteit gegeven aan bestraffen van cannabisgebruikers vanwege de hoge werkdruk die ontstond door de vele overtredingen van de Opiumwet. 51 De hoge werkdruk die handhaving van de Opiumwet met zich meebrengt is ten tijde van het invoeren van het gedoogbeleid niet als argument aangevoerd. In Kamerstukken die betrekking hebben op de invoering van het gedoogbeleid wordt de volksgezondheid als belangrijkste motief genoemd. 52 Er wordt vanuit gegaan dat het de volksgezondheid ten goede komt als er onderscheid gemaakt wordt in soft- en harddrugs. De volksgezondheid is volgens de wetgever meer gebaat bij het gedeeltelijk gedogen van de Opiumwet in plaats van de volledige handhaving. 53 Het scheiden van soft- en harddrugs zou in de ogen van de wetgever voorkomen dat cannabisgebruikers in aanraking komen met schadelijkere drugs als bijvoorbeeld heroïne Wetsvoorstel tot nadere wijziging Opiumwet in 1983 In 1983 wordt door de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur een nieuwe wijziging van de Opiumwet voorgesteld. Aanleiding hiervoor is de toegenomen handel in drugs met onaanvaardbaar risico. Hiermee worden met name heroïne en cocaïne bedoeld. In het wetsvoorstel wordt expliciet aangegeven dat de traditionele hennepproducten niet onder de noemer drugs met onaanvaardbaar risico vallen. 55 Minister Korthals Altes en Staatssecretaris Van der Reijden achtten aanpassing van de Opiumwet noodzakelijk omdat de Opiumwet op twee cruciale punten niet meer voldeed. Zo was het onder de toen geldende strafbepalingen vaak lastig om wettig en overtuigend bewijs te leveren van handel in drugs. Daarnaast kon vaak pas in een laat stadium strafrechtelijk worden 47 Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Kamerstukken II 1982/83, , nr.3, p Blom 2008, p L. Gompelman, De wieg van het gedoogbeleid staat in Rotterdam NPO 14 mei 2012, (zoek op gedoogbeleid) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 51 Idem. 52 Onder andere in: Kamerstukken II 1994/95, nrs.2-3, p Kamerstukken II 1996/97, nr. 2, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Kamerstukken II 1982/83, , nr.3, p.3. 16

17 opgetreden. Namelijk pas nadat het delict voltooid was of nadat er sprake was van een begin van de voorbereiding (strafbare poging). 56 In 1985 is het wetsvoorstel aangenomen. 57 Vanaf dat moment kan de handel in drugs met onaanvaardbaar risico al eerder in de voorbereidingsfase strafrechtelijk aangepakt worden. Bepaalde voorbereidings- of bevorderingshandelingen die eerder niet strafbaar waren, zijn nu na de wetswijziging wel strafbaar. Nu is bijvoorbeeld strafbaar gesteld om iemand anders te trachten te bewegen om de Opiumwet te overtreden (de uitlokking). Daarnaast is het vanaf dat moment verboden om een ruimte beschikbaar te stellen met de bedoeling daar heroïne te verhandelen. 58 Bij de wijzigingen van de Opiumwet in 1976 en 1985 wordt steeds benadrukt dat een scheiding van de soft- en harddrugsmarkt ten goede komt aan de volksgezondheid. De volksgezondheid is de belangrijkste pijler bij het vaststellen van het gewijzigde beleid Coffeeshopbeleid (strafrechtelijk) Begin jaren 80 komt er voor het eerst een soort coffeeshopbeleid tot stand. In 1980 worden in de Staatscourant een aantal richtlijnen gepubliceerd waaruit blijkt dat alleen tegen opvallende verkoop van cannabis strafrechtelijk zal worden opgetreden. 60 Wat onder opvallende verkoop verstaan moet worden wordt als volgt omschreven: (..) zich als zodanig publiekelijk afficheert of op andere wijze provocerend zijn handel bedrijft. 61 Deze richtlijn maakte de weg vrij voor de vestiging van commerciële coffeeshops. 62 In 1987 wordt de betrekkelijk onduidelijke voorwaarde van onopvallende verkoop met een nieuwe richtlijn nader ingevuld. Uit de in 1987 gepubliceerde richtlijnen blijkt dat tegen een coffeeshop niet handhavend zal worden opgetreden indien er tot maximaal 30 gram cannabis verkocht wordt, deze coffeeshop geen reclame maakt en er geen provocerende handel bedreven wordt. 63 Een voorbeeld van provocerende handel is de verkoop van harddrugs. 64 Omdat begin jaren 90 het aantal coffeeshops flink is toegenomen besluit het college van procureurs-generaal in 1991 de criteria weer wat nader te omschrijven. 65 In de Aanwijzing behorend bij de Opiumwet worden voor het eerst de AHOJ-G criteria opgenomen. De letters werden destijds als volgt omschreven: - A: geen Affichering (bij de verkoop van drugs); - H: geen verkoop van Harddrugs; - O: geen Overlast; - J: geen verkoop van drugs aan Jeugdigen en geen toegang aan jeugdigen tot een coffeeshop; - G: geen Grote hoeveelheden per transactie. Een grote hoeveelheid is een hoeveelheid die niet alleen bedoeld is voor het eigen gebruik. 56 Kamerstukken II 1982/83, , nr.3, p Stb.1985, Kamerstukken II 1982/83, , nr.3, p Kamerstukken II 1982/83, , nr.3, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Stcrt. 1980, Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p De Kort 1995, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p

18 Voldeed een coffeeshop aan de eerder genoemde voorwaarden dan werd er geen strafrechtelijke vervolging gestart Het Nederlandse drugbeleid Continuïteit en verandering In 1995 brengt het kabinet Kok-I een nota betreffende het drugsbeleid uit. 67 De nota krijgt als titel Het Nederlandse drugbeleid Continuïteit en verandering maar wordt in latere officiële stukken kortweg de drugnota genoemd. 68 In deze drugnota geeft het kabinet aan dat in het Nederlandse drugsbeleid een aantal aanpassingen vereist zijn. De eerdere gedachte dat het Nederlandse drugsbeleid de volksgezondheid ten goede komt blijft echter overeind. 69 Drie problemen die samenhangen met het drugsbeleid zijn voor het kabinet de aanleiding om het beleid aan te passen. Het kabinet noemt als problemen de toegenomen overlast, de georganiseerde criminaliteit en de kritiek uit het buitenland. 70 In dit onderzoek zal alleen het eerste probleem dat door het kabinet wordt aangestipt nader beschouwd worden: de toegenomen overlast. De toegenomen overlast wordt voor een deel veroorzaakt door de coffeeshops. De normale overlast die cafés doorgaans ook met zich meebrengen wordt ook ervaren bij coffeeshops. Daarnaast is er in grensgemeenten overlast van de zogenaamde drugstoeristen. Het kabinet beseft dat het maatschappelijk draagvlak voor het gevoerde coffeeshopbeleid kan verdwijnen indien het beleid veel overlast veroorzaakt. 71 Omdat het kabinet overtuigd is van de positieve effecten die een coffeeshop heeft op de volksgezondheid, wordt in de nota niet gesproken over het afschaffen van het coffeeshopbeleid. Wel wordt in de nota aangegeven dat er gezocht moet worden naar een vorm van regulering om de overlast te beperken. 72 In de nota geeft het kabinet aan op welke wijze coffeeshops gereguleerd kunnen worden. Als mogelijke instrumenten voor regulering worden de Algemene Plaatselijke Verordening, het bestemmingsplan en de lokale droge horecaverordening genoemd. 73 Daarnaast wordt ook de optie genoemd om als gemeente te besluiten geen coffeeshops toe te staan. 74 Vervolgens wordt in de nota aangegeven dat de gedoogvoorwaarden voor coffeeshops opnieuw zullen worden aangescherpt. Het kabinet kondigt aan dat de verkoop tot maximaal 5 gram cannabis per persoon gedoogd zal worden. Voorheen werd de verkoop tot 30 gram gedoogd. Het toegenomen drugstoerisme wordt als reden van deze maatregel aangevoerd. 75 In 1996 brengt het Openbaar Ministerie een nieuwe richtlijn uit waarmee de hiervoor aangekondigde maatregel praktijk wordt. Daarnaast is de maximaal toegestane handelsvoorraad voor een coffeeshop sinds de richtlijn van 1996 nog maar 500 gram. Verder is het criterium geen verkoop aan jeugdigen nader gespecificeerd door de minimumleeftijd op 18 jaar te bepalen en wordt in deze richtlijn voor het eerst opgenomen dat er in een coffeeshop geen alcohol verkocht mag worden Bieleman e.a. 2013, p Kamerstukken II 1994/95, , nr.3. Drugbeleid. 68 Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken II 1997/98, , nr.6, p Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Idem. 71 Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Stcrt. 1996, 187, p

19 2.3 Bestuursrechtelijk gedoogbeleid Met de drugsnota van 1995 heeft het kabinet voor het eerst duidelijk aangegeven dat het gewenst is om ook op gemeentelijk niveau een coffeeshopbeleid vast te stellen. 77 Dat het kabinet aangeeft dat er op lokaal niveau coffeeshopbeleid gemaakt moet worden is in lijn met het in 1994 ingevoerde artikel 172 lid 1 van de Gemeentewet. Dit artikel wijst de burgemeester namelijk voor het eerst expliciet aan als het bestuursorgaan dat als taak heeft de openbare orde te handhaven. In de vier grote steden werden al eerder afspraken gemaakt tussen het Openbaar Ministerie, de politie en de gemeente. Het kabinet adviseert nu de andere gemeenten om op dezelfde wijze de samenwerking aan te gaan. Hiermee komt het bestuursrechtelijk gedoogbeleid tot stand. Verwacht wordt dat de invloed van criminele organisaties op coffeeshops met deze samenwerking op lokaal niveau verminderd wordt. 78 Sinds de in 1996 opgestelde richtlijnen hebben gemeenten de mogelijkheid om via een vergunningstelsel voor coffeeshops een lokaal coffeeshopbeleid vast te stellen. 79 De verplichting van een gemeentelijke vergunning kan vanaf 1996 worden vastgelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening van de desbetreffende gemeente. Om het gemeentelijk coffeeshopbeleid vervolgens te handhaven heeft een gemeente bestuurlijke handhavingsbevoegdheden nodig. Daarom zijn sinds 1995 de mogelijkheden om bestuurlijk op te treden tegen drugsoverlast flink uitgebreid. 80 Een aantal van deze mogelijkheden worden in paragraaf besproken Brief drugsbeleid 2004 In 2004 stellen de Ministers van volksgezondheid, welzijn en sport, van justitie (nu: Veiligheid en Justitie) en van binnenlandse zaken namens het Kabinet Balkenende-II een brief op waarin het drugsbeleid besproken wordt. 81 In deze brief benadrukken zij dat het Nederlandse drugsbeleid zich richt op drie punten; het beschermen van de volksgezondheid, het tegengaan van overlast en het bestrijden van criminaliteit. Als belangrijkste punt wordt bescherming van de volksgezondheid genoemd. 82 Uit cijfers blijkt het gevoerde drugsbeleid succesvol te zijn ten aanzien van de doelstelling om de soft- en harddrugsmarkt te scheiden. 83 Cannabisgebruikers in Nederland komen zodra zij cannabis willen kopen meestal niet in aanraking met harddrugs. In landen die geen coffeeshopbeleid kennen is de kans dat zij in aanraking komen met harddrugs een stuk groter. 84 In de brief van de Ministers wordt ook aan deze cijfers gerefereerd en wordt aangegeven dat de scheiding der markten succesvol verloopt. 85 Voor het kabinet betekent het succes van de scheiding der markten echter niet dat het drugsbeleid ongewijzigd kan blijven. Het beleid moet gewijzigd worden omdat coffeeshops nog steeds overlast veroorzaken en de criminaliteit en drugshandhaving niet bevredigend kan worden aangepakt. Zij benadrukken dat het voeren van een coffeeshopbeleid voornamelijk een 77 Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Kamerstukken II 1994/95, , nr.3, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Kamerstukken II 2003/04, , nr.125, 82 Kamerstukken II 2003/04, , nr.125, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, tabel 6.5, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, figuur 6.2, p Kamerstukken II 2003/04, , nr.125, p.1. 19

20 taak van de lokale autoriteiten is. 86 Desondanks is het kabinet van mening dat de gemeenten en de Rijksoverheid dezelfde koers moeten varen. 87 Dit betekent dat gemeenten volgens het kabinet een strenger cannabisbeleid moeten voeren en dat het aantal coffeeshops verder verminderd moet worden. Als reden voor een strenger cannabisbeleid wordt aangevoerd dat ook het gebruik van cannabis gezondheidsrisico s met zich meebrengt. 88 Dat volgens het kabinet door gemeenten een strenger cannabisbeleid gevoerd moet worden, betekent niet dat zij gemeenten hiertoe kunnen dwingen. Burgemeesters bepalen namelijk zelf welke beleidsregels zij vaststellen ter zake van het gedogen van cannabis. Het is ook aan de burgemeester om te bepalen of en wanneer hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 13b Opiumwet handhavend op te treden. 89 In hoofdstuk 5 wordt hierop nader ingegaan. In de brief van de Ministers uit 2004 wordt voor het eerst veel aandacht besteed aan de bestuurlijke aanpak van overlast die samenhangt met de (gedoogde) verkoop van cannabis. 90 Hoewel in de brief wordt aangegeven dat de belangrijkste pijler van het drugsbeleid de volksgezondheid blijft, is er duidelijk een kentering gaande. De aanpak van de overlast komt steeds meer centraal te staan en het kabinet Balkende-II gaat ten aanzien van cannabis een strengere koers varen Gemeentelijke handhaving coffeeshopbeleid Zoals eerder aangegeven is sinds 1995 het bestuurlijk instrumentarium om tegen drugsoverlast op te treden flink uitgebreid. Vanaf 1997 hebben gemeenten de mogelijkheid om via artikel 174a van de Gemeentewet woningen te sluiten. Dit artikel staat bekend onder de naam Wet Victoria. 92 Een burgemeester kan tot sluiting van een woning overgaan indien er sprake is van een ernstige verstoring van de openbare orde. In verband met de bescherming van de grondrechten moet er sprake zijn van zeer ernstige overlast alvorens een woning gesloten kan worden op basis van de Wet Victoria. Drugsoverlast kan onder omstandigheden als vorm van zeer ernstige overlast worden aangemerkt. 93 Wet Damocles In 1999 treedt artikel 13b van de Opiumwet in werking. Deze wet, bekend onder de naam Wet Damocles, geeft de burgemeester de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen indien in een pand drugs aanwezig zijn of verhandeld worden. Met behulp van deze bevoegdheid kan een burgemeester dan de (tijdelijke) sluiting van een pand afdwingen. Voor veel gemeenten is de Wet Damocles het juridische middel bij uitstek om op te treden tegen een niet gedoogd verkooppunt van softdrugs of tegen een coffeeshop die de gedoogvoorwaarden overtreedt. 94 Tot de inwerkingtreding van dit artikel konden gemeenten alleen op basis van overlast tegen de verkoop van drugs optreden en niet vanwege het enkele feit dat er drugs verkocht werd Kamerstukken II 2003/04, , nr.125, p Kamerstukken II 2003/04, , nr.125, p Idem. 89 Hennekens, Gst. 2012/69, afl.7371, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Van Laar & Van Ooyen-Houben 2009, p Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor 2009, p CCV Wet Damocles, CCV, (zoek op Wet Damocles) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 95 Merkx 2014, p

21 De bewijslast om over te gaan tot sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet is een stuk minder zwaar dan de bewijslast voor een sluiting op grond van artikel 174a Gemeentewet. 96 Zo is het bij een sluiting op grond van de Wet Damocles niet van belang of er sprake is van een verstoring van de openbare orde. Als er in een pand drugs aanwezig is of als uit politierapportages blijkt dat er drugs verhandeld wordt dan kan de burgemeester overgaan tot een sluiting. 97 Sinds 2007 heeft de burgemeester de mogelijkheid om via artikel 13b van de Opiumwet een woning te sluiten indien er drugs aanwezig is of verhandeld wordt. 98 Eerder kon een woning alleen op grond van artikel 174a Gemeentewet gesloten worden indien er sprake was van drugsoverlast. Aangezien artikel 13b Opiumwet het artikel is dat burgemeesters de bevoegdheid geeft om op te treden tegen overtredingen van de gedoogvoorwaarden uit het coffeeshopbeleid, zal dit artikel later in dit onderzoek nog besproken worden. In hoofdstuk 5, waar het handhavingsbeleid aan bod komt, neemt behandeling van dit artikel een belangrijke plaats in. 2.4 Coffeeshopbeleid 2009 tot nu In 2009 hebben de toenmalige ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Justitie (nu: Veiligheid en Justitie), Binnenlandse Zaken en Jeugd en Gezin een brief over het drugsbeleid opgesteld. In deze brief, gericht aan de (voorzitter van de) Tweede Kamer, geven zij op hoofdlijnen aan hoe het drugsbeleid er volgens hen de komende jaren uit moet zien. 99 Voor het bepalen van de hoofdlijnen gebruiken de ministers een advies van de Adviescommissie Drugsbeleid (ook bekend onder de naam Commissie van den Donk). 100 De Adviescommissie geeft onder meer aan dat het coffeeshopbeleid aangepast dient te worden omdat coffeeshops zijn uitgegroeid tot moeilijk beheersbare grote cannabisverkooppunten. 101 De ministers geven aan dat het drugsbeleid de afgelopen jaren voor wat betreft de volksgezondheid redelijk succesvol is geweest. De scheiding der markten en de verslavingszorg werken naar behoren. Op het gebied van drugsoverlast en drugscriminaliteit zijn er echter problemen voor de lokale overheden. 102 In 2005 is er in Maastricht een pilot ingezetenencriterium gestart. Deze pilot moest duidelijk maken of het wettelijk gezien mogelijk is om in coffeeshops alleen nog cannabis te verkopen aan ingezetenen van Nederland. Daarnaast wordt in de brief gesproken over een proef om coffeeshops via een lidmaatschap-systeem als besloten club te laten fungeren. Verwacht werd dat deze maatregelen een gunstig effect hebben op het toegenomen drugstoerisme en de daarmee samenhangende overlast Overlast en verloedering; evaluatie wetten Victoria en Victor 2009, p Handreiking woonoverlast 2011, p CCV Wet Damocles, CCV, (zoek op Wet Damocles) (laatst geraadpleegd op 30 januari 2015). 99 Kamerstukken II 2009/10, , nr.239, p Kamerstukken II 2009/10, , nr.239, p Kamerstukken II 2009/10, , nr.239, p Idem. 103 Kamerstukken II 2009/10, , nr.239, p