II. Een gewoon regeringsbesluit om een richtlijn om te zetten

Transcriptie

1 NATURA 2000: VAN DROOM TOT KRITIEK Wist u dat de helft van de zoogdieren en bijna een derde van de planten, reptielen, vissen en vogels in Europa met uitsterven bedreigd zijn? Die spectaculaire regressie van de biodiversiteit is voornamelijk toe te schrijven aan de intensifiëring van de menselijke activiteiten en de daaruit voortvloeiende achteruitgang van het aantal en de kwaliteit van de natuurlijke habitats. Sinds 1992 verplicht de Habitatrichtlijn 1 de lidstaten om de habitats en de soorten "van communautair belang" te beschermen door de aanduiding van "speciale beschermingszones" (SBZ), die in de toekomst het netwerk "Natura 2000" zullen vormen. Die gebieden zullen door de Europese Commissie gekozen worden op basis van lijsten die geleverd worden door de lidstaten, die nu maatregelen moeten vaststellen om ze te beschermen. De omzetting van die beschikkingen in Brussels recht in een regeringsbesluit van 26 oktober werd in maart 2003 aangevuld met de officiële publicatie van de lijst van de geselecteerde gebieden voor het Brussels Gewest. 3 Een kritische blik. I. De context Wellicht zijn er weinig mensen zich bewust van dat het Brussels Gewest een zeldzaam en specifiek natuurgebied vormt door zijn beperkte omvang, bevolkingsdichtheid en sterk verstedelijkt karakter. De groene ruimten, die meer dan de helft van het grondgebied uitmaken, zijn echter zeer gevarieerd en bieden een grote diversiteit aan gevarieerde habitats. Om maar een voorbeeld te noemen: de vleermuizen genieten hier van een ongewone combinatie, namelijk de nabijheid van oud en hoogstammig woud (het Zoniënwoud), open waterzones (de vallei van de Woluwe), braakland en parken. De groene ruimten van het Brussels Gewest zijn jammer genoeg versnipperd en worden druk bezocht. Voor veel wilde diersoorten is het Zoniënwoud het laatste toevluchtsoord. De wetgever heeft evenwel niet op de Europese impuls gewacht om te handelen. Reeds vóór de omzetting van de Habitat-richtlijn bestond er een heel aantal uiteenlopende beschikkingen voor de bescherming van de natuurlijke habitats en de wilde soorten in het Brusselse: op de meeste gebieden met een grote biologische waarde zijn bijzondere maatregelen inzake ruimtelijke ordening van toepassing; hectaren openbare en private groene ruimten zijn "beschermd" omwille van hun ecologische of landschapswaarde; 130 hectaren vormen natuurreservaat en woud; er zijn strenge beschermingsmaatregelen voor alle zoogdieren, vogels, amfibieën en reptielen die in het wild leven; het is verboden 14 plantensoorten die in Brussel voorkomen te plukken, verplanten, beschadigen, vernielen, vervoeren of verhandelen, Deze talrijke beschermingsmaatregelen zouden best gegroepeerd, herzien en bijgewerkt worden. De omzetting van de Habitat-richtlijn zou het ideaal kader voor die herziening kunnen zijn. Het is echter niet die optie die gekozen werd, maar de minder ambitieuze en snellere methode van de toevoeging van een bijzondere tekst, die heel wat kritieken uitlokt. II. Een gewoon regeringsbesluit om een richtlijn om te zetten Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest was er zich wellicht bewust van dat op grotere schaal gehandeld moest worden, maar werd daar vooral door de Europese Commissie toe aangezet, en werd zo het eerste Belgische gewest dat de Habitat-richtlijn in een regeringsbesluit omzette. Een van de bijzonderheden ten opzichte van de Vlaamse en Waalse omzettingstekst is dat het Brusselse besluit geen enkele bestaande bepaling opheft of wijzigt. Men kan zich verbazen over de keuze om de Habitat-richtlijn om te zetten via een gewoon regeringsbesluit en niet via een ordonnantie, die in de hiërarchie van de normen gelijkwaardig is met de meeste teksten inzake milieubescherming. Om de doeltreffendheid van de omgezette normen te verzekeren vraagt het Hof van Justitie immers dat de richtlijnen omgezet worden in beschikkingen van intern recht "die dezelfde juridische waarde hebben" dan die welke normaal terzake geldig zijn. Indien men voor een ordonnantie geopteerd had, zou men ontsnapt zijn aan de meeste kritieken rond de regeringshabilitering. Het is immers niet zeker dat alle artikelen 1 Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 betreffende de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Publicatieblad nr. L 206 van 22 juli 1992, p. 7. Voor de aanpassingen van de bijlagen I en II van deze richtlijn, zie ook richtlijn 97/62/EG van de Raad van 27 oktober 1997, Publicatieblad nr. L 305 van 8 november 1997, p Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 26 oktober 2000 betreffende de instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde fauna en flora, B.S., 28 november 2000, p Gewijzigd door het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 28 november 2002 (B.S., 20 december 2002) en hierna genoemd «besluit van 26 oktober 2000». Dit besluit herneemt alle definities en bijlagen van de Habitat-richtlijn. 3 B.S., 27 maart 2003, p

2 van het besluit van 26 oktober 2000 een geldige juridische basis vinden in de ordonnantie van 27 april 1995 betreffende het behoud en de bescherming van de natuur en de ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen, beoogd in het voorwoord. III. Aanduiding van Natura 2000 gebieden De verdeling van de bevoegdheden inzake leefmilieu impliceert in België dat ieder Gewest, maar ook de federale overheid voor wat de watersoorten en -ecosystemen betreft, zijn eigen lijst opstelt van gebieden die in het Natura 2000 netwerk kunnen worden opgenomen. De Brusselse lijst is op 27 maart 2003 in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. De lijst omvat bepaalde elementen van het Zoniënwoud en omgeving (het park Tournay-Solvay met de Molenvijver, Bergoje en het Woluwedal, Hertoginnedal, de Mellaerts-vijvers, het Woluwepark, het Bronnenpark en het Malou-park), seminatuurlijke ruimten van de groene kroon in het Zuid-Westen van het Gewest (het complex Kinsendaal- Kriekenput) en bepaalde ruimten van de vochtige zone van de vallei van de Molenbeek (Poelbos, Laarbeekbos, Dielegembos en het moeras van Jette-Ganshoren) 4. Bepaalde gronden zijn eigendom van de gemeente of worden door de gemeente beheerd. IV. Beschermingsmaatregelen De volgende beschermingsmaatregelen zijn van toepassing sinds de bekendmaking van de lijst van de selecteerde gebieden voor het Brussels Gewest 5 : 1. Onderwerping van bepaalde plannen en projecten aan een milieuvergunning Ieder plan of project 6 dat "significante gevolgen" kan hebben voor een Natura-gebied, is onderworpen aan een milieuvergunning, voorafgegaan door een gewone effectenbeoordeling. De evaluatie moet de effecten beschrijven van de activiteiten in het kader van het plan of het project op de doelstellingen omtrent de instandhouding van het gebied. De vergunning moet expliciet de naleving van de verordenende bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, eigen aan het gebied, opleggen. De overheid kan een plan of project waarvan de conclusies van de evaluatie negatief zijn, enkel toelaten om "dwingende redenen van groot openbaar belang" 7 en op voorwaarde dat er compenserende maatregelen genomen worden. Slechts bepaalde beschouwingen die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid en "voor het milieu wezenlijke gunstige effecten " kunnen ingeroepen worden als in het gebied een type natuurlijke habitat of een soort aanwezig is waarvan de instandhouding prioritair is. 8 De Franse versie van het besluit beperkt het toepassingsgebied van de beschikkingen tot de plannen en projecten in de speciale beschermingszones, terwijl de Nederlandse versie die bewoording niet overneemt. Aangezien in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beide tegenstrijdige versies geldig zijn 9, dient het besluit overeenkomstig de richtlijn geïnterpreteerd te worden: voor ieder plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied, is een milieuvergunning vereist, of het nu binnen of buiten de zone gelegen is. 2. Verbod op bepaalde handelingen en activiteiten 4 De voornaamste elementen in de keuze van de gebieden waren de aanwezigheid van vier soorten vleermuizen, de watersalamander, een vis (de bittervoorn), een kever (het vliegend hert) en het bestaan van beukenbossen, eikenbossen, alluviale wouden, magere grasvelden en heidevelden. 5 Op grond van artikel 3, 2de lid, van het besluit van 26 oktober De bescherming zal echter slechts totaal en effectief zijn op de dag van de inwerkingtreding van het uitvoeringsbesluit van artikel 4, 2de lid, dat nog niet klaar blijkt te zijn. 6 Terwijl artikel 5 van het besluit van 26 oktober 2000 "alle projecten" beoogt die de Natura 2000 gebieden kunnen aantasten, beperkt artikel 15 de verplichte verkrijging van een milieuvergunning tot "de installaties van klasse IB, II of III". Dat is een flagrante schending van de richtlijn, die de verplichting die ze inhoudt geenszins bindt aan een bepaald type project. 7 Met inbegrip van redenen van sociaal-economische aard. 8 Andere "dwingende redenen van groot openbaar belang" kunnen slechts aangevoerd worden na advies van de Commissie (artikel 5, 4de lid, van het besluit van 26 oktober 2000). 9 Artikel 39 van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse instellingen.

3 Zowel handelingen en activiteiten die de achteruitgang van beschermde habitats kunnen teweegbrengen, als verstoringen die significante gevolgen kunnen hebben voor de soorten waarvoor ze beschermd zijn, zijn verboden in alle speciale beschermingszones. Men kan zich vragen stellen bij de manier waarop de richtlijn hier geïnterpreteerd wordt. Aangezien een handeling of een activiteit een achteruitgang of een verstoring binnen het Natura 2000 netwerk kan teweegbrengen, moest men dan niet opteren voor het verbod, of de handeling of activiteit nu haar oorsprong vindt binnen of buiten de zone? Door enkel de gevaarlijke handelingen en activiteiten binnen de zone te verbieden beperkt het besluit van 26 oktober 2000 de door de richtlijn voorziene bescherming. 3. Beschermingsmaatregelen De minister van Leefmilieu moet de nodige maatregelen nemen voor de instandhouding van iedere speciale beschermingszone 10. Die maatregelen omvatten een beheersplan of verordenende bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen "die beantwoorden aan de ecologische vereisten met betrekking tot de natuurlijke habitats en hun typische soorten". Ze treden in werking een maand na hun bekendmaking in het Belgisch Staatsblad. V. Bescherming van wilde soorten 1. Bescherming van diersoorten De maatregelen voor de bescherming van diersoorten voorzien bij het besluit van 26 oktober 2000 hebben een ander toepassingsgebied 11 dan de Habitat-richtlijn: 1 ze hebben niet alleen betrekking op de soorten die in bijlage IVa vermeld zijn, maar op alle diersoorten die typisch zijn voor de habitats van de speciale beschermingszones of vermeld zijn in bijlage II of IV; 2 er is een verbod op het opzettelijk aan de natuur onttrekken, vangen of doden 12, het verstoren van de soorten, het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur, de beschadiging of vernieling van voortplantings- en rustplaatsen, het gebruik van niet-selectieve middelen voor het aan de natuur onttrekken, het vangen en het doden die kunnen leiden tot de plaatselijke verdwijning of ernstige verstoring van de rust van de soort, met inbegrip van het gebruik van de in bijlage VI opgesomde middelen voor de vangst, het transport en het doden; dat verbod geldt alleen in de speciale beschermingszones, terwijl de richtlijn het voorziet in het natuurlijk verspreidingsgebied van de beschermde soorten; 3 het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen, ruilen en te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens is verboden, zowel binnen als buiten de speciale beschermingszones 13 ; 4 terwijl de richtlijn enkel de diersoorten van bijlage IV, a) beoogt, voorziet het besluit van 26 oktober 2000 in de controle op het accidenteel vangen en doden van alle diersoorten; 5 het BIM onderneemt nieuwe opzoekingen en stelt de minister van Leefmilieu de nodige maatregelen voor de instandhouding voor, opdat de onvrijwillige vangst en doding geen enkele grote negatieve weerslag zouden hebben op de soorten in kwestie Bescherming van plantensoorten De in het besluit van 26 oktober 2000 vastgelegde maatregelen ter bescherming van de plantensoorten hebben ook een veel ruimer toepassingsgebied dan de Habitat-richtlijn, aangezien ze niet alleen de soorten in bijlage IV, b) betreffen, maar alle plantensoorten opgenomen in bijlage II, IV en V of "kenmerkend voor de habitats van die gebieden" 15, alsook de "bryofyten, fungi, korstmossen en macro-algen", in alle stadia van hun biologische cyclus. Artikel 9, eerste lid, verbiedt het opzettelijk plukken, verzamelen, afsnijden, ontwortelen en vernielen van deze 10 Bij die beschikking (artikel 4, 2de lid, van het besluit van 26 oktober 2000) bestaan nog geen uitvoeringsbesluiten. 11 Terwijl het intern recht van de lidstaten meer bescherming kan bieden dan het gemeenschapsrecht, kan het er daarentegen de draagwijdte niet van beperken. Alle beschikkingen die in die zin geïnterpreteerd kunnen worden, kunnen door het Hof van Justitie gesanctioneerd worden. 12 De Habitat-richtlijn vermeldt dat bepaald verbod niet. 13 Het besluit van 26 oktober 2000 is strenger dan de richtlijn, aangezien het geen uitzondering bevat voor de specimens die wettelijk gevangen zijn vóór de toepassing van de Habitat-richtlijn. 14 Alle diersoorten lijken hier beoogd, wat een strengere bepaling is dan de richtlijn. 15 Zo worden de narcissen, boshyacinten of bosanemonen beschermd, terwijl ze niet beoogd worden door de bijlagen van de Habitat-richtlijn.

4 soorten "in hun natuurlijk verspreidingsgebied". De gekozen formulering is zo ruim dat de eigenaar van een dak vol korstmos vervolgd zou kunnen worden omdat hij zijn dak gerenoveerd heeft Het is niet zeker dat de Brusselse regering dat heeft gewild. We onderstrepen ook dat het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen, ruilen en te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken beschermde specimens verboden is, ongeacht de zone. Ook hier is het besluit van 26 oktober 2000 strenger dan de richtlijn, aangezien het geen uitzondering vastlegt voor de specimens die vóór de inwerkintreding wettelijk gevangen genomen zijn. 3. Afwijkingen Op voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing voorhanden is en dat de afwijking geen schade berokkent aan het behoud "in een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten in hun natuurlijk verspreidingsgebied", kan de minister van Leefmilieu in bepaalde limitatief opgesomde gevallen, van de voornoemde beschikkingen afwijken. Het vangen in de natuur, alsook de exploitatie van dier- en plantensoorten die in bijlage V opgenomen zijn, is bovendien toegelaten, op voorwaarde dat die activiteiten compatibel zijn met het behoud van de beschermde soorten "in een gunstige staat van instandhouding". 4. (Weder)invoering van soorten De minister van Leefmilieu waakt erover dat de opzettelijke invoering van een uitheemse soort in de natuur zodanig geregeld is dat er geen enkele schade berokkend wordt aan de natuurlijke habitat en aan de inheemse wilde fauna en flora. In voorkomend geval verbiedt hij zelfs een dergelijke invoering. Het BIM kan ook de herintroductie van inheemse soorten toelaten wanneer een onderzoek wetenschappelijk de verschillende aspecten van de wederinvoering onderzoekt en, rekening houdend met de ervaringen van andere Gewesten of Staten, stelt dat de maatregel tot hun instandhouding kan bijdragen. Naast de commentaren die deze omzetting opwekt op het vlak van habilitering 16, stellen we vast dat de door de Brusselse Regering gekozen bewoording zeer approximatief is, aangezien: 1 de richtlijn niet alle inheemse soorten beoogt, maar enkel die van bijlage IV; 2 geen enkele beschikking van gemeenschapsrecht verplicht tot een wetenschappelijk onderzoek vóór de invoering van inheemse soorten; 3 de richtlijn verwijst niet naar de ervaring van de andere Staten zonder onderscheid, maar naar de ervaringen van de lidstaten en de andere betrokken partijen; 4 het besluit preciseert niet (terwijl de richtlijn dat wel doet) dat de maatregel op een doeltreffende wijze moet kunnen bijdragen tot het herstel van de soorten in een gunstige staat van instandhouding. De wijziging van de toepassingsvoorwaarden van een richtlijn vormt echter een overtreding van het gemeenschapsrecht. VI. Maatregelen voor repressie, toezicht en herstel 1. Repressie Het besluit van 26 oktober 2000 is gebaseerd op de ordonnantie van 27 april 1995 betreffende het behoud en de bescherming van de natuur en de ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen, en moet beschouwd worden als een uitvoeringsbesluit van deze ordonnanties. Daaruit volgt dat de beschikkingen aangaande toezicht en repressie die noodzakelijk zijn voor de toepassing ervan, gezocht moeten worden in de ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu. Deze ordonnantie stelt namelijk dat het de gewestelijke en gemeentelijke ambtenaren zijn die speciaal door de Regering en het College van Burgemeester en Schepenen aangesteld zijn, die belast zijn met de controle op de naleving van de bepalingen op het vlak van milieu en de vaststelling van overtredingen. 16 Cf. supra.

5 Er wordt verwezen naar de artikelen 41 en 42 van de ordonnantie van 27 april 1995, naar artikel 96 van de ordonnantie van 5 juni 1997 en artikel 33, 5 van de ordonnantie van 25 maart 1999 om de toepasbare strafrechtelijke en administratieve sancties te kennen. 2. Toezicht en herstel Het BIM waakt over de instandhouding van de natuurlijke soorten en habitats. In geval van verslechtering neemt de minister van Leefmilieu onmiddellijk 17 de nodige maatregelen om de getroffen soorten en habitats te herstellen. VII. Conclusie De omzetting van de Habitat-richtlijn voor het Brussels Gewest is verre van volmaakt. Naast het feit dat het verkieslijker was geweest de beschikkingen in een ordonnantie om te zetten teneinde in de nodige delegaties te voorzien, werden vele artikelen van de richtlijn gewoon niet omgezet. Andere slechts gedeeltelijk of zodanig slecht dat de Nederlandse en de Franse versie elkaar tegenspreken. Maar er is geen omzetting zolang alle noodzakelijke materiële regels niet goedgekeurd zijn. Een grondige herziening van het besluit van 26 oktober 2000 zou dus ernstig overwogen dienen te worden. We zijn echter wel reeds verheugd over het feit dat de impuls die op Europees niveau gegeven werd, de maatregelen voor natuurbescherming in Brussel verbetert. Ons Gewest is zich blijkbaar bewust van zijn belang - al is dat maar betrekkelijk - voor het behoud van de biodiversiteit in het algemeen: als eerste gewest van het land heeft Brussel niet geaarzeld om bijna 12 % van zijn grondgebied eraan te wijden. Dat bewijst dat zelfs op een beperkt oppervlak, zelfs in een stad, voldoende plaatsen uitgekozen kunnen worden om op een verantwoorde en geëngageerde wijze deel te nemen aan de uitwerking van een coherent net van speciale beschermingszones. Françoise Lambotte 17 De ministeriële beslissing moet echter door een voorstel van het BIM voorafgegaan worden.