Onderzoeksrapport overschrijding grenswaarde geluid Schiphol

Transcriptie

1 Onderzoeksrapport overschrijding grenswaarde geluid Schiphol Gebruiksjaar 2014 Datum 30 januari 2015

2 Colofon ILT Luchtvaart Mercuriusplein 1-63 Hoofddorp Contactpersoon R.H. Molendijk Coördinerend/Specialistisch Inspecteur T F Ruud.Molendijk@ILenT.nl Pagina 2 van 13

3 Inhoud Colofon 2 1 Inleiding/probleemstelling 5 2 Wettelijk kader Wet luchtvaart en LVB Beleidsregels 7 3 Bevindingen Vaststelling overschrijding Stuurmaatregelen sector Brief Schiphol inzake dreigende overschrijdingen Oorzaakanalyse Inspectie 9 4 Zienswijze sectorpartijen Zienswijze Schiphol en LVNL Reactie Inspectie op zienswijze Schiphol en LVNL 11 5 Conclusies 12 6 Oordeel Inspectie 13 Bijlage 1: Oorzaakanalyse Inspectie Pagina 3 van 13

4

5 1. Inleiding/probleemstelling Op 12 november 2014 heeft de N.V. Luchthaven Schiphol (hierna: Schiphol) de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de Inspectie) schriftelijk geïnformeerd over het eindresultaat van de milieu- en veiligheidsbelasting betreffende het gebruiksjaar Daarbij is gemeld dat in L den-handhavingspunt 33 een geluidbelasting is geregistreerd die hoger is dan de voor dit punt geldende grenswaarde. Het betreft hier de vervangende grenswaarde zoals die op basis van artikel 8.23 van de Wet luchtvaart in de Tijdelijke regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 23 april 2014, houdende vaststelling van vervangende grenswaarden geluidbelasting en vrijstelling van regels in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol in verband met groot baanonderhoud aan de kruising van de Buitenveldertbaan en de Aalsmeerbaan alsmede de aanleg van rijbaan Tango bij de Kaagbaan (Stcrt. 2014, 11814), is vastgelegd. Naar aanleiding van deze door Schiphol geleverde informatie dienen de volgende vragen te worden beantwoord: a. In hoeverre is sprake van een overschrijding van de voor de L denhandhavingspunt 33 in het gebruiksjaar 2014 geldende grenswaarde. b. Indien sprake is van een overschrijding, wat is dan de oorzaak van deze overschrijding. c. Wat hebben Schiphol, Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL) en de op Schiphol opererende luchtvaartmaatschappijen gedaan om de overschrijding te voorkomen. d. In hoeverre is de overschrijding het gevolg van het al dan niet vliegen volgens de regels van het nieuwe normen- en handhavingsstelsel. e. Tot welke conclusies leiden de bevindingen met betrekking tot a t/m d in het licht van het geldende handhavingskader. f. Wat is het oordeel van de Inspectie ten aanzien van eventuele maatregelen van de inspecteur-generaal, gegeven het handhavingskader zoals dat door de Inspectie is toegepast. Pagina 5 van 13

6 2. Wettelijk kader Het wettelijk kader voor de handhaving van de grenswaarden voor de geluidbelasting in handhavingspunten in het gebruiksjaar 2014 zijn de Wet luchtvaart en het op deze wet gebaseerde Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB), alsmede de door de inspecteur-generaal vastgestelde Beleidsregels handhaving experiment nieuw normen- en handhavingsstelsel Schiphol van 1 september 2010 (hierna: de beleidsregels). 2.1 Wet luchtvaart en LVB Het algemene wettelijke kader is hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart op basis waarvan onder meer het LVB is opgesteld. In paragraaf 6.2 van de Nota van Toelichting van het LVB is aangegeven dat voor een handhavingspunt pas sprake is van een overschrijding van een grenswaarde, als de geluidbelasting ten gevolge van het vliegverkeer van en naar Schiphol (ten minste) 0,05 db(a) hoger is dan die grenswaarde. In artikel 4.2.1, vierde lid, van het LVB is bepaald dat indien in een gebruiksjaar de geluidbelasting in een punt meer bedraagt dan de geldende grenswaarde, een nieuwe waarde wordt berekend op basis van de meteorologische omstandigheden zoals die zich in het gebruiksjaar hebben voorgedaan. Deze zogenaamde meteoclausuleberekening heeft tot doel vast te stellen of de meteorologische omstandigheden in het betreffende gebruiksjaar zodanig afwijkend zijn geweest dat voor dat gebruiksjaar hogere grenswaarden mogen worden toegepast. Deze verhoging is gebonden aan een maximum van +1 db (A) ten opzichte van de voor het betreffende handhavingspunt geldende grenswaarde. In artikel 8.18 van de Wet luchtvaart is bepaald dat de exploitant van de luchthaven (lees: Schiphol), de verlener van luchtverkeersdienstverlening (lees: LVNL) en de luchtvaartmaatschappijen zelf en in onderlinge samenwerking de voorzieningen treffen die redelijkerwijs van hen kunnen worden gevergd om te bewerkstelligen dat de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer de in artikel 8.17, vierde lid, bedoelde grenswaarden (lees in het onderhavige geval: de vervangende grenswaarden op basis van artikel 8.23 van de Wet luchtvaart) niet overschrijdt. In artikel 8.22 van de Wet luchtvaart is bepaald dat zodra de inspecteur-generaal constateert dat een in artikel 8.17, vierde lid, bedoelde grenswaarde is overschreden, hij maatregelen voorschrijft die naar zijn oordeel bijdragen aan het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarde. Bij overschrijding van deze grenswaarde ontstaat derhalve voor de inspecteur-generaal een beginselplicht tot handhaving. Indien een door de inspecteur-generaal opgelegde maatregel zoals bedoeld in artikel 8.22 van de Wet luchtvaart niet wordt nageleefd is de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu op basis van artikel van de Wet luchtvaart bevoegd om aan de betreffende sectorpartij een bestuurlijke boete van maximaal euro op te leggen. Pagina 6 van 13

7 2.2 Beleidsregels In het gebruiksjaar 2014 is binnen het vigerende wettelijke kader gevlogen volgens de regels van het nieuwe normen- en handhavingsstelsel. De basis hiervoor vormt de afspraak die hierover in het kader van het Aldersadvies van 8 oktober 2013 is gemaakt. Conform deze afspraak moeten zoveel mogelijk de regels voor strikt preferentieel baangebruik worden gevolgd. Evenals tijdens het experiment met het nieuwe normen- en handhavingsstelsel in 2011 en 2012 wordt daarbij van de sector verwacht dat bij een dreigende overschrijding van een grenswaarde voor de geluidbelasting in een handhavingspunt niet wordt gestuurd. Naar aanleiding van het Aldersadvies van 8 oktober 2013 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu in oktober 2013 aan de Tweede Kamer gemeld dat: zij voornemens is om het nieuwe normen- en handhavingsstelsel in wet- en regelgeving te verankeren; de Inspectie in de handhaving rekening kan houden met aangekondigde nieuwe regelgeving: de partijen aan de Alderstafel hebben afgesproken dat het wenselijk is om in afwachting van de besluitvorming de operatie uit te blijven voeren volgens de regels van het strikt preferentieel baangebruik. In verband hiermee zijn ook voor het gebruiksjaar 2014 de hiervoor genoemde beleidsregels van de inspecteur-generaal van kracht. Deze beleidsregels geven aan op welk wijze de inspecteur-generaal voor het gebruiksjaar 2014 invulling geeft aan artikel 8.22 van de Wet luchtvaart betreffende het handelen van de inspecteurgeneraal bij een geconstateerde grenswaarde-overschrijding. In de beleidsregels is ondermeer bepaald dat voor zover sprake is van een overschrijding in de zin van de Wet luchtvaart, door de Inspectie met betrekking tot deze geconstateerde overschrijding een oorzaakanalyse wordt uitgevoerd. Voorts is in de beleidsregels bepaald dat in het kader van deze oorzaakanalyse, de sectorpartijen in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze op de geconstateerde overschrijding te geven, waarna door de Inspectie van dit onderzoek een rapport wordt opgemaakt. De conclusies uit genoemde oorzaakanalyse vormen de basis voor de toetsing aan de beleidsregels ten behoeve van het oordeel van de Inspectie over de wijze van handhaving. De conclusies uit de oorzaakanalyse moeten antwoord geven op de vraag of het om een overschrijding vanwege een unieke oorzaak of vanwege een niet unieke oorzaak gaat. Vervolgens kan worden bepaald of door de inspecteurgeneraal maatregelen zoals bedoeld in artikel 8.22 van de Wet luchtvaart moeten worden opgelegd of dat ook een andere regeling mogelijk is. Pagina 7 van 13

8 3. Bevindingen 3.1 Vaststelling overschrijding Om vast te kunnen stellen in hoeverre sprake is van een overschrijding van de voor L den-handhavingspunt 33 in het gebruiksjaar 2014 geldende grenswaarde is overeenkomstig het LVB een marge van 0,05 db(a) toegepast. In onderstaande tabel is voor L den-handhavingspunt 33 aangegeven wat de uitkomst van de toepassing van de marge van 0,05 db(a) is. Handhavingspunt L den Grenswaarde in 2014 in db(a) Geluidbelasting in db(a) 33 56,21 56,28 56,23 Waarde na aftrek marge in db(a) Uit bovenstaande tabel blijkt dat ook met de toepassing van de marge van 0,05 db(a), de feitelijke geluidbelasting meer bedraagt dan de voor L den-handhavingspunt 33 geldende grenswaarde. In verband hiermee is conform artikel 4.2.1, vierde lid, van het LVB, op verzoek van de Inspectie, door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) voor L den-handhavingspunt 33 een meteoclausuleberekening uitgevoerd om te bepalen of de hogere geluidbelasting in dit handhavingspunt het gevolg is van buitengewone weersomstandigheden. Het betreft hier een berekening van een nieuwe waarde voor dit handhavingspunt op basis van de meteorologische omstandigheden zoals die zich in het gebruiksjaar 2014 hebben voorgedaan. Op 8 januari 2015 heeft de Inspectie onderstaand berekeningsresultaat van het NLR ontvangen. Handhavingspunt L den Grenswaarde in 2014 in db(a) 33 56,21 55,75 Nieuwe waarde op basis van uitkomst meteoclausuleberekening in db(a) Uit het resultaat blijkt dat de berekende nieuwe waarde voor L den-handhavingspunt 33 lager is dan de voor dit punt in het gebruikjaar 2014 geldende grenswaarde. Dit betekent dat er voor L den-handhavingspunt 33 geen nieuwe (hogere) grenswaarde kan worden vastgesteld en dat voor dit handhavingspunt bovengenoemde (vervangende) grenswaarde van 56,21 db(a) moet worden gehanteerd. Ook betekent dit dat de hogere geluidbelasting in L den-handhavingspunt 33 niet het gevolg is geweest van buitengewone weersomstandigheden, zoals bedoeld in artikel 4.2.1, vierde lid, van het LVB, in het gebruiksjaar Aldus is door de Inspectie vastgesteld dat zich in het gebruiksjaar 2014 in L denhandhavingspunt 33 een overschrijding van de grenswaarde voor de geluidbelasting van 0,07 db(a) heeft voorgedaan. Het betreft hier een overschrijding in de zin van de Wet luchtvaart. Pagina 8 van 13

9 3.2 Stuurmaatregelen sector Brief Schiphol inzake dreigende overschrijdingen Op 24 oktober 2014 heeft Schiphol aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de voorzitter van de Alderstafel, de heer Alders, een brief gestuurd in verband met dreigende overschrijdingen in de L den -handhavingspunten 24, 25 en 33, met een op dat moment nog resterende geluidsruimte tot het einde van het gebruikjaar van respectievelijk 7,3%, 5,6% en 2,4%. In deze brief wordt aangegeven welke stuurmaatregelen de sector voorhanden had om een overschrijding van de grenswaarde in deze handhavingspunten te voorkomen, en waarom deze stuurmaatregelen niet zijn toegepast. Potentiële stuurmaatregelen die in de brief worden genoemd, zijn: a) de verplaatsing van starts van de Kaagbaan naar de Aalsmeerbaan, waardoor de dreigende overschrijding van handhavingspunt 33 had kunnen worden afgewend; b) een tijdelijke verplaatsing van startend verkeer van de Aalsmeerbaan naar de Buitenveldertbaan, waardoor de dreigende overschrijding van handhavingspunt 24 en 25 had kunnen worden weggenomen. In de brief is aangegeven dat deze stuurmaatregelen niet zijn uitgevoerd omdat deze niet in lijn zijn met de regels voor het baangebruik van het nieuwe normen- en handhavingsstelsel. Dit is conform de afspraak die hierover in het kader van het Alderadvies van 8 oktober 2013 is gemaakt. De brief eindigt met de opmerkingen dat: de huidige grenswaarden van de handhavingspunten al geruime tijd door allerlei operationele ontwikkelingen niet meer representatief zijn; door de Alderstafel is vastgesteld dat het prognosemodel voor het baangebruik, waarmee de huidige grenswaarden berekend zijn, significante imperfecties kent; de huidige grenswaarden hierdoor niet goed aansluiten bij het in de praktijk optredende baangebruik, waardoor het overschrijdingsrisico in sommige handhavingspunten aanzienlijk verhoogd is. 3.3 Oorzaakanalyse Inspectie In paragraaf 2.2. is aangegeven dat in de beleidsregels ondermeer is bepaald dat voor zover sprake is van een overschrijding in de zin van de Wet luchtvaart, door de Inspectie met betrekking tot deze geconstateerde overschrijding een oorzaakanalyse wordt uitgevoerd. Als basis voor de oorzaakanalyse van de Inspectie zijn gehanteerd, de haar ter beschikking staande informatiedocumenten van de sector. Het betreft hier: de tweewekelijkse quick scans van Schiphol waarin de sectorpartijen (en de Inspectie) van de ontwikkelingen in het verbruik van de milieucapaciteit op de hoogte worden gehouden; de Gebruiksprognose 2014 van Schiphol; bovengenoemde brief van Schiphol van 24 oktober 2014 aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en de voorzitter van de Alderstafel, de heer Alders. Pagina 9 van 13

10 Daarnaast heeft de Inspectie gebruik gemaakt van: informatie uit het Flighttrack and Aircraft Noise Monitoring System (FANOMOS) van de Inspectie over het feitelijke aantal starts van de Kaagbaan in zuidelijke richting (starts baan 24); informatie van Schiphol en IENM/DGB over het effect van de NADP-2 startprocedure. Op basis van deze informatie heeft de Inspectie het volgende geconcludeerd: Aan het einde van het gebruiksjaar 2014 zit het feitelijke aantal starts op de Kaagbaan in zuidelijke richting (baan 24) aan de bovenkant van het verwachte aantal starts op basis van de Gebruiksprognose In de Gebruiksprognose 2014 is echter geen rekening gehouden met het groot baanonderhoud en het feit dat de Kaagbaan als gevolg hiervan in totaal 7 weken buiten gebruik zou zijn. Daar staat tegenover dat wel rekening gehouden is met de effecten van het groot baanonderhoud door in een ministeriële regeling voor handhavingspunt 33 een lagere vervangende grenswaarde (56,21 db(a) i.p.v. 56,77 db(a)) te bepalen. Hierdoor was de beschikbare geluidsruimte in handhavingspunt 33 kleiner dan waar bij het geprognosticeerde maximale aantal starts baan 24 rekening mee gehouden was, met als gevolg een hoger overschrijdingsrisico. Belangrijke oorzaak voor het intensieve gebruik van de Kaagbaan is veel zuidelijk baangebruik in de laatste vier maanden van het gebruiksjaar. Tot half oktober 2014 lag het capaciteitsverbruik in handhavingspunt 33 nog onder het tijdsevenredige gemiddelde. Pas in de laatste week van het gebruiksjaar kwam het capaciteitsverbruik erboven en was sprake van een dreigende overschrijding. Er waren op dat moment mogelijkheden voor passende stuurmaatregelen, maar deze zijn door de sector niet toegepast in verband met het vliegen volgens de regels van nieuwe normen- en handhavingsstelsel. Indien door de sector de stuurmaatregelen uit de brief van 24 oktober 2014 zouden zijn toegepast, zou er zeer waarschijnlijk geen overschrijding zijn geweest. De NADP-2 startprocedure zoals die door de KLM gevlogen is, heeft een positief effect gehad op de mate van overschrijding. Indien de NADP-2 startprocedure niet zou zijn toegepast, zou de overschrijding in handhavingspunt 33 groter zijn geweest. Pagina 10 van 13

11 4. Zienswijze sectorpartijen 4.1. Zienswijze Schiphol en LVNL In paragraaf 2.2 is aangegeven dat de sectorpartijen in het kader van de oorzaakanalyse van de Inspectie, overeenkomstig de beleidsregels, in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijze op de geconstateerde overschrijding te geven. Op 29 december 2014 heeft de Inspectie een uitnodiging hiertoe naar Schiphol en LVNL gestuurd. Op 19 januari 2015 heeft de Inspectie bovengenoemde zienswijze ontvangen. Het betreft hier een gezamenlijke zienswijze van Schiphol en LVNL. In deze zienswijze wordt het volgende naar voren gebracht: 1. De overschrijding van handhavingspunt 33 is het gevolg van het NNHS omdat volgens de Aldersafspraken niet is gestuurd op het baangebruik om een overschrijding van handhavingspunt 33 te voorkomen. Als de sector wel stuurmaatregelen had mogen inzetten, dan zou dit zeker zijn gedaan en was deze overschrijding niet opgetreden. De ILT suggereert hetzelfde, maar spreekt zich hier niet eenduidig over uit. We zouden graag zien dat deze conclusie eenduidig wordt opgenomen in de ILT-oorzaakanalyse. 2. Bovenstaande betekent dat er op grond van de Beleidsregels Handhaving Schiphol NNHS van 1 september 2010 een experimenteerregeling voor gebruiksjaar 2015 moet komen. Dit is geen inhoudelijk commentaar op de oorzaakanalyse, maar meer een advies dat mogelijk ook in de conclusie kan worden opgenomen. 3. In de tabel van de geluidbelastingsontwikkeling (van de ILT-oorzaakanalyse) wordt in de één na laatste kolom, het procentueel gebruik starts 24 van de realisatie vergeleken met de percentages van de Gebruiksprognose Deze vergelijking gaat niet op omdat de ene start niet vergelijkbaar is met de andere. Zo kan de geluidbelasting van 100 starts met een Fokker 70 en een 0500 startprocedure leiden tot een lagere geluidbelasting dan 50 starts met een B747 en een 0503 startprocedure. Wij zijn van mening dat deze kolom geen bijdrage levert aan de oorzaakanalyse en daarom overbodig is Reactie Inspectie op zienswijze Schiphol en LVNL Ad 1) Is meegenomen in de conclusies van het onderzoeksrapport (zie H.5). Ad 2) Niet de Inspectie, maar de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu bepaalt of er een experimenteerregeling ex artikel 8.23a Wet luchtvaart komt. Bij het oordeel van de Inspectie (zie H.6) is wel aangegeven dat een experimenteerregeling in het onderhavige geval tot de mogelijkheden behoort. Ad 3) Uit de vergelijking van het procentueel gebruik starts 24 met de percentages van de Gebruiksprognose 2014 blijkt dat er veel meer vliegtuigen van baan 24 zijn gestart dan geprognosticeerd. Dit zegt iets over het verkeersvolume op baan 24. Naarmate het verkeersvolume op een baan toeneemt zal ook het overschrijdingsrisico toenemen. Pagina 11 van 13

12 5. Conclusies De Inspectie heeft onderzoek gedaan naar de omstandigheden die een rol hebben gespeeld bij het ontstaan van de overschrijding in L den -handhavingspunt 33. De resultaten van dit onderzoek staan in de oorzaakanalyse van de Inspectie (zie paragraaf 3.3 en bijlage 1), alsmede de in het kader van deze oorzaakanalyse door Schiphol en LVNL ingediende zienswijze. Op basis hiervan komt de Inspectie tot de conclusie, dat: de overschrijding primair het gevolg is van het feit dat meer starts op de Kaagbaan in zuidelijke richting (baan 24) hebben plaatsgevonden dan waar in de Gebruiksprognose 2014, in combinatie met een kleinere beschikbare geluidsruimte in handhavingspunt 33 vanwege een lagere vervangende grenswaarde in verband met groot baanonderhoud, rekening mee gehouden was; het intensievere gebruik van de Kaagbaan voor starts in zuidelijke richting voornamelijk het gevolg is van veel zuidelijk baangebruik in de laatste vier maanden van het gebruiksjaar vanwege weer; de NADP2 startprocedure voor KLM-vluchten een positief effect heeft gehad op de geluidbelastingsontwikkeling in handhavingspunt 33, maar een overschrijding in dit handhavingspunt niet heeft kunnen voorkomen; de overschrijding zeer waarschijnlijk wel voorkomen had kunnen worden door middel van stuurmaatregelen van de sector; de sector deze maatregelen niet heeft toegepast omdat op basis van de Aldersafspraken gevlogen is volgens de regels van het nieuwe normen- en handhavingsstelsel en niet is gestuurd op het baangebruik om een overschrijding in handhavingspunt 33 te voorkomen; het niet sturen op de aanvankelijk nog dreigende overschrijding in handhavingspunt 33 als een effect van het nieuwe stelsel kan worden gezien. Pagina 12 van 13

13 6. Oordeel Inspectie Uit het voorgaande blijkt dat het in het gebruiksjaar 2014 om een overschrijding vanwege een niet unieke oorzaak gaat. De betreffende overschrijding valt niet terug te voeren op een onvoorzienbare unieke gebeurtenis buiten de invloedssfeer van de sector. Tegelijkertijd kan worden gesteld dat er in het gebruiksjaar 2014 conform de regels van het nieuwe normen- en handhavingsstelsel gevlogen is, waarbij de effecten op de grenswaarden lokaal groter zijn dan verwacht, maar het hier effecten betreft die vanuit het perspectief van het nieuwe nomen- en handhavingsstelsel gewenst zijn. In paragraaf 2.2 is aangegeven dat de partijen aan de Alderstafel hebben afgesproken dat het wenselijk is om in afwachting van de besluitvorming over het nieuwe stelsel, de operatie uit te blijven voeren volgens de regels van het strikt preferentieel baangebruik. Om die reden valt een herhaling van de overschrijding die zich in het gebruiksjaar 2014 heeft voorgedaan, niet uit te sluiten. In verband hiermee bestaat er nu op basis van artikel 8.22 van de Wet luchtvaart een beginselplicht om tot handhaving over te gaan en een maatregel op te leggen. Rekening houdend met de hiervoor genoemde afspraak die aan de Alderstafel is gemaakt, is het de vraag of een maatregel zoals bedoeld in artikel 8.22 van de Wet luchtvaart wenselijk is. Deze zou bij een voortgaande toepassing van de regels van het nieuwe normen- en handhavingsstelsel verstorend kunnen zijn, wat een afbreukrisico oplevert. Een maatregel zoals bedoeld in artikel 8.22 van de Wet luchtvaart zou in het onderhavige geval achterwege kunnen blijven, indien de overschrijding die zich in het gebruiksjaar 2014 heeft voorgedaan ter stond wordt opgevangen met een regeling ex artikel 8.23a Wet luchtvaart (zie paragraaf 5 en 6 van de beleidsregels). Pagina 13 van 13