INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING OP HET GEBIED VAN JEUGDZORG. Financiële en organisatorische keuzes

Transcriptie

1 INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING OP HET GEBIED VAN JEUGDZORG Financiële en organisatorische keuzes Hiemstra & De Vries Utrecht, 2 oktober 2013

2 Samenwerking op het gebied van jeugdzorg Op dit moment zijn gemeenten druk met hun transitiearrangementen. Visies op de jeugdzorg zijn vastgelegd en in sommige regio s worden de eerste beelden over de vorm waarin gemeenten met elkaar gaan samenwerken al gedeeld. Dit document gaat over zowel de financiële samenwerking (hoe verdelen we kosten en risico s?) als over de organisatorische inrichting en aansturing (in welke organisatievorm werken we samen? en hoe sturen we ambtelijk/bestuurlijk de samenwerking aan?). Dit document bevat uitkomsten van een eerste inventarisatie waar gemeenten staan in de uitwerking en organisatie van hun samenwerking op bovenstaande onderwerpen. Hierbij hebben we het niet over de samenwerking met -of aansturing van zorgaanbieders, maar over de intergemeentelijke samenwerking op het gebied van jeugdzorg, de samenwerking tussen gemeenten. Leeswijzer Financiële samenwerking (p. 3 8) wel of niet delen van kosten en risico s? delen van kosten en risico s: drie mogelijkheden afspraken over afname zorg per gemeente Organisatorische inrichting en aansturing, drie vormen (p. 9-10) regeling zonder meer centrumgemeente (gastheer) gezamenlijke uitvoeringsorganisatie Inspiratie voor de mooie voorbeelden zijn onder andere opgehaald bij: regio Twente, regio Zeeland, regio Midden Brabant, Rijk van Nijmegen en regio Zaanstreek Waterland. Ben je geïnspireerd, heb je vragen of kom je graag in contact met andere regio s die staan voor dezelfde opgaven. Neem dan contact met ons op via: Ard.Schilder@hiemstraendevries.nl Bas.Martens@hiemstraendevries.nl

3 Financiële samenwerking (1) wel of niet delen van kosten en risico s? Een van de eerste vragen die veel gemeenten met elkaar willen beantwoorden is: hoe gaan we om met de verdeling van kosten en risico s van de jeugdzorg? Concreet: wat doen we als de ene gemeente 10% meer zware instroom heeft dan de andere gemeente? draaien we gezamenlijk op voor deze kosten of draagt elke gemeente individueel het risico?. In de verdeling van kosten en risico s tussen samenwerkende gemeenten, zie je dat gemeenten twee beginselen hanteren: het woonplaatsbeginsel en het solidariteitsbeginsel.* Kenmerken Woonplaatsbeginsel Gemeenten zijn individueel verantwoordelijk voor de kosten van de jeugdzorg. Gemeenten bepalen individueel het volume van afname Solidariteitsbeginsel Gemeenten zijn als regio verantwoordelijk voor de kosten van de jeugdzorg (regiobudget). Door regionale inkoop/ afrekening wordt volume afname bepaald Perspectief Verbinding met lokale context Toegang regionale zorg Inhoud samenwerking Lokaal-/ontwikkelgericht: ruimte voor couleur locale en maatwerk Afspraken over kwaliteit lokale context is optioneel Lokale aangelegenheid, verantwoordelijkheid ligt bij individuele gemeente Raamcontracten met zorgaanbieders (kwaliteit en prijs). Geen afspraken over volume van afname * NB: per jeugdzorgfunctie kunnen gemeenten een ander beginsel hanteren Risicogericht: focus op verdelen van hoge/onverwachte kosten bij het gebruik van dure voorzieningen Afspraken over kwaliteit is noodzakelijk om uniformiteit in toegang te garanderen Regionale aangelegenheid, moet uniform in verband met garantie gelijke toegang voor alle gemeenten Raamcontracten met zorgaanbieders (kwaliteit, prijs en volume). Kostenverdeling door middel van vastgesteld regiobudget

4 Financiële samenwerking (2) wel of niet delen van kosten en risico s? Onderstaande afwegingscriteria kunnen helpen in het maken van een keuze voor één van de twee beginselen. Het laat zien welke uitwerking een beginsel heeft op bijvoorbeeld het stimuleren van de eigen kracht in de maatschappij of de beheersing van administratieve lasten. De gebruikte afwegingscriteria worden door meerdere gemeenten als belangrijke uitgangspunten in de organisatie van de jeugdzorg benoemd.* Afwegingscriteria Woonplaatsbeginsel Solidariteitsbeginsel Effect op eigen kracht ++ beginsel heeft geen prikkels tot opschalen Versterken lokale context ++ nadruk ligt bij lokale aanpak/ambitie Bijdrage kostenbeheersing +/- geen specifieke aandacht voor kostenbeheersing Administratieve lasten ++ gemeente bepalen zelf de administratieve lasten * NB per jeugdzorgfunctie kunnen gemeenten een ander beginsel hanteren +/- regiobudget heeft prikkel tot opschalen (overnemen opvoeding) +/- er is door uniformering een bepaalde mate van regionale inzet afgesproken ++ risico s voor hoge kosten zijn met het regiobudget afgedekt en vooraf bekend -- uniforme toegang, bewaken lokale aanvragen en monitoren/verrekenen regiobudget

5 Financiële samenwerking (3) Delen van kosten en risico s: drie mogelijkheden Op basis van verschil in visie op delen van kosten en risico s, kunnen drie vormen van verdeling worden uitgewerkt: 1. verdeling op basis van aantal inwoners/jeugdigen per gemeente 2. verdeling op basis van gemiddeld zorggebruik 3. verdeling met behulp van noodfonds/vangnetregeling 1. Kostenverdeling op basis van aantal inwoners/jeugdigen per gemeente Bepalen inzet van financiële middelen per gemeente aan de hand van het aantal jeugdigen per gemeente, vergelijkbaar met de inkoop van producten van de GGD. Er kan gewerkt worden met een procentuele bijdrage of het totaal benodigde budget kan worden omgerekend per inwoner. Bijstellingen vinden niet plaats op basis van het gebruik per jaar, maar aan de hand van het aantal jeugdigen op de vastgestelde peildatum. eenvoudige constructie en berekeningswijze aantal inwoners van een gemeente is redelijk constant gemeenten weten voor een aantal jaren waar zij aan toe zijn geen prikkel om minder gebruik te gaan maken van dure gespecialiseerde zorg en derhalve extra te investeren in basisteams en basishulp. Gebruik van de hulp door individuele gemeenten heeft immers geen directe invloed op de verschuldigde gemeentelijke bijdrage. Alleen als de gemeenten gezamenlijk minder gaan gebruiken zal het totale benodigde budget dalen en dus ook de inleg per jeugdige.

6 Financiële samenwerking (4) Delen van kosten en risico s: drie mogelijkheden Op basis van verschil in visie op delen van kosten en risico s, kunnen drie vormen van verdeling worden uitgewerkt: 1. verdeling op basis van aantal inwoners/jeugdigen per gemeente 2. verdeling op basis van gemiddeld zorggebruik 3. verdeling met behulp van noodfonds/vangnetregeling 2. Kostenverdeling op basis van gemiddeld zorggebruik De inzet per gemeente wordt bepaald aan de hand van het gemiddelde gebruik van de zorgvorm over een aantal jaren. Elk jaar vindt een bijstelling van dit gemiddelde plaats. Door te rekenen met een gemiddelde leidt een sterke fluctuatie in één jaar niet direct tot een sterke procentuele stijging van de gemeentelijke bijdrage. De keuze voor het aantal jaren waarover het gemiddelde wordt berekend bepaalt het effect van uitersten (hoog of laag) in zorggebruik. Bij afrekening over een bepaald boekjaar verandert de bijdrage niet. Evenals in scenario 1 kan het dus voorkomen dat een gemeente meer betaalt dan er wordt gebruikt. Er wordt uitgegaan van een jaarlijkse bijstelling van de inzet per gemeente. Bij minder gebruik van gespecialiseerde hulp zal de financiële bijdrage van de gemeente procentueel dalen in het navolgende jaar. Hierdoor is een prikkel ingebouwd om de basisvoorzieningen goed op orde te hebben. in het eerste jaar/de eerste jaren zijn nog geen gegevens beschikbaar over historisch verbruik per gemeente om een goed gemiddelde te kunnen bepalen. Mogelijkheden om dit op te vangen zijn door uit te gaan van gegevens op een peildatum of het verdeelmodel van het Rijk (waarmee landelijk de middelen worden verdeeld) aan te houden.

7 Financiële samenwerking (5) Delen van kosten en risico s: drie mogelijkheden Op basis van verschil in visie op delen van kosten en risico s, kunnen drie vormen van verdeling worden uitgewerkt: 1. verdeling op basis van aantal inwoners/jeugdigen per gemeente 2. verdeling op basis van gemiddeld zorggebruik 3. verdeling met behulp van noodfonds/vangnetregeling 3. Kostenverdeling met behulp van noodfonds/vangnetregeling Vooraf bepaalt elke gemeente het volume aan zorgeenheden dat men wil inkopen aan de hand van historisch of gewenst gebruik. De financiële bijdrage aan het totale volume wordt vervolgens bepaald door het geschatte aantal maal de kostprijs. Daarnaast wordt een financiële bijdrage geleverd aan een regionaal noodfonds, bijvoorbeeld 2 % van het beschikbare budget voor de zorg voor jeugdigen. Indien een gemeente in een boekjaar wordt geconfronteerd met buitensporig hoge kosten kan men een beroep doen op dit noodfonds. Vooraf moet goed worden bepaald onder welke voorwaarden men gebruik kan maken van dit fonds en wat wordt bedoeld met buitensporig hoge kosten of extra kosten en welke eigen bijdrage een gemeente dan nog moet betalen. Er bestaat vooral voordeel voor kleinere gemeenten. Zij zijn het meest gevoelig voor toevallige grote uitgaven. De wet van de grote aantallen werkt voor hen niet. Er is geen prikkel om de instroom in de gespecialiseerde jeugdhulp te verminderen en te investeren in de basis. Het kan afschuifgedrag richting het noodfonds tot gevolg hebben. Dit wordt deels voorkomen door wel een eigen risico in te bouwen. NB: Het is mogelijk het noodfonds te combineren met één van de overige scenario s. Het noodfonds wordt dan gecreëerd om een sterk stijgende vraag van het totale volume van de hele regio op te vangen.

8 Financiële samenwerking (6) Delen van kosten en risico s (afspraken over afname) Binnen de afspraken over de verdeling van kosten en risico s, is het belangrijk om afspraken te maken over de manier waarop individuele gemeenten gebruik maken van de ingekochte zorg. Een voorbeeld: elke gemeente kan vrij gebruik maken van de op (sub)regionaal niveau ingekochte zorg (daar is gezamenlijk voor betaald). Echter, specialistische jeugdhulp is schaars en het is niet altijd goed in te schatten wat de afname zal zijn. Hierdoor kunnen wachtlijsten ontstaan, terwijl wel de kosten al betaald zijn. Dit levert druk op de solidariteit tussen gemeenten: ik heb betaald voor zorg, die ik niet kan afnemen. Om deze druk op de solidariteit tussen gemeenten te managen, kunnen gemeenten maatregelen treffen: Monitoren zorggebruik en convenantafspraken Monitoring om daadwerkelijk (historisch) gebruik te kunnen bepalen. In een convenant kan worden afgesproken op welke manier gemeenten elkaar kunnen aanspreken op het feit dat in een bepaalde gemeente relatief veel gebruik wordt gemaakt van de zorg, waardoor jeugdigen uit andere gemeenten op de wachtlijst staan. De gebruiker betaalt Een gemeente die relatief meer gebruik maakt van de zorg gaat op termijn, in het daarop volgende jaar meer betalen. Verplichte toets Voorafgaand aan de inzet van de zorg is een verplichte toets, waarbij men het over de criteria (sub)regionaal eens is. Daarbij moet wel gewaakt worden voor het willen inbouwen van al te stringente controlesystemen en drempels.

9 Organisatorische inrichting en aansturing Gemeenten zijn over het algemeen nog niet ver in het spreken over -of het vastleggen van de afspraken over de inrichting en aansturing van hun samenwerking. Veel gemeenten bevinden zich nog in de fase waarin zij op visieniveau elkaar proberen te vinden. Het gesprek en de besluitvorming over de inrichting en aansturing van hun samenwerking met daarin afspraken over verdeling van kosten en risico s is de volgende stap. Daarin speelt mee dat voor de transitieperiode nog veelal een pragmatische oplossing in de samenwerking wordt voorgesteld. Grofweg overwegen gemeenten op drie manieren hun samenwerking op de jeugdzorg vorm te geven: 1. Gemeenten contracteren gezamenlijk, met behoud van het mandaat per gemeente en leggen afspraken vast in lichte samenwerkingsvarianten zoals de regeling zonder meer zoals nu bijvoorbeeld gebeurt middels de aanstelling van regionale projectleiders die inkoop en aanbestedingstrajecten coördineren. 2. Eén gemeente koopt in namens de regio (centrumgemeente of gastheer). In deze vorm is veelal één grote gemeente die inkoopt voor andere gemeenten en daarmee wordt ook sterk de manier waarop wordt ingekocht bepaald. 3. Gemeenten werken samen in een gezamenlijke inkoop/uitvoeringsorganisatie o o o een publiekrechtelijke (WGR) (bijvoorbeeld aansluiten bij een bestaande GR) Modulaire gemeenschappelijke regeling (toevoegen van onderdeel jeugd aan GR) een privaatrechtelijke overeenkomst (contract of coöperatie) Op de volgende pagina zijn deze drie varianten uitgewerkt. In de praktijk komen we meer verschillende en mengvormen tegen, maar laten die hier buiten beschouwing.

10 Organisatorische inrichting en aansturing Knelpunten en bedenkingen 1 In de keuze voor een ambtelijk en bestuurlijk organisatorische inrichting en aansturing, kiezen/ambiëren veel gemeenten een lichte, eenvoudige en pragmatische vorm. Een voorbeeld hiervan is: de regeling zonder meer. De regeling zonder meer heeft kenmerken van een intentieverklaring en er wordt niet gemandateerd. geen nieuwe bestuurslaag weinig kosten/energie om op te richten flexibel veel onduidelijkheid over wie wat gaat doen veel hulpconstructies nodig om écht jeugdzorg te organiseren (bv. een grote hoeveelheid aan mandaatregelingen voor de inkoop van zorg) Deze lichte organisatievormen (zoals de regeling zonder meer), bieden vaak niet de mogelijkheden waar gemeenten naar op zoek zijn in het kader van de jeugdzorg. Alternatieve organisatievormen waar gemeenten nu vaak naar kijken zijn constructies als: centrumgemeente of gezamenlijke uitvoeringsorganisatie. 2 Centrumgemeente (of gastheergemeente) Met de keuze voor een constructie van centrumgemeente wordt gekozen om budget en capaciteit te bundelen bij één gemeente. Deze centrum- of gastheergemeente voert taken uit in opdracht van omliggende gemeenten. Deze vorm wordt vaak geassocieerd met opgelegde rijkstaken, maar kan ook vrijwillig. vergt geen nieuwe (bestuurlijke) organisatie efficiënt gebruik van bestaande expertise en capaciteit doorzettingsmacht en snelheid van besluitvorming werkwijze van centrumgemeente wordt bepalend (en is niet per se de beste) kostenniveau van grote(re) gemeenten ligt vaak hoger 3 Gezamenlijke uitvoeringsorganisatie Bij de keuze voor één gezamenlijke uitvoeringsorganisatie, wordt een nieuwe organisatie voor uitvoeringstaken opgericht. Dit geeft de samenwerkende gemeenten veel keuzevrijheid met betrekking tot praktische en bestuurlijke inrichting. SETA en SSC zijn voorbeelden van zware gezamenlijke uitvoeringsorganisaties. vormen nieuwe organisatie biedt ruimte en vrijheid in keuzes voor bestuur/inrichting niet één gemeente die dominant is kost tijd/geld/moeite om nieuwe organisatie op te richten kan teveel op afstand van deelnemende gemeenten komen staan