Beschermen, verbeteren en benutten: Naar een gebiedsgerichte aanpak grondwaterverontreinigingen in de ondergrond van Utrecht

Transcriptie

1 Beschermen, verbeteren en benutten: Naar een gebiedsgerichte aanpak grondwaterverontreinigingen in de ondergrond van Utrecht Afdeling Milieu & Duurzaamheid, StadsOntwikkeling, Gemeente Utrecht Datum: 21 april 2009

2 Inhoudsopgave 1. De kern van de zaak 3 2. Ondergrond en grondwater Utrecht: achtergrond, ambitie en kansen Ondergrond en grondwater Utrecht Ambitie & kansen voor de ondergrond 8 3. De gebiedsgerichte aanpak Visie en strategie Juridisch kader Kwaliteitsdoelstelling Kosten en Kostenverhaal Toetsingskader voor saneringsplannen De beleidsregel gebiedsgerichte sanering 13 Bijlagen: 1. Landelijke wet- en regelgeving & beleidsontwikkelingen 2. Begrippenlijst 2

3 1. De kern van de zaak Het stedelijk gebied van Utrecht kent vele historische bodemverontreinigingen, die decennia lang door stroming van het grondwater zijn verspreid. Dit heeft geleid tot omvangrijke grondwaterverontreinigingen in de Utrechtse ondergrond. De gevolgen voor de kwaliteit van het Utrechtse grondwater en voor het gebruik van de ondergrond voor diverse activiteiten zijn groot. In een aantal delen van de stad zijn de nodige bodemverontreinigingen met elkaar vermengd geraakt. De komende jaren zijn er vele bouwactiviteiten gepland en er is tevens vraag naar duurzame energie in de vorm van warmtekoudeopslag (WKO). Om de laatste twee activiteiten mogelijk te maken moet de grondwatervervuiling gesaneerd worden. Sanering per vervuiling van dit gebied is een kostbare en tijdrovende zaak, die op gespannen voet staat met de gewenste ontwikkelingen in dit gebied op korte en lange termijn. Beschermen, verbeteren en benutten We willen in Utrecht toe naar sanering per gebied: de gebiedsgerichte aanpak. De redenen daarvoor zijn divers: om duurzame energie te kunnen benutten; om ondergronds bouwen te bevorderen; om stagnering en hoge kosten bij projectontwikkeling te beperken en om de kwaliteit van het grondwater te verbeteren en goed te kunnen beschermen. Deze beleidsnota vormt met de beleidsregel het kader voor deze aanpak. Het vormt tevens de basis voor de keuzes die de gemeente hierin moet maken en een leidraad voor de te ontwikkelen gebiedsgerichte saneringsplannen. Utrecht baseert zich daarbij op de pijlers beschermen, verbeteren en benutten. De beleidsnota is (nog) niet bedoelt om een afwegingskader te bieden voor een brede integrale aanpak van de ondergrond, waaronder ook aspecten zoals grondwaterkwantiteit, bodemdaling en biodiversiteit behoren. Voor de toekomst wordt dit echter niet uitgesloten. Grondwatervervuiling omvangrijker en complexer dan gedacht Nieuwe onderzoeksgegevens over de Utrechtse ondergrond tonen aan dat verontreinigingen van het grondwater in de loop der jaren met elkaar vermengd zijn geraakt. Hierdoor is afbakening en sanering van afzonderlijke gevallen niet goed mogelijk en/of zinvol. Het nemen van maatregelen tegen verdere verspreiding van grondwaterverontreiniging in een gebied met meerdere bronnen heeft vooral zin als het hele gebied wordt aangepakt. Een groter gebied dan thans verontreinigd is wordt bedreigd. Niets doen is dus geen optie, omdat dan de verontreiniging zich als gevolg van natuurlijke grondwaterstroming zal verspreiden naar gebieden die nu nog niet zijn aangetast. Wettelijk kader De huidige Wet bodembescherming bevat geen specifieke voorschriften over de gebiedsgerichte aanpak van bodemverontreiniging. Indien een gebiedsgerichte aanpak noodzakelijk is, moet binnen de wettelijke voorschriften die zijn gesteld voor onderzoek en sanering worden gehandeld. Belangrijke artikelen bij de concretisering van een gebiedsgerichte aanpak zijn de artikelen 38, derde lid (gefaseerde aanpak), 40 (deelsanering) en 42 (clusteraanpak) van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb). Bij de toepassing van deze wetsartikelen rijzen gemakkelijk vragen over de wijze waarop de normstelling moet worden uitgelegd. Hierdoor ontstaan risico's bij de juridische uitleg van wettelijke voorschriften. 3

4 Oplossing Door een gebied in zijn geheel aan te pakken (gebiedsgericht saneren) en verontreinigingen niet per geval te benaderen, geeft Utrecht, waar gewenst én mogelijk, sturing aan een duurzame benutting van de ondergrond. Bovendien wordt de kwaliteit van het grondwater verbeterd en beschermd. Deze aanpak is in principe volwaardig en passend binnen de kaders van de Wbb. Een belangrijk voordeel is dat bij deze aanpak maar één saneringsplan (beschikking conform de Wbb) voor het hele ondergrondse gebied nodig is, en niet tientallen plannen per verontreiniging, zoals nu de praktijk is. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt dieper ingegaan op de technische oorzaken van de grondwatervervuilingen die in de Utrechtse ondergrond een rol spelen. Hoofdstuk 3 geeft de visie over de gebiedsgericht aanpak weer en de juridische achtergronden van de gevolgen van deze aanpak. Hoofdstuk 4 tenslotte bestaat uit de beleidsregel waarin de uitgangspunten en toetsingscriteria van de gebiedsgerichte aanpak in Utrecht zijn vastgelegd. 4

5 2. Ondergrond en grondwater Utrecht: achtergrond, ambitie en kansen Het doel van deze beleidsnotitie is aan te geven hoe Gemeente Utrecht omgaat met de ondergrond en het grondwater van de stad die vervuild kunnen zijn, zodanig dat het toepassen van duurzame energie optimaal wordt gestimuleerd en ruimtelijke ontwikkelingen zo goed mogelijk worden bevorderd. Ter verduidelijking van de situatie wordt ingegaan op begrippen als grondwater, het inzicht van de ondergrond van de stad Utrecht, het gesignaleerde knelpunt en de oplossing ervoor. Voor een goed begrip van de situatie wordt ook ingegaan op de vraag wat onder grondwater moet worden verstaan, het inzicht in de ondergrond van de stad Utrecht, het gesignaleerde knelpunt en de oplossing daarvoor. 2.1 De ondergrond en het grondwater in Utrecht Ondergrond De ondergrond is letterlijk de basis voor alles wat bovengronds plaatsvindt. Het wordt echter steeds drukker in de ondergrond: vaker wordt ondergronds gebouwd (bijvoorbeeld parkeergarages), kabels- en leidingen aangelegd, (transport)tunnels gerealiseerd en bodemenergiesystemen aangebracht. Er is een ondergrondse infrastructuur ontstaan. Los daarvan zijn er ook nog archeologische bodemschatten in de ondergrond aanwezig, als een historisch archief. Al deze activiteiten vragen om een goede inrichting van de ondergrond, om zo optimaal mogelijk gebruik te kunnen maken van het potentieel dat hierin aanwezig is. Hierbij is een goede afstemming van boven- en ondergrondse functies eveneens van belang. Een driedimensionale benadering van de ondergrond van de stad is noodzakelijk geworden. Grondwater Grondwater is een van de prominente bestanddelen van de ondergrond. De voornaamste bronnen van ons grondwater zijn neerslag en oppervlaktewater (zie figuur 1). Afhankelijk van de geohydrologische (zie begrippenlijst in bijlage 2) samenstelling van de ondergrond en druk (stijghoogte), stroomt grondwater daar waar het heen kan. Figuur 1: korte waterkringloop (bron: RIVM, Een groot deel van de bodemverontreinigingen die in de stad voorkomen, is door infiltratie van regenwater opgelost en in het grondwater terecht gekomen. Door de stroming van het grondwater verspreiden deze verontreinigingen zich over een steeds groter gebied. De grondwaterkwaliteit van Utrecht varieert daardoor van schoon tot sterk verontreinigd. 5

6 De bodem waar het water doorheen stroomt heeft echter ook een regulerende functie: door haar zuiverende vermogen kan zij de kwaliteit van het grondwater weer verbeteren. Grondwater is de basis van ons drinkwater, van vitaal belang voor de stad en voor hen die er wonen en werken. Daarom moeten wij, gemeente en burgers, er zuinig op zijn en er duurzaam mee omgaan. De ondergrond: oorspronkelijk inzicht De bodem van Utrecht bevat veel historische verontreinigingen, die de situatie complex maken. Er zijn in totaal meer dan duizend potentiële bronnen bekend, die mogelijk tot verontreiniging van het grondwater hebben geleid. Door de bodemopbouw en de grondwaterstroming zijn omvangrijke beweeglijke (mobiele) grondwaterverontreinigingen ontstaan: zogenaamde pluimen. Uit een eerste inventarisatie in 2007 blijkt dat naar schatting 75 miljoen m 3 grondwater in het eerste watervoerend pakket (hierna: 1e WVP) licht tot sterk vervuild is met concentraties van mobiele grondwaterverontreinigingen. Dit betekent dat circa 5% van de totale hoeveelheid grondwater in het eerste WVP onder de stad Utrecht verontreinigd is. 1e WVP: eerste watervoerend pakket (zie figuur 2) De ondergrond is opgebouwd uit diverse watervoerende pakketten met daartussen scheidingslagen. Een WVP is opgebouwd uit o.a. zand, grind, etc. en laat de stroming van grondwater goed door. Een scheidingslaag is bijvoorbeeld opgebouwd uit klei, en laat grondwater relatief slecht door. In de Utrechtse ondergrond ligt het eerste watervoerende pakket op ongeveer 5-50 meter onder het maaiveld (m-mv). Het eerste en tweede WVP zijn van elkaar gescheiden door een slecht doorlatende laag (zie figuur 2). Dankzij natuurlijke grondwaterstroming bestaat het risico dat verontreinigd grondwater langzaam door de scheidingslaag kan dringen. Aangezien in Utrecht aan de rand van de stad drinkwater wordt gewonnen uit het 2 e WVP, is dit een punt van aandacht bij de gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen. Figuur 2. De ligging van de watervoerende pakketten in de ondergrond (bron: Alterra, Huidige aanpak: gevalsgerichte sanering Er zijn activiteiten die de grondwaterstroming beïnvloeden. Voorbeelden hiervan zijn: bouwputbemaling, grondwateronttrekking, sleufbemaling (voor bijvoorbeeld rioolaanleg), warmte koudeopslag (WKO, zie begrippenlijst ), ondergrondse infrastructuur, ondergronds bouwen, etc. Deze activiteiten verhogen de 6

7 kans op de verspreiding van bestaande verontreinigingen (zie ook figuur 3), en bedreigen daarmee de grondwaterkwaliteit. Als bevoegd gezag (college van b&w) voor de Wet bodembescherming (Wbb) pakt de gemeente Utrecht sanering van mobiele grondwaterverontreinigingen per geval aan. Gevalsgerichte sanering betekent echter dat als er behoefte is aan het ontwikkelen van een groot bouwvolume, met veel ingrepen in de ondergrond, dergelijke activiteiten vertraging oplopen. Ernstige gevallen van bodemverontreiniging mogen immers niet verplaatst worden zonder goedgekeurd saneringsplan. De bestuursrechter heeft tevens verklaard dat het lozen van verontreinigd grondwater in de bodem op de plaats waar het is onttrokken aangemerkt moet worden als een nieuwe verontreiniging, waarop de regels van de Wet bodembescherming onverkort van toepassing zijn. Bovendien spelen private belangen een rol bij de verplaatsing van bodemverontreiniging. Figuur 3: Oorspronkelijk inzicht grondwaterverontreinigingen in de ondergrond (rood) Grootschalige grondwaterverontreinigingen met VOCl: recent onderzoek Onderzoek uit heeft uitgewezen dat de grondwaterproblematiek gedomineerd wordt door verontreinigingen met VOCl (zie begrippenlijst). De omvang ervan is bovendien veel groter dan aanvankelijk werd aangenomen. Ook zijn de verontreinigingen met elkaar vermengd geraakt. In totaal zijn in en rondom het Stationsgebied 17 VOCl-pluimen bekend waarvan in totaal 15 zijn vastgelegd met een beschikking Ernst en urgentie. In totaal zijn hiervan 12 locaties urgent dan wel spoedeisend. De deklaag van de bodem van Utrecht is een stedelijke ophooglaag en een kleilaag. Daardoor is het brongebied meestal niet groot. Bronnen bevinden zich vaak in de buurt van zinkputten, rioleringen, opslagtanks, ontvettingsbaden, etc. Het pluimgebied bestaat uit grootschalige verontreinigingen die met elkaar vermengd zijn in het 1 e WVP onder de deklaag. In heel Utrecht zijn ongeveer 600 potentiële bronnen van VOCl bekend. Bij onderzoek zijn circa 35 gevallen van ernstige bodemverontreiniging vastgesteld. 1 Grondwaterkwaliteit Meetnet Fase 1, Grontmij, augustus

8 De onderzoeksfeiten Het totale volume van verontreinigd grondwater in de Utrechtse ondergrond is minimaal 300 miljoen m 3 : viermaal hoger dan oorspronkelijk geschat. Dit is 20% van het totale grondwatervolume. Op stedelijk niveau is dus 80% schoon grondwater aanwezig. Het zwaartepunt van de verontreinigingen ligt in delen van de ondergrond van de wijken Binnenstad, West en Noordwest. Ongeveer 60% van het totale volume grondwater dat in Utrecht verontreinigd is, bevindt zich in deze wijken. In de ondergrond van deze wijken is op wijkniveau slechts 10-20% van het grondwater schoon; 80-90% is verontreinigd, voornamelijk met VOCl. Grootschalige grondwaterproblematiek en oplossing Omdat de grootschalige mobiele grondwaterverontreinigingen met elkaar vermengd zijn geraakt, is afbakening en sanering van afzonderlijke gevallen niet altijd uitvoerbaar of kosteneffectief. De complexiteit en schaalgrootte zijn dusdanig dat de aanpak per verontreiniging volgens de Wbb niet meer werkbaar is. Bij de vele bouwprojecten en ingrepen in de ondergrond die daarvoor noodzakelijk zijn, moeten bodemverontreinigingen op hun plaats worden gehouden en tegenmaatregelen worden getroffen. Het gaat echter niet alleen om individuele pluimen, maar om meerdere verontreinigingen samen. Gemeente Utrecht heeft nog geen eenduidig kader hebben voor de omgang met deze omvangrijke grondwaterproblematiek. Voor de vele initiatiefnemers zijn de randvoorwaarden voor werkzaamheden in de ondergrond niet duidelijk. Dit kan tot stagnatie leiden in de stedelijke ontwikkelingen en in de toepassing van duurzame energie in het 1 e WVP. De bescherming van de bodem tegen verdere verspreiding van grondwaterverontreinigingen in een gebied met meerdere bronnen kan doelmatig en uitvoerbaar zijn door goed beheer van het totale gebied. Technisch gezien is dit de meest optimale en kosteneffectieve oplossing. Deze gebiedsgerichte aanpak is een volwaardige sanering die aansluit bij de Wbb, waarvan ook het ministerie van VROM de noodzaak onderstreept (zie bijlage 1). Het juridische kader waarbinnen de aanpak en beheer van verontreinigd grondwater in de ondergrond op gebiedsniveau mogelijk is, is geschetst (zie 3.2). 2.2 Ambitie & kansen voor de ondergrond In grote delen van de Utrechtse bodem zijn omvangrijke 'mobiele' grondwaterverontreinigingen met elkaar vermengd geraakt. Een groter gebied dan thans verontreinigd is, wordt bedreigd. Niets doen is dus geen optie,omdat dan de verontreiniging zich als gevolg van natuurlijke grondwaterstroming zal verspreiden naar gebieden die nu nog niet zijn aangetast. Tegelijkertijd willen we als stad de ontwikkelingen zo veel mogelijk ondersteunen door belemmeringen weg te nemen. Daarnaast hebben we de ambitie om bij ontwikkelingen in de stad zo optimaal mogelijk gebruik te maken van duurzame energie (zoals WKO). De raad heeft in april 2009 ingestemd met de kaderstelling van Utrecht creëert Nieuwe Energie. Dat betekent dat de raad de ambitie voor de stad om in 2030 CO2 neutraal te worden, heeft bekrachtigd. Op basis van de rapportage over de WKO-potentie van de ondergrond van Utrecht 1 blijkt dat bij maximaal gebruik van WKO, de CO2 emissie in Utrecht voor verwarmingsdoeleinden op de lange termijn (2030) met 26 kton/jaar zal dalen. Dit is een belangrijke kans voor Utrecht en draagt bovendien bij aan de doelstelling van het programma Utrecht creëert Nieuwe Energie. Hoe we als gemeente Utrecht omgaan met het grondwater is daarmee van cruciaal belang bij het reduceren van de CO2-emissies. Al deze aspecten samen bieden Utrecht kansen. Bescherming van het grondwater, verbetering en benutting van de ondergrond zijn de uitgangspunten voor Utrecht en de peilers van deze beleidsnotitie. Deze zijn in hoofdstuk 4 verder uitgewerkt in een beleidsregel als toetsingskader voor de gebiedsgerichte aanpak op basis van een saneringsplan voor de ondergrond. 1 WKO-potentiekaart gemeente Utrecht, TTE d.d. 23 mei

9 3. De gebiedsgerichte aanpak De voorgestelde beleidsnotitie sluit aan op landelijk beleid en ontwikkelingen. Het ministerie van VROM wil toe naar een aanpak waarbij de bron losgekoppeld wordt van de pluimaanpak (zie figuur 4, pagina 17), en waarbij de bron zo snel mogelijk wordt beheerst of gesaneerd. Voor de pluimaanpak wordt gebiedsgerichte aanpak geïntroduceerd: hierbij worden complexe en omvangrijke grondwaterverontreinigingen aangepakt en wordt verdere verspreiding tegengegaan. Dit wordt instrumenteel vorm gegeven in de Wbb. VROM maakt hier in het Convenant Bodem (definitief begin 2009) afspraken over met decentrale overheden. Het convenant gaat tevens in op de visie van VROM op het toekomstige bodembeleid en de gewenste sanering van de ondergrond, in combinatie met duurzame bodemenergie. Voor de diepere grondwaterverontreinigingen focust het convenant op het duurzaam veiligstellen van de grondwaterfuncties. 3.1 Visie en strategie De ambitie van de gemeente Utrecht gaat verder dan alleen het beheer van het grondwater. Haar gebiedsgerichte aanpak van grootschalige, complexe grondwaterverontreinigingen baseren we op de volgende drie pijlers: Beschermen van het grondwater dat aan het gebied grenst (zowel horizontaal als verticaal) door optimaal beheer en management van het gebied. Bij het beschermen ligt de focus op de grondwaterkwaliteit van het 1 e watervoerend pakket (WVP) aan de buitenkant van het de gebiedsgerichte aanpak en die van het 2 e WVP aan de onderkant van dit gebied. Verspreiding van verontreinigingen naar het 2e WVP kan een bedreiging zijn voor de winning van drinkwater. Verbeteren van de kwaliteit van het grondwater binnen het totale te saneren gebied. Naast beheer van het totale gebied wordt de kwaliteit van het grondwater daadwerkelijk verbeterd. Het verbeteren is gericht op de stedelijke grondwaterkwaliteit van het 1 e WVP in het saneringsgebied. Benutten van de ondergrond door het faciliteren en bevorderen van duurzaam gebruik ervan. Het benutten schept deze beleidsnotitie mogelijkheden om duurzaam gebruik van de ondergrond te bevorderen, bijvoorbeeld door in een gebied duurzame bodemenergiebronnen (WKO) te ontwikkelen. De visie wordt concreet gerealiseerd in de volgende stappen: het opstellen van een beleidsregel voor een gebiedsgerichte aanpak ter bescherming, verbetering en benutting van het grondwater in Utrecht; het combineren van ingrepen en functies in de ondergrond, zoals sanering in combinatie met duurzame bodemenergie (WKO); het vaststellen van een saneringsplan per gebied voor terreinen die hiervoor in aanmerking komen. Voor het vaststellen van een gebiedsgerichte aanpak is de begrenzing van het gebied van groot belang. Dit moet voldoende onderbouwd zijn, op basis van een aantal vaste criteria (zie de beleidsregel). Vervolg Deze notitie is gericht op een gebiedsgerichte aanpak met een saneringsoplossing op de korte termijn. Een oplossing voor de ondergrond op langere termijn zal in de toekomst volgen. 3.2 Juridisch kader De Wbb bepaalt hoe we omgaan met verontreinigingen van het grondwater. Daarom vormt deze wet het uitgangspunt voor sanering van bodemverontreinigingen per gebied. Utrecht kan als bevoegd gezag op grond van art. 42 bepalen dat tegelijkertijd moet worden begonnen met de sanering van diverse verontreinigingen die binnen aan elkaar grenzend grondgebied liggen (zoals vermengd of dreigen te vermengen), als er met het oog op de aanpak van de verontreiniging voldoende samenhang bestaat. Als er sprake is van (dreigende) vermenging van verontreinigingen, is gevalsgerichte sanering immers geen uitvoerbare optie meer. De bescherming van de bodem tegen verdere verspreiding van grondwater- 9

10 verontreinigingen in een gebied met meerdere bronnen kan doelmatig en uitvoerbaar zijn door een effectieve aanpak en beheer van het totale gebied. Technisch gezien is dit een zeer optimale en kosteneffectieve oplossing. De aanpak die Utrecht volgt is de clusteraanpak (zie kader). Deze vorm van gebiedsgerichte aanpak is een volwaardige sanering die aansluit bij de Wbb, waarvan ook het ministerie van VROM de noodzaak onderstreept (zie bijlage 1). Voor een gezamenlijke saneringsaanpak moeten de verontreinigingen binnen het gebied voldoende samenhang vertonen. Deze beleidsnotitie geldt voor historische verontreinigingen en is niet van toepassing op nieuwe gevallen van bodemverontreiniging (art. 13 Wbb). Artikel 42 Wbb: clusteraanpak Indien: a. binnen het grondgebied van een geval van ernstige verontreiniging een ander geval van ernstige verontreiniging is gelegen dan wel b. zich gevallen van ernstige verontreiniging binnen aan elkaar grenzende grondgebieden voordoen en c. naar het oordeel van gedeputeerde staten binnen de groep van gevallen, bedoeld onder a onderscheidenlijk onder b, met het oog op de aanpak van de verontreiniging voldoende samenhang bestaat, bepalen gedeputeerde staten dat met de sanering van beide gevallen tezelfdertijd wordt begonnen. Beleidsontwikkelingen De Beleidsbrief bodem van de minister van VROM (d.d. 4 januari 2008) gaat in op de stedelijke problematiek van grootschalige en complexe grondwaterverontreinigingen. Deze beleidsbrief onderstreept dat de huidige gevalsgerichte sanering niet toereikend is om te komen tot een integrale gebiedsgerichte benadering. Het is wenselijk om aansluiting te zoeken bij andere wetgevingskaders (bijvoorbeeld de toekomstige Waterwetgeving en de Wet ruimtelijke ordening). Verwacht wordt dat het huidige juridisch kader in de Wbb wordt aangevuld, mede gezien de doelstellingen uit de Kaderrichtlijn Water en de Grondwaterrichtlijn. Convenant bodem Het bodembeleid gaat veranderen. Hiervoor wordt naar verwachting in het voorjaar 2009 door diverse bestuurders een convenant ondertekend. In dit convenant komen de partijen de uitgangspunten van het nieuwe beleid en de daarvoor nog te ondernemen stappen overeen. De beleidswijziging kent de volgende uitgangspunten: verdere decentralisatie van verantwoordelijkheden en uitvoering; sturing door beleidsafspraken en prestatie-eisen vast te leggen in bestuurlijke overeenkomsten; afbouw van het specifieke bodemsaneringsbeleid en integratie daarvan in de ruimtelijke ordening; verduurzaming van het bodembeleid door toenemende samenhang met het energie- en waterbeleid en het beleid voor de ondergrond; een goede beheersing van het toenemende gebruik van de bodem als gevolg van ruimtedruk. Door het toenemende gebruik van de ondergrond is het nodig wet- en regelgeving en bestuurlijke afspraken te maken om een duurzaam gebruik te waarborgen. Vooral op het gebied van bodemenergie is nadere regulering dringend noodzakelijk, ook omdat bodemenergie financieel rendement op kan leveren. De landelijke Taskforce WKO gaat advies uitbrengen over de wijze waarop warmtekoudeopslag kan worden gestimuleerd. Daarbij wordt ook gekeken naar welke randvoorwaarden daaraan moeten worden gesteld en welke rol hierin voor de overheid is weggelegd. Samenwerking met opstellers en uitvoerders het waterbeleid, het conventionele bodembeleid en het ruimtelijke is noodzakelijk voor een efficiënte en effectieve uitvoering van het nieuwe bodembeleid. Er wordt 10

11 een innovatieprogramma opgezet om te stimuleren dat bij ruimtelijke ontwikkelingen de ondergrond wordt betrokken. Samenwerking is ook nodig voor de aanpak van grootschalige grondwaterverontreinigingen: mede door KRW en de GWR is het noodzakelijk dat het grondwaterbeheer (kwantitatief en kwalitatief), gezamenlijk en gebiedsgericht wordt aangepakt. Het convenant bevat de aanzet tot een regeling waarbij de verantwoordelijkheid voor de sanering van het diepere grondwater tegen betaling van een afkoopsom kan worden overgedragen aan een lokale, regionale of landelijke beheersautoriteit die borg staat voor een gebiedsgericht beheer. Strategische aspecten Door de toenemende vraag naar ruimte neemt het gebruik en daarmee ook de waarde van de ondergrondse ruimte toe. Belangrijke strategische vragen zijn wie bepaalt welk gebruik van de ondergrond gerealiseerd mag worden, welke partij welke risico s draagt en aan wie de baten van het gebruik toekomen. Toekomst In de toekomst zullen de ontwikkelde beleidskaders aangepast moeten worden en/of nieuwe kaders worden uitgewerkt. Dit gaat bijvoorbeeld over gemeentelijke beleidsconsequenties van nationaal ingevoerde Europese richtlijnen (Kaderrichtlijn Water, omgang met drempelwaarden, AMvB doelstellingen). Ook kan de omgang met grondwater(kwaliteit) bij inrichting van de ondergrond mogelijk door nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening worden beïnvloed. Welke effecten deze ontwikkelingen zullen hebben op het stedelijke grondwaterbeleid van Utrecht is op dit moment nog niet goed te voorspellen. 3.3 Kwaliteitsdoelstelling Bij de gebiedsgerichte aanpak in Utrecht moet de wijze van aanpak en de te nemen maatregelen leiden tot een duidelijke kwaliteitsverbetering, die bovendien meetbaar is. In de Circulaire bodemsanering is dit als volgt vastgelegd: ieder saneringsplan voorziet in verhoging van de kwaliteit van zowel bodem als grondwater, en zorgt er tevens voor dat het huidige en gewenste gebruik van de bodem (zowel de bovenlaag als onder de grond) mogelijk wordt gemaakt. Verspreiding van de restverontreinigingen naar buiten het saneringsgebied moet worden voorkomen; bovendien is er zo min mogelijk nazorg voor nodig. Het eindresultaat van de sanering houdt eveneens rekening met functies boven- en ondergronds. Daarbij moeten gevoelige bodemfuncties, zoals drinkwaterwinning beschermd zijn. Bij de gebiedsgerichte aanpak moet ook worden ingegaan op de mate waarin de grondwaterkwaliteit wordt verbeterd en hoe de gebruiksmogelijkheden van het te saneren terrein hersteld worden. In de kwaliteitsdoelstelling wordt hierom de op termijn te behalen concentratieafname (zg. vrachtverwijdering) van het gebied vastgelegd, zonder dat onacceptabele risico's voor mens, plant of dier worden veroorzaakt. Voor de verbetering van de grondwaterkwaliteit (afnemende trend aan concentraties in de tijd) moet een prognose van de concentratieafname in het saneringsplan te worden opgenomen. Hiervan afwijken is een reden om een evaluatie te maken en, als dat nodig blijkt, aanvullende maatregelen te eisen om de kwaliteitsdoelstelling alsnog te bereiken. 3.4 Kosten en kostenverhaal Deze beleidsnotitie richt zich primair op historische verontreinigingen. Wie voor de verontreiniging verantwoordelijk kan worden gesteld, is vaak moeilijk vast te stellen. Op grond van het principe de vervuiler betaalt, kunnen veroorzakers van verontreinigingen verplicht worden gesteld om bodemonderzoek uit te voeren en zonodig saneringsmaatregelen te treffen. Deze maatre- 2 Circulaire bodemsanering 2006, gewijzigde versie, Staatscourant 10 juli

12 gelen moeten in overeenstemming zijn met de voorwaarden die daarvoor bij of krachtens de Wbb zijn gesteld. Daarnaast bestaat de mogelijkheid veroorzakers aansprakelijk te stellen voor schade die voortvloeit uit de bodemverontreiniging. Omdat deze beleidsnotitie zich uitsluitend richt op het diepere grondwater zal de waarde van een locatie ten gevolge van een sanering waarschijnlijk niet toenemen, waardoor een vordering op grond van ongerechtvaardigde verrijking minder relevant is. Dit klemt te meer omdat veroorzakers van verontreiniging en rechthebbenden van locaties binnen het te saneren gebied wel de voordelen krijgen die samenhangen met een gebiedsgerichte aanpak. Naast de bekende methoden om kosten te verhalen is het daarom van belang dat eigenaars van grond en grondgebruikers op andere wijze een bijdrage leveren aan de realisatie en uitvoering van een gebiedsgerichte saneringsaanpak. Van rechthebbenden op de grond zal dan ook in ieder geval worden verlangd dat zij verontreinigingen in de bovengrond zullen onderzoeken en er voor zorgen dat verontreinigingen zonodig worden gesaneerd. Enerzijds wordt hiermee voorkomen dat door nalevering vanuit de bovengrond het diepere grondwater meer verontreinigd raakt. En anderzijds kan hiermee worden bereikt dat een belangrijk deel van de onderzoeks- en saneringskosten van bodemverontreinigingen in het te saneren gebied met geld uit de non-profit sector wordt betaald. Nog onderzocht zal worden in hoeverre het mogelijk is dat gewerkt wordt met een afkoopsom, mogelijk gecombineerd met een vrijwaring, daaronder begrepen de criteria die daarbij gehanteerd kunnen worden. Voor de verdere financiering van een gebiedsgerichte sanering komen in ieder geval de volgende middelen en mogelijkheden in aanmerking: ISV (projectbasis); bijdrageregelingen ten behoeve van bedrijven: bedrijvenregeling / bosatex / Bodemcentrum convenant; baatbelasting. Afhankelijk van het gebied en betrokken partijen wordt financiering specifiek vastgesteld. 3.5 Toetsingskader voor saneringsplannen Bodemsanering per gebied is alleen mogelijk als, binnen wettelijke kaders, wordt voldaan aan een aantal randvoorwaarden. We hebben een beleidsregel Gebiedsgerichte aanpak grondwaterverontreinigingen opgesteld (hoofdstuk 4) waaraan de gemeente Utrecht alle saneringsplannen toetst die voor een gebiedsgerichte sanering van bodemverontreinigingen zijn opgesteld, waarbij de volgende uitgangspunten zijn gehanteerd: Kwaliteitsverbetering, beschermen en benutten: de gebiedsgerichte aanpak (sanering) moet leiden tot een duidelijke kwaliteitsverbetering, die bovendien meetbaar is en zo min mogelijk nazorg geeft en het gebied hierbuiten beschermen. De mogelijkheden die zich binnen een gebied voordoen, moeten zo optimaal mogelijk benut worden zodat ook een optimale invulling aan duurzaamheid kan worden gegeven. Omgang met onzekerheden: de grootschalige verontreinigingen die vlakbij elkaar liggen en (dreigen te) vermengen vragen om een innovatieve sanering van het gebied in kwestie. In het saneringsplan moet, naast een beschrijving van de onzekerheden en hoe daarmee om te gaan, ook voldoende controle op de sanering zijn opgenomen. Milieurendement: het moet aannemelijk zijn dat een gebiedsgerichte sanering tot meer milieurendement en/of betere beheersing van humane/ecologische risico s leidt dan een gevalsgerichte benadering. Randvoorwaarden gebiedsgerichte sanering: belangrijke basis om voor gebiedsanering te kiezen is de begrenzing van het gebied in kwestie. De ligging van de grens bepaalt of een gebiedsgerichte of gevalsgerichte sanering van toepassing is. Deze grens moet eenduidig zijn vastgesteld en onderbouwd. Hiervoor worden in de beleidsregel een reeks randvoorwaarden benoemd en toegelicht. 12

13 4. De beleidsregel Gebiedsgerichte aanpak grondwaterverontreinigingen Inleiding De beleidsregel is opgesteld om als toetsingskader te dienen bij de afweging om de gebiedsgerichte aanpak te gaan toepassen. Daarnaast staan er randvoorwaarden in waaraan een saneringsplan moet voldoen als de gebiedsgericht aanpak wordt toegepast. Omdat de landelijke regelgeving nog niet volledig is uitgekristalliseerd zal de beleidsregel flexibel worden toegepast. Zodra meer wettelijke duidelijkheid is over deze aanpak (o.a. door jurisprudentie) zal de beleidsregel worden aangepast. Ook is elk gebied op zich uniek. Daar kunnen altijd aanvullende voorwaarden en criteria worden gesteld. Voorop staat dat er een belangrijke mate van zorgvuldigheid wordt gehanteerd bij de ze aanpak wat op het moment de meeste rechtszekerheid biedt. Over de beleidsregel zal het bevoegd gezag en apart besluit nemen, waarna deze wordt opgenomen in het Gemeenteblad. Artikel 1. Begripsbepalingen In deze beleidsregel wordt verstaan onder: a. bevoegd gezag: het college van b&w van Utrecht; b. gebiedsgerichte aanpak: de gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen in Utrecht betreft een saneringsaanpak die op meerdere grondwaterverontreinigingen binnen een afgebakend gebied in de ondergrond (1 e WVP) is gericht, in plaats van één saneringsaanpak per verontreiniging. c. signaalgrens: POC (Plains of Compliance). Deze sluit aan op de GWR. Op de signaalgrens vindt door monitoring controle op verspreiding plaats; dit kan tot het signaal leiden om in te grijpen. De afstand tussen de signaalgrens en systeemgrens is zo gekozen dat er voldoende tijd is om in te grijpen voordat de verontreinigingen de buitenste grens (systeemgrens) bereiken. Bij een afstand van 100 meter komt dit overeen met een periode van maximaal 10 jaar voordat de verontreinigingen door natuurlijke grondwaterstroming bij de buitenste grens komen. Dit is een maximale periode waarbinnen afdoende maatregelen moeten worden genomen. Uitgangspunt hierbij is dat de gemiddelde verplaatsingssnelheid van een verontreiniging 10 meter per jaar is (bron: Plan van aanpak onderzoek grondwaterkwaliteit Stationsgebied, Arcadis, 1 oktober 2007). d. systeemgrens: De horizontale systeemgrens is de grens in het vastgestelde gebied, waarbuiten geen noemenswaardige invloed op de grondwaterkwaliteit gesignaleerd mag worden. Hierbinnen is een signaalgrens gedefinieerd: een POC (Plains of Compliance). Deze sluit aan op de Dochter Richtlijn Grondwater (GWR). e. T-waarde: dit is het rekenkundige gemiddelde van de Streef- en Interventiewaarde grondwater (resp. S-waarde en I-waarde). Artikel 2. Doel van de regeling Het bieden van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen (saneringen). 13

14 Artikel 3. Doel gebiedsgerichte aanpak Het doel van de sanering is een milieuhygiënisch acceptabele eindsituatie. De wijze van aanpak en te nemen maatregelen moeten leiden tot een duidelijke kwaliteitsverbetering, die bovendien meetbaar is. Toelichting Voor de beschrijving van de te behalen kwaliteitsverbetering wordt verwezen naar hoofdstuk 3 van de beleidsnota 'Beschermen, verbeteren en benutten: naar een gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen in de ondergrond van Utrecht'. Daarnaast is de aanpak en doelstelling van de gebiedsgerichte aanpak ook afgestemd op de (rest)concentraties die naleveren vanaf bekende bronlocaties (maximaal concentratieniveau grondwaterverontreiniging). De aanpak van de bron/bronlocatie belemmert de gebiedsgerichte aanpak van de pluim in de ondergrond niet. Artikel 4. Beschermen, verbeteren, en benutten 1. De gebiedsgerichte aanpak is alleen mogelijk als de kwaliteit van het grondwater buiten het gebied (horizontaal en verticaal) wordt beschermd. 2. De gebiedsgerichte aanpak is gericht op een duidelijke kwaliteitsverbetering van het grondwater die meetbaar is waarbij: a. alleen verdunningseffecten niet worden beschouwd als een kwaliteitsverbetering; b. aanvullende maatregelen kunnen worden voorgeschreven; c. de kwaliteit van het grondwater buiten het gebied horizontaal en vertikaal niet mag verslechteren. 3. De aanpak en doelstelling van de gebiedsgerichte aanpak (sanering) is ook afgestemd op de (rest)concentraties die naleveren vanaf bekende bronlocaties (maximaal concentratieniveau grondwaterverontreiniging). De aanpak van de bron/bronlocatie belemmert de gebiedsgerichte aanpak van de pluim in de ondergrond niet. 4. De bron- en pluimaanpak moet zoveel als mogelijk ontkoppeld zijn 5. de gebiedsgerichte aanpak faciliteert het duurzaam benutten van de ondergrond. Toelichting De gebiedsgerichte aanpak is alleen mogelijk als de kwaliteit van het grondwater buiten het gebied (horizontaal en verticaal) wordt beschermd. De gebiedsgerichte aanpak moet hiertoe voldoende maatregelen bevatten. Dit heeft ook betrekking op grondwater dat zich in een watervoerend pakket bevindt dat de functie drinkwaterwinning heeft. De gebiedsgerichte aanpak moet hiertoe voldoende maatregelen bevatten. De gebiedsgerichte aanpak moet leiden tot een duidelijke kwaliteitsverbetering, die meetbaar is en zo min mogelijk nazorg geeft. De mogelijkheden die zich binnen een gebied voordoen, moeten optimaal benut worden. Zo zijn in het Utrechtse bodemsysteem natuurlijke afbraakprocessen aanwezig, die uiteindelijk een positieve invloed hebben op de kwaliteit. Deze afbraakprocessen moeten optimaal benut worden en waar mogelijk gestimuleerd. De sanering kan niet alleen op verdunningseffecten worden gebaseerd. Indien noodzakelijk worden aanvullende maatregelen getroffen om de kwaliteit te verbeteren. Bijvoorbeeld: combinaties van duurzame energiesystemen (warmtekoudeopslag), zuiveren van onttrokken grondwater (eventueel met innovatieve technieken), generieke saneringsmaatregelen, langdurig beheer van het gebied en gebiedsmonitoring. De gebiedsgerichte aanpak is alleen mogelijk indien de kwaliteit van het grondwater buiten het gebied (horizontaal en verticaal) wordt beschermd. Daarnaast zal met de gebiedsgerichte aanpak het duurzaam benutten van de ondergrond moeten worden gefaciliteerd. Artikel 5. Milieurendement gebiedsgerichte aanpak 14

15 Het moet aannemelijk zijn dat een gebiedsgerichte aanpak tot meer milieurendement en/of betere beheersing van humane/ecologische risico s leidt dan een gevalsgerichte benadering. Toelichting De onderzoeksinspanning in een grootschalig gebied waar sprake is van (dreigende) vermenging kan bij bijvoorbeeld onevenredig hoge onderzoekskosten worden opgeschaald, als dit voldoende wordt onderbouwd en goedgekeurd door het bevoegd gezag. Binnen het gebied van de gebiedsgerichte aanpak is het niet altijd noodzakelijk gevallen volledig af te perken, maar kan worden volstaan met een globale afperking van individuele gevallen. Artikel 6. Randvoorwaarden gebiedsgerichte aanpak Om te kunnen besluiten over een gebiedsgerichte aanpak worden de volgende randvoorwaarden gehanteerd: 1. Er is sprake van een ruimtelijke samenloop van mobiele grondwaterverontreinigingen; 2. Een onderbouwing voor de afbakening van een samenhangend gebied wordt aangeleverd op basis van de volgende vaste onderdelen: aard, mate en omvang van de grondwaterverontreinigingen (bekende gevallen van verontreiniging); mate van vermenging en onderscheid tussen de verontreinigingen; natuurlijke geohydrologische grenzen (zoals 1 e WVP); de ligging van kwetsbare objecten in of nabij het gebied, zoals waterwingebieden en het gebruik van de bodem; de gemeentegrens; 3. De prognose of het saneringsverloop van de gebiedsgerichte aanpak is meetbaar en controleerbaar en maakt een vast onderdeel uit van het saneringsplan; 4. De effecten van de gebiedsgerichte aanpak op afzonderlijke gevallen van mobiele bodemverontreinigingen binnen het gebied, moeten beschreven en onderbouwd zijn in het saneringsplan, inclusief de eventueel noodzakelijke maatregelen. 5. Er wordt een systeemgrens (gebiedsgrens) vastgesteld en een hierbij behorende nul-situatie grondwaterkwaliteit. 6. Met het oog op van de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van de gebiedsgerichte aanpak worden randvoorwaarden gesteld aan activiteiten die ingrijpen in de ondergrond van het gebied. Toelichting Belangrijke basis om voor gebiedsgerichte aanpak (sanering) te kiezen is de onderbouwing van én de begrenzing van het gebied in kwestie. De ligging van de grens bepaalt of een gebiedsgerichte of gevalsgerichte sanering van toepassing is. Deze grens moet eenduidig zijn vastgesteld en onderbouwd. Het bevoegd gezag hanteert de volgende randvoorwaarden om zorgvuldig te kunnen besluiten tot een gebiedsgerichte aanpak: 1. Ruimtelijke samenloop. Ruimtelijke samenloop van mobiele grondwaterverontreinigingen: de verontreinigingen zijn niet meer afzonderlijk te onderscheiden dan wel alleen tegen onevenredige hoge kosten aan te pakken en moeten een aantoonbare samenhang vertonen. 2. Prognose. De prognose of het saneringsverloop van de gebiedsgerichte aanpak is meetbaar en controleerbaar en maakt een vast onderdeel uit van het saneringsplan. De prognose betreft hier de te verwachten verbetering van de grondwaterkwaliteit, dus een afnemende trend aan concentraties in de tijd. Op een ijkmoment vindt een tussenevaluatie van de voortgang plaats. Een ijkmoment dient in de beginfase van 15

16 de saneringsaanpak in beginsel tweejaarlijks plaats te vinden. Afhankelijk van het verloop van de aanpak kan dit in een vijfjaarlijkse frequentie worden gewijzigd. Voor tussentijdse evaluaties worden subdoelstellingen geformuleerd en getoetst. Op ijkmomenten kan in overleg en met instemming van het bevoegd gezag de prognose bijgesteld worden op basis van voortschrijdend inzicht binnen het goedgekeurde saneringsplan. Zo wordt effectief omgegaan met onzekerheden. 3. Overige verontreinigingen. De effecten van de gebiedsgerichte aanpak op afzonderlijke gevallen van mobiele bodemverontreinigingen binnen het gebied (zoals aromaten, zware metalen), moeten beschreven en onderbouwd zijn in het saneringsplan, inclusief de eventueel noodzakelijke maatregelen. 4. Systeemgrens bij de gebiedsgerichte aanpak. De systeemgrens is de grens in het vastgestelde saneringsgebied, waarbuiten geen enkele invloed op de grondwaterkwaliteit gesignaleerd mag worden. Hierbinnen is een signaalgrens gedefinieerd: een POC (Plains of Compliance). 5. Activiteiten in de ondergrond. In het saneringsplan zijn randvoorwaarden gesteld aan activiteiten die ingrijpen in de ondergrond in het gebied. Hiermee wordt voorkomen dat de uitvoering en haalbaarheid van de gebiedsgerichte sanering door deze activiteiten belemmerd wordt. Activiteiten in de ondergrond worden vooraf gemeld bij de gemeente Utrecht. Indien ze aan de randvoorwaarden van het saneringsplan voldoen, is er voor goedkeuring geen apart saneringsplan nodig. Voor activiteiten die niet aan de randvoorwaarden voldoen geldt de volledige meldingsprocedure conform de Wbb. Artikel 7. Effecten op omgeving 1. Verspreiding naar een kwetsbaar (en dus beschermd) object wordt voorkomen. 2. Als verspreiding risico s voor mens en ecologie oplevert, dan moeten terstond maatregelen getroffen worden. Toelichting Het risico op verspreiding van verontreinigingen moet worden tegengegaan binnen de context van het aantasten van de functie van kwetsbare objecten en binnen het ontstaan van een onbeheersbare situatie als gevolg van ontoelaatbare verspreiding van verontreinigingen naar buiten het gebied en van zak- en drijflagen. Dit betekent dat onder meer verspreiding naar een kwetsbaar (en dus beschermd) object moet worden voorkomen. Als verspreiding desondanks toch dreigt of wordt aangetoond moeten op zo kort mogelijke termijn maatregelen worden genomen om dit tegen te gaan. Eventuele effecten bij de gebiedsgerichte aanpak op van nature (verhoogde) aanwezige concentraties aan zware metalen (achtergrondwaarden) worden beschouwd als een acceptabele variatie van natuurlijke waarden. Dit moet voldoende zijn onderbouwd. Als verspreiding risico s voor mens en ecologie oplevert, moeten terstond maatregelen getroffen worden. Natuurlijke toestroming van verontreinigingen van buiten het gebied kan toelaatbaar zijn, mits dit geen problemen geeft voor de haalbaarheid van de saneringsdoelstelling. Betrokkene partijen maken onderling afspraken over de financiële consequenties hiervan. Bekeken kan worden of de grens van de gebiedsgerichte aanpak moet worden verruimd op basis van voortschrijdend inzicht. Artikel 8. Ontkoppeling bron- en pluimaanpak 1. Om nalevering van ondiepe bronzones naar het diepere grondwater te voorkomen worden bronlocaties gesaneerd, zoveel als redelijkerwijs technisch mogelijk is. 2. De aanpak van bronlocaties is/wordt via afzonderlijke saneringsplannen, inclusief saneringsonderzoek, beschreven en vastgesteld. 16

17 3. Voorwaarde voor ontkoppeling is dat de sanering van de bron de gebiedsgerichte aanpak van de pluim in de ondergrond niet belemmert en omgekeerd. Toelichting Om de grondwaterkwaliteit bij bodemsanering te beschermen is onderdeel van de oplossing het onderscheid maken tussen de sanering van ondiepe bronlocaties (gekoppeld aan historische bodembedreigende activiteiten en een bron van nalevering aan het grondwater) en diepe integrale verontreinigingen (los van bronlocaties). Dit staat schematisch weergegeven in onderstaande figuur. Figuur 4: Ontkoppeling bron- en pluimaanpak (gevalsgericht versus gebiedsgericht) Om nalevering van ondiepe bronzones naar het diepere grondwater te voorkomen worden bronlocaties gesaneerd, zoveel als redelijkerwijs mogelijk is. De aanpak van bronlocaties is/wordt via afzonderlijke saneringsplannen, inclusief saneringsonderzoek, beschreven en vastgesteld. Het onderscheid tussen bron en pluim is volgens eenduidige criteria bepaald en voor de Utrechtse situatie als volgt: Bodemopbouw; Hydrologie; Concentraties verontreinigingen; Samenloop zelfde type verontreiniging; Kans op (ontstaan) humane risico's. Voorwaarde voor ontkoppeling is dat de sanering van de bron de gebiedsgerichte aanpak van de pluim in de ondergrond niet belemmert en omgekeerd. Daarom is in de regel de ontkoppeling tussen de gevalsgerichte en gebiedsgerichte aanpak voor de Utrechtse situatie gelegen op 5 meter beneden het maaiveld (mmv). Als de bronzone (ook) dieper zit dan 5 m-mv en dit risico s voor de situatie boven de grond oplevert, wordt in dit diepere traject betrokken bij de gefaseerde sanering van de bron. Wanneer ontkoppeling van 17

18 de bron en pluim niet uitvoerbaar of haalbaar is, kan de bron worden betrokken bij de (gefaseerde) sanering van de pluim. Voor sanering van de bron bij mobiele verontreinigingen in de bodem is het (concept) bodembeleid van de gemeente Utrecht, beleidskader gevalsgerichte aanpak mobiele verontreinigingen van toepassing. Artikel 9. Procedurele aspecten 1. Voor de niet meer te onderscheiden gevallen van verontreinigingen die vermengd zijn of dreigen te raken volstaat één integraal Saneringsonderzoek en Saneringsplan gebaseerd op de geclusterde aanpak (art. 42 Wbb). 2. De gebiedsgerichte aanpak wordt vastgelegd met een beschikking op een saneringsplan ( Wbbtraject ). Hieraan is een openbare besluitvormingsprocedure verbonden. 3. De gewenste gebiedsgerichte aanpak mag niet tegenstrijdig zijn met andere beleidskaders, zoals de KWR/GWR en het Waterplan van provincie Utrecht. 4. Als voortschrijdend inzicht er toe leidt dat de afbakening van het saneringsgebied aangepast moet worden, dan wordt dit onderbouwd met actuele onderzoeksgegevens. Afhankelijk van de mate van wijziging wordt een aanvulling op het eerder beschikte saneringsplan dan wel een nieuw saneringsplan ingediend. Artikel 10. Saneringsplan In het saneringsplan zijn randvoorwaarden gesteld aan activiteiten die ingrijpen in de ondergrond in het gebied. Hiermee wordt voorkomen dat de uitvoering en haalbaarheid van de gebiedsgerichte aanpak belemmerd wordt. Toelichting Activiteiten in de ondergrond uitgevoerd door of vanwege derden moeten vooraf worden gemeld bij de gemeente Utrecht conform artikel 28 van de Wet bodembescherming. Indien ze aan de randvoorwaarden van het saneringsplan voldoen, is er voor goedkeuring geen apart saneringsplan nodig. Gaat het om een wijziging van het saneringsplan dan bestaat volgens de Wbb de mogelijkheid aanwijzingen te geven over de uitvoering van de activiteiten. Voor activiteiten die niet aan de randvoorwaarden van het saneringsplan van de gebiedsgerichte aanpak van de ondergrond voldoen vallen niet onder dit saneringsplan. Hiervoor geldt de volledige meldingsprocedure conform de Wbb en zal een separaat saneringsplan moeten worden opgesteld en moeten worden goedgekeurd. Deze separate aanpak mag daarbij geen belemmering van de gebiedsgerichte aanpak vormen. Artikel 11. Risicobeheer 1. De grondwaterverontreinigingen in het gebied worden beheerst. 2. Bij de gebiedsgerichte aanpak wordt in het saneringsplan gemotiveerd of er wel/geen sprake is van risico s door de sanering in kwestie. Dit geldt voor: a. Risico s voor mensen; b. Risico s voor ecosystemen. Toelichting Verspreiding van verontreinigingen vanuit het begrensde gebied naar de omgeving (zowel horizontaal als verticaal) moet worden voorkomen (zie kader clusteraanpak, hoofdstuk 3 van de beleidsnota 'Beschermen, verbeteren en benutten: naar een gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen in de ondergrond van Utrecht' ). Binnen het afgebakende gebied kan de bodem als reactorvat worden gebruikt. Verspreiding van verontreinigingen binnen het begrensde gebied is geen risico, tenzij dit leidt tot ecologische of humane risico s. Er moet voorkomen worden dat binnen het gebied een ecologisch of humaan risico 18

19 ontstaat. Doet zich desondanks toch een risico op dit gebied voor, dan worden direct maatregelen genomen om deze te voorkomen. Risico s door verontreinigende stoffen Bij de gebiedsgerichte aanpak wordt in het saneringsplan gemotiveerd of er wel/geen sprake is van risico s door de sanering in kwestie. Risico s voor mensen. Van de VOCl-verontreinigingen kan vooral vinylchloride, een stof met een hoge vluchtigheid en giftigheid, bij relatief lage concentraties in het grondwater risico s opleveren als mensen er aan worden blootgesteld. Bij de gebiedsgerichte aanpak moet dit worden voorkomen en gecontroleerd. In samenwerking met onder andere TCB (Technische Comissie Bodem) zal het voorkomen van risico s bij grootschalige verontreinigingen en gebieden op wetenschappelijk niveau verder worden onderzocht. Risico s voor ecosystemen. Verontreinigingen in de bodem kunnen, door opname door planten en bodemorganismen, ecosystemen aantasten. Bij het bepalen van ecologische risico s (conform Sanscrit) kan worden gesteld dat deze niet aanwezig zijn. De gebiedsgerichte aanpak richt zich op grondwaterverontreinigingen in de diepere ondergrond. Hiervoor is geen horizontale omvang van de onbedekte HC50-contour van toepassing conform Sanscrit. Verschillende perspectieven. De risico s van bodemverontreiniging kunnen vanuit milieuhygiënisch of wetenschappelijk perspectief nogal verschillen. Dit gebeurt vooral als grondwaterverontreinigingen zich in de diepere ondergrond bevinden. Dit verschil in perspectief is te overbruggen door heldere en duidelijke communicatie door de gemeente Utrecht en door voldoende voorlichting, waarin beide perspectieven worden belicht. Artikel 12. Voorkomen van de verspreiding tijdens de uitvoering van de gebiedsgerichte aanpak Verspreiding van verontreinigingen naar buiten het gebied moet tijdens de sanering worden voorkomen. Toelichting Tijdens de uitvoering van de gebiedsgerichte aanpak conform een ingestemd saneringsplan moet verspreiding van verontreinigingen naar buiten het gebied worden voorkomen. In het saneringsplan is voldoende controle en monitoring opgenomen om dit periodiek te kunnen volgen. Voor verontreinigingen buiten het gedefinieerde gebied geldt geen meetbare verplaatsing. Onder het 'voorkomen van verspreiding' wordt concreet het volgende verstaan: bij uitstroming van grondwater naar een zone daarbuiten met schoon grondwater (lager dan streefwaarde) daarbuiten, kan de grondwaterkwaliteit maximaal lager dan de streefwaarde (< S-waarde) zijn; voor uitstroming naar een zone daarbuiten met reeds verontreinigd grondwater (dezelfde aard van verontreiniging, zoals VOCl s) geldt dat in het uitstromend grondwater maximaal concentraties lager dan de tussenwaarde (< T-waarde) toelaatbaar zijn; indien grondwater met hogere concentraties dan deze waarden vanuit het gebied stroomt (zonder dat sprake is van directe invloed van buiten het gebied) dan werkt de gebiedsgerichte aanpak onvoldoende. In dat geval is sprake van een ongeoorloofde en ongewenste situatie. De initiatiefnemer cq. verantwoordelijke van de gebiedsgerichte aanpak neemt dan zo spoedig mogelijk een beheersmaatregel in aanvulling op het saneringsplan. Deze beheersmaatregel is gericht op het opheffen van de ongewenste situatie. Artikel 13. Monitoring van het gebied Binnen de systeemgrens zijn de volgende typen monitoring noodzakelijk: 19

20 1. Trend- en procesmonitoring in het gebied: afnemende trend, risico s, kwetsbare objecten, gevoelig gebruik en biologische (afbraak)processen. 2. Systeemgrensmonitoring: controle op verspreiding aan de rand én onderkant van het gebied. Voor een gebiedsgerichte aanpak in het 1e WVP betekent dit dat ook monitoring in het 2e WVP noodzakelijk kan zijn. 3. Bij risico s en een onbeheersbare situatie moeten tijdig maatregelen worden genomen om dit op te heffen. Toelichting Monitoring is gericht op het beheer van de verontreinigingen door controle van de grenzen van het gebied, de kwaliteitsverbetering van het grondwater binnenin én van processen/activiteiten die kunnen leiden tot een potentieel risico. Monitoring is gericht op de verontreinigende stoffen én op hun afbraakproducten. Biologische afbraakprocessen binnen het gebied en omgevingscondities moeten in dat geval in de tijd gevolgd worden. Bij gebiedsgerichte aanpak is de mate van monitoring anders dan bij sanering per geval. Binnen de systeemgrens zijn de bovenstaande typen monitoring noodzakelijk. Artikel 14. Aanvullende vereisten saneringsplan In het saneringsplan moet, naast een beschrijving van de onzekerheden en hoe daarmee om te gaan, ook voldoende controle op de sanering zijn opgenomen. Toelichting Grootschalige verontreinigingen die vlakbij elkaar liggen en (dreigen te) vermengen vragen om een innovatieve sanering van het gebied in kwestie. In de praktijk kan een saneringsplan voor een gebiedsgerichte aanpak dynamisch zijn en op basis van nieuwe inzichten worden bijgesteld. Het saneringsplan kan in dat geval uit een cyclisch ontwerp bestaan. Artikel 15. Overige verontreinigingen De effecten van de gebiedsgerichte aanpak op afzonderlijke gevallen van mobiele bodemverontreinigingen binnen het gebied (zoals aromaten, zware metalen), moeten beschreven en onderbouwd zijn in het saneringsplan, inclusief de eventueel noodzakelijke maatregelen. Artikel 16. Uitsluiting Deze beleidsregel is niet van toepassing op nieuwe gevallen van bodemverontreiniging (art. 13 Wbb). Artikel 17. Duur van de beleidsregel Deze beleidsregel geldt vanaf het tijdstip dat de beleidsregel gepubliceerd is. Afhankelijk van de ervaringen met deze beleidsregel zal worden bekeken of deze regeling wordt verlengd of wordt herzien. Artikel 18. Hardheidsclausule Het college kan deze verordening buiten toepassing verklaren of daarvan afwijken voor zover de toepassing daarvan leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. 20

21 BIJLAGE 1. Landelijke wet- en regelgeving & beleidsontwikkelingen Inleiding In relatie tot de ondergrond van Utrecht en de gebiedsgerichte sanering is nog een aantal bestaande en toekomstige wet- en regelgeving zijdelings van belang. Enerzijds kan die wetgeving een rol spelen bij de uitvoering van de gebiedsgerichte sanering, anderzijds kan het door nieuwe wetgeving noodzakelijk worden de beleidsregel en de uitvoering te wijzigen. Hieronder volgt informatie over de relevante wet- en regelgeving voor de omgang met grondwater. 1. Wet bodembescherming (Wbb) De Wbb is, voor zover het historische verontreinigingen betreft, van kracht als sprake is van ernstige bodemverontreiniging. Conform deze wet is de gemeente Utrecht het bevoegd gezag. Het doel van de Wbb is primair het beschermen van de bodem, zodat deze benut kan worden door mens, plant en dier. Voor de sanering van ernstige bodemverontreiniging is het uitgangspunt dat de vervuiler zelf de verontreiniging saneert. Als er geen vervuiler (meer) aansprakelijk te stellen is, zal de sanering door de overheid worden uitgevoerd. 2. Grondwaterwet De Grondwaterwet stelt regels aan het onttrekken en infiltreren van grondwater. Door een gebrek aan regels in de praktijk geldt voor initiatiefnemers in de ondergrond wie het eerst komt, die het eerst maalt. De toename van duurzame energiesystemen, zoals WKO-systemen, beïnvloeden de ondergrond sterk. De provincie is het bevoegd gezag voor wat betreft de Grondwaterwet. 3. Grondwaterbeheer Het grondwater dat door de ondergrond stroomt, is er van nature. In principe is het van ons allemaal. Juridisch gezien behoort het grondwater aan niemand toe ( een res nullius ), tenzij het opgepompt is. Pas als er met grondwater wordt gehandeld, krijgt het vele invalshoeken: kwantiteit, kwaliteit, lozingswijze en functioneel gebruik (bijvoorbeeld als proceswater, drinkwater). Er is niet één bestuurlijke instantie die de verantwoordelijkheid draagt voor het hele grondwaterbeheer. Het rijk heeft de bevoegdheden onderverdeeld. De provincie gaat over de kwantiteit (onttrekkingen), infiltraties, lozingen in de bodem en waterwingebieden. De (grotere) gemeente over grondwaterbeheer (peilbeheer) en de grondwaterkwaliteit en het Hoogheemraadschap gaat over lozing op oppervlaktewater. Met betrekking tot de grondwaterkwaliteit (ook in het stedelijk gebied) is er vanuit de Kaderrichtlijn Water/Grondwaterrichtlijn landelijk beleid opgesteld. Het beheer van de grondwaterkwaliteit is een bevoegdheid van Utrecht. Het rijk delegeert een aantal taken aan de grotere gemeenten, waaronder nieuwe landelijke besluiten en regelingen, zoals uitvoering van de aangepaste Circulaire bodemsanering. Onderwerpen als omgang met grootschalige verontreinigingen en duurzame bodemenergie zijn daardoor zeer actueel. In een dynamische stad als Utrecht zijn dit belangrijke vraagstukken waarvoor behoefte bestaat aan een duidelijk beleidskader. 4. Kaderrichtlijn Water (KRW)/Grondwaterrichtlijn (GWR) Vanuit het Europese milieurecht zijn de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de daarbij behorende Grondwaterrichtlijn (GWR) van belang. Het doel hiervan is het beschermen, verbeteren en herstellen van alle grondwaterlichamen, met als doelstelling dat uiterlijk in 2015 een goede ecologische en chemische grondwatertoestand wordt bereikt, onder voorbehoud van uitzonderingsbepalingen. De KRW ziet vooral toe op de kwantiteit, en toestand van het grondwater bij een bedreiging voor oppervlaktewater en drinkwaterwinning, op 21

22 het schaalniveau van een grondwaterlichaam. Het realiseren van de doelstellingen van de KRW houdt bijvoorbeeld in dat een goede chemische waterkwaliteit van drinkwaterbronnen wordt bereikt die noodzakelijk is om de zuiveringsinspanningen te verminderen. Als de doelen van de KRW in gevaar komen, dan worden maatregelen genomen. De grootschalige stedelijke grondwaterverontreinigingen tellen significant mee. Hiertoe zal voor het stedelijke gebied van Utrecht monitoring in lijn met de KRW worden uitgevoerd. Voor een gebied met grootschalige en complexe grondwaterverontreinigingen kan het realiseren van een gebiedsgerichte sanering als maatregel conform de KRW worden beschouwd. Deze maatregel wordt ook genomen om aan de AMvB doelstellingen te voldoen. 5. Besluit houdende regels ter uitvoering van de milieudoelstellingen van de KRW De implementatie van de KRW en GWR in nationale regelgeving gaat plaatsvinden via dit besluit (ook genoemd Besluit kwaliteitseisen en monitoring water ). Naast voldoen aan bepaalde kwaliteits- en monitoringseisen in een grondwaterlichaam, wordt de sanering vanuit de Wbb als volwaardige aanpak voor kwaliteitsverbetering beschouwd. En er wordt ingegaan op gebiedsgerichte sanering van de ondergrond. De Waterhuishoudingplannen van provincie en waterschap zijn hiervoor de uitvoeringsinstrumenten. 6. Waterplan gemeente Utrecht Het Waterplan van de gemeente Utrecht is het kader voor het beheer van het grondwaterpeil, dus de kwantiteitsaspecten van grondwater. Hierin staat o.a. dat de prioriteit ligt bij handhaving van het grondwaterpeil, waarbij geen overlast voor bewoners wordt veroorzaakt. Er wordt geen specifieke bedreiging van grondwaterkwaliteitsaspecten verwacht. Het Waterplan gaat alleen over het grondwaterpeil. De waterkwaliteitsaspecten worden ondervangen vanuit het Wbb-kader. Het waterplan gaat alleen over de kwantiteit van het ondiepe grondwater. Het beheer van het diepe grondwater blijft wat betreft kwantiteit een taak van de provincie. 22

23 BIJLAGE 2. Begrippenlijst Bron: In verschillende (beleids)documenten wordt het begrip bron veelal gebruikt in de context van een gescheiden aanpak tussen de bron en pluim. De bron van de verontreiniging is vaak op de bronlocatie aanwezig, maar kan zich ook elders als secundaire bron in de bodem bevinden. Beter is het om te spreken van een verontreinigingsbron en van een brongebied indien het gaat om meerdere bronnen. Onder de verontreinigingsbron wordt het bodemvolume waarin verontreinigingen in de grond en grondwater aanwezig zijn verstaan, die als gevolg van de aard en gehalten van de stoffen in samenhang met de bodemsamenstelling kunnen leiden tot een beïnvloeding van de kwaliteit van het aangrenzende grondwater (zie: 'Handreiking Gebiedsgericht bodembeheer', Ministerie van VROM, concept d.d. 15 april 2009). Gebiedsgerichte aanpak: De gebiedsgerichte aanpak van grondwaterverontreinigingen in Utrecht betreft een saneringsaanpak die op meerdere grondwaterverontreinigingen binnen een afgebakend gebied in de ondergrond (1 e WVP) is gericht, in plaats van één saneringsaanpak per verontreiniging. Geohydrologie: Geohydrologie is het vakgebied dat het gedrag en de eigenschappen van water op en onder het aardoppervlak beschrijft. De geohydrologisch opbouw van de ondergrond in Utrecht bestaat schematisch uit een aantal lagen/pakketten, met als eerst de deklaag die zich aan de oppervlakte bevindt. De diepere lagen zijn goed doorlatende lagen die achtereenvolgens 1e en 2e watervoerend pakket worden genoemd. Deze zijn van elkaar gescheiden door een slecht doorlatende laag. MO: Verzamelnaam voor minerale olie, een mengsel van verschillende stoffen. De chemische samenstelling van minerale olie wordt onder meer bepaald door de hogere alkanen (onvertakte koolstofketens). Bij de analyse wordt onderscheid gemaakt tussen minerale olie van verschillende koolstofketenlengtes (aantal C s). Hierdoor worden C10-C40 en MO-vluchtig (fractie C6-C10) apart geanalyseerd en gerapporteerd. Voorbeeld: C10 = koolstofketen bestaande uit onder andere 10 koolstofatomen. Mobiele verontreinigingen: Verontreinigingen die zich verspreiden via het grondwater in de bodem. De mate van verspreiding wordt bepaald door diverse processen, zoals grondwaterstroming (advectie), dispersie, diffusie, afbraak en de eigenschappen van de verontreinigingen zelf. De volgende verontreinigingen worden als mobiel beschouwd, afhankelijk van hun retardatiefactor die zelf van onder andere het humusgehalte afhankelijk is: VOCl: zeer mobiel, retardatiefactor circa 1-10; BTEXN 3 : mobiel, retardatiefactor circa 4-40; Minerale olie: benzinecomponenten (< C16) zijn mobiel, retardatiefactor circa BTEXN: Verzamelnaam voor benzeen, tolueen, ethylbenzeen, xylenen en naftaleen, mobiele vluchtige aromatische koolwaterstoffen. Bron van deze stoffen is voornamelijk bodemverontreiniging veroorzaakt door benzine. 23

24 De zwaardere componenten van minerale olie zijn niet/nauwelijks mobiel, aangezien de retardatiefactor > 50 is. PAK-verbindingen in grondwater (exclusief Naftaleen) zijn eveneens niet mobiel (retardatiefactor >> 200). De mobiliteit is geringer naar mate het molecuulgewicht toeneemt. De mobiliteit van zware metalen in grondwater is sterk afhankelijk van factoren zoals ph, redoxpotentiaal, etc. Onder natuurlijke omstandigheden heeft het diepere grondwater in het watervoerende pakket een neutrale ph en gereduceerde condities. Zware metalen komen dan voornamelijk als neerslag in het pakket terecht (bijvoorbeeld onoplosbare sulfiden) en zijn daardoor niet/nauwelijks als mobiel te beschouwen, met uitzondering van arseen en molybdeen. Ondergrond: De ondergrond is het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en (micro)organismen. Voor de situatie in Utrecht is het meest relevante deel van de ondergrond vanaf maaiveld tot circa 150 m NAP. Dit traject omvat zowel het 1 e als het 2 e WVP. Op deze diepte ligt de scheidende laag naar het 3e WVP. In het algemeen wordt onder de ondergrond dat deel van de aarde verstaan vanaf het maaiveld tot ongeveer 10 kilometer diepte. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de ondiepe ondergrond, grondwaterlaag en de diepe ondergrond. Deze is ook onder te verdelen naar activiteiten die in de ondergrond plaatsvinden zoals ondergronds bouwen, ondergrondse infrastructuur, duurzame bodemenergie, winning delfstoffen, opslag in de ondergrond en winning van grondwater (bron: De redeneerlijn voor de ondergrond, versie 1, concept). Verontreinigingen met VOCl: vluchtige gechloreerde koolwaterstoffen: VOCl is de verzamelnaam voor vluchtige gechloreerde koolwaterstoffen zoals Per en Tri en hun biologische afbraakproducten Cis en VC (vinylchloride). In het verleden werden VOCl verontreinigingen meestal veroorzaakt door chemische wasserijen of metaalverwerkende bedrijven, waar de oplosmiddelen Per en Tri als reiniger of ontvetter werden gebruikt. Dit soort pure oplosmiddelen zijn zwaarder dan water en kunnen in de bodem als een zaklaag voorkomen, als ze plaatselijk op een slecht doorlatende laag in de diepere ondergrond blijven hangen. Als deze middelen oplossen, zijn ze zeer mobiel en vluchtig, en afhankelijk van de grondwatercondities biologisch afbreekbaar. VOCl-verontreinigingen zijn relatief giftig. Door biologische afbraak van Per en Tri kan onder meer VC ontstaan, dat giftiger is dan de oorspronkelijke producten. VC is kankerverwekkend en een chronische blootstelling hieraan kan schade toebrengen aan de gezondheid. Afhankelijk van de condities in de bodem breekt VC verder af tot onschadelijke stoffen als etheen en ethaan. Warmtekoudeopslag (WKO): Warmtekoudeopslag is een technische variant van de winning van duurzame bodemenergie. Warmte of koude wordt in het grondwater in de ondergrond opgeslagen door het op- en terugpompen van grondwater, waaraan bovengronds in een installatie de koude of warmte wordt onttrokken. Voor een initiatiefnemer (vergunning Grondwaterwet) geldt het principe wie het eerst komt, het eerst maalt. Bij beperkte ondergrondse ruimte kan er concurrentie zijn. Eenmaal vergunde WKO-systemen kunnen langdurig gebruik maken (claim) van het grondwater in de ondergrond. 24