Projectdocument doelmatigheidsonderzoek Investeringen

Transcriptie

1 1 Projectdocument doelmatigheidsonderzoek Investeringen RIS087567a_ Aanleiding en achtergrond van het onderzoek Jaarlijks stelt de raad een jaarprogramma vast voor concernbrede doelmatigheidsonderzoeken. Eén van de onderwerpen in het programma voor 2001 is het investeringsprogramma. (rv 74, 2001). Opname van een project op het investeringsprogramma houdt in dat er ruimte wordt gereserveerd binnen de kapitaallastenruimte. Tot uitvoering van het project kan pas worden overgegaan nadat de raad hiervoor een krediet heeft gevoteerd. Met ingang van de begroting 2000 wordt gewerkt met een meerjarig investeringsplan. Met het meerjarig investeringsplan werd het volgende beoogd: voor het bestuur een integrale afweging tussen alle door diensten aangemelde investeringen mogelijk te maken; aan diensten zekerheid te verschaffen over de dekking van investeringsprojecten voor alle jaarschijven. De motivering voor meerjarige investeringsplannen was dat diensten vaak wachten met de voorbereiding van investeringsprojecten tot er financiële zekerheid is. Omdat de voorbereiding veel tijd vergt, leidde dit in de praktijk tot (forse) vertragingen in de uitvoering t.o.v. de planning in het investeringsplan. Hiermee loopt de gemeente het risico dat het beoogde investeringsniveau niet wordt gehaald. Het meerjarig investeringsplan beslaat een periode van 4 jaar en wordt jaarlijks opnieuw vastgesteld en geactualiseerd. Om te voorkomen dat na vaststelling van het meerjariginvesteringsprogramma in de daarop volgende jaren geen investeringen meer kunnen worden toegevoegd, is gekozen voor een systematiek waarbij 60% van de budgettaire ruimte reeds wordt gereserveerd voor investeringsprojecten en 40% wordt vastgehouden voor nieuwe projecten per begrotingsjaar. Ondanks de invoering van een meerjarig investeringsprogramma blijkt vooralsnog in de praktijk nog steeds sprake van vertragingen in de uitvoering van projecten. Hierdoor wordt de kapitaallastenruimte maar ten dele benut (onderuitputting). Voorts blijkt in de praktijk dat ramingen ten tijde van opname in het investeringsprogramma en bij de uiteindelijke kredietvotering vaak niet overeenkomen. Er is vaak te laag geraamd. Onvoorziene kostenstijgingen kunnen mogelijk leiden tot budgettaire knelpunten. Deze problematiek, onderuitputting en kostenstijgingen, vormt de aanleiding om het proces van investeringsplanning te onderzoeken. Het onderwerp sluit aan bij de bestuurlijke belangstelling voor de bestaande onderuitputting en kan een bijdrage leveren aan het verbeteren van prognoses en daarmee aan een doelmatig treasurybeheer (d.w.z. een optimale inzet van de beschikbare middelen tegen zo laag mogelijke kosten). 2 Doel Doel van het onderzoek is aanbevelingen te formuleren die bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit en de beheersing van de investeringsplanning. Uitgangspunten hierbij zijn transparantie in de besluitvorming en de doelmatigheid van het investeringsprogramma. Projectdocument dmo investeringen/versie 7 juni 2001

2 2 3 Probleemstelling Voldoet het meerjarig-investeringsprogramma als sturingsinstrument voor tijdige en optimale besteding van de voor de desbetreffende investeringsprojecten gereserveerde middelen? Om deze vraag te kunnen beantwoorden zal worden gekeken naar de volgende aspecten: - de kwaliteit van de ramingen/planningen - de prikkels voor zorgvuldig ramen/plannen - toetsing ramingen door de directie Financiën/kwaliteit bestuurlijk advies - bestuurlijk traject In het onderzoek zal worden nagegaan in hoeverre de praktijk overeenkomt of verschilt van de best practice en de intern geformuleerde eisen (regels, concernkaders en dergelijke). 4 Criteria Om een oordeel over de genoemde aspecten te geven is het nodig om criteria te formuleren waaraan getoetst kan worden. In de eerste fase van het onderzoek zullen aan de hand van best practice voorbeelden (Min. van VWS en Min. van Defensie) de normen verder worden ontwikkeld en uitgeschreven. De normen zijn vooralsnog globaal per aspect geformuleerd: kwaliteit van de ramingen/planningen - aansluiting bij wettelijke bepalingen - inzichtelijk, samenhangend en actueel kader voor investeringen - volledigheid ramingen (denk aan onderhoudskosten) - heldere en bruikbare grondslagen voor ramingen - realiteitswaarde projectplanningen/uitvoeringsgereedheid - actualiteit ramingen (mogelijkheden om ramingen aan te passen aan actuele ontwikkelingen) - invloed interne en externe krachtenvelden (bv inspraakprocedures) prikkels voor zorgvuldig ramen/plannen. - aanwezigheid positieve incentives en wegnemen negatieve prikkels - strategische planvorming op dienstniveau (vooruitzien) - waarborgen voor juiste en volledige ramingen - ruimte voor aanvullende eisen toetsing ramingen voor opname in het investeringsprogramma/kwaliteit van het bestuurlijk advies. - duidelijke en consistente toetsingscriteria (op dienst- en concernniveau) - consequente toepassing van de toetsingscriteria - rolverdeling tussen diensten en directie Financiën - vastlegging bestuurlijke adviezen bestuurlijk traject - transparant besluitvormingsproces - checks en balances aanwezig Projectdocument dmo investeringen/versie 7 juni 2001

3 3 - ruimte voor aanvullende politieke eisen De bijlage bevat een eerste aanzet voor de uitwerking van de criteria in onderzoeksvragen. 5 Reikwijdte onderzoek In het besluitvormingsproces m.b.t. investeringen zijn de volgende fasen te onderscheiden: 1. opname in meerjarig- investeringsprogramma 2. raadsbesluit investeringsprojecten (incl. budgetvoorstel) en kredietvotering. Bij meerjarige investeringen kan sprake zijn van meerdere raadsbesluiten over kredietvotering 3. uitvoering investeringsprojecten 4. verantwoording Het onderzoek betreft de de fasen 1 en 2. De fase van daadwerkelijke uitvoering van het investeringsplan na het bestuurlijk besluit wordt in dit onderzoek alleen meegenomen voorzover hieruit aspecten naar voren komen die betekenis hebben voor de planvormingsfase. Aspecten als een goede projectadministratie blijven hiermee buiten beschouwing. De uitvoeringsfase is reeds object van onderzoek geweest in het dmo Grote projecten (rapport oktober 2000). In fase 1 van het onderzoek zal door de werkgroep een selectie worden gemaakt van investeringsvoorstellen over de periode De nadruk zal liggen bij de investeringsplannen 2000 en 2001 (incl. eerste marap). Het onderzoek loopt gelijk op met de voorbereiding begroting De ervaringen hieruit zullen worden meegenomen. 6 Organisatie van het onderzoek Opdrachtgevers en opdrachtnemers De opdrachtgever van het doelmatigheidsonderzoek is het college van burgemeester en wethouders. Het college heeft de opdracht voor de doelmatigheidsdiagnose, conform het raadsbesluit 257/1995, vertrekt aan de directeur Financiën en de directeur van de Gemeentelijke Accountantsdienst. Zij zijn eindverantwoordelijk voor de uitvoering van het onderzoek en de kwaliteit van de rapportage. De wethouder Financiën brengt het eindrapport in het college. Werkgroep Voor de uitvoering van het onderzoek is een werkgroep gevormd. Deze is samengesteld uit verschillende disciplines en bestaat uit deskundigen van diverse diensten. De samenstelling van deze werkgroep is als volgt: Voorzitter: Henny Hendriks (Fin/FPO) Secretaris: Leden: Monique Overboom (Fin/FPO) Jan Redeker (Fin/CPC) Sjoerd Oldebijvank (Fin/FPO) Hans Vissers (GAD) Robert Flinterman (GAD) Marco Goudzwaard (OCW) Martin Groen (DSB) pm (DSO) Projectdocument dmo investeringen/versie 30 mei

4 4 De voorzitter bewaakt de planning en de kwaliteit van de uitvoering en is verantwoordelijk voor de eindredactie. De secretaris is contactpersoon voor de werkgroepleden, coördineert de uitvoering, bereidt de vergaderingen voor en stelt de rapportages op. De werkgroepleden assisteren en adviseren hierbij. Concreet betekent dit dat zij de volgende taken verrichten: - (mede) verzamelen en selecteren van relevante documentatie - opstellen en beoordelen van vragenlijst voor de interviews - fungeren als wegwijzer binnen de diensten - medewerking aan het afnemen van enkele diepte-interviews - adviseren over en meeschrijven aan de rapportages De werkgroep rapporteert tussentijds over de voorlopige resultaten en de voortgang van het onderzoek aan de ambtelijke opdrachtgevers. Gedurende het onderzoekstraject komt de werkgroep circa 6 keer bij elkaar voor de volgende activiteiten: 1. - bespreking projectdocument; - aanscherping onderzoeksvragen; 2. - selectie investeringsvoorstellen - analyse best practices - aanscherpen normatiek - beoordelen checklists/interviewvragen 3. planning interviews en analyse investeringsvoorstellen 4. terugkoppeling en bespreking bevindingen 5. tussenrapportage voor opdrachtgevers en vervolgactiviteiten. 6. conceptversie eindrapport bespreken 7 Aanpak en planning juni/juli projectdocument bespreken met opdrachtnemers (6 juni), naar Controllersoverleg (juni), in B&W (uiterlijk 3/7), tkn naar commissie Financiën (12/7) - analyse bestaande kaders/richtlijnen - selectie investeringsvoorstellen / terugkoppeling hierover aan opdrachtgevers - verzamelen en analyse best practices raming en planning grote projecten (interviews Min. VWS en Defensie/ andere grote gemeente) - aanscherpen normatiek - opstellen checklists/interviewvragen juli/ augustsus interviews houden / analyse investeringsvoorstellen aan de hand van checklists - analyse eerste bevindingen - voorbereiden tussenrapportage (voortgang onderzoek en voorlopige bevindingen) september/oktober tussenrapportage aan ambtelijke opdrachtgevers. De tussenrapportage biedt de mogelijkheid te Projectdocument dmo investeringen/versie 30 mei

5 5 bezien of eventuele verdiepingsslagen of aanvullingen op het onderzoek noodzakelijk zijn. - eventueel nader onderzoek en uitdieping - opstellen concept-rapport november bespreking eindrapport met ambtelijke opdrachtgevers - naar controllersoverleg en overleg van diensthoofden - opstellen nota portefeuillehouder december bestuurlijk traject (B&W, cie Fin) Projectdocument dmo investeringen/versie 30 mei

6 6 Bijlage Onderzoeksvragen Aspecten Criteria/indicatoren onderzoeksvragen kwaliteit ramingen/planningen prikkels zorgvuldig ramen/plannen - inzichtelijk, samenhangend en actueel kader voor investeringen - volledigheid ramingen (denk aan onderhoudskosten) - heldere en bruikbare grondslagen voor ramingen - realiteitswaarde projectplanningen/uitvoeringsgereedheid - actualiteit ramingen (mogelijkheden om ramingen aan te passen aan actuele ontwikkelingen) - invloed interne en externe krachtenvelden (bv inspraakprocedures) - aanwezigheid positieve incentives en wegnemen negatieve prikkels - strategische planvorming op dienstniveau (vooruitzien) - waarborgen voor juiste en volledige ramingen - ruimte voor aanvullende eisen - Is er sprake van een vastgelegd en gestructureerd kader inzake investeringen incl. grondslagen voor ramingen - Kan een ieder het (volledige) kader kennen, d.w.z. is het toegankelijk, - Zijn er informele richtlijnen. - Hoe verloopt de communicatie over het kader en de grondslagen - Geven het kader en de ramingsgrondslagen (veelvuldig) aanleiding tot discussie. - Is er sprake van afwijkend gedrag t.o.v. vastgestelde grondslagen. (naleving van de regels) - Sluiten ramingsgrondslagen aan bij de praktijk in de rest van NL (overige gemeenten) - Sluiten de grondslagen aan bij de wettelijke bepalingen. - Zijn er op korte termijn wijzigingen te verwachten in de wettelijke bepalingen. Zo ja welke. - Wanneer zijn de grondslagen voor het laatst geactualiseerd en wat was de inhoud van de aanpassing. - Aanpak ramingen bij incidentele en bij terugkerende (ervaringsfeiten) investeringen - kasprognoses? - Zijn er positieve incentives: formeel en informeel (vorm) - Leveren ze daadwerkelijk een bijdrage aan zorgvuldig ramen - Welke overige mechanisme bestaan er in de praktijk welke zorgvuldig ramen in de hand werken of tegenwerken. - Worden omgevingsfactoren als autonome prijsstijgingen meegenomen. - mate waarin overschrijdingen optreden - in hoeverre leiden overschrijdingen tot budgettaire knelpunten - In hoeverre zijn over/onderschrijdingen de verantwoordelijkheid van de dienst zelf. - Zijn er afwentelingsmechanisme - waar komen aanvullende eisen op welk moment vandaan. - welke richtlijnen zijn er voor aanvullende eisen. - afstemming met betrokken derden (b.v. welstand)

7 7 toetsing ramingen voor opname in het investeringsprogramma/ kwaliteit van het bestuurlijk advies bestuurlijk traject - duidelijke en consistente toetsingscriteria (op dienst- en concernniveau) - consequente toepassing van de toetsingscriteria - rolverdeling tussen diensten en directie Financiën - vastlegging bestuurlijke adviezen - actuele, volledig en onderling vergelijkbare informatie op concernniveau - transparant besluitvormingsproces - checks en balances aanwezig - ruimte voor aanvullende politieke eisen - worden de toetsingscriteria door een ieder onderschreven, of te wel zijn er wijzigingen nodig - welke weging wordt aan de diverse toetsingscriteria gegeven - beschikt de directie Financiën over voldoende informatie met name t.a.v. uitvoeringsgereedheid en kostenraming - waaruit blijkt de uitvoeringsgereedheid van investeringsvoorstellen - welke factoren leiden tot vertragingen - wat doen de diensten/ wat doet de directie Financiën - worden de resultaten van de toets vastgelegd - welke interne toetsen kennen de diensten inzicht op concernniveau - is de informatievoorziening tussen diensten en concern op efficiente wijze geregeld, zijn de gegevens van de diverse diensten met elkaar vergelijkbaar. - is er sprake van een helder besluitvormingsproces - mate waarin wordt afgeweken van bestuurlijk advies. - vindt de bestuurlijke besluitvorming steeds plaats op basis van volledige informatie. - waar bevinden zich in het besluitvormingsproces de checks and balances. - zijn er tussentijdse aanpassingen a.g.v. bestuurlijke besluitvorming waaronder de raadsbehandeling. - in hoeverre leidt politieke besluitvorming tot vertragingen