BESLISSING OP BEZWAAR

Transcriptie

1 BESLISSING OP BEZWAAR Bij faxbericht en brief van 24 september 2013, die bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) is binnen gekomen op 24 september 2013, is door Stichting Algemeen Christelijk Ziekenhuis Groningen (het Martini ziekenhuis oftewel bezwaarde) bezwaar gemaakt tegen het besluit van de NZa van 13 augustus 2013 (met kenmerk 51353/67667). Het bezwaar is bij brief van 11 november 2013 door bezwaarde aangevuld. Naar aanleiding van dit bezwaar is bezwaarde op 10 maart 2014 gehoord, waarvan een verslag is gemaakt ([vertrouwelijk ]). Op grond van het Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging NZa is de directeur Strategie & Juridische Zaken van de NZa bevoegd om namens de NZa te beslissen op het bezwaarschrift. De NZa heeft besloten dat niet tegemoet kan worden gekomen aan het bezwaar en dat het oorspronkelijke besluit ongewijzigd in stand dient te blijven. Het bezwaar wordt dan ook ongegrond verklaard. Hieronder volgt de motivering daarvan. DE AANGEVOERDE BEZWAREN Alvorens de aangevoerde bezwaren weer te geven, zal eerst de achtergrond van de procedure worden geschetst. Achtergrond van de procedure Bij brief van 28 januari 2009 heeft het Martini ziekenhuis bezwaar gemaakt tegen de nacalculatie van het budget 2008, zoals is vastgesteld in de tariefbeschikking (kenmerk ) d.d. 17 december Op 3 november 2009 is dit bezwaar door de NZa ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing is beroep ingesteld door het Martini ziekenhuis bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Op 14 mei 2013 heeft het CBb het beroep gegrond verklaard (hierna ook: uitspraak I). 1 Bij brief van 11 juli 2013 (kenmerk Uit RvB 2013/889/III-2/PW/tr ) heeft het Martini ziekenhuis een nieuw verzoek ingediend bij de NZa om de nacalculaties van de budgetjaren 2009 en 2010 te corrigeren. Voor 2009 verzoekt Martini om een bedrag van [vertrouwelijk ]. Voor 2010 verzoekt Martini om een bedrag van [vertrouwelijk ]. Bij besluit op bezwaar van 25 juli 2013 (kenmerk ) heeft de NZa, met inachtneming van de uitspraak (I) van het CBb van 14 mei 2013, het bezwaar alsnog gegrond verklaard en de extra vergoedingen van opleidingen voor het jaar 2008 verwerkt in de rekenstaten behorend bij de nacalculatie ECLI:NL:CBB:2013:CA3050, College van Beroep voor het bedrijfsleven d.d. 14 mei 2013, AWB 09/1480, AWB 09/

2 Bij brief van 27 augustus 2013 (kenmerk ) heeft de NZa de beslissing op bezwaar gerectificeerd door middel van toezending van nieuwe rekenstaten behorend bij de nacalculatie Bij brief van 13 augustus 2013 (kenmerk 51353/67667) heeft de NZa het verzoek van 11 juli 2013 van het Martini ziekenhuis om correctie van de nacalculaties budgetjaren 2009 en 2010 afgewezen. Bij brieven van 4 september 2013 en 25 oktober 2013 heeft het Martini ziekenhuis bij het CBb (opnieuw) beroep aangetekend tegen het besluit op bezwaar van de NZa d.d. 25 juli 2013 (procedure AWB 13/656 W2). Op 23 september 2013, aangevuld op 11 november 2013, heeft het Martini ziekenhuis bezwaar ingediend bij de NZa tegen de afwijzing van haar verzoek. Op 14 mei 2014 heeft het CBb uitspraak gedaan inzake het beroep tegen het voornoemde besluit op bezwaar van de NZa d.d. 25 juli Het CBb heeft het beroep ongegrond verklaard (hierna ook: uitspraak II). 2 Desgevraagd is op 28 mei 2014 namens het Martini ziekenhuis bericht aan de NZa dat zij ondanks de uitspraak II van het CBb haar onderhavige bezwaar handhaaft. Gronden van bezwaar Het Martini ziekenhuis heeft kort samengevat de volgende gronden van bezwaar aangevoerd. Bezwaarde heeft hierbij opgemerkt dat de gronden overeen komen met de door haar ingediende beroepsgronden tegen de beslissing op bezwaar van de NZa d.d. 25 juli 2013 in de beroepsprocedure bij het CBb met kenmerk AWB 13/656 W2. 1. De strekking van de uitspraak I van het CBb d.d. 14 mei 2013 Volgens het Martini ziekenhuis volgt logischerwijs uit de uitspraak (I) van het CBb dat de opleidingskosten van studenten die in 2008 zijn begonnen ook vergoed moeten worden over de jaren 2009 en Deze bedragen voor uitstroom vindt het Martini ziekenhuis redelijk. Het Martini ziekenhuis mocht er in redelijkheid op vertrouwen dat na de gunstige uitspraak (I) van het CBb deze bedragen zouden worden meegenomen. Haar eerdere beroep op artikel 4:84 Awb vanwege de meerjarigheid van de opleiding wordt gevolgd door het CBb, volgens het Martini ziekenhuis. De stelling van de NZa dat de NZa niet gehouden zou zijn tot het financieren van de uitstroom (zie uitspraak I, r.o. 3.1.) is door het CBb niet gevolgd, zodat het zinloos is om deze discussie opnieuw te voeren. De NZa handelt in strijd met de uitspraak (I) van het CBb en ook overigens onzorgvuldig en onrechtmatig. 2. Openbreken nacalculaties 2009 en ECLI:NL:CBB:2014:205, College van Beroep voor het bedrijfsleven d.d. 14 mei 2014, AWB 13/656. 2

3 Het Martini ziekenhuis brengt naar voren dat de nacalculaties 2009 en 2010 niet onherroepelijk zijn en op grond van bijzondere respectievelijke nieuwe omstandigheden kunnen worden opengebroken. De volgende argumenten brengt het Martini ziekenhuis in dit verband naar voren. Nieuwe omstandigheden Volgens bezwaarde is sprake van nieuwe feiten of omstandigheden. De uitspraak (I) van het CBb zijn nieuwe feiten en omstandigheden. Bijzondere omstandigheden Het CBb heeft de meerjarigheid van de opleiding meegewogen in haar beoordeling van de toepasselijkheid van artikel 4:84 Awb en geoordeeld dat het beroep van Martini op dit punt terecht is geweest (uitspraak I). In geval van bijzondere omstandigheden mag de NZa de afgesloten nacalculaties openbreken. Overige argumenten De nacalculaties waren nog niet definitief voor zover de uitspraak (I) van het CBb daar nog niet in was verwerkt. De NZa heeft de rekenstaten ook aangepast met de budgetaanpassing Status besluiten 2009 en 2010 De NZa had moeten begrijpen dat de in 2009 gestarte bezwaarprocedure (tegen de nacalculatie 2008) mede betrekking had op de kosten van extra opleidingsplaatsen in 2009 en Hierbij wordt gewezen op de brief van het Martini ziekenhuis d.d. 28 januari Op basis van artikel 6:19 Awb kan gezegd worden dat het bezwaar en beroep moest worden begrepen alsmede gericht te zijn tegen alle tariefbeschikkingen waarin de verkeerde beslissing doorwerkte. Proces economie maken dat van het Martini ziekenhuis niet gevergd kan worden dat zij tegen alle opvolgende beschikkingen, waarin effecten van de verkeerde beslissing doorwerkten, wederom bezwaar zou hebben ingediend. Dat geen apart bezwaar is gemaakt tegen de tariefbeschikkingen 2009 en 2010 kan niet aan het Martini ziekenhuis worden tegengeworpen. Het primaire besluit over 2008 heeft het budget ten aanzien van de opleidingsplaatsen in 2009 en 2010 vastgelegd. De beschikkingen van 2009 en 2010 zijn zo nauw verbonden met de beschikking 2008 dat de onherroepelijkheid van deze beschikkingen niet tegen het Martini ziekenhuis kan worden ingeroepen. Uit de uitspraak (I) van het CBb volgt dat de bedragen uit de jaren 2009 en 2010 moeten worden herzien. 3

4 Voorzienbaarheid vervallen vergoeding per 2009 Het Martini ziekenhuis was pas eind december 2008 op de hoogte dat de vergoeding zou vervallen. Op dat moment was het te laat om er nog rekening mee te houden omdat het opleidingsjaar 2008/2009 al was begonnen. De uitstroom 2009/2010 zou niet voor rekening van bezwaarde moeten komen. De uitspraak (I) van het CBb bevestigt volgens het Martini ziekenhuis dat het stoppen van de vergoeding gebrekkig is gecommuniceerd zodat het ziekenhuis niet kon weten dat de vergoeding zou worden stop gezet. 4. Consistentie beleid en verwachtingen ten aanzien van voortgezette financiering Het beleid van de minister is er op gericht om de opleiding van specialistische verpleegkundigen te blijven ondersteunen. Dit is in het belang van de Nederlandse ziekenhuiszorg. Voor het studiejaar 2010/2011 geldt een nieuwe regeling Besluit Subsidieregelingen ziekenhuisopleidingen. Door het niet honoreren van het bezwaar van het Martini ziekenhuis zou er tussen de oude en de nieuwe regeling een gat in de financiering ontstaan. Door althans de uitstroom van het jaar 2008 door te financieren in 2009 en 2010 wordt het gat tussen de oude en de nieuwe regeling verkleind en sluiten de regelingen beter op elkaar aan. Hierdoor wordt de consistentie van beleid beter geborgd. Volgens het Martini ziekenhuis zou in de bezwaarfase een dergelijke beleidsoverweging moeten worden meegenomen. Bovendien mocht het Martini ziekenhuis gezien het voortdurende belang dat op ministerieel niveau gehecht wordt aan deze opleidingen er op vertrouwen dat de financiering niet abrupt zou worden stopgezet. Conclusie Het Martini ziekenhuis concludeert dat de NZa ten onrechte niet de correctie in 2008 op de juiste wijze heeft doorgetrokken naar 2009 en Sprake is van strijd met de uitspraak (I) van het CBb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van een behoorlijke voorbereiding (artikel 3:2 Awb) en het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Awb). Subsidiair doet Martini een beroep op de bijzondere omstandigheden. Ter hoorzitting is het voorgaande toegelicht en de redelijkheid van het verzoek van het Martini ziekenhuis benadrukt. OORDEEL NZa Het onderwerp van geschil in de onderhavige bezwaarprocedure is de vraag of de NZa op goede gronden het verzoek van het Martini ziekenhuis d.d. 11 juli 2013 heeft kunnen afwijzen. 4

5 Algemene reactie Vooropgesteld kan worden dat het CBb in uitspraak II de nagenoeg gelijk aan het onderhavige bezwaar luidende argumenten, niet heeft gevolgd. Het CBb heeft in uitspraak II geoordeeld dat de NZa terecht ter uitvoering van de uitspraak I uitsluitend het budgetjaar 2008 van het Martini ziekenhuis heeft gecorrigeerd. De NZa verwijst in dit verband naar haar ingebrachte verweerschrift en pleidooi in deze beroepsprocedure. Reactie op bezwaargronden 1. Strekking van de uitspraak (I) van het CBb De kern van de eerste bezwaargrond van het Martini ziekenhuis tegen de afwijzing ziet op de vraag of de NZa de uitspraak van het CBb juist heeft uitgevoerd. In het kader van de beroepsprocedure bij het CBb (met kenmerk AWB 13/656) heeft de NZa het standpunt ingenomen dat de jaren 2009 en 2010 niet mede gecorrigeerd behoeven te worden vanwege een correctie van het budgetjaar Voor de naar voren gebrachte argumenten van de NZa, verwijst de NZa naar haar ingebrachte verweerschrift en pleidooi in deze beroepsprocedure. De NZa is van oordeel dat de uitspraak van het CBb geen ruimte laat voor een andere interpretatie, noch naar de letter noch naar haar strekking. De uitspraak heeft in r.o de omvang van het geschil duidelijk begrensd. In deze rechtsoverweging heeft het CBb aangegeven dat: In geschil is het antwoord op de vraag of de bij het bestreden besluit gehandhaafde tariefbeschikkingen, voor zover daarbij een verlaging van de budgetten van appellanten over 2008 heeft plaatsgevonden op de grond dat geen beleidsregel (meer) voorziet in vergoeding van kosten van als extra aan te merken opleidingsplaatsen voor gespecialiseerde verpleegkunde en ondersteunende medische beroepen, de toets aan de wet en/of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan doorstaan. Het CBb oordeelt in r.o. 5.6.: Gelet op het hiervoor overwogene is de bij de bestreden besluiten gehandhaafde verlaging van de budgetten van appellanten over 2008 in strijd met de rechtszekerheid. De NZa is kort samengevat - van mening dat zij de uitspraak van het CBb goed heeft uitgevoerd door uitsluitend het budgetjaar 2008 te corrigeren. De NZa heeft in haar beslissing ter uitvoering van de uitspraak van het CBb de nacalculatie van het budgetjaar 2008 van het Martini ziekenhuis gecorrigeerd (regel 27 van rekenstaat 2008 verwerkt de loonkosten voor IC-verpleegkundige, dialyseverpleegkundige, OKassistent, anesthesiemedewerker). De correctie in het budgetjaar 2008 heeft geen gevolgen voor de rekenstaten die horen bij de budgetjaren 2009 e.v.. In regel 27 van de rekenstaten 2009 tot en met 2012 komen de loonkosten voor IC-verpleegkundige, dialyseverpleegkundige, OKassistent, anesthesie-medewerker dan ook niet meer voor. 5

6 Voorgaande standpunt van de NZa heeft het CBb in haar uitspraak II van 14 mei 2014 bovendien bevestigd (zie r.o. 4). In aanvulling op vorenstaande en in reactie op de overige ingebrachte bezwaargronden (nrs. 2 tot en met 5) tegen het besluit van de NZa d.d. 13 augustus 2013, merkt de NZa het volgende op. 2. en 3. Openbreken nacalculaties 2009 en 2010 en status besluiten De bezwaren 2 en 3 zien in feite op hetzelfde onderwerp, te weten dat de NZa op de onherroepelijk geworden beschikkingen inzake het budget 2009 en 2010 mag en dient terug te komen. De NZa heeft het verzoek van het Martini ziekenhuis niet gevolgd. Na heroverweging is de NZa nog steeds van oordeel dat er geen aanleiding is om terug te komen op deze oude jaren. Het Martini ziekenhuis heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen de budgetbeschikkingen 2009 en Een beslissing waartegen geen rechtsmiddel is ingesteld, wordt onherroepelijk. Er bestaat geen algemeen verbindend voorschrift dat de NZa verplicht om terug te komen op haar in rechte onaantastbaar geworden beschikkingen omtrent tarieven in de gezondheidszorg. Bovendien zijn - zoals al eerder opgemerkt - de beschikkingen genomen conform de aanvragen van appellant, zodat is toegekend wat is aangevraagd. Om vergoeding van de onderhavige opleidingskosten is door het Martini ziekenhuis in haar oorspronkelijke aanvragen niet verzocht. De NZa kan evenwel besluiten ten gunste van een aanvrager op een rechtens onaantastbaar besluit terug te komen, indien zij hiertoe aanleiding ziet. Volgens vaste jurisprudentie van het CBb (o.a. ECLI:NL:CBB:2013:BZ3241, NZa vs Jutters r.o. 2.4) staat naar Nederlands bestuursrecht geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt van een door hem genomen besluit, dat naar nationaal recht definitief is geworden, zelfs niet indien geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova). Indien het bestuursorgaan weigert van een definitief geworden besluit terug te komen, dient naar nationaal recht de bestuursrechter het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nova en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden op het oorspronkelijke besluit terug te komen. Daarbij ligt het op de weg van de indiener van het verzoek om nova naar voren te brengen. Het Martini ziekenhuis brengt in dit verband naar voren dat de uitspraak (I) van het CBb als nieuw feit moet worden opgevat. In de uitspraak van het CBb zou voorts de opleidingsduur over meerdere jaren meegewogen zijn. Hierover merkt de NZa het volgende op. 6

7 De inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie is op zichzelf geen grond voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten.3 In lijn hiermee is de NZa van oordeel dat de onderhavige uitspraak geen nieuw feit of veranderde omstandigheid betreft en om deze reden de bezwaargrond geen doel treft. Daarnaast merkt de NZa op dat het CBb in haar beoordeling van het geschil helemaal niet is ingegaan op de meerjarigheid van opleidingen. Het CBb oordeelt uitsluitend dat vanwege de strijd met de rechtszekerheid de NZa niet had mogen weigeren om af te wijken van de beleidsregel 2008, ook gelet op de omvang van de daarmee gemoeide bedragen. Anders dan in 2008 is in het jaar 2009 en 2010 geen sprake geweest van strijd met de rechtszekerheid. Ook overigens ziet de NZa geen aanleiding terug te komen op de budgetbeschikkingen van 2009 en Het Martini ziekenhuis heeft haar verzoek om vergoeding van de opleidingskosten in 2008, zoals die doorwerken gedurende de opleiding in de jaren 2009 en 2010, nimmer onderbouwd of neergelegd in de budgetformulieren dan wel nacalculatieformulieren. Het komt voor rekening en risico van het Martini ziekenhuis om een juiste opgave van haar budgetverzoek neer te leggen in de daarvoor geldende formulieren. Hier waren meerdere momenten voor geweest en zij heeft daar geen enkele keer actie toe ondernomen. Daarnaast kan het naar voren gebrachte argument dat de opleidingen meerdere jaren bestrijken niet als novum dan wel als bijzondere omstandigheid (in de zin van artikel 4:84 Awb) worden aangemerkt. Het feit dat een deel van de betreffende opleidingen een looptijd heeft van meer dan een jaar is geen nieuw feit. Daarnaast is de meerjarigheid van een opleiding geen bijzondere omstandigheid. Op grond van het toepasselijke beleid gedurende de periode van 2002 tot en met 2007 werd op een vast peilmoment beoordeeld welke aantallen personen extra vergoed werden ten opzichte van het peiljaar (2001 resp. 2004). Dit is ook logisch omdat er elk jaar studenten afvallen of de opleiding afronden in vergelijking met het peiljaar. Inherent aan het beleid bestond er derhalve geen recht op voorhand op meerjarige vergoeding van het aantal nieuw ingestroomde op te leiden personen indien deze opleidingen meerdere jaren bestreken. De eerder genoemde circulaire d.d. 23 april geeft dit via het zojuist geciteerde voorbeeld goed weer. Voor zover het Martini ziekenhuis een beroep doet op artikel 6:19 Awb, mist dit artikel toepassing in het onderhavige geval. 3 T&C Awb, 8 ste druk, pag Zie bijlage 2 bij het verweerschrift van de NZa in de eerste procedure bij het CBb, kenmerk AWB 09/1408 S1 en AWB 09/1481 S1. 7

8 De besluiten waarmee de budgetten van 2009 en 2010 zijn vastgesteld kunnen niet worden beschouwd als een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van besluit waarbij het budget van 2008 (op last van de uitspraak van het CBb) is herzien. Van een nieuw besluit als bedoeld in lid 1 is alleen sprake indien het gaat om een besluit dat voldoende samenhang vertoont met het in bezwaar of beroep reeds aanhangige besluit. Het (oorspronkelijke) bezwaar en beroep was gericht tegen het budgetjaar Het nieuwe besluit ter uitvoering van de uitspraak ziet uitsluitend op de wijziging van het budgetjaar De budgetbeschikkingen 2009 en 2010 vertonen onvoldoende samenhang met de budgetbeschikking Het betreffen immers andere tijdvakken waarvoor de budgetten werden vastgesteld. Dit standpunt van de NZa heeft het CBb in haar uitspraak II van 14 mei 2014 bovendien bevestigd (zie r.o. 4). De NZa is tot slot van mening dat, nu de beschikkingen tevens zijn gericht aan de zorgverzekeraars, zij met het oog op de rechtszekerheid jegens die verzekeraars onzorgvuldig zou handelen, indien zij alsnog de nacalculaties 2009 en 2010 zou openbreken en aldus het onherroepelijke karakter van de met die nacalculaties verband houdende besluiten zou aantasten. Voorzienbaarheid vervallen vergoeding per 2009 De NZa is van oordeel dat voor het jaar 2008 de uitspraak (I) van het CBb gevolgd dient te worden en dat het Martini ziekenhuis in het gelijk is gesteld dat haar niet tegengeworpen kan worden dat de opleidingsvergoeding per 2008 zou vervallen. De NZa is echter van oordeel dat voor 2009 en 2010 deze lijn niet op kan gaan. Voor het jaar 2009 en het jaar 2010 is het Martini ziekenhuis tijdig op de hoogte geweest van de beleidswijziging en heeft zij niet een extra vergoeding aangevraagd. De NZa is voorts niet gebleken dat het Martini ziekenhuis onevenredig is benadeeld. Integendeel, het Martini ziekenhuis is zo bleek ter hoorzitting - zelfs in staat geweest om in 2009 en 2010 voor eigen rekening en risico nieuwe studenten op te leiden en te financieren uit haar reguliere budget. Er is in zoverre ook slechts sprake van het wegvallen van een financieel voordeel van een extra vergoeding in de jaren 2009 en 2010 zoals dat overigens voor alle andere ziekenhuizen in Nederland reeds gold vanaf Met andere woorden er is minder van meer. Consistentie beleid en verwachtingen ten aanzien van voortgezette financiering Bezwaargrond nr. 5 kan evenmin gevolgd worden. De wijze waarop de minister haar beleid vorm geeft kan niet aan de NZa worden tegengeworpen. Dat het Martini ziekenhuis aan de beleidsvorming van de minister vertrouwen zou hebben ontleend dat de NZa voor de jaren 2009 en 2010 de extra opleidingskosten alsnog zou financieren, is onterecht en dient voor eigen risico van het Martini ziekenhuis te blijven. Dat er een periode is geweest waarbij de minister nog geen nieuw beleid heeft vorm gegeven gold bovendien voor alle ziekenhuizen in Nederland, het Martini ziekenhuis is daarin dus niet uniek. 8

9 CONCLUSIE Gelet op bovenstaande heeft de NZa besloten om het bezwaar ongegrond te verklaren. Ingevolge artikel 8:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto 8:6 Awb juncto hoofdstuk 2, artikel 4 van Bijlage 2 Awb (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) kan een belanghebbende binnen zes weken na de datum van verzending van dit besluit beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-gravenhage. Het beroep dient conform artikel 6:5 lid 1 Awb schriftelijk en ondertekend te worden ingediend en moet ten minste de volgende gegevens bevatten: naam en adres van de indiener, een omschrijving van het besluit waartegen het beroep zich richt en de gronden van het beroep. Indien beschikbaar dient een afschrift van het besluit te worden meegezonden. Hoogachtend, De Nederlandse Zorgautoriteit dr. M.C. Mikkers RA, directeur Strategie en Juridische Zaken 9