De ontwikkeling van Haagse Sociale Wijkzorgteams in perspectief

Transcriptie

1 De ontwikkeling van Haagse Sociale Wijkzorgteams in perspectief Van [Type exploreren hier subtitel naar van bestendigen offerte] Den Haag, 22 november 2016

2 Colofon Projectnummer: Auteurs: Guy Monod de Froideville Yorick van den Berg Jesse Hoogenbosch B&A B.V. Prinses Margrietplantsoen 87 Postbus CV Den Haag t f info@bagroep.nl http: Copyright B&A B.V Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam :48:00

3 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1. Achtergrond Inleiding Zicht op organisch groeiproces Over deze rapportage Onderzoeksaanpak Inleiding Overwegingen Toetsingskader op maat Toetsen aan de praktijk Effect op cliëntniveau Onderzoeksontwerp Onderzoeksaanpak Leerinfrastructuur Inleiding Aanbevelingen Rekenkamer Operationalisatie aanbevelingen Leerinfrastructuur in vogelvlucht Beoogde leerinfrastructuur Gerealiseerde leerinfrastructuur Ervaringen uit de praktijk Conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van de leerinfrastructuur voor de SWT s Kaders voor handelen SWT Inleiding Aanbevelingen Rekenkamer Operationalisatie aanbevelingen Kaders voor handelen in vogelvlucht Verwachtingen: beoogde rollen, taken en activiteiten Gerealiseerde rollen, taken en activiteiten Beleving rollen, taken en activiteiten Ervaringen op niveau coördinatoren Ervaringen op individueel teamlid niveau Conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van de kaders voor de SWT s Kaders voor doelen en prestaties Inleiding Aanbevelingen Rekenkamer Operationalisatie In vogelvlucht 32 Inhoudsopgave 3

4 5.5 Beoogde resultaten en prestaties Gerealiseerde resultaten en prestaties Ervaringen uit de praktijk Conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van prestatieafspraken voor de SWT s Het effect van de inzet van SWT s Inleiding Cijfermatige inzichten Achtergrondkenmerken van het cliëntenbestand Route naar het SWT Problematiek Ontwikkeling op de ZRM Casestudies Casestudies in vogelvlucht Perspectief van de cliënt Perspectief van de regisseurs/hulpverleners 42 Bijlage 1: Stellingen 45 Bijlage 2: Respondenten 47 Bijlage 3: Gespreksleidraad Coördinatoren 49 Bijlage 4: Casestudies 51 Inhoudsopgave 4

5 Samenvatting Wijkgerichte inrichting keten zorg, welzijn en ondersteuning De gemeente Den Haag heeft bij de inrichting van de ondersteuning van bewoners met hulpvragen gekozen voor een wijkgerichte aanpak, die uitgaat van fysieke Servicepunten XL - 19 locaties verspreid over de stad - waar bewoners terecht kunnen met vragen op het gebied van zorg en welzijn, naast Sociale Wijkzorgteams die complexe hulpvragen van bewoners - problemen op meerdere sociale leefdomeinen - oppakken. Daarmee is er enerzijds een duidelijk en laagdrempelig loket voor bewoners met (hulp)vragen, waar vaak ter plekke al mee aan de slag wordt gegaan, en anderzijds een loket voor de professionals die zich richten op bewoners met zwaardere problematiek. Daarmee is een sluitend en samenhangend vangnet ingericht om (kwetsbare) bewoners op een passende manier te helpen. Sociale Wijkzorgteams in Den Haag De gemeente Den Haag heeft op haar eigen manier invulling gegeven aan de inrichting van de keten van zorg, welzijn en ondersteuning voor mensen met complexe (meervoudige) problematiek. Net als in veel andere gemeenten heeft Den Haag gekozen voor het inrichten van sociale wijkteams. Wat de Haagse aanpak bijzonder maakt is dat de SWT s: Nadrukkelijk bedoeld zijn om complexe zorg op een samenhangende en integrale manier te coördineren (één regisseur, één cliënt, één integrale aanpak vanuit verschillende disciplines). De teams samen te stellen op basis van onbezoldigde deelname van professionals van zorg- en welzijnspartijen die op basis van geschiktheid en motivatie de rol van casusregisseur invullen binnen de teams. Een grote mate van vrijheid en ruimte hebben om te leren, experimenten en te groeien. In plaats van scherpe afspraken als startpunt is gekozen voor een organisch ontwikkelproces waarin de teams vanuit algemeen geformuleerde kaders op basis van ervaringen uit de praktijk kunnen toewerken naar een rol en taakinvulling die past bij de dynamiek van de wijk en werkprocessen en methodieken die recht doen aan de complexe vraagstukken waar cliënten tegenaan lopen (en die in de regel om maatwerk vragen). Doelmatigheid en doeltreffendheid SWT s De Rekenkamer Den Haag heeft in een vroeg stadium van de ontwikkeling van de SWT s (begin tot medio 2015) onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de SWT s. De Rekenkamer constateerde dat er al veel gerealiseerd en gepresteerd was, maar tekende ook op dat een passende leerinfrastructuur ontbrak om de organische ontwikkeling van de teams te borgen en lessen en ervaringen uit de praktijk te signaleren, analyseren, vast te leggen en te delen. Daarnaast maakte het ontbreken van voldoende (SMART-C) concreet geformuleerde doelen en prestaties, o.a. op het gebied van eigen kracht en vroegsignalering het niet goed mogelijk om te oordelen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de SWT s. Kortom: het zou aan een leerinfrastructuur en om kaders voor ontwikkelen en handelen ontbreken. Het College kon zich niet met deze conclusies verenigen, omdat het onderzoek te vroeg zou zijn uitgevoerd en door de werkelijkheid (voortschrijdende ontwikkeling) zijn ingehaald. Ontwikkeling van de SWT s in perspectief Nu alle teams operationeel zijn (de laatste teams zijn in november 2015 van start gegaan) acht het College het opportuun om kritisch te kijken naar de vraag in hoeverre er sprake is van voldoende kaders en houvast voor de SWT s om hun positie in de keten in te nemen zoals de gemeente dat voor ogen had en of de taakuitvoering en activiteiten passen bij de verwachtingen ten aanzien van het ondersteunen van bewoners met meervoudige problemen. Daarnaast wil het College zicht krijgen op de effectiviteit van de SWT s. Door te Samenvatting 5

6 reconstrueren wat de doelen van de gemeente waren, hoe de SWT s in de praktijk gestalte hebben gekregen en te werk gaan en om de uitvoerende professionals uit de teams te bevragen op hun ervaringen en inzichten, kan niet alleen antwoord worden gegeven op de vraag in hoeverre de aanbevelingen van de Rekenkamer zijn opgevolgd maar ook praktisch handelingsperspectief kan worden geboden voor de volgende fase van de ontwikkeling van de SWT s: verduurzaming. Om een indicatie van het effect van de SWT s te kunnen geven, worden 10 casestudies op cliëntniveau uitgevoerd, waarbij zowel het perspectief van de cliënt, de regisseur en de hulpverlener worden betrokken. Conclusies ten aanzien van leerinfrastructuur Er is een uitgebreide leerinfrastructuur ontwikkeld die op verschillende niveaus en op verschillende manieren het structureel ontwikkelen, vastleggen en delen van kennis en expertise stimuleert en faciliteert. Een leergang voor de professionals maakt daar o.a. deel van uit, waarin aandacht wordt besteed aan werkprocessen (casusregie) en de te hanteren methodes (ZRM, eigen kracht). Ook wordt op verschillende niveaus periodiek aan intervisie gedaan. Deze leerinfrastructuur wordt door de coördinatoren en de leden van het SWT als toereikend beschouwd om taken en rollen binnen de teams naar behoren uit te kunnen voeren en van elkaar te leren. De leerinfrastructuur is ingericht op het snel en gestructureerd absorberen van voortschrijdend inzicht en het vertalen van dat inzicht naar aangescherpte werkwijzen en methoden. Het vastleggen en delen van leerervaringen en aangescherpte werkprocessen gebeurt in de praktijk ook daadwerkelijk, o.a. door een kwaliteitsmedewerker in te zetten. De ontwikkelde leerinfrastructuur sluit daarmee goed aan op het organische ontwikkelproces. Aandachtspunten die met name door de uitvoerende professionals zijn genoemd zijn o.a. de noodzaak om op het gebied van casusregie de leden van de teams waar nodig meer verdieping en houvast aan te reiken, te blijven investeren in opleiding en ontwikkeling op een manier die aansluit bij de specifieke behoeften van de onderscheidende teams Conclusies ten aanzien van kaders voor handelen Ondanks het grotendeels ontbreken van SMART-C doelstellingen op het gebied van rollen, taken en activiteiten, zijn de kaders voor het handelen door en binnen de SWT s voldoende concreet en specifiek uitgewerkt om de teams de door de gemeente gewenste rollen en taken te laten uitvoeren, zonder afbreuk te doen aan het maatwerk dat - zeker vanuit de optiek van professionals die zorg coördineren - onlosmakelijk samenhangt met meervoudige complexe problematiek. Op hoofdlijnen is het voor alle betrokkenen helder wat hun taak, rol, opdracht en positie in de keten is. Casusregie en eigen kracht staan centraal in de werkwijze van de SWT s en verankerd in de plannen van aanpak voor cliënten door zelfredzaamheid te betrekken bij de oplossingen voor problemen op alle sociale leefdomeinen. De relatie met de 2e en 3e ring 1 krijgt steeds meer vorm in Den Haag en de SWT s lijken steeds steviger geworteld en gepositioneerd in de wijken van Den Haag. Ondanks de duidelijkheid die bestaat over rollen, taken en methodieken, blijkt dat het voeren van casusregie in de praktijk een aanzienlijke omslag in denken en handelen te vergen van professionals die deze rol niet gewend zijn. Een ander aandachtspunt is vroegsignalering. Een deel van de wijkteamprofessionals is onzeker over wat onder vroegsignalering verstaan wordt en wat de (rechtstreekse) rol van de SWT s hier in zou moeten zijn. Hier zouden duidelijkere afspraken en verwachtingen (met name met de coördinatoren) over kunnen worden geformuleerd. 1 Het SWT is de 1 e ring en bestaat uit de driehoek welzijn, zorg en gemeente. Onder de 2 e ring worden organisaties en professionals in de wijk verstaan, zoals de politie en wooncorporaties. Met de 3 e ring wordt de civil society bedoeld (bewonersverenigingen, mantelzorgers, vrijwilligers, sportclubs etc.). Samenvatting 6

7 Conclusies ten aanzien van doelen en prestaties Ten aanzien van de doelen en prestaties van het team, of van het beleidsinstrument Sociale wijkzorgteams, is op hoofdlijnen bekend wat verwacht wordt van de SWT s. Deze doelen zijn echter niet in SMART-C geformuleerde resultaats- of prestatieafspraken gegoten. Zo zijn er geen concrete doelstellingen ten aanzien van caseload, volume, afname beroep op voorzieningen en recidive, niet op stedelijk niveau en ook niet op wijkteamniveau. Die keuze is bewust gemaakt om de teams vooral in de implementatie- en ontwikkelfase de ruimte te bieden om zicht te krijgen op wat werkt en wat daarvoor nodig is. Op het gebied van doelen en prestaties geldt dat de teamleden goed weten wat van hen verwacht wordt op het niveau van de cliënt. Op dit niveau kunnen zij goed inschatten wat een goed en haalbaar resultaat is (de doelen voor de cliënt). Het systeem waarmee de casusregisseurs werken gaat uit van een plan van aanpak waarin op basis van een analyse van alle sociale leefdomeinen van een cliënt stappen worden beschreven om de doelen te halen. De plannen van aanpak kunnen op dit niveau als specifiek, meetbaar (ZRM), acceptabel (cliënt is zelf verantwoordelijk voor beschreven doelen), tijdgebonden (aan vormen van hulp is tijdpad gekoppeld) en consistent (de plannen worden in de teams besproken en uniform beschreven) worden beschouwd. De wijkteams zien in het ontbreken van expliciete doelstellingen, prestaties en indicatoren op wijkteamniveau geen belemmering om zorg- en ondersteuning voor cliënten te organiseren en te coördineren. De grondhouding van de leden van de wijkteams is dat de SWT s zonder meer meerwaarde hebben, niet alleen voor de professionals in de teams maar vooral voor de cliënten die worden aangemeld. Casuïstiek wordt integraal behandeld, er wordt in de teams goed gebruik gemaakt van elkaars kennis en expertise, de lijnen tussen verschillende partijen uit de 2e (en in toenemende mate 3e) ring worden steeds korter, waardoor cliënten beter en sneller geholpen kunnen worden. Tegelijkertijd onderkennen gemeente, coördinatoren en teamleden de noodzaak om inzichtelijk te maken welke bijdrage de SWT s leveren aan het bereiken van de gemeentelijke doelstellingen om de eigen positie in de keten te legitimeren en te bestendigen en verantwoording af te leggen aan de gemeente enerzijds en partnerorganisaties anderzijds. Er wordt medio 2016 in samenspraak met de wijkteams toegewerkt naar een set indicatoren waarmee de meerwaarde van de SWT s gemeten kan worden, zonder voorbij te gaan aan het gegeven dat maatwerk voor cliënten met buitengewoon complexe vraagstukken zich uiterst lastig laat vertalen naar bijvoorbeeld volumeafspraken, doorlooptijden en andere effecten op geaggregeerd niveau. Effectiviteit en effect SWT Een statistische analyse van het registratiebestand van de SWT s levert een positieve indicatie van het effect van de inzet van SWT s op de zelfredzaamheid van cliënten waarvoor zorg gecoördineerd is. Een negental casestudies op cliëntniveau bevestigt dat positieve beeld, maar toont vooral ook aan dat het cliëntenbestand van de SWT s buitengewoon heterogeen is, vaak over zeer bescheiden eigen kracht beschikt en langdurige hulp en ondersteuning nodig heeft om de regie over alle leefdomeinen weer echt zelf aan te kunnen. Samenvatting 7

8

9 1. Achtergrond 1.1 Inleiding De gemeente Den Haag investeert sinds 2014 in sociale wijkzorgteams (SWT s) voor (volwassen) bewoners die tegen complexe vraagstukken op verschillende sociale leefdomeinen aanlopen en die niet in staat zijn deze problemen zelf (of binnen het eigen netwerk) op te lossen. Om te voorkomen dat deze mensen van loket naar loket worden gestuurd, hulpverlening van verschillende organisaties krijgen die langs elkaar bewegen en symptoombestrijding de aandacht voor de achterliggende problematiek overschaduwt, wordt in de SWT s vanuit verschillende disciplines integraal naar bewoners met meervoudige problematiek gekeken. De leden van de SWT vervullen als casusregisseur de rol van zorgcoördinator voor deze bewoners. De SWT s zijn daarmee hét schakelpunt in de keten waarin de toegang tot zorg wordt vormgegeven en de zorg wordt gecoördineerd. Binnen die keten hebben de SWT s drie specifieke taken: het in kaart brengen en analyseren van de problemen en ondersteuningsbehoeften van een cliënt op alle leefgebieden; het opstellen van een eenduidig zorgplan voor een integrale en gecoördineerde aanpak van die problemen en knelpunten; het overdragen (en monitoren) van de uitvoering van het plan van aanpak aan uitvoeringsprofessionals. Het onderstaande figuur laat een mooi beeld zien van de positie van de SWT s ten opzichte van bewoners, partijen uit zorg en welzijn en partijen uit de zogenaamde 2 e en 3 e ring (wijkagenten, woningbouwcorporaties, vrijwilligersorganisaties en andere actoren uit het maatschappelijk middenveld). Sociale Zorgwijkteams (Bron: Gemeente Den Haag) Achtergrond 9

10 De eerste Haagse Sociale Wijkzorgteams zijn in 2014 gestart, de laatste teams zijn eind 2015 aan de slag gegaan. In totaal zijn nu 24 teams actief in de gemeente, waarmee sprake is van stedelijke dekking. Bij het inrichten van de SWT s is gekozen voor een organisch ontwikkelproces, waarbij de verschillende teams ruimte en gelegenheid krijgen om - naast een aantal basisafspraken die voor alle wijkteams gelden - op basis van de vraag uit hun wijk hun werkwijze te formuleren en deze op basis van praktijkervaringen en voortschrijdend inzicht gaandeweg bij te sturen en (op team- en overkoepelend niveau) procesmatig te verankeren. 1.2 Zicht op organisch groeiproces Tegen deze achtergrond heeft de Rekenkamer Den Haag in 2015 onderzoek gedaan naar de voorwaarden voor doeltreffend en doelmatig functioneren van Sociale Wijkzorgteams in Den Haag. Op basis van dat onderzoek signaleerde de Rekenkamer dat opzet en implementatie van sociale wijkzorgteams kansen biedt voor een doeltreffend en doelmatig functioneren, maar plaatste ook enkele kritische kanttekeningen: Een leerinfrastructuur om op passende wijze vorm te geven aan het organische leerproces van de wijkteams zou nog ontbreken. Vroegsignalering en eigen kracht zouden onvoldoende zijn uitgewerkt in meetbare doelen, prestatieafspraken, opleiding en vastgestelde taken/werkzaamheden. Richtinggevende kaders die de ontwikkeling van de SWT en de uitvoering van de SWT taken sturen zouden eveneens ontbreken. In het verlengde daarvan heeft de Rekenkamer de volgende aanbevelingen geformuleerd: Zorg voor een leerinfrastructuur waarin actief (leer)ervaringen worden gesignaleerd, uniform en structureel worden vastgelegd en geanalyseerd, en de verbeterpunten gebruikt worden bij de doorontwikkeling van de teams en in het (bij)sturen van het leerproces. Met deze verbeteringen kan een leerinfrastructuur worden gerealiseerd voortbouwend en aansluitend op het bestaande organische proces. Werk de cruciale pijlers van de SWT s - vroegsignalering en eigen kracht - concreet en specifiek uit waarmee duidelijk wordt hoe (in werkwijze en middelen) welke taken en activiteiten teamleden precies moeten uitvoeren. Formuleer zowel ten aanzien van de (door)ontwikkeling van de SWT s als vroegsignalering, eigen kracht en ondersteuning SMART-C 2 doelen, leg SMART-C prestaties vast, en zorgen voor aansluiting van prestaties op doelen. In haar bestuurlijke reactie op het rapport van de Rekenkamer heeft het college van B&W aangegeven onderdelen van de conclusies niet te onderschrijven. Belangrijk argument van het college was dat de SWT s sterk in ontwikkeling waren en delen van de bevindingen van de Rekenkamer door de snelle ontwikkeling achterhaald zijn. Anders gezegd: de aanbevelingen van de Rekenkamer liepen niet synchroon met het organische ontwikkelproces waar, bij de inrichting van de SWT s, voor is gekozen. Dat ontwikkel- en groeiproces ging op hoofdlijnen uit van drie fasen: start in 2014, uitrol in 2015 en bestendigen en verduurzamen in Rekening houdend met deze fasering was het college tevens van mening dat het onderzoek in een te vroeg stadium is uitgevoerd en heeft het college de Rekenkamer uitgenodigd om in 2016 een tweede onderzoek uit te voeren. De Rekenkamer heeft hiertoe in januari 2016 een onderzoeksopzet uitgewerkt met daarbij horende begroting. Omdat het onderzoek als zodanig niet was opgenomen in het onderzoeksprogramma van de Rekenkamer voor het huidige kalenderjaar ging de onderzoeksopzet gepaard met een verzoek om aanvullende middelen voor de uitvoering van de studie. Vanuit de overtuiging dat het onderzoek in een korter tijdsbestek en met grotere praktische gebruikswaarde voor de doorontwikkeling van 2 SMART-C staat voor Specifiek, Meetbaar, Afgestemd, Realistisch, Tijdsgebonden en Consistent. Achtergrond 10

11 de SWT s kon worden uitgevoerd, heeft het college de raad voorgesteld om het onderzoek zelf ter hand te nemen. Dat heeft uiteindelijk geleid tot een opdracht aan B&A om het onderzoek uit te voeren, uitgebreid met een aanvullende dimensie: het duiden van het effect van de hulp die de SWT s bieden aan cliënten met meervoudige problematiek. 1.3 Over deze rapportage In deze rapportage presenteren we de uitkomsten van het onderzoek welke we in de periode mei tot en met juni 2016 uitvoerden. Naast het uitvoeren van een dossierstudie hebben we met vier coördinatoren en ruim 40 professionals die actief zijn in vier verschillende SWT s de ontwikkeling, voortgang en ervaringen van de teams uitgediept. Ook spraken we met 9 cliënten, hun casusregisseurs en de hulpverleners die bij de uitvoering van de plannen van aanpak van deze cliënten betrokken waren. In deze rapportage gaan we in op de bevindingen en conclusies ten aanzien van de aanbevelingen zoals die door de Rekenkamer Den Haag zijn geformuleerd. Daarnaast bieden we zicht op (een indicatie van) het effect van de inzet van de SWT s. In het volgende hoofdstuk schetsen we eerst onze onderzoeksaanpak en de overwegingen die daaraan ten grondslag lagen. Vervolgens gaan we achtereenvolgens in op de leerinfrastructuur (hoofdstuk 3), kaders voor handelen (hoofdstuk 4), kaders voor doelen en prestatie (hoofdstuk 5) en het effect van de inzet van SWT s (hoofdstuk 6). Achtergrond 11

12

13 2. Onderzoeksaanpak 2.1 Inleiding Het doel van het onderzoek was tweeledig. Het college van gemeente Den Haag wilde in beeld brengen: In hoeverre de aanbevelingen van de Rekenkamer in de praktijk zijn gebracht, en Wat de effectiviteit van de sociale wijkteams is voor de inwoners die van hun diensten gebruik maken (een vraag die op aangeven van de Raad is toegevoegd aan de onderzoeksvragen die in het voorstel van de Rekenkamer zijn geformuleerd). De vraag over de stand van zaken met betrekking tot de aanbevelingen van de Rekenkamer vloeit logischerwijs voort uit het eerdere onderzoek en de uitnodiging van het college aan de Rekenkamer om opnieuw een onderzoeksvoorstel te doen. De vraag over het effect dat de inzet van de SWT s sorteert (op cliënt niveau) is daar aan toegevoegd om een evenwichtig beeld van de ontwikkeling en waarde van de SWT s te kunnen schetsen. 2.2 Overwegingen Bij het inrichten van het onderzoek is een aantal overwegingen richtinggevend geweest, die we hieronder nader toelichten Toetsingskader op maat Om het onderzoek zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij de wijze waarop de gemeente Den Haag haar SWT s inzet en positioneert in het bredere spectrum van toegang, hebben we de taken die de SWT s hebben meegekregen als vertrekpunt genomen voor de inrichting van het onderzoek. Dat betekent dat het normenkader ingegeven wordt door de oorspronkelijke doelstellingen en verwachtingen die ten grondslag lagen aan de keuze voor de inzet en taken van de SWT s. De huidige (gerealiseerde) werkwijze en rolinvulling kan vervolgens getoetst worden aan de verwachtingen en doelstellingen zoals die vooraf beoogd waren. Daarbij wordt nadrukkelijk stilgestaan bij het beoogde en daadwerkelijk gelopen ontwikkelpad van de SWT s Toetsen aan de praktijk Naast de vraag of de ontwikkeling van de teams en hun taakopvatting en uitvoering volgens plan verloopt, is het van belang om in kaart te brengen of dat oorspronkelijke plan in de praktijk ook werkbaar is voor de professionals die actief zijn in de sociale wijkzorgteams. Deze kritische (zelf)reflectie op de werkwijze en het getoonde lerend vermogen biedt niet alleen de mogelijkheid om knel- en verbeterpunten te identificeren vanuit de praktijk, maar sluit ook aan bij de gekozen aansturingsfilosofie waarin leren en ontwikkelen centraal staan Effect op cliëntniveau Het bieden van inzicht in het effect dat door de inzet van de SWT s wordt bereikt is in een aantal opzichten een complexe opgave: De SWT s bieden zelf geen zorg of ondersteuning, maar verzorgen de coördinatie van die zorg. Dat roept de vraag op welk effect gemeten moet worden: dat van de regiefunctie van de SWT s of het effect van de geboden (geregisseerde) zorg op de situatie van de cliënt. Een aanzienlijk deel van de SWT s is pas (laat) in 2015 van start gegaan, waarmee de inzet van deze teams zich niet of nauwelijks leent voor het uitvoeren van effectmetingen. Effectmetingen kunnen op verschillende niveaus worden benaderd: op stedelijk niveau, op wijkniveau of op individueel (cliënt) niveau. Op stedelijk niveau is al een maatschappelijke kosten-baten analyse Onderzoeksaanpak 13

14 uitgezet, waarvan de uitkomsten later dit jaar verwacht worden. Voor de wijken waar de teams pas (laat) in 2015 zijn gestart, is een analyse op wijkniveau ook niet opportuun. In het verlengde van het bovenstaande maakten we bij het inrichten van het deel van het onderzoek dat gaat over het effect van de SWT s de keuze voor een combinatie van het perspectief van de cliënt (leidt de coördinatie door het sociaal wijkteam tot een stabilisatie of verbetering van de situatie van de cliënt?) en de beleefde kwaliteit van de coördinatie van het sociaal wijkteam door de professionals op wie de coördinatie zich gericht heeft. 2.3 Onderzoeksontwerp Bij het inrichten van het onderzoek zijn we uitgegaan van twee hoofdvragen die inhoudelijk met elkaar samenhangen: In hoeverre zijn de aanbevelingen die door de Rekenkamer Den Haag zijn gedaan in 2015 in de praktijk daadwerkelijk al gerealiseerd of toegepast? Zijn de SWT s een effectief instrument en wat is het effect van de inzet van de SWT s? Om de eerste hoofdvraag te beantwoorden hebben we een onderzoeksmodel gehanteerd dat - per aanbeveling - uitgaat van triangulatie. Uit het bovenstaande figuur blijkt dat we de bevindingen ordenen langs drie onderwerpen: (1) leerinfrastructuur, (2) taken en rollen en (3) doelen en prestaties. Dit zijn dan ook de drie bevindingenhoofdstukken. Reconstructie van de initiële/beoogde doelstellingen, kaders en prestatieafspraken. Toetsing aan de gerealiseerde werkwijze of praktijk. Toetsing aan de ervaringen van de betrokken professionals. Om uitspraken te kunnen doen over het effect van de SWT s zijn we eveneens uitgegaan van triangulatie: door het perspectief van de cliënt zelf, zijn/haar casusregisseur en de hulpverleners die uitvoering hebben gegeven aan het plan van aanpak in kaart te brengen kan het ervaren/beleefde effect van de inzet van de SWT s op cliëntniveau geduid worden. Onderzoeksaanpak 14

15 2.4 Onderzoeksaanpak De uitvoering van het onderzoek hebben we als volgt vormgegeven: Documentenanalyse: een reconstructie van de oorspronkelijke verwachtingen ten aanzien van de SWT s (en het daarbij horende ontwikkelpad) gereconstrueerd aan de hand van beschikbare documentatie over de opzet, rol, inrichting en uitvoering van de SWT s, aangevuld met een interview met de stedelijk manager en betrokken beleidsadviseur. Interviews met de coördinatoren van vier verschillende SWT s. Bij de selectie van de teams is gezocht naar goede spreiding wat betreft de start van de betreffende teams (variërend van medio 2014 tot eind 2015) om ontwikkelingen in de tijd te kunnen duiden. Ook is rekening gehouden met het maatschappelijke kosten-baten onderzoek dat parallel aan het onderhavige onderzoek werd uitgevoerd en waar ook medewerking van een aantal teams voor is gevraagd. Om teams niet onnodig te belasten zit er geen overlap tussen de teams die in beide studies bevraagd zijn. De interviews met de coördinatoren waren bedoeld om de praktijk te toetsen aan de initiële doelen en verwachtingen en om concrete ervaringen op te halen (wat gaat goed, wat zijn eventuele knel- en aandachtspunten). Voor het onderzoek is gekozen voor verdeling van teams die lang(er) geleden gestart zijn en teams die pas eind 2015 zijn begonnen. In de bijlage zijn de teams en de gehanteerde gespreksleidraden opgenomen. Groepsgesprek met de voltallige teams van de vier SWT s waarvan de coördinatoren zijn bevraagd. Ook in deze groepsgesprekken stond de praktijktoets en het ophalen van praktijkervaringen centraal. Om deze groepsgesprekken te structureren en stroomlijnen hebben we gewerkt met een serie stellingen, die telkens in gingen op (aspecten van) de aanbevelingen zoals die door de Rekenkamer zijn geformuleerd. Tijdens de groepsgesprekken is de leden van de SWT s gevraagd om de stellingen telkens individueel te beantwoorden, om vervolgens plenair in te gaan om de antwoorden te duiden en eventuele verschillen van inzicht (en verklaringen daarvoor) op te halen. Statistische analyse van alle beschikbare ZRM-scores van alle wijkteams uit Den Haag. Het gaat hier om afgesloten casussen waarvoor zowel de ZRM-score in het oorspronkelijk Plan van Aanpak is ingevuld als bij het afsluiten van de casus. Het databestand is aangeleverd door de gemeente Den Haag en bevatte alle geregistreerde gegevens van 1 januari 2015 tot en met mei Interviews op cliëntniveau om een indicatie te krijgen op het effect van de inzet van de SWT s in de vorm van een negental casestudies waarin zowel het perspectief van de SWT s als coördinerend orgaan als dat van professionals die het Plan van Aanpak uitvoeren en dat van de cliënten zelf is meegenomen. Onderzoeksaanpak 15

16

17 3. Leerinfrastructuur 3.1 Inleiding Bezien vanuit de keuze voor een organisch proces van uitrol en ontwikkeling van de sociale wijkzorgteams waarin ruimte is om gaandeweg te leren, en de teams in te richten, aan te passen en bij te sturen op basis van praktijkervaringen signaleerde de Rekenkamer Den Haag in haar onderzoek in 2015 dat vanaf de start van het traject een leerinfrastructuur ontbrak waarin vorm wordt gegeven aan het organisch leerproces. Daarbij signaleerde de Rekenkamer het volgende: Het ontbreekt aan een gestructureerd proces waarin leerervaringen worden verzameld. Er worden geen leerdoelen vastgelegd. Praktijkervaring laat zien dat de teamleden nog niet ervaren hebben dat hun feedback is meegenomen bij het verbeteren van de SWT-opleiding (de leergang). 3.2 Aanbevelingen Rekenkamer Deze conclusies hebben geleid tot de volgende aanbeveling: Aanbeveling leerinfrastructuur: Zorg voor een leerinfrastructuur waarin actief (leer)ervaringen worden gesignaleerd, uniform en structureel worden vastgelegd en geanalyseerd, en de verbeterpunten gebruikt worden bij de doorontwikkeling van de teams en in het (bij)sturen van het leerproces. Met deze verbeteringen kan een leerinfrastructuur worden gerealiseerd voortbouwend en aansluitend op het bestaande organische proces. 3.3 Operationalisatie aanbevelingen Om zicht te krijgen op de vraag in hoeverre er sprake is van een leerinfrastructuur hebben we de aanbeveling als volgt geoperationaliseerd: Aanbeveling 1: Leerinfrastructuur Onderzoeksvragen beoogde Welke doelstellingen en stappen ter realisatie daarvan heeft de infrastructuur gemeente Den Haag vanaf de start van de sociale wijkteams gehad als het gaat om het opzetten van een leerinfrastructuur? Onderzoeksvragen gerealiseerde infrastructuur Onderzoeksvragen ervaringen Overkoepelend Welke van die doelstellingen en stappen zijn medio mei 2016 gerealiseerd? En welke niet? Welke verklaringen kunnen daarvoor worden gegeven? Worden (leer)ervaringen structureel en uniform gesignaleerd, geanalyseerd en vastgelegd? Worden de ervaringen gebruikt bij de doorontwikkeling van de teams en de inrichting van de leerinfrastructuur? Hoe ervaren de professionals in de sociale wijkteams de werking van de leerinfrastructuur? In hoeverre draagt de leerinfrastructuur bij aan de rol- en taakinvulling en doorontwikkelpunten van de sociale wijkteams volgens de professionals? Waar zitten nog witte vlekken? Kan afsluitend worden geconcludeerd dat er sprake is van een leerinfrastructuur die voortbouwt en aansluit op het bestaande organische ontwikkelproces? Leerinfrastructuur 17

18 3.4 Leerinfrastructuur in vogelvlucht Het onderstaande figuur biedt een kernachtige weergave van de verhouding tussen verwachtingen, praktijk, ervaringen en de daaruit voortvloeiende conclusies en aandachtspunten wat betreft de leerinfrastructuur (of leeromgeving) voor de SWT s. In de volgende paragrafen lichten we de in het figuur opgenomen perspectieven nader toe. 3.5 Beoogde leerinfrastructuur Op hoofdlijnen is bij de inrichting van de SWT s ingezet op een cyclus van leren en verbeteren waarin twee sporen te onderscheiden zijn: een leergang voor de SWT s en het project Continu Verbeteren. De Leergang SWT, die in samenwerking met de Haagse Hogeschool en InHolland is vormgegeven, was bedoeld als vehikel om (de leden van de) teams voor te bereiden op hun rol en taak binnen het SWT en ook na de start leer- en ontwikkelingsmogelijkheden te bieden op basis van ervaringen en behoeften van de teams zelf. Binnen het curriculum van de leergang was aandacht voorzien voor teamontwikkeling, Leerinfrastructuur 18

19 methodisch handelen (met onder meer aandacht voor eigen kracht), casusregie voeren, werkprocessen, gebruik (digitale)instrumenten en intervisie. Het project Continu Verbeteren bij Sociale Wijkzorgteams, waar in juni 2015 een plan voor is vastgesteld, ging uit van kwaliteitsmanagement op basis van het lean model, met ruimte voor pilots vanuit de teams om nieuwe samenwerkingsverbanden of specifieke thema s uit te diepen of uit te testen. Voor zowel de leergang als het project Continu Verbeteren geldt dat vanaf de meet het adagium centraal stond dat bij een organisch groeiproces enerzijds ruimte hoort om in de praktijk te toetsen wat werkt, wat niet werkt en welke onderwerpen en processtappen om aanscherping of herijking vragen en dat die inzichten anderzijds verzameld, geaggregeerd, gedeeld en verankerd moeten worden in de manier waarop de SWT s in de verschillende wijken van Den Haag te werk gaan. Dat betekent onder meer dat het curriculum van de leergang en de inhoud van het project Continu Verbeteren niet als statische aangelegenheden worden beschouwd, maar op basis van voortschrijdend inzicht (PDCA-cyclus) worden herijkt. In december 2015 is het Opleidingsplan Sociaal Wijkzorgteam Leren Ontwikkelen opgesteld, waarin wordt voortgebouwd op opleidingsjaar In dit plan wordt de ambitie opgetekend om o.a. een teamontwikkelingsplan op te stellen, casuïstiek overleg opzetten (tussen teams) en structureel intervisie plaatsvindt tussen coördinatoren. 3.6 Gerealiseerde leerinfrastructuur Er is een uitgebreide leerinfrastructuur gerealiseerd voor de opleiding en ontwikkeling van de leden en coördinatoren van de SWT s, die op verschillende niveaus gestalte heeft gekregen en voorziet in continue feedback, evaluatie en aanscherping van werkwijzen en werkafspraken. Op overkoepelend niveau is het programma van de leergang SWT die in 2014 is gestart inhoudelijk herijkt op basis van ervaringen van de teams die als eerste van start zijn gegaan en de leergang hebben gevolgd. De rol en positie van de SWT s in de wijken van Den Haag, het voeren van casusregie en de daarbij horende aanpak/methodiek (analyse en plan van aanpak aan de hand van de ZRM en vanuit het principe van Eigen Kracht) zijn centrale onderdelen uit het programma. Op basis van de leerervaringen van het eerste halfjaar is de inhoud van de leergang aangepast om beter aan te sluiten op de dagelijkse praktijk waarbinnen de teams opereren. Een voorbeeld daarvan is dat de onderdelen die gaan over methodisch handelen nadrukkelijker zijn opgehangen aan het integrale proces dat doorlopen wordt bij het voeren van casusregie (van intake tot planvorming tot overdracht en monitoring) en de zelfredzaamheidmatrix (ZRM) apart is opgenomen in het curriculum. Alle leden van de SWT s (inclusief de coördinatoren) hebben de leergang ook daadwerkelijk gevolgd. Ook wordt jaarlijks een kennisdag georganiseerd voor alle teamleden van de SWT s. Op het niveau van de coördinatoren wordt op verschillende manieren continue besproken hoe dingen lopen en waar zich knelpunten en vragen voordoen. Daartoe is o.a. een tweewekelijks thema-overleg ingericht, waarvoor alle coördinatoren aanschuiven en inzichten met elkaar delen, naast brownpaper sessies waarin gezamenlijk verbeteringen worden gesignaleerd en praktisch uitgewerkt. Op teamniveau is een serie pilots opgestart, waarin in verschillende teams is (of wordt) geëxperimenteerd met nieuwe samenwerkingsverbanden en verbindingen en onderwerpen (bijvoorbeeld het betrekken van het Jeugdteam, Veilig Thuis in iswt, samenwerking met huisartsen op het gebied van minima en gezamenlijke communicatie van CJG, SWT en de Servicepunten in 2015). Voor 2016 staan nieuwe pilots in de steigers rondom het aanhaken van de GKB, financiële dienstverlening, samenwerking met het beoordelingsteam, GGZ Bemoeizorg, aansluiting met werk, aansluiting formele en informele zorg, JIT en Gezonde Wijk. Wijkteams kunnen zelf pilots aandragen of zich kandidaat stellen voor het uitvoeren van een van de ontwikkelprioriteiten die op overkoepelend niveau zijn opgesteld (waaronder Leerinfrastructuur 19

20 communicatie met de derde ring en casusregie versus uitvoering/hulpverlening). De stedelijk manager en de coördinatoren bepalen welke pilotverzoeken worden gehonoreerd. Daarnaast wordt casuïstiek in de teamoverleggen besproken, waardoor de teamleden van elkaar kunnen leren en elkaars expertise kunnen benutten. De bespreking van casuïstiek wordt door de leden sterk positief gewaardeerd. Er wordt door de coördinatoren ruime aandacht besteed aan het stimuleren van intervisie, samenwerken en het ophalen van vragen en knelpunten binnen de teams (voor dat laatste hebben de coördinatoren in mei 2016 een specifieke training gekregen). Ook is een evaluatiecyclus per team ingericht, waarin periodiek wordt bezien hoe de ontwikkeling van het team verloopt, aandachtspunten worden geformuleerd en - in het verlengde van die punten - acties worden uitgezet. De inzichten die de pilots, intervisie en thema overleggen opleveren worden door een kwaliteitsmedewerker verwerkt in werkprocesbeschrijvingen en gedeeld met de SWT s. 3.7 Ervaringen uit de praktijk De ervaringen met de leerinfrastructuur die voor en binnen de SWT s werken zijn op de verschillende niveaus zonder meer positief. Het is daarbij overigens goed om op te merken dat de term leerinfrastructuur geen algemeen bekend begrip is voor de SWT s. De ervaringen die zijn opgehaald moeten dus worden bezien als de houding ten aanzien van het geheel aan aanbod, ruimte en gelegenheid op het gebied van leren en ontwikkelen, dat de teams wordt aangereikt. Vanuit dat perspectief kunnen de volgende ervaringen worden geïdentificeerd: De leergang SWT wordt door de deelnemers (zowel de coördinatoren als de teamleden) als nuttig ervaren en afhankelijk van de voorkennis en rol binnen de moederorganisaties van de leden soms als noodzakelijk. De grootste meerwaarde van de leergang ligt voor de teamleden op het gebied van kennismaken/leren samenwerken, zicht op de te hanteren systemen en zicht op de methode (wat houdt casusregie in). Voor teamleden die al (ruime) ervaring hadden met casusregie bracht de leergang weinig nieuws, maar lijkt de grondhouding toch positief te zijn door de bijdrage van de leergang aan het ontstaan van een teamgevoel. Een aantal teamleden (verspreid over de verschillende teams) laat een behoefte optekenen aan meer verdieping en meer houvast bij het voeren van casusregie (met name wat betreft het scheiden van de rol van regisseur en hulpverlener). Uit de gesprekken met de teamleden blijkt dat de inhoud van de SWT s op punten is aangepast en aangescherpt waar teams die de leergang als eerste hebben gevolgd tegenaan zijn gelopen. Tegelijkertijd zijn de leden van de SWT s vrijwel unaniem in hun oordeel dat de leergang als zodanig onderdeel is (en moet zijn) van een bredere leeromgeving. Het voeren van casusregie laat zich buitengewoon lastig vangen in trainingen en opleiding: je leert het pas als je het doet. De SWT s ervaren voldoende ruimte voor leren in de praktijk en krijgen steun van collega s binnen de teams (o.a. door casuïstiek in te brengen in overleggen en samen te bespreken) en hun coördinatoren om zich deze - soms nieuwe - rol eigen te maken. Dat neemt niet weg dat het voeren van casusregie voor een deel van de leden van de SWT s een uitdaging blijft. De coördinatoren ervaren een grote mate van ruimte en mogelijkheden om gericht te blijven leren en ontwikkelen, zoals in hun rol als coördinator als voor de teams in bredere zin. Een van de coördinatoren gaf zelfs aan nog nooit in een omgeving gewerkt te hebben waarin zoveel geïnvesteerd wordt in leren, evalueren, delen en ontwikkelen. De coördinatoren laten ook optekenen dat het zaak is om mensen in de teams te blijven prikkelen en uitdagen (er moet wat te halen blijven) en dat er verschillen merkbaar zijn in de handigheid waarmee teamleden hun rol van casusregisseur uitvoeren (bijvoorbeeld door gebrek aan ervaring of door andere werkwijzen bij de moederorganisatie). Dat betekent dat het van belang is om de leerinfrastructuur enerzijds te blijven stimuleren en verbeteren en anderzijds de teams zoveel mogelijk op maat (of zelfs individueel niveau) te bedienen. Leerinfrastructuur 20

21 3.8 Conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van de leerinfrastructuur voor de SWT s Ten aanzien van de eerste aanbeveling van de Rekenkamer Den Haag kunnen we de volgende conclusies trekken: Er is een uitgebreide leerinfrastructuur gerealiseerd die op verschillende niveaus het structureel ontwikkelen, vastleggen en delen van kennis en expertise stimuleert en faciliteert. In die leerinfrastructuur wordt voldoende aandacht besteed aan het methodisch handelen en, als onderdeel daarvan, de inzet eigen kracht. Er is een leergang SWT ontwikkeld die door alle teamleden is gevolgd. De inhoud van de leergang is aangepast en aangescherpt naar aanleiding van de ervaringen van de teams die als eerste gestart zijn. In het herziene curriculum worden methoden en instrumenten bijvoorbeeld niet meer als losse blokken gepresenteerd, maar opgehangen aan het integrale werkproces van een casusregisseur. Sinds de zomer van 2015 is een kwaliteitsmedewerker betrokken bij de SWT s om zorg te dragen voor analyseren, vastleggen en ontsluiten van leerervaringen in werkprocesbeschrijvingen. Leerdoelen worden op verschillende manieren en niveaus besproken, o.a. door team- en pilotevaluaties, themabijeenkomsten en intervisie. Er is medio 2016 echter nog geen sprake van SMART-C geformuleerde leerdoelen voor de (individuele) teams. Wel is duidelijk dat er op dit moment toegewerkt wordt naar concrete ontwikkel- en leerdoelen per team. Zo is in het Opleidingsplan Sociaal Wijkzorgteam Leren Ontwikkelen een aantal leerdoelen op hoofdlijnen geconcretiseerd. De coördinatoren hebben daarnaast in mei 2016 een training gevolgd om de ontwikkelbehoeften- en doelen op te (leren) halen uit de teams. De wijze waarop de leer- en ontwikkeldoelen van de SWT s gestalte krijgen sluit aan bij de het organische groeiproces zoals vooraf beoogd en laat voldoende ruimte voor maatwerk per team. De leerinfrastructuur wordt zowel door de coördinatoren als door de leden van de SWT s als toereikend beschouwd om taken en rollen binnen de teams uit te kunnen voeren en van elkaar te leren. Er is aanzienlijke waardering voor de ruimte die de teams krijgen om op basis van eigen inzichten en wensen door te groeien en te ontwikkelen. De leerinfrastructuur is daarmee ingericht op het snel absorberen van voortschrijdend inzicht en het vertalen van dat inzicht naar aangescherpte werkwijzen en methoden en daarmee goed aansluit op het organische ontwikkelproces. Aandachtspunten die we op het gebied van leren en ontwikkelen hebben gesignaleerd, zijn: Het mogen meedenken over en bepalen van de leerdoelen wordt als zeer positief ervaren door de leden van de SWT s en de verschillende teams en wordt als passend gezien voor de huidige ontwikkelingsfase. Voor een volgende fase in die ontwikkeling (verduurzaming) is het raadzaam om helder vast te leggen wat de (leer- en ontwikkel)doelen per team zijn, wat daar voor nodig is en of/in welke mate de leerinfrastructuur daar op moet worden aangepast. In een fase van verduurzaming zou naast maatwerk en ruimte per team ook aandacht moeten worden besteed aan overkoepelende (generieke) leer- en ontwikkeldoelen. Er zijn onderdelen van de leergang die niet voor iedereen even vanzelfsprekend zijn en om meer/uitgebreide training en instructie vragen. Casusregie voeren is daar een voorbeeld van dat vaak genoemd is. Zeker voor teamleden die bij voorliggende voorzieningen werkzaam zijn, is het in de praktijk soms moeilijk om onderscheid te maken tussen het voeren van regie en hulpverlening. Niet alle moederorganisaties bieden evenveel ruimte aan de teamleden om (tijd) te investeren in opleiding en training. De relatie tussen moederorganisaties en SWT s vraagt om continue aandacht om het enthousiasme (die er zichtbaar is onder de leden van de SWT) en de betrokkenheid te stimuleren en vast te houden. De uitdaging om energie, enthousiasme en betrokkenheid vast te houden geldt ook voor individuele teamleden. De leeromgeving moet deze professionals blijven prikkelen en stimuleren (er moet wat te halen blijven, ook op de langere termijn). Leerinfrastructuur 21

22 De mogelijkheden die de teams geboden worden om te leren en te ontwikkelen zijn ruim. Tegelijkertijd komt er veel op de SWT s af (trainingen, medewerking aan verschillende onderzoeken, denksessies over wensen etc.). Het is zaak om voor overbevraging te waken en aandacht voor opleiding en ontwikkeling gedoseerd of zoveel mogelijk op maat gesneden aan te bieden. Het verdient aanbeveling om teams als zodanig de leergang gezamenlijk te laten volgen (in de praktijk is dat niet altijd het geval) om het positieve effect op het team (teamvorming) optimaal te benutten. Leerinfrastructuur 22

23 4. Kaders voor handelen SWT 4.1 Inleiding Naast het ontbreken van een leerinfrastructuur constateerde de Rekenkamer in haar onderzoeksrapport een gebrek aan richtinggevende kaders voor het handelen van de SWT s, waarbij in het bijzonder werd ingegaan op - de door de Rekenkamer als cruciaal beschouwde pijlers - vroegsignalering en eigen kracht. Deze pijlers zouden onvoldoende concreet en specifiek zijn uitgewerkt in meetbare doelen, prestatieafspraken, opleiding en vastgestelde taken/werkzaamheden, waardoor er geen eenduidige opvatting van de rol en taken van de (leden van de) SWT s zou zijn. Hiermee zou het ook ontbreken aan richtinggevende kaders die sturend zijn in de ontwikkeling van het SWT-instrument en/of de uitvoering van SWT-taken en activiteiten. Ten aanzien van die taken tekende de Rekenkamer het volgende op: De taken die het SWT uitvoert zijn niet als zodanig expliciet benoemd, maar zijn wel af te leiden uit de gemeentelijke informatie. De werkwijze en het werkproces zijn uitgewerkt en er is onderbouwd hoe deze activiteiten bij moeten dragen aan de realisatie van een deel van de beoogde doelen. Activiteiten op het gebied van vroegsignalering, inzetten eigen kracht en verminderen aanspraak op voorzieningen, zijn nog niet uitgewerkt in een concrete werkwijze of procedure. De afstemming en aansturing van de SWT s is in opzet geregeld. (Op Eigen Kracht - Rekenkamer Den Haag 2015, p. 54) In dit hoofdstuk gaan we nader in op de kaders voor de taken en rollen voor de SWT s. We gaan daarbij in op de rollen en taken van de SWT s - niet alleen als beleidsinstrument maar ook als team en als individueel teamlid - zoals de gemeente die voor ogen had bij de start van het project en op de wijze waarop die rollen en taken in de praktijk zijn geëxpliciteerd, geconcretiseerd en vormgegeven. Vervolgens gaan we in op de manier waarop de rollen en taken (en uitvoering daarvan) op overkoepelend-, team- en individueel niveau ervaren en beleefd worden. Die ervaringsvraag biedt enerzijds houvast om te kunnen vaststellen of het eventueel ontbreken van geëxpliciteerde taken en activiteiten in de praktijk een struikelblok vormt. Op die manier kunnen we een evenwichtig oordeel vellen over de mate waarin opvolging is gegeven aan de aanbevelingen van de Rekenkamer. 4.2 Aanbevelingen Rekenkamer In het verlengde van de conclusies zoals in de vorige paragraaf beschreven deed de Rekenkamer de volgende aanbevelingen: Aanbeveling richtinggevende kaders: Werk de cruciale pijlers van de SWT s, vroegsignalering en eigen kracht, concreet en specifiek uit waarmee duidelijk wordt hoe (in werkwijze en middelen) welke taken en activiteiten teamleden precies moeten uitvoeren. In het verlengde van deze concretisering is daar de volgende verbijzondering aan toegevoegd: Formuleer zowel ten aanzien van de (door)ontwikkeling van de SWT s als vroegsignalering, eigen kracht en ondersteuning SMART-C doelen, leg SMART-C prestaties vast en zorg ervoor dat de doelen en prestaties op elkaar aansluiten. Kaders voor handelen SWT 23

24 De tweede aanbeveling is tot op zekere hoogte een overkoepelende aanbeveling - die ook raakt aan doelstellingen en prestaties van de SWT s in bredere zin - en waar in het volgende hoofdstuk nadrukkelijk bij wordt stilgestaan. In dit deel gaan we nadrukkelijk in op de taken en activiteiten van de teams en de vraag of er (SMART-C) doelen specifiek voor deze taken en activiteiten zijn geformuleerd. 4.3 Operationalisatie aanbevelingen Ook deze aanbevelingen zijn geoperationaliseerd in een aantal onderzoeksvragen, die hieronder opgesomd worden. Daar dient bij te worden opgetekend dat we vanuit een breed naar een smal perspectief hebben geredeneerd: van rol- en taakopvatting van de SWT s als zodanig (het beleidsinstrument ) tot de individuele taken van de leden van de teams en de plek die eigen kracht en vroegsignalering in het werkproces innemen. Aanbeveling 2: kaders voor handelen Onderzoeksvragen beoogde Zijn er vooraf SMART-C doelen geformuleerd voor de kaders en doelen (door)ontwikkeling van de SWT s? Zo ja, welke? Zo nee, wat zijn daarvoor de redenen geweest? Zijn bij de start van de sociale wijkteams SMART-C doelen geformuleerd waar het gaat om vroegsignalering en eigen kracht? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet? Onderzoeksvragen gerealiseerde kaders en doelen Onderzoeksvragen ervaringen Overkoepelend Op welke wijze krijgen vroegsignalering en eigen kracht medio mei 2016 vorm en inhoud in de werkwijze van de SWT s? En komt dat overeen met wat vooraf beoogd was? Zo nee, wat zijn hiervoor de verklaringen? Heeft bij de start van de sociale wijkteams duidelijkheid bestaan over de werkwijze van het sociale wijkteam en de beschikbare middelen rondom vroegsignalering en eigen kracht? Zo ja, waaruit bestaat dat dan? Zo nee, waarom niet? Hoe verloopt de samenwerking met de 2 e en 3 e ring op deze aspecten? Is er een gedeeld beeld bij professionals over de rol en werkwijze van het SWT rondom vroegsignalering en eigen kracht? Kan afsluitend worden geconcludeerd dat de rollen en taken van het SWT rondom vroegsignalering en eigen kracht voor alle betrokkenen duidelijk zijn? Kaders voor handelen SWT 24

25 4.4 Kaders voor handelen in vogelvlucht In de volgende paragrafen werken we deze vier hoofdlijnen nader uit. 4.5 Verwachtingen: beoogde rollen, taken en activiteiten Voor de inrichting van de SWT s is een plan van aanpak opgesteld wat in 2014 is aangevuld met een implementatieplan dat met name gericht was op de organisatie, producten en planning van de teams. Uit dit plan en andere stukken (competentieprofielen, stedelijke convenanten) en brochures valt een duidelijke lijn op te maken met betrekking tot de kerntaak en positie van de SWT s in de keten: Voor de 20% meest kwetsbare volwassenen in de stad worden sociale wijkteams ingericht, uitgaande van een versterking van de aanpak voor multi-problematiek (één huishouden, één plan, één regisseur) met en dichtbij de burger. De inzet van sociale wijkteams is een middel om deze groep burgers de maatwerkondersteuning te bieden die zij nodig hebben en onderdeel van een totaal dienstverleningsconcept dat uitgaat van de principes van eigen kracht Kaders voor handelen SWT 25

26 Doel was om in 2015 stedelijke dekking te realiseren met operationele teams, samengesteld door professionals van zorg en welzijn en aangevuld met relevante deskundigheid van derde organisaties (op basis van het behoefteprofiel van de wijk). Onder operationeel wordt overigens niet alleen verstaan dat de teams geïnstalleerd zijn, maar dat de teams ook cliënten opvangen die worden aangemeld. Van de teams wordt verwacht dat ze casusregie voeren voor volwassenen met complexe, meervoudige problematiek. Casusregie houdt in dat vanuit het team één aanspreekpunt verantwoordelijk is voor het uitvoeren van een gedegen analyse van mogelijke problemen en knelpunten op alle sociale leefdomeinen, het opstellen van een plan van aanpak, het overdragen van (onderdelen) van dat plan aan uitvoerende professionals uit de 2 e ring en het monitoren van de algehele voortgang op het plan van aanpak. Binnen het SWT wordt vanuit verschillende disciplines naar de analyse en het plan van aanpak gekeken om voldoende scherpte en integraliteit te waarborgen. Casusregie is fundamenteel anders dan hulpverlening: het gaat (vanuit het SWT) om het bepalen van de juiste zorg en ondersteunen en het organiseren en coördineren daarvan. Ten aanzien van eigen kracht geldt dat het uitgaan van en versterken van de eigen mogelijkheden van bewoners om zelf of met inzet van het eigen netwerk centraal staat in de beoogde werkwijze van de SWT s. Door alle teams langs dezelfde procedures te laten werken (casusregie) en met de Zelfredzaamheidsmatrix (ZRM) wordt een uniforme aanpak ten aanzien van eigen kracht beoogd (binnen het maatwerkpakket dat per cliënt wordt samengesteld). Ten aanzien van vroegsignalering geldt dat de beoogde rol van de SWT s geen rechtstreekse was, maar een secundaire: de SWT s dienen zich dermate duidelijk en positief te manifesteren in de wijken (gezien, gekend en herkend worden als centrale coördinerende as voor meervoudige problematiek) en zodanige (samenwerkings)afspraken te maken dat partijen uit de 2 e en 3 e ring (zoals de wijkagent, de gebouwbeheerder, zorgvrijwilligers, buurthuizen en de huisarts) snel en vroeg contact opnemen met het SWT of casussen bij het SWT aanmelden. Er zijn voor deze taken en rollen vrijwel geen doelstellingen geformuleerd die als SMART-C kunnen worden bestempeld. Dat is deels een bewuste keuze geweest: er is bij aanvang ingezet op maximale bewegingsruimte voor de teams om een plek te vinden in de keten per wijk en die plek uit te bouwen en te legitimeren door samenwerkingsrelaties aan te gaan en op te bouwen met partners in de wijk. De verwachtingen, methodieken en werkprocessen ten aanzien van casusregie en eigen kracht als onderdeel daarvan zijn verankerd in de leergang en een handleiding omgang ZRM. Daarnaast geldt voor vroegsignalering dat hier geen rechtstreekse uitvoerende taak voor het SWT voorzien was, maar een ontwikkelende, faciliterende en stimulerende. 4.6 Gerealiseerde rollen, taken en activiteiten Er is stedelijke dekking gerealiseerd in 2015: in alle wijken van Den Haag is een multi-disciplinaire SWT actief dat de zorg voor cliënten met meervoudige problematiek coördineert. In de SWT s wordt casusregie gevoerd door de aanwezige professionals, die in de regel 8 uur per week om niet gedetacheerd worden door hun moederorganisaties. De analyses en aanpakken worden gedeeld in de overleggen van de wijkteams en vanuit verschillende disciplines aangescherpt en aangevuld om tot een stevig en werkbaar integraal plan te komen. De wensen en mogelijkheden van de cliënt spelen in dat plan eveneens een centrale rol. Het eigen kracht denken is verweven in het werkproces en al het handelen van de professionals en geborgd in het werkproces door de ZRM centraal te stellen in de analyse en het Plan van Aanpak. In de leergang wordt nadrukkelijk ingegaan op de rol van de teams in breder perspectief (positie in de wijk) en het methodisch handelen. In dat methodisch handelen staat een analyse van alle leefdomeinen (integrale benadering) centraal, gevolgd door het scoren van de zelfredzaamheid van een cliënt op de verschillende leefdomeinen in de Zelfredzaamheid-matrix (ZRM). Bij het opstellen van het plan van aanpak moet de vraag wat een cliënt zelf kan, of met behulp van het eigen netwerk, centraal staan. Hoe die analyse dient Kaders voor handelen SWT 26

27 te worden uitgevoerd en hoe omgegaan moet worden met de ZRM is vastgelegd in een handleiding (op maat ontwikkeld voor Den Haag op basis van een basishandleiding die is opgesteld door GGD Amsterdam en Gemeente Rotterdam en in Nederland als de standaard geldt). Daarbij wordt in toenemende mate aandacht besteed aan mogelijke inzet vanuit het eigen netwerk van cliënten, vanuit de overtuiging dat (inzet van) informele eigen netwerken duurzamere oplossingen opleveren dan formele zorg. Deze aanscherping is met name doorgevoerd na de ervaringen van de eerste SWT s die van start zijn gegaan. Ten aanzien van vroegsignalering is met name door de teamcoördinatoren geïnvesteerd in kennismaking en samenwerkingsrelaties met partijen uit de 2 e en 3 e ring. In een aantal wijken bestond het signaleringsoverleg nog dat voor de start van de SWT s in delen van Den Haag actief was en waar verschillende partijen uit zorg, welzijn, maatschappelijk middenveld en 3 e ring signalen deelden. Er is gekozen voor een geleidelijke overgang van dergelijke structuren naar de SWT s om te voorkomen dat bestaande gremia komen te vervallen en geheel opnieuw opgebouwd moeten worden. Op dit moment komen op stedelijk niveau per maand ca. 200 nieuwe meldingen binnen bij de SWT s. De gemeente probeert door stedelijke convenanten (bijvoorbeeld met huisartsen) de samenwerking tussen de SWT s en partijen uit de 2 e en 3 e ring te faciliteren. 4.7 Beleving rollen, taken en activiteiten Ervaringen op niveau coördinatoren Voor de coördinatoren en de leden van de SWT s was de taak van het team in de wijk op voorhand helder, mede door de aandacht die daar aan wordt besteed in de leergang. De grondhouding van de coördinatoren lijkt te zijn dat de SWT s er voor zorgen dat niemand meer tussen wal en schip valt. Dat impliceert een adagium bij twijfel bellen met het SWT, wij pakken het dan verder op en zorgen ervoor dat de cliënt op de juiste plek terecht komt. Eigen kracht is voor de teams in de praktijk een vanzelfsprekend onderdeel van de analyse en het plan van aanpak voor cliënten. In de praktijk spreken collega s binnen de teams elkaar er ook op aan als er te licht over eigen kracht wordt nagedacht. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat de eigen kracht van cliënten met meervoudige, complexe problematiek dermate beperkt kan zijn dat de regie (tijdelijk) wordt overgenomen. Integraal werken (vanuit verschillende leefdomeinen en disciplines) krijgt concreet gestalte doordat casuïstiek en plannen van aanpak in het teamoverleg worden besproken en intakes paarsgewijs worden uitgevoerd. De lijnen worden daardoor korter en er wordt sneller geschakeld tussen expertise en disciplines. De leden van de SWT s zien hier aanzienlijke meerwaarde in en leren anders denken en handelen. De kerntaak van de leden van de SWT s is het voeren van casusregie. De coördinatoren zien dat die rol voor de ene professional een grotere omslag in denken en handelen inhoudt dan voor de andere. Die verschillen liggen in werkwijze bij de moederorganisatie, ervaring en aanleg. Scherp blijven letten op het onderscheid tussen het voeren van regie en hulpverlening (uitvoering) is een aandachtspunt. Vroegsignalering wordt niet als kerntaak van het team als zodanig beschouwd, maar als het resultaat van een stevige positionering in de wijk en het bouwen en onderhouden van goede relaties met bijvoorbeeld wijkagenten, woningbouwcorporaties en huisartsen. Deze getrapte vroegsignalering gaat niet vanzelf. Er moet geïnvesteerd worden in kennis, informatie en netwerken, vaak op individueel niveau. Stedelijke convenanten (bijvoorbeeld met huisartsen) lijken overigens nog maar in beperkte mate door te dringen tot afspraken op praktijkniveau. Er lijkt desalniettemin sprake van een steeds stevigere positie in de wijk van de SWT s. Uiteraard zijn er verschillen per wijk die zich overwegend laten verklaren door het moment waarop de SWT s zijn gestart. Kaders voor handelen SWT 27

28 Wel kan worden geconstateerd dat in teams die eerder zijn begonnen ook sprake is van verloop onder teamleden waardoor in een team verschillende snelheden bestaan. Het afsluiten van casuïstiek (wanneer kun je met vertrouwen een cliënt loslaten na de uitvoering van het Plan van Aanpak) is een thema dat in alle teams lijkt te spelen. Daar ligt het risico in besloten dat er een groot (en steeds groter groeiend) bestand van monitor-cliënten gaat ontstaan dat druk gaat zetten op de capaciteit van de teams. Ook wat betreft de rolopvatting en uitvoering van de SWT is sprake van een organisch ontwikkel- en groeiproces, waarbij de vraag waar zijn we van en voor wie er een is die telkens terugkomt. Een voorbeeld van voortschrijdend inzicht op dit niveau is de omgang met cliënten met een (verzoek tot) een Maatwerkvoorziening Ondersteuning (MVO). In 2015 kwamen deze aanvragen/cliënten terecht bij de SWT s en werd de aanvraag (en het daarbij horende plan) opgepakt door de casusregisseurs. Gaandeweg werd duidelijk dat het in veel gevallen echter niet om meervoudige problematiek ging, terwijl de administratieve afhandeling van MVO s een aanzienlijke tijdsinspanning met zich meebrengt. Eind 2015 is er - mede op verzoek van de SWT s zelf - voor gekozen om alleen daar waar het SWT meerwaarde kan bieden (bij meervoudige problematiek en toeleiding naar algemene voorzieningen) MVO s mee te nemen in de SWT s. Cliënten met enkelvoudige vraagstukken worden opgevangen door het beoordelingsteam van de gemeente Ervaringen op individueel teamlid niveau Iedereen weet waar de SWT s voor zijn: voor volwassen bewoners met meervoudige problematiek. Afhankelijk van de achtergrond van de leden en de (grondhouding en werkwijze van) moederorganisatie is het voor sommige leden van de SWT s soms nog lastig om hun weg te vinden in het grijze gebied tussen casusregie en hulpverlening. Ook zijn sommige leden van de SWT s wel aanwezig bij de teamoverleggen en casusbesprekingen, maar voeren ze geen casusregie (bepaald in afspraken tussen de gemeente en de moederorganisatie). Zo zijn er leden die alleen een consultatierol hebben, waarbij ze hun specifieke expertise in casuïstiek inbrengen en voor verbinding zorgen. Er lijken verschillen te bestaan in de mate van ruimte die de teamleden in hun beleving krijgen van hun moederorganisatie om hun rol in de teams in te vullen. Waar de ene partij volop ruimte biedt en de inzet in het SWT als waardevol beschouwd, zijn er ook moederorganisaties die taken stapelen en aan hun medewerkers vragen of het ook in wat minder uren kan of een wat onverschillige houding ten opzichte van de SWT s lijken te hebben. Vroegsignalering is een term die vragen oproept bij de leden van de SWT s ( wat wordt daar onder verstaan, ligt dat bij ons?) en als zodanig niet in het werkgeheugen of de taakopvatting van de teamleden zit. De leden van de teams zien hier in eerste instantie een rol voor de coördinatoren (het leggen van relaties) waar zij zelf op kunnen doorpakken en op voortbouwen. Ook het meldsysteem is volgens teamleden omslachtig, niet goed vindbaar en maakt het melden daardoor niet aantrekkelijker. De verwachtingen en kaders rondom vroegsignalering zijn minder scherp geëxpliciteerd dan voor eigen kracht. Een logische verklaring hiervoor is dat de SWT s zodanig gepositioneerd zijn dat de leden van de teams niet zelf signaleren, maar dat meldingen uit de 2 e en 3 e ring moeten komen. De teamcoördinatoren hebben de taak om met partijen uit samenwerkingsrelaties aan te gaan met de 2 e en 3 e ring (kennen, gekend en gevonden worden) om op die manier zo dicht mogelijk bij de bewoners te staan en zo vroeg mogelijk meldingen te doen. Een andere verklaring ligt opgesloten in het feit dat in veel van de wijken waar de SWT s hun intrede hebben gedaan een (formeel) signaleringsoverleg bestond waarin signalen tussen partijen en maatschappelijk middenveld gedeeld werden. Dit overleg moest worden overgedragen of overgenomen door de nieuwe teams die nog volop in ontwikkeling waren (en zijn) en nog een positie in het veld moesten krijgen/verdienen. Kaders voor handelen SWT 28

29 4.8 Conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van de kaders voor de SWT s Op basis van het bovenstaande kan het volgende worden geconcludeerd: De kaders voor het handelen van en door de sociale wijkzorgteams zijn niet volgens de principes van SMART-C beschreven, maar lijken voldoende uitgewerkt en concreet om houvast te bieden voor de (leden van de) SWT s in dit stadium van de ontwikkeling van de teams. Op hoofdlijnen is het voor alle betrokkenen bij de SWT s helder wat hun taak, rol, opdracht en positie in de keten is. Werkwijze en methoden zijn wat betreft eigen kracht goed beschreven en verankerd in de werkprocessen die door alle teams worden gevolgd, met de opmerking dat de eigen kracht van een deel van de cliënten (erg) beperkt is. Voor vroegsignalering geldt dat in mindere mate, maar kan tegelijkertijd gesteld worden dat het geen kerntaak is van de SWT s maar het effect zou moeten zijn van goede zichtbaarheid in de wijk, kennen en gekend worden en stevige relaties met partijen uit de 2 e en 3 e ring. Casusregie staat centraal in de aanpak, maar is in de praktijk soms moeilijk (positie kiezen in het grijze gebied tussen regie en hulpverlening). Aandachtspunten op het gebied van kaders zijn: Er is behoefte aan kaders en heldere procedures voor het afsluiten van een casus. Het is in de praktijk moeilijk om de inschatting te maken of en wanneer een casus kan worden losgelaten door het SWT omdat er op vertrouwd kan worden dat de zorg ofwel duurzaam is overgenomen door een hulpverlenende partij, danwel sprake is van een zodanige positieve ontwikkeling van de (zelfredzaamheid van de) cliënt dat verdere ondersteuning niet meer nodig is. Omdat casusregisseurs daar terughoudend in zijn bestaat het risico dat er forse bestanden gaan ontstaan met monitor-cliënten die de capaciteit van de SWT s onder druk zetten. Het expliciteren van de rol en taken van de coördinator SWT in de keten met betrekking tot vroegsignalering. Die rol lijkt door de verschillende gesproken coördinatoren op verschillende manieren te worden vormgegeven. Het scherp zicht houden op de afspraken met moederorganisaties over rol en taken binnen het SWT en bewaken van die afspraken met sturing op de verschillende houdingen van de moederorganisaties. Waken voor reflex om hulp te verlenen (in het verlengde van de aandacht voor casusregie zoals ook in het deel over leerinfrastructuur als aandachtspunt beschreven staat). Kaders voor handelen SWT 29

30

31 5. Kaders voor doelen en prestaties 5.1 Inleiding De Rekenkamer draagt het college op om ten aanzien van de (door)ontwikkeling van de SWT s te komen met een voorstel waarin de kaders voldoende concreet en SMART-C zijn uitgewerkt. Hierbij wordt aanbevolen om zorg te dragen dat de doelen en prestaties op elkaar aansluiten. Doordat doelen en (te realiseren) prestaties niet of onvoldoende (SMART-C) zouden zijn uitgewerkt achtte de Rekenkamer het niet goed mogelijk om te oordelen over de prestaties en effectiviteit van de SWT s. Hiermee zou het ook ontbreken aan richtinggevende kaders die sturend zijn in de ontwikkeling van het SWT-instrument en/of de uitvoering van SWT-taken. In het vorige hoofdstuk is beschreven op welke wijze de taken en activiteiten vorm krijgen in de SWT s. Hiermee is inzicht verkregen in de wijze waarop teamleden invulling geven aan hun rol als casusregisseur voor bewoners met meervoudige problematiek in Den Haag en in hoeverre de kaders toereikend zijn om de taken zoals beoogd uit te voeren. In dit hoofdstuk wordt het SWT beschouwd vanuit een andere set kaders: doelen en prestaties. We hebben onderzocht of - en zo ja, welke - doelen en prestaties beoogd zijn, wat er concreet is gerealiseerd en hoe die doelen in de praktijk worden ervaren. Daarbij is nadrukkelijk ingegaan op de pijlers eigen kracht en vroegsignalering. 5.2 Aanbevelingen Rekenkamer De Rekenkamer Den Haag stelde de volgende aanbeveling op ten aanzien van doelen en prestaties voor de SWT s: Aanbeveling doelen en prestaties Formuleer zowel ten aanzien van de (door)ontwikkeling van de SWT s als vroegsignalering, eigen kracht en ondersteuning SMART-C doelen, leg SMART-C prestaties vast en zorg ervoor dat de doelen en prestaties op elkaar aansluiten. De aanname van de Rekenkamer is dat SMART-C geformuleerde (en met elkaar in verbinding staande) doelen en prestaties inzicht verschaffen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de SWT s, en daarmee aantoont in hoeverre het beleidsinstrument SWT bijdraagt aan de beoogde maatschappelijke doelen die de gemeente Den Haag voor ogen heeft. 5.3 Operationalisatie Ook deze aanbevelingen zijn geoperationaliseerd in een aantal onderzoeksvragen, die hieronder opgesomd staan. Aanbeveling 3 Doelen en prestaties Onderzoeksvragen Zijn er vooraf SMART-C doelen geformuleerd voor de (door)ontwikkeling van de SWT s? Zo ja, welke? Zo nee, wat zijn daarvoor de redenen geweest? Zijn er inmiddels indicatoren of prestaties voor de SWT s beschikbaar of in ontwikkeling? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet? Indien er SMART-C doelen en prestaties zijn geformuleerd, zijn deze dan op elkaar aangesloten? Kaders voor doelen en prestaties 31

32 Aanbeveling 3 Doelen en prestaties Is of kan afsluitend een set van SMART-C doelen en prestaties (worden) opgesteld die voldoende zeggingskracht heeft? 5.4 In vogelvlucht De navolgende figuur geeft op hoofdlijnen inzicht in de verhouding tussen verwachtingen, praktijk, ervaringen en de daaruit voortvloeiende conclusies op het onderdeel doelstellingen en (prestatie)indicatoren. 5.5 Beoogde resultaten en prestaties Voor de inrichting van de SWT s is een plan van aanpak opgesteld waarin in de kern staat dat het resultaat van het SWT moet zijn dat de regie van de cliënt wordt versterkt en de zelfredzaamheid moet worden vergroot. Het SWT heeft als doel om ervoor te zorgen dat hulp en ondersteuning wordt gecoördineerd zodat problemen integraal kunnen worden aangepakt en een sluitend en volledig hulp en ondersteuningsaanbod voor -en met- de klant kan worden gerealiseerd. De gemeente heeft tevens het doel om op termijn (vanaf 2017) kostenbesparend te zijn, door snel en efficiënt te werken. Kaders voor doelen en prestaties 32

33 Er zijn geen SMART-C doelstellingen of indicatoren genoemd ten aanzien van de teamprestaties. Concreet zijn er geen afspraken over aspecten als volume, kwaliteit, afnemende aanspraak op (maatwerk)voorzieningen, toeleiding naar algemene voorzieningen, inzet van eigen kracht, vroegsignalering of tevredenheid. Die keuze is bewust gemaakt om de teams vooral in de implementatiefase de ruimte te bieden om zicht te krijgen op wat werkt en wat daarvoor nodig is. 5.6 Gerealiseerde resultaten en prestaties Per kwartaal wordt een rapportage opgeleverd aan de gemeente met een overzicht van het aantal meldingen, de caseload per team en aanvullend daarop, een kwalitatief beeld van de relevante ontwikkelingen. Op dit moment worden stadsbreed ca. 200 casussen per maand gemeld en opgepakt door de SWT s. Het jaar 2016 wordt gezien als een ontwikkeljaar waarin bepaald wordt welke resultaten en prestaties de SWT s moeten leveren op gebieds- en stadsniveau. In samenwerking met de Universiteit Leiden wordt op dit moment een set indicatoren ontwikkeld die vanaf 2017 gebruikt gaat worden om de effecten van de inzet van de SWT te meten. 5.7 Ervaringen uit de praktijk Met de coördinatoren en de leden van de SWT s is nagegaan in hoeverre er sprake is van resultaatsturing en hoe die vorm krijgt in de praktijk. Dat levert de volgende inzichten op: Het ontbreken van beoogde resultaten en prestaties en indicatoren is voor de SWT s geen drempel voor dienstverlening aan cliënten. Voor de teams is helder wat de bedoeling is en wanneer het goed gaat. Namelijk de SWT s voeren casusregie bij multiproblematiek en complexe situaties. En het doel is om een oplossing of aanpak samen met de cliënt te bedenken en ervoor zorg te dragen dat die aanpak ook gerealiseerd wordt en leidt tot de realisatie van de bedoeling van de cliënt en het doelen van het ondersteuningsplan. Er heerst een algemeen gevoel dat de gehanteerde werkwijzen en methoden leiden tot het goede voor de inwoners die geholpen worden. Maar ook dat dit een gevolg is van een teamprestatie waarin elkaars kwaliteiten en expertises worden benut. Daarbij wordt aangegeven dat door het ontbreken van concreet kwantitatief en kwalitatief inzicht in de prestaties en effect het naar de buitenwacht (de eigen moederorganisaties en 2 e en 3 e ring) lastig is te duiden wat nu de meerwaarde van het SWT is. Maar ook hoe het gevoel dat het goede gebeurt ook onderbouwd kan worden. De aanpak van het ontwikkelen van indicatoren in 2016 sluit aan bij het organisch groeimodel van de SWT s. Een aanpak die sterk wordt gewaardeerd door de coördinatoren omdat zij ook mee mogen denken in plaats dat er voor ze wordt nagedacht en bepaald waarop ze moeten sturen in termen van resultaten en prestaties. Door zowel de coördinatoren als de teamleden wordt ook een kanttekening geplaatst bij het werken met doelen en indicatoren. Doelen en prestatie-indicatoren kunnen nuttig zijn, maar ze waarschuwen voor het risico dat deze een doel op zich worden. Sturen op bijvoorbeeld aantallen cliënten als caseload heeft als nadeel dat de casusregisseurs zich daarover gaan verantwoorden in plaats van het effect dat bereikt wordt. Of het sturen op stijging van de zelfredzaamheid moet gerelativeerd worden. Heb aandacht voor complexiteit van de cliënten: een ZRM score kan indicatief zijn voor voortgang, maar daling of stabilisatie wil niet zeggen dat het SWT het werk niet goed doet. Kaders voor doelen en prestaties 33

34 5.8 Conclusies ten aanzien van de ontwikkeling van prestatieafspraken voor de SWT s Op basis van bovenstaande kan het volgende worden geconcludeerd: Op cliëntniveau weten de SWT s wat zij moeten doen en wat hun rol is. Zij zijn ervoor om bij cliënten met complexe, meervoudige problematiek zorg te dragen voor een duurzame aanpak of oplossing. Op het niveau van de cliënt kunnen de SWT s goed inschatten wat een goed en haalbaar resultaat is. Per cliënt wordt een plan van aanpak opgesteld met daarin de analyse van de situatie, de beoogde doelen en de wijze waarop deze doelen ten uitvoer gaan worden gebracht. Op het niveau van het SWT, of de populatie van de SWT is op hoofdlijnen bekend aan welke beleidsdoelen de SWT s een bijdrage leveren. Voorts zijn er echter geen SMART-C geformuleerde resultaats- of prestatieafspraken afgesproken over wat van (elk van de) SWT s gevraagd wordt om deze beleidsdoelen te realiseren of bijdraagt. De coördinatoren geven aan dat zij deze indicatoren missen om aan te tonen dat de SWT s een significante bijdrage leveren aan het bereiken van de gemeentelijke beleidsdoelen. Een kanttekening hierbij is echter wel dat de door de SWT s geleverde prestaties en/of bereikte resultaten, omwille van de eigenheid van de doelgroep, zich moeilijk laat vangen in gestandaardiseerde indicatoren, prestaties en afspraken. Prestaties en bijbehorende indicatoren hebben ook effect op het handelen van de teams en teamleden, waar nu door het ontbreken ervan de focus heel duidelijk op de cliënt ligt (de cliënt staat centraal, niet de doelstellingen). Het is dus zaak om niet alleen te tellen, maar ook te blijven vertellen. Suggesties voor meetpunten die genoemd zijn door de teamleden zijn o.a. score op de ZRM, recidive of terugval en tevredenheid en waardering van cliënten en partners. Waarbij de oproep is om met een beperkte set van relevante meetpunten en prestaties te werken om de registratielast te verminderen en te voorkomen dat er een verkeerde werking uitgaat van de prestaties (voorkomen vinkjescultuur ). Een aandachtspunt voor de prestatieafspraken is: De huidige aanpak en werkwijze van de SWT s zonder expliciete teamdoelstellingen, prestaties en indicatoren werkt zolang er zoals nu geen hiërarchische relatie is tussen de teamcoördinator en teamleden. Op het moment dat er gestuurd (moet) gaan worden op de prestaties en meetpunten kan het ontbreken van een hiërarchische relatie voor veel onduidelijkheid gaan zorgen. Vooral waar het gaat om het aanspreken van individuele leden van het SWT en in mindere mate het team als geheel. Kaders voor doelen en prestaties 34

35 6. Het effect van de inzet van SWT s 6.1 Inleiding In de vorige hoofdstukken is nadrukkelijk ingegaan op de kaders waarbinnen de SWT s opereren. Het ging daarbij in de kern om de vraag of de kaders voldoende helderheid en houvast bieden om de taken die bij de SWT s belegd zijn uit te voeren op de manier zoals de gemeente die voor ogen heeft. Tot op zekere hoogte kunnen kaders - waar doelen, prestaties, werk- en procesafspraken en de ontwikkel- en leerinfrastructuur onderdeel van uitmaken - beschouwd worden als randvoorwaarden voor doelmatige en doeltreffende inzet van de SWT s. In dit laatste hoofdstuk gaan we in op de vraag wat het werken in en met SWT s daadwerkelijk oplevert voor mensen die kampen met meervoudige problematiek en de professionals die de zorg voor deze mensen coördineren en uitvoeren. Het vaststellen van het effect van de inzet van de SWT s is een buitengewoon lastige opgave en in sterke mate afhankelijk van het niveau waarop dat effect gemeten wordt. Op macroniveau (SWT als beleidsinstrument) gaat het om het evenwicht tussen de maatschappelijke kosten en de baten die samenhangen met de inzet van SWT s. Uitgebreid onderzoek naar dit evenwicht, waarin onder meer gekeken wordt naar indicatoren als gezondheid, terugdringen van onnodige zorg en een groei van het beroep op algemene voorzieningen wordt momenteel uitgevoerd door Andersson Elffers Felix (AEF). Een tweede niveau waarop gekeken kan worden naar het effect van zorgregie door SWT s is het microniveau: dat van individuele cliënten. Het uitvoeren van een uitgebreide studie naar het effect van de inzet van SWT s op macroniveau viel buiten de scope van het onderhavige onderzoek naar de (door)ontwikkeling van de sociale wijkzorgteams. Tegelijkertijd is een eerste beeld of indicatie van de meerwaarde van de SWT s vanuit het perspectief van de teams en bezien door de bril van cliënten van belang om de ontwikkeling van de SWT s in perspectief te plaatsen en - waar nodig - bij te sturen. Om die indicatie te kunnen bieden, zijn twee sporen gevolgd: Analyse database: een analyse van de database waarin de gegevens en voortgang van de cliënten wordt verwerkt door de SWT s. Een van de indicatoren waarmee het effect van de zorgregie van de SWT s op cliëntniveau kan worden gemeten is de ontwikkeling die een cliënt in de tijd maakt op de zelfredzaamheidsmatrix (ZRM). Voorwaarde om deze ontwikkeling te kunnen analyseren is dat er sprake moet zijn van een geregistreerde beginscore (ZRM zoals ingevuld bij het opstellen van het Plan van Aanpak) en een vervolgmeting. In de praktijk vindt die vervolgmeting plaats bij het afsluiten van een casus. Casestudies: Het uitvoeren en analyseren van 9 beknopte casestudies, waarin individuele cliënten, hun casusregisseur en de betrokken hulpverleners zijn bevraagd naar hun ervaringen. De rechtstreekse benadering van cliënten die te maken hebben gehad met de SWT s maakt het mogelijk om een kwalitatief beeld op te tekenen van de mate waarin cliënten ervaren weer (gedeeltelijk) regie over hun eigen leven te hebben en welke rol de zorgcoördinatie daarin heeft gespeeld. Deze benadering biedt ook aanknopingspunten om te vragen naar andere relevante aspecten van het werkproces van de SWT s, zoals bejegening, snelheid van handelen en de aansluiting van het zorgplan bij de eigen situatie. Dit kan gezien worden als een indicatie van cliënttevredenheid, een variabele waar de SWT s zelf grote waarde aan hechten. Het effect van de inzet van SWT s 35

36 6.2 Cijfermatige inzichten Op basis van een datadump van aanmeldingen over de periode van 1 januari 2015 tot en met mei 2016 die door de gemeente Den Haag is aangeleverd is met behulp van SPSS - een softwaretoepassing voor statistische bewerkingen - een aantal analyses uitgevoerd. Daarbij is vanuit een breed perspectief (algemene inzichten op de totale populatie) toegewerkt naar specifieke inzichten op het gebied van de ontwikkeling van ZRM scores (effect op cliëntniveau) Achtergrondkenmerken van het cliëntenbestand In de periode januari 2015 tot en met mei 2016 zijn casussen aangemaakt in het registratiesysteem. Voor zover dit geregistreerd is blijkt dat: het bij casussen om een vrouw gaat (52%), tegenover mannelijke cliënten (48%). de gemiddelde leeftijd van de cliënten 49 jaar is. bij 913 casussen (31%) sprake is van een cliënt met kinderen onder de 23 jaar. bij 91 casussen (3%) de cliënt dak- of thuisloos is Route naar het SWT Cliënten komen op hoofdlijnen langs drie wegen bij het SWT terecht: Via de Meldcode voor professionals uit de 2 e en 3 e ring Via Advies op Maat, een digitale tool waarmee bewoners met ondersteuningsvragen zelf advies en hulp kunnen aanvragen Via iswt, een digitale tool waarmee leden van de SWT s zelf cliënten kunnen aanmelden Uit de analyse van de database blijkt dat 51% van de aanmeldingen voortkomt uit de meldcode, 41% volgt uit Advies op Maat. De overige 8% is via iswt aangemeld Problematiek Per casus is na de intake door het SWT een analyse gemaakt op de 11 leefdomein 3 van de zelfredzaamheidsmatrix. Deze analyse maakt integraal onderdeel uit van en is richtinggevend voor het opgestelde plan van aanpak. Voor onderhavige analyse is gekeken naar het aantal domeinen waar de cliënt als niet-zelfredzaam is ingeschaald (dit is een score 1 of een score 2 per leefdomein). Hierbij dient opgemerkt te worden dat het evenwel mogelijk is dat de cliënt op één of meerdere andere domeinen beperkt zelfredzaam is (score 3). 3 De domeinen zijn: Financiën, Dagbesteding, Huisvesting, Huiselijke relaties, Geestelijke gezondheid, Lichamelijke gezondheid, Verslaving, Activiteiten dagelijks leven, Sociaal netwerk, Maatschappelijke participatie en Justitie. Het effect van de inzet van SWT s 36

37 Score ZRM tijdens Niet zelfredzaam Beperkt zelfredzaam Zelfredzaam analyse Dagbesteding 66% 21% 13% Geestelijke gezondheid 54% 27% 19% Maatsch. Participatie 50% 33% 17% Financien 47% 31% 22% Sociaal netwerk 38% 40% 22% ADL 35% 42% 23% Huisvesting 34% 19% 47% Lichamelijke gezondheid 29% 29% 42% Huiselijke relatie 27% 23% 51% Justitie 21% 8% 71% Verslaving 20% 11% 69% N= Leefdomeinen die er uitspringen zijn dagbesteding, geestelijke gezondheidszorg, participatie aan de maatschappij en financiën. Dit zijn leefdomeinen waar ca. de helft tot ruim 65% van de cliënten knelpunten ervaren en het niet kunnen bolwerken zonder hulp. Gelet op de taak en rol van de SWT s in de keten is het niet alleen van belang om vast te stellen op welke domeinen cliënten knelpunten ervaren, maar vooral of er sprake is van meervoudige problematiek. De SWT s zijn er immers om zorg te coördineren voor mensen met complexe, meervoudige hulpvragen. De onderstaande tabel geeft weer op hoeveel verschillende domeinen cliënten als niet-zelfredzaam zijn ingeschaald (score 1 of 2 op de ZRM) 4. Aantal domeinen Niet-zelfredzaam Aantal casussen Percentage 0 domeinen 164 8% 5 1 domein % 2 t/m 4 domeinen % 5 of meer domeinen % Totaal casussen % Uit de tabel valt op te maken dat voor 80% van de casussen sprake is van multiproblematiek: op ten minste twee domeinen zijn deze cliënten niet zelfredzaam. Voor ruim een derde van het cliëntenbestand waar ZRM scores van zijn geregistreerd geldt dat het om buitengewoon complexe problematiek gaat en zelfredzaamheid ontbreekt op 5 of meer leefdomeinen. Het is aannemelijk dat de cliënten die slechts op één domein problemen ervaren (of zelfs geen problemen ervaren) in het kader van een MVO aanvraag bij het SWT terecht zijn gekomen (met een enkelvoudig vraagstuk) of dat een intake heeft plaatsgevonden en is vastgesteld dat inzet van het SWT niet aan de orde was. Gelet op het feit dat het uitkristalliseren van de filterfunctie van de teams (voor wie zijn we er?) onderdeel uitmaakte van de organische ontwikkeling van de SWT s en de grondhouding van de regisseurs is 4 Het aantal casussen telt niet op tot omdat voor een aanzienlijk deel van de casussen geen ZRM-registratie voorhanden is. 5 Het gaat hier om cliënten waarbij geen sprake is van de afwezigheid van zelfredzaamheid (ZRM score 1 of 2) maar voor wie beperkte zelfredzaamheid op verschillende domeinen geldt. Het effect van de inzet van SWT s 37

38 dat niemand tussen wal en schip mag vallen, kan gesteld worden dat de SWT s goed in staat zijn geweest om de juiste cliënten te bedienen. Met het wegvallen van MVO aanvragen voor enkelvoudige problematiek, de doorontwikkeling van de teams en de toegenomen duidelijkheid over de rol van de SWT s in de keten mag verwacht worden dat het aantal cliënten met enkelvoudige problematiek dat wordt aangemeld zal afnemen Ontwikkeling op de ZRM Een aanzienlijk deel van de aangemelde casussen (47%) - was op 1 juni 2016 al afgesloten. Omdat afsluiting van een casus een natuurlijk moment is om opnieuw de ZRM-score in te vullen in het dossier, is dit de deelpopulatie waar nadere analyse op kan worden uitgevoerd en de beginscore kan worden afgezet tegen de eindscore. Die vergelijking biedt zicht op de vraag of de zelfredzaamheid van cliënten gedurende het traject is gestegen, gestabiliseerd of verslechterd. Daarbij moet opgemerkt worden dat de zeggingskracht van deze inzichten beperkt is: Er zijn iets meer dan 200 casussen waar een begin en vervolgmeting beschikbaar voor is in de aangeleverde datadump. Casusregisseurs sluiten casuïstiek in de praktijk nog niet altijd af met een ZRMscore, waardoor de beschikbare dataset een beperkte blik op de werkelijkheid biedt. Het gaat om buitengewoon kwetsbare bewoners die op verschillende fronten tegen problemen aanlopen die ze niet zelf of binnen hun eigen netwerk opgelost krijgen. Het stabiliseren van deze cliënten is in veel gevallen al een prestatie van formaat. Het toewerken naar structurele verbetering is - ook volgens de casusregisseurs - een proces dat stapsgewijs verloopt, met vallen en opstaan en soms om lange adem vraagt. Binnen de context van deze beperkingen levert de analyse van de ZRM scores wel een aantal interessante inzichten op die als indicatie van het effect van de inzet van de SWT s op cliëntniveau kunnen worden beschouwd. De afsluitreden die genoemd is bij de afgesloten casussen biedt een eerste waardevolle indicatie. Een casus wordt afgesloten op het moment dat zorgregie vanuit het SWT niet meer nodig of aan de orde is. Afsluitreden Aantal % Geen coördinatievraag meer % Betreft enkel MVO % Dubbeling % Niet bestemd voor SWT 121 9% Geen contact gekregen/meer 93 7% Op verzoek klant 90 6% Onbekend 90 6% Overig/anders 118 8% Totaal Uit de bovenstaande tabel valt op te maken dat bij 36% van de cliënten de inschatting is gemaakt dat er geen coördinatievraag meer bestaat. Dat betekent niet dat deze cliënten daarmee per definitie zelfredzaam zijn, maar dat het SWT er in is geslaagd om de hulp en ondersteuning voor cliënten zodanig te organiseren dat op samenhangende manier is of wordt gewerkt aan de problemen van de cliënt volgens het plan van aanpak en de zorg effectief belegd is. Het effect van de inzet van SWT s 38

39 Tot slot kan een analyse gemaakt worden van de cliënten waarvoor de ZRM tweemaal is ingevuld. Dat is een beperkt deel van de populatie. Enerzijds omdat een groot aantal casussen nog openstaat en anderzijds omdat niet in alle gevallen de ZRM-score is ingevuld bij afsluiting. De onderstaande tabel laat de ZRM beginscores zien van cliënten waar twee metingen beschikbaar voor zijn. In totaal gaat het om per leefdomein om iets meer dan 200 gevallen. Score ZRM tijdens analyse Aantal casussen met 2 metingen --/- (ZRM 1-2) 0 (ZRM 3) +/++ (ZRM 4-5) Financien 229 6% 58% 36% Geestelijke gezondheid 213 8% 56% 34% Dagbesteding 222 5% 64% 31% ADL 216 8% 64% 28% Huisvesting 220 9% 64% 27% Maatsch. Participatie 218 7% 69% 24% Huiselijke relatie 218 9% 67% 24% Sociaal netwerk 217 6% 71% 23% Lichamelijke gezondheid 213 9% 76% 16% Justitie 211 8% 79% 13% Verslaving 212 8% 82% 10% Om uitspraken te kunnen doen over de verandering van de scores ten opzichte van de uitgangssituatie (de 1 e meting), is een somscore gemaakt waarbij gekeken is naar daling, stabilisatie of stijging op de ZRM op de verschillende domeinen van de ZRM. De score is berekend door op casusniveau het verschil tussen de ZRMscores te analyseren. Daling Gelijk Stijging Verandering obv somscore 11 domeinen ZRM 15% 24% 61% De bovenstaande tabel geeft de resultaten van die vergelijking weer. Daar valt uit op te maken dat op geaggregeerd niveau in 15% van de gevallen sprake is van een daling op de ZRM, in 24% van de gevallen sprake is van stabilisatie en in 61% van de gevallen sprake is van verbetering van de zelfredzaamheid. Met inachtname van alle voorbehouden ten aanzien van de validiteit en zeggingskracht van de dataset levert de analyse een duidelijk positief beeld op van het effect van de inzet van SWT s op cliëntniveau. 6.3 Casestudies Om het hierboven gepresenteerde beeld te toetsen en kwalitatief verder in te kunnen kleuren, zijn negen beknopte casestudies uitgevoerd om de ervaringen van cliënten, hun casusregisseurs en de belangrijkste hulpverleners die betrokken zijn (geweest) bij de uitvoering van het plan van aanpak op te halen. Doel van de casestudies was om inzichtelijk te maken hoe een dwarsdoorsnede van het cliëntenbestand van de SWT s de hulp die voor ze is georganiseerd en gecoördineerd ervaart en beleeft. Het gaat daarbij enerzijds om het proces en de hulp als zodanig en anderzijds om de vraag in welke mate cliënten zich geholpen voelen bij het terugkrijgen van (gedeeltelijke) regie over hun eigen leven. Het is ook bij dit onderzoeksspoor van belang om op te merken dat de casestudies slechts een beperkt beeld van de werkelijkheid bieden: De selectie van de cliënten is gedaan door de SWT s zelf, die de inschatting hebben gemaakt of de cliënten enerzijds in staat waren om te reflecteren op hun eigen situatie en anderzijds bereidt zouden zijn Het effect van de inzet van SWT s 39

40 om medewerking aan het onderzoek te verlenen. Dat betekent dat de categorie zorgmijders buiten beschouwing is gebleven en dat gesprekken zijn gevoerd met cliënten waarmee door de casusregisseurs een werkbare relatie is opgebouwd. Die selectie impliceert per definitie een positieve bias. Die bias en de bescheiden omvang van het aantal casestudies ten opzichte van de bijna 3000 cliënten die zijn aangemeld bij de SWT s vraagt om terughoudendheid bij het doen van algemeen uitspraken. Dat neemt niet weg dat de 9 casussen die nader bestudeerd zijn een waardevolle indicatie bieden van de aard van de problematiek van mensen die aangemeld worden bij de SWT s, welke zorg voor deze cliënten wordt georganiseerd en hoe cliënten de zorg en begeleiding beleven en waarderen Casestudies in vogelvlucht Het onderstaande figuur biedt een gecomprimeerd overzicht van: De kenmerken en aard van de problemen van de negen cliënten die zijn geïnterviewd over hun situatie en ervaringen 6. De zorg en hulp die door de casusregisseur van het SWT voor de cliënten is georganiseerd. Het effect van de hulp op de situatie van de cliënten (zoals door de cliënt zelf ervaren). 6 Uit privacyoverwegingen zijn de casussen geanonimiseerd. Het effect van de inzet van SWT s 40