HANDHAVEN IS KEUZES MAKEN HANDHAVINGSBELEIDSPLAN RUIMTELIJKE EN BOUWREGELGEVING GEMEENTE APELDOORN

Transcriptie

1 HANDHAVEN IS KEUZES MAKEN HANDHAVINGSBELEIDSPLAN RUIMTELIJKE EN BOUWREGELGEVING GEMEENTE APELDOORN 2005 Vastgesteld op 26 november 2004

2 2

3 Inhoudsopgave 0. Samenvatting en leeswijzer 5 1. Inleiding 7 2. Uitgangspunten 9 3. Prioriteren met behulp van risico-inventarisatie Uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving Communicatie Evaluatie en monitoring Vooruitblik 19 3

4 4

5 0. Samenvatting en leeswijzer Handhaven is keuzes maken Beleid voeren op het terrein van de handhaving is nodig omdat het bestuur, vanuit het oogpunt van kosten, niet alle handhavingstaken volledig kan (laten) uitvoeren. 100 % handhaven van de ruimtelijke en bouwregelgeving (zero tolerance) is een utopie: er moeten keuzes gemaakt worden. Beleid voeren betekent niet meer en niet minder dan kiezen wat het college eerst doet en wat later en wat de intensiteit van de handhaving zal zijn. Met andere woorden een keuze tot optimalisatie en niet tot maximalisatie van de inzet van capaciteit. Om een keuze te kunnen maken zal geïnventariseerd moeten worden welke handhavingsopgaven er zijn en welke van deze opgaven om handhaving vragen. Van hieruit kunnen prioriteiten worden gesteld en kunnen de handhavingsopgaven worden doorvertaald naar een concreet uitvoeringsprogramma met een overzicht van de kosten c.q. het capaciteitsbeslag. Apeldoorn heeft de afgelopen jaren reeds een opmaat gemaakt naar een meer programmatische invulling van de handhavingsopgaven van de ruimtelijke en bouwregelgeving. Met het oog op de ontwikkelingen van de professionalisering van toezicht en handhaving van de afdeling BTZM, heeft Apeldoorn als pilotgemeente deelgenomen aan het deelproject Handhavingsbeleid van het ministerie van VROM. Hierdoor kon VROM de door hen ontwikkelde "Handreiking handhaven bouwregelgeving" toetsen aan de concrete handhavingspraktijk. Apeldoorn kon met name door implementatie van het risicomodel tot meer objectieve en transparante handhavingskeuzes komen. Bovendien kon aan de hand van de handreiking van VROM een handhavingsbeleidsplan en een uitvoeringsprogramma worden opgesteld, die meteen voldoen aan de vereisten van de medio 2005 te wijzigen Woningwet. Het college van burgemeester en wethouders is vanaf dat moment verplicht om jaarlijks een uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving vast te stellen voor de ruimtelijke en bouwregelgeving. Verder dient het college jaarlijks verslag te doen van de handhavingsresultaten aan de raad. Een afschrift van dit jaarverslag moet worden gezonden aan de inspecteur VROM. Programmatisch handhaven, dus handhaven met beleid, wordt vorm gegeven in een beleidscyclus. Belangrijke uitgangspunten hierbij zijn het stellen van prioriteiten en het bepalen van de omvang van de handhavingsopgaven en het hierbij behorende capaciteitsbeslag. De formatieve capaciteit wordt ingezet langs vier sporen: 1. toezicht op en handhaving van verleende vergunningen 2. opsporing en reguliere handhaving 3. projecten 4. prioriteitenlijst De top 10 van de prioriteitenlijst is: 1. Project herinrichting De Haere 2. Project harmonisatie overige locaties 3. Slopen met asbest 4. Illegale autohandel en -reparatie 5. Toezicht en handhaving reguliere vergunningen 6. Toezicht en handhaving gebruiksvergunningen 7. Kamerverhuur / -bewoning 8. Permanent wonen op recreatieterreinen 9. Winkels binnenstad 10. Bedrijventerrein Apeldoorn Noord Voor u ligt het handhavingsbeleidsplan van de ruimtelijke en bouwregelgeving van de gemeente Apeldoorn. In dit plan worden uitgangspunten en gemaakte keuzes voor het te voeren handhavingsbeleid onderbouwd. Het uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving voor 2005 is in een separate notitie neergelegd. Leeswijzer 5

6 Hoofdstuk 1 omvat een korte inleiding over het voeren van een handhavingsbeleid voor de ruimtelijke en bouwregelgeving. In hoofdstuk 2 wordt een nadere afbakening van het begrip handhaving gemaakt en het doel van toezicht en handhaving omschreven. Hoofdstuk 3 behandelt de implementatie van de handhavingsopgaven in het risicomodel. Tevens worden de factoren geduid op basis waarvan prioriteiten worden bepaald. In hoofdstuk 4 worden de cruciale aspecten voor een vertaalslag naar een weloverwogen uitvoeringsprogramma uiteengezet. Het communicatieplan voor toezicht en handhaving is onderwerp in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 geeft een eerste aanzet om te komen tot een adequaat systeem voor monitoring en evaluatie. In hoofdstuk 7 wordt een vooruitblik gegeven ten aanzien van afdelingsbrede ontwikkelingen, die van cruciaal belang zijn voor het welslagen van het te voeren handhavingsbeleid en de feitelijke uitvoering hiervan volgens het uitvoeringsprogramma. 6

7 1. Inleiding 1.1. Wat vooraf ging In Apeldoorn staat de handhaving van de ruimtelijke en bouwregelgeving al geruime tijd hoog in het vaandel. Ook is de noodzaak om als gemeente te beschikken over een adequaat handhavingsbeleid en een hieruit voortvloeiend uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving onderkend. De afgelopen jaren is vanuit de handhavingspraktijk een opmaat gemaakt naar een meer programmatische invulling van het handhavingsbeleid. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de notitie "Handhaving BTZM, evaluatie en vooruitblik 2003", die op 8 mei 2003 door het college van burgemeester en wethouders is vastgesteld. Met deze notitie is tevens vooruitgelopen op de komende wijziging van de Woningwet per 1 juli Hierin is voor het college de wettelijke verplichting neergelegd om jaarlijks een uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving op te stellen voor het komende jaar. Daarnaast dient het college jaarlijks verslag te doen aan de gemeenteraad over de handhavingsresultaten van het voorgaande jaar en dient zij hiervan een afschrift aan de inspecteur VROM te zenden 1. Doel van de wetswijziging is om het beleid een transparant en cyclisch karakter te geven. In genoemde notitie is duidelijk gesteld dat het noodzakelijk blijft om de professionalisering van toezicht en handhaving voort te zetten om zo de ingezette kwaliteitsslag te behouden en te verbeteren. Door transparantie van processen en beleid, onderdeel van de kwaliteitsslag, wordt de handhaving beter inzichtelijk en controleerbaar voor het college en zal zij zich hierdoor meer en beter bewust zijn van haar verantwoordelijkheden. Geconcludeerd is dat er een goede basis is, maar dat er nog heel veel valt te doen en te optimaliseren Apeldoorn als pilotgemeente project Handhavingsbeleid Apeldoorn heeft als pilotgemeente deelgenomen aan het deelproject Handhavingsbeleid van het ministerie van VROM. Dit deelproject is een onderdeel van het project Servicegericht werken van VROM. Op deze wijze wil VROM samen met gemeenten instrumenten ontwikkelen op het terrein van de bouwregelgeving. Gelet op het ingezette professionaliseringstraject van BTZM is deelname aan dit project op het juiste moment gekomen. Het doel van VROM was om de door hen ontwikkelde "Handreiking handhaven bouwregelgeving" te toetsen aan concrete handhavingspraktijk. Hierbij zocht VROM naar gemeenten met een bepaald profiel om te komen tot een gevarieerde en evenwichtig samengestelde groep van gemeenten. Apeldoorn is voor deze pilot geselecteerd vanwege het feit dat er al een grote stap in de richting van het proces van professionalsering was gezet. De toegevoegde waarde van de pilot voor Apeldoorn was met name gelegen in de implementatie van de risico-inventarisatie om te komen tot meer objectieve en transparante handhavingskeuzes. Bovendien kon aan de hand van de handreiking van VROM een handhavingsbeleidsplan worden opgesteld, dat meteen aan de vereisten van de gewijzigde Woningwet voldoet. Een belangrijk onderdeel van de samenwerking met VROM was een tweedaagse workshop. In de workshop is met name aandacht besteed aan de implementatie van een risicomodel voor de Apeldoornse handhavingspraktijk. In hoofdstuk 3 hierover meer Programmatisch handhaven is handhavingsbeleid voeren Zoals reeds gezegd is het doel van genoemde wetswijziging om beleid een transparant en cyclisch karakter te geven. Programmatisch handhaven is handhaven met beleid. Het is een structurele en integrale aanpak van de handhaving, waarbij de uitvoering van de handhaving is gebaseerd op een uitvoeringsprogramma 1 Tekst wetsvoorstel artikel 100c: 1. Burgemeester en wethouders maken jaarlijks hun voornemens bekend met betrekking tot de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hoofdstukken I tot en met IV (Woningwet). 2. Burgemeester en wethouders doen jaarlijks verslag aan de gemeenteraad van de wijze waarop in het voorgaande jaar uitvoering is gegeven aan de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hoofdstukken I tot en met IV, alsmede van het door hen gevoerde beleid bij de uitvoering van die hoofdstukken. Burgemeester en wethouders zenden gelijktijdig met de aanbieding van het verslag aan de gemeenteraad een afschrift ervan aan de inspecteur. 7

8 voor toezicht en handhaving. In een uitvoeringsprogramma zijn prioriteiten gesteld en worden activiteiten zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. In een beleidscyclus voor de handhaving kunnen 4 fasen worden onderscheiden: 1. beleid en een uitvoeringsprogramma maken: prioriteiten stellen, omvang handhavingsopgaven en toezicht- en sanctiestrategie bepalen, capaciteitsbeslag vaststellen, wijze van monitoring bepalen en communicatieplan opstellen; 2. handen en voeten geven aan het programma: uitvoeringsfase; 3. rapporteren: monitoring en evaluatie van de handhavingsresultaten; 4. bijstellen: aan de hand van de uitkomsten van de rapportage kunnen de in fase 1 genoemde aspecten worden bijgestuurd. BIJSTURING BELEID EVALUATIE UITVOERING Programmatisch handhaven gaat uit van een zich herhalend cyclisch proces met 4 fasen: de beleidscyclus. Het repeterende karakter maakt het mogelijk om het beleid, de uitvoering en de resultaten periodiek te toetsen en zo nodig bij te stellen. Figuur 1: beleidscyclus Beleid voeren op het terrein van de handhaving is nodig omdat het college niet alle handhavingsopgaven volledig kan (laten) uitvoeren. Beleid voeren betekent kiezen wat het college het eerst doet en wat later en wat de intensiteit van de handhaving zal zijn. Het handhavingsbeleidsplan moet worden gezien als het beleidskader waarbinnen een doel voor handhaving, een aantal uitgangspunten en prioriteiten zijn geformuleerd. Op basis hiervan wordt gekomen tot een meer gestructureerd, consequent en transparant handhavingsbeleid. Het handhavingsbeleidsplan vormt de basis voor het jaarlijks terugkerend uitvoeringsprogramma. Gelet op het karakter van het uitvoeringsprogramma, wordt dit programma in een separate notitie vormgegeven Ten slotte Voorliggend handhavingsbeleidsplan is geen eindproduct. Het is een neerslag van een momentopname in een dynamisch proces. Het zwaartepunt ligt in dit plan uiteraard bij fase 1 van de beleidscyclus. Ieder jaar zal een evaluatie en rapportage van zowel het handhavingsbeleid als het uitvoeringsprogramma leiden tot bijstelling van de risico-inventarisatie en de daaruit voortvloeiende prioriteiten. Ook de verantwoordelijkheid vanuit het bestuur alsmede voortschrijdende inzichten zullen aan bijstelling bijdragen. Dit handhavingsbeleidsplan moet dan ook worden beschouwd als het beginpunt van een volledige en structurele beleidscyclus, die moet leiden tot een duurzame, hoogwaardige kwaliteit van de handhaving. 8

9 2. Uitgangspunten 2.1. Definities Handhaving in ruime zin kan worden omschreven als: "het bevorderen of bewerkstelligen van de naleving van het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift". Handhaving in enge zin kan worden omschreven als: "het door toezicht en het toepassen (of dreigen daarmee) van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke dan wel privaatrechtelijke sancties bereiken dat het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift wordt nageleefd" Afbakening Als uitgangspunt voor de totstandkoming van het handhavingsbeleidsplan voor de afdeling BTZM wordt uitgegaan van de enge versie van het begrip handhaving, waarbij een verdere afbakening wordt gemaakt ten aanzien van het bestuursrechtelijke spoor. De ontwikkeling van het handhavingsbeleidsplan heeft zich primair gericht op het toezicht houden op de naleving van gestelde voorschriften, bepalingen en voorwaarden en het repressief handhaven door juridische procedures. Het vakgebied van de afdeling BTZM, dus ook het toezicht en de handhaving, is primair gelegen in de ruimtelijke en bouwregelgeving, het zogenaamde rode spoor 2. Omdat de kwaliteit van de Apeldoornse woningvoorraad over het algemeen goed is, wordt de handhavingstaak woningtoezicht 3 in Apeldoorn uitsluitend uitgevoerd in geval van exces. Opgemerkt wordt dat het vakgebied van de afdeling Preventie en Objectpreparatie van de Brandweer tevens is gelegen in de bouwregelgeving voor wat betreft de brandveiligheid van bouwwerken. Dit komt het met name tot uitdrukking in het verlenen van en toezicht houden op gebruiksvergunningen. Parallel aan de ontwikkeling van het handhavingsbeleid door de afdeling BTZM wordt in 2004 de nota gebruiksvergunningenbeleid opgesteld door de afdeling Preventie en Objectpreparatie. In deze nota wordt, naast het toezicht door medewerkers van genoemde afdeling, tevens de juridische handhaving van de gebruiksvergunningen door BTZM benoemd. Een goede afstemming tussen beide organisatieonderdelen is dus een vereiste. De afdeling Preventie en Objectpreparatie is dan ook nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van het Handhavingsbeleidsplan. Uiteraard is buiten genoemde afbakening gekeken naar en rekening gehouden met de handhavingspartners van andere vakgebieden om te komen tot een goed afgewogen plan en uitvoeringsprogramma. Tevens zal bij concrete handhavingszaken worden nagegaan in hoeverre strafrechtelijke of privaatrechtelijke handhaving flankerend kan worden toegepast. Naast het toezicht en de (repressieve) handhaving is er aandacht besteed aan de relatie met vergunningverlening en algemene beleidsontwikkelingen binnen de afdeling BTZM. In de loop van 2004 zal het verplichte Handhavingsbeleidsplan worden uitgebreid tot een afdelingsbreed Bouwbeleidsplan. Hierbij zal met name de ontwerpfase uit figuur 2 worden uitgewerkt om te komen tot een evenwichtig proces van de ruimtelijke en bouwregelgeving. VERGUNNINGVERLENING TOEZICHT EN HANDHAVING TIJDENS BOUW TOEZICHT EN HANDHAVING BESTAANDE BOUW / GEBRUIK ONTWERPFASE Figuur 2: processchema bouwen en gebruik UITVOERINGSFASE GEBRUIKSFASE 2.3. Doel van handhaving Het doel van handhaving is het doen naleven van wet- en regelgeving. BTZM wil zich ontwikkelen tot een afdeling met een voor burgers, bedrijven en instellingen transparant handhavingsbeleid voor de ruimtelijke en bouwregelgeving. 2 Ieder vakgebied heeft een kleur: milieu heeft de kleursporen grijs en groen, water heeft kleurspoor blauw enzovoorts 3 Woningwet artikel 100 en artikelen 13 tot en met 39, met name het aanschrijvingsartikel 14 9

10 Door een stringent handhavingsbeleid aan de hand van een jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma dient het nalevingsgedrag van burgers, bedrijven en instellingen te worden vergroot. Deze zijn steeds minder gericht op hun eigen verantwoordelijkheid voor het naleven van de norm en steeds meer op het ontwijken van toezicht en handhaving. De ruimtelijke en bouwregelgeving in Apeldoorn is met name gericht op de hierna volgende beleidsdimensies, die onder andere neergelegd zijn in de strategische visie, de kadernota, de voorjaarsnota 2003 en de MJB Deze visie laat zich doorvertalen in doelstellingen, middelen en werkwijzen. Veiligheid Het doel bij het waarborgen van veiligheid is het voorkomen dan wel zoveel mogelijk beperken van slachtoffers (doden en / of letsel) in relatie tot de (brand en constructieve) veiligheid van de bebouwde omgeving (maar ook de onbebouwde omgeving / leefomgeving). Een middel om dit doel te bereiken is een goede controle (toezicht) en handhaving van de bouwregelgeving en de fysieke bouw. Gezondheid Bij het thema gezondheid is het doel om de gezondheid van personen op korte en lange termijn te beschermen. Dit doel kan onder andere bereikt worden door een adequate sloop en afvoer van asbest door een goede controle (toezicht) en handhaving, maar bijvoorbeeld ook door te zorgen dat personen niet ziek worden van gebouwen (sick building syndrom). Ruimtelijke kwaliteit en leefomgeving Een ander doel is behoud en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit c.q. de leefomgeving. Het betreft onder meer een goede controle (toezicht) en handhaving in gebieden dan wel op objecten met een hoogwaardige ruimtelijke kwaliteit. Ook een adequate handhaving van met het bestemmingsplan strijdig gebruik dat veel overlast veroorzaakt in een gebied met een lagere ruimtelijke kwaliteit draagt bij aan een betere leefomgeving. Nalevingsgedrag Bij het onderwerp nalevingsgedrag heeft het bestuur tot doel om de eigen verantwoordelijkheid van burgers, bedrijven en instellingen te vergroten, de relatie tussen genoemde actoren en overheid te verbeteren en om "dichter bij de burger" te staan. Dit kan bereikt worden door een meer gebiedsgerichte benadering te kiezen, ook bij het toezicht en de handhaving. Door bijvoorbeeld een lik-op-stuk beleid te voeren kan het bestuur zijn gezag verbeteren. Ook de eigen rol van het bestuur speelt een belangrijke rol bij zijn geloofwaardigheid. Gemeentelijk beleid Naast in de hiervoor genoemde onderwerpen wordt bestuurlijke visie op de fysieke kwaliteiten van Apeldoorn tevens tot uitdrukking gebracht in de regels en voorschriften die moeten worden gehandhaafd. Het is daarom van belang om ook de handhaafbaarheid (bij de totstandkoming) van deze regels en voorschriften, bijvoorbeeld in bestemmingsplannen en welstandsnota's, kritisch te beschouwen. 10

11 3. Prioriteren met behulp van risico-inventarisatie 3.1. Handhaven is keuzes maken Zoals al eerder gesteld, is beleid voeren op het terrein van de handhaving nodig omdat het bestuur, vanuit het oogpunt van kosten, niet alle handhavingstaken volledig kan (laten) uitvoeren. 100 % handhaven van de ruimtelijke en bouwregelgeving (zero tolerance) is een utopie: er moeten keuzes gemaakt worden. Beleid voeren betekent niet meer en niet minder dan kiezen wat het college het eerst doet en wat later en wat de intensiteit van de handhaving zal zijn. Met andere woorden een keuze tot optimalisatie en niet tot maximalisatie van de inzet van capaciteit. Om een keuze te kunnen maken zal geïnventariseerd moeten worden welke handhavingsopgaven er zijn en welke van deze opgaven om handhaving vragen. Van hieruit kunnen prioriteiten worden gesteld en kunnen de handhavingsopgaven worden doorvertaald naar een concreet uitvoeringsprogramma met een overzicht van de kosten c.q. het capaciteitsbeslag Risicomodel In het kader van het programmatische handhaven is door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het ministerie van Justitie een risicomatrix ontwikkeld 4. Deze matrix, het zogenaamde risicomodel, wordt als hulpmiddel gebruikt voor het inschatten van de risico s van bepaalde overtredingen. Met behulp van dit risicomodel kunnen overtredingen in kaart worden gebracht en kan per overtreding een inschatting van het risico worden gemaakt. Vervolgens kan deze risico-inventarisatie gebruikt worden bij het stellen van prioriteiten voor de uitvoering van de handhavingsopgaven. Bij het stellen van prioriteiten van de handhavingsopgaven werd voorheen met name gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van de medewerkers. Op basis hiervan werd een inschatting gemaakt van de risico's van bepaalde overtredingen en werden prioriteiten gesteld. Door het gebruik van het risicomodel kan genoemde kennis en ervaring van de medewerkers in cijfers worden uitgedrukt. Alhoewel in cijfers uitgedrukt, wordt nogmaals opgemerkt dat de uitkomsten niet volledig objectief maar in zekere mate nog subjectief zijn. Dit is het gevolg van een keuze. Het model helpt bij het rationaliseren van die keuze. Het model vertelt niet wat er moet worden gehandhaafd. De uitkomst van het model dient dan ook steeds aan de eigen opvattingen te worden getoetst. Niet is gezegd dat een lage prioriteit betekent dat aan de desbetreffende handhavingsopgave niets behoeft te worden gedaan. Dat hangt helemaal af van de aard van de handhavingsopgave. Ook de omvang een handhavingsopgave is niet bepalend voor de prioriteit Risico, negatieve effecten en kans Er zijn verschillende manieren om het verschijnsel risico te benaderen. In het model wordt slechts één invalshoek gebruikt: risico (R) is gemiddelde van de negatieve effecten (NE) maal (x) de kans (K) dat het effect zich zal voordoen: R = NE x K. In het model is gekozen voor 6 soorten negatieve effecten die (kunnen) worden beïnvloed indien de regelgeving niet wordt nageleefd. Het is vanzelfsprekend dat deze soorten nauw aansluiten bij de bestuurlijke visie. De negatieve effecten zijn: veiligheid, (volks)gezondheid, natuur, financieeleconomisch, leefomgeving en geloofwaardigheid. De kans dat mensen de regelgeving naleven dan wel overtreden wordt bepaald aan de hand van een inschatting op basis van de volgende vijf dimensies die zijn ontleend aan de Tafel van Elf 5 : kennis van regels, kosten - baten, mate van acceptatie bij de doelgroep, gezagsgetrouwheid van de doelgroep en informele controle. Zowel voor het invullen van de negatieve effecten als voor het bepalen van de kans is gebruik gemaakt van een zogenaamde vijfpuntsschaal: 1=heel klein, 2=klein, 3=gemiddeld, 4=groot, 5=heel groot Apeldoorn als pilotgemeente: workshop Zoals hiervoor gezegd heeft Apeldoorn deelgenomen als pilotgemeente aan het project "Handhavingsbeleid" van VROM. 4 Risicomatrix, prioriteren op basis van risico-inschatting, Expertisecentrum Rechtshandhaving, ministerie van Justitie 5 De Tafel van Elf, Expertisecentrum Rechtshandhaving, ministerie van Justitie 11

12 Een belangrijk onderdeel van de samenwerking met VROM was een door VROM gefaciliteerde tweedaagse workshop. Tijdens de workshop is de Apeldoornse handhavingspraktijk door de verschillende relevante disciplines ingevuld in het risicomodel. Aanwezig waren, naast de medewerkers van VROM, onder andere inspecteurs BTZM, juridisch medewerkers handhaving BTZM, inspecteurs brandweer, leidinggevenden, een beleidsmedewerker, de vakwethouder, een communicatieadviseur enzovoorts. De resultaten van de risico-inventarisatie staan in bijlage 2 bij het uitvoeringsprogramma Prioriteiten stellen Zoals uit het voorgaande blijkt spelen de resultaten van de risico-inventarisatie een belangrijke rol bij het stellen van prioriteiten. Hoewel deze risico-inventarisatie zoveel mogelijk wordt gevolgd, bepaalt deze echter niet alleen de prioriteit van de verschillende handhavingsopgaven. Factoren die een rol spelen bij het stellen van de prioriteiten zijn: de risico-inventarisatie; de bestuurlijke relevantie c.q. politieke prioriteiten; de handhavingsvisie; wettelijke taken versus beleidstaken; de (reeds vastgelegde) handhavingsverplichtingen voor 2004 en verder; overige aspecten (gebiedsaspecten, bepaalde thema's of items); de eigen opvattingen van de organisatie. De handhavingsopgaven zijn beoordeeld aan de hand van de genoemde elementen en ingevuld in een prioriteitenlijst. Bij de invulling van deze lijst is er vanuit praktisch oogpunt en efficiencyoverweging soms voor gekozen om handhavingsopgaven te clusteren en andere handhavingsopgaven nader af te bakenen. De prioriteitenlijst is te vinden als bijlage 3 bij het uitvoeringsprogramma. De top 10 van de prioriteiten is: 1. Project herinrichting De Haere 2. Project harmonisatie overige locaties 3. Slopen met asbest 4. Illegale autohandel en -reparatie 5. Toezicht en handhaving reguliere vergunningen 6. Toezicht en handhaving gebruiksvergunningen 7. Kamerverhuur / -bewoning 8. Permanent wonen op recreatieterreinen 9. Winkels binnenstad 10. Bedrijventerrein Apeldoorn Noord Heel nadrukkelijk wordt opgemerkt dat een lage prioriteit niet automatisch betekent dat aan de desbetreffende handhavingsopgave niets behoeft te worden gedaan. Dat hangt helemaal af van de aard van de handhavingsopgave. Ook de omvang van een handhavingsopgave is niet bepalend voor de prioriteit. In hoofdstuk 2 van het uitvoeringsprogramma wordt hierop nader ingegaan. 12

13 4. Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 4.1. Inleiding Zoals in paragraaf 1.3. aangegeven, wordt het concrete uitvoeringsprogramma in een separate notitie vormgegeven. De basis voor de vertaalslag naar het operationele niveau, het uitvoeringsprogramma, wordt hieronder kort uiteengezet. Een uitgebreide motivering / verantwoording voor de gemaakte keuzes is te vinden in het uitvoeringsprogramma. Om te komen tot een weloverwogen en optimaal uitvoeringsprogramma aan de hand van de prioriteitstelling, zullen de handhavingsopgaven moeten worden uitgewerkt. Hierbij spelen de volgende aspecten nadrukkelijk een rol. Doelstellingen Het is van belang om de doelstellingen van de handhavingsopgaven operationeel te maken in concrete, meetbare indicatoren en zo "SMART 6 " mogelijk te formuleren. Hierbij moet worden aangegeven hoe deze indicatoren gemeten kunnen worden in verband met monitoring en evaluatie van het gevoerde beleid. De doelstellingen zijn hierbij gericht op te leveren prestaties, op producten dan wel op het beoogde resultaat. Bedrijfsprocessen van toezicht en handhaving; automatisering In de bedrijfsprocessen van het toezicht en de handhaving wordt de structuur van de administratieve organisatie neergelegd. Deze bedrijfsprocessen hebben een nauwe relatie met (de inrichting van) het automatiseringsprogramma BWT4ALL. Ook de registratie van de verschillende indicatoren uit het uitvoeringsprogramma spelen hierbij, in verband met het monitoren en evalueren, een zeer belangrijke rol. Toezichts- en handhavingsstrategie Met de toezichts- en de handhavingsstrategie wordt vooral een concrete invulling gegeven aan een aantal processtappen. Maar ook binnen 1 processtap kunnen verschillende strategieën worden bepaald, al naar gelang de inhoud van de handhavingsopgaven. Het bepalen van een toezichts- en handhavingsstrategie heeft direct invloed op de manier van werken door de medewerkers en ook op de hiervoor genoemde doelstellingen en de benodigde capaciteit. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de frequentie en intensiteit van toezicht. Beschikbare capaciteit Uitgangspunt voor het uitvoeringsprogramma toezicht en handhaving is dat de hiervoor beschikbare, formatieve capaciteit van het team Techniek & Controle en het team Handhaving budgetneutraal is: er is geen sprake van uitbreiding van de capaciteit. Capaciteit Legesgerelateerd Niet-legesgerelateerd Techniek & Controle Handhaving Totaal Figuur 3: beschikbare capaciteit voor toezicht en handhaving van de ruimtelijke en bouwregelgeving, uitgedrukt in uren Basis voor de capaciteitsverdeling is het begrotingshoofdstuk "handhaving en controle bouwbeschikkingen" uit het werkplan van BTZM van De totale formatieve capaciteit voor toezicht en handhaving bedraagt uur. De formatieve capaciteit voor het team Techniek & Controle, voor toezicht en handhaving buiten bedraagt in dit werkplan uur, waarvan uur gedekt door legesinkomsten. De formatieve capaciteit voor het team Handhaving, met name voor juridische handhaving, bedraagt in dit werkplan uur, waarvan uur gedekt door legesinkomsten. De door legesinkomsten gedekte capaciteit is direct gerelateerd aan toezicht op en handhaving van de verleende vergunningen en dient uitsluitend voor deze handhavingsopgaven te worden ingezet Prioriteitstelling langs vier capaciteitssporen De beschikbare capaciteit voor het toezicht en de handhaving is schaars. Duidelijk is dat er moet worden gekozen hoe de beschikbare tijd wordt ingezet. Voor een goede, evenwichtige verdeling wordt de capaciteit in het uitvoeringsprogramma verdeeld over de volgende vier sporen. 6 Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Redelijk, Tijdgebonden 13

14 1 e spoor: toezicht op en handhaving van verleende vergunningen Het toezicht op en de handhaving van reguliere en lichte bouwvergunningen, fase 2 van het processchema bouwen en gebruik (zie figuur 2 op pagina 11), is een wettelijke kerntaak van de gemeente. Ook toezicht op en handhaving van sloopvergunningen is een wettelijke kerntaak. Vanwege de wettelijke verplichting is als uitgangspunt genomen dat aan deze handhavingsopgaven niet voorbij kan worden gegaan. Omdat de capaciteit voor toezicht en handhaving gerelateerd is aan de leges voor de verleende vergunningen, dient deze capaciteit in een separaat spoor te worden weergegeven. 2 e spoor: opsporing en reguliere handhaving Voor opsporing (regulier toezicht) en reguliere handhaving dient eveneens capaciteit te worden gereserveerd in een eigen spoor. Het betreft lopende procedures, de Poort 7 en thematische en / of gebiedsgerichte acties. Door deze invulling blijft er in het uitvoeringsprogramma een redelijke mate van flexibiliteit aanwezig. Bovendien kan hierdoor adequaat worden ingesprongen op onverwachte en maatschappelijke ontwikkelingen. Tenslotte blijft er op deze wijze ook ruimte om concrete handhavingszaken met een lage prioriteit op te pakken vanwege de aard of omvang dan wel omdat er expliciet is verzocht om handhavend op te treden (verzoeken bestuursdwang). 3 e spoor: projecten Medewerkers van het team Techniek & Controle en het team Handhaving nemen vanwege hun vakinhoudelijke kennis, ervaring en kundigheid deel aan diverse projecten binnen de Gemeente Apeldoorn. Hierbij worden ze vanuit de reguliere "lijn"organisatie uitgeleend aan het project. Vanwege het karakter van projecten en de hiermee samenhangende handhavingsverplichtingen, is er voor gekozen om projecten in een eigen capaciteitsspoor weer te geven, zowel in het uitvoeringsprogramma als in de begroting (dienst- en werkplannen). 4 e spoor: prioriteitenlijst In een vierde spoor kan de resterende capaciteit worden vastgelegd voor de aanpak van de prioriteitenlijst. Hierbij wordt aan de prioriteiten van boven naar beneden invulling gegeven, totdat het maximum van de formatieve capaciteit is bereikt. Mocht gedurende het jaar blijken dat een bepaalde handhavingsopgave een lager capaciteitsbeslag heeft, dan kan een lagere prioriteit worden opgepakt. Bovendien dient er een flexibliteit in de prioriteitenlijst te worden ingebouwd. Indien blijkt dat door maatschappelijke ontwikkelingen, incidenten dan wel vanwege politieke keuzes een bepaalde handhavingsopgave een zeer hoge prioriteit krijgt, dan heeft de portefeuillehouder het mandaat van het college om deze handhavingsopgave hoog (hoger) op de prioriteitenlijst te plaatsen. De handhavingsopgave kan in dat geval direct worden opgepakt. Dit kan uiteraard ten koste gaan van de aanpak handhavingsopgaven die deel uitmaken van het uitvoeringsprogramma. De verantwoording van deze aanpassing kan in het jaarverslag plaats vinden Het uitvoeringsprogramma voor 2005 Op basis van de hiervoor genoemde uitgangspunten en keuzes zullen de handhavingsopgaven en het capaciteitsbeslag in het separate uitvoeringsprogramma per capaciteitsspoor in beeld worden gebracht. Het uitvoeringsprogramma is tevens de basis voor het werkplan van 2005 voor het team Techniek & Controle en het team Handhaving. 7 De poort is een werkoverleg van medewerkers van de teams Handhaving en Techniek & Controle, waarin aan de hand van het handhavingsbeleidsplan en het uitvoeringsprogramma en mede gelet op de beschikbare capaciteit wordt bepaald welke concrete handhavingszaken worden opgepakt. 14

15 5. Communicatie 5.1. Inleiding Communicatie is een belangrijk middel om tot succesvolle en efficiënte handhaving te komen. In hoofdlijnen gaat het om twee vormen van communicatie: 1. Procescommunicatie; 2. Algemene publiciteit en informatie. Procescommunicatie is de interne communicatie ten behoeve van het handhavingsprogramma en het handhavingsproces die gericht is op de direct betrokkenen hiervan. Te denken valt aan diverse vormen van overleg, maar ook in de uitwerking van bedrijfsprocessen kunnen communicatiemomenten / -stromen worden neergelegd. Algemene publiciteit en informatie is gericht op een brede (externe) doelgroep dan wel specifieke doelgroepen en kan in verschillende verschijningsvormen voorkomen. Naast publicaties in huis-aanhuisbladen en voorlichting kan gedacht worden aan mailings Communicatieplan In het kader van de notitie "Handhaving BTZM, evaluatie en vooruitblik 2003" is reeds een communicatienotitie opgesteld en vastgesteld. Deze notitie voldoet met enkele kleine aanpassingen nog steeds. In dit communicatieplan worden de communicatieve kansen en valkuilen besproken. Bovendien worden de communicatiestrategie en -middelen en de organisatie van de communicatie uiteengezet. Hierbij moet gedacht worden aan de doelen van communicatie, de communicatievormen, de boodschap en toonzetting van communicatie en de inzet van communicatiemiddelen. 15

16 16

17 6. Monitoring en evaluatie 6.1. Inleiding Zoals in de inleiding in hoofdstuk 1. reeds is opgemerkt, bestaat de cyclus van het programmatisch handhaven naast het maken van beleid en de uitvoering hiervan, tevens uit het monitoren en evalueren van de handhavingsresultaten. De evaluatie van de handhavingresultaten wordt neergelegd in een jaarverslag, waardoor het college van burgemeester en wethouders de cyclus rond kan maken. Op basis van de handhavingsresultaten in het jaarverslag kan het handhavingsbeleid, de prioriteitstelling en het handhavingsprogramma zo nodig worden bijgestuurd. Het jaarverslag wordt tevens aan de gemeenteraad en aan de inspecteur VROM aangeboden, waarmee aan de komende wettelijke verplichting wordt voldaan Vorm geven aan monitoring en evaluatie Om handhavingsresultaten te kunnen monitoren moet er sprake zijn van een goede administratieve organisatie. De structuur van de administratieve organisatie wordt neergelegd in de bedrijfsprocessen van het toezicht en de handhaving. In het automatiseringsprogramma BWT4ALL worden deze processen stap voor stap vastgelegd. Tevens kan in dit systeem de registratie van de verschillende indicatoren worden vormgegeven. Bij de uitwerking van het uitvoeringsprogramma is een eerste aanzet gegeven om te komen tot een adequaat systeem voor monitoring en evaluatie. De handhavingsopgaven zijn SMART uitgewerkt en de te meten indicatoren zijn concreet weergegeven. De indicatoren zijn bijvoorbeeld het aantal controles, juridische procedures, bestede uren enzovoorts. Bij de uitwerking van de bedrijfsprocessen moeten in de tweede helft van 2004 werkinstructies en registratieformulieren worden ontwikkeld om de indicatoren op een goede wijze te kunnen registreren. Deze instructies en formulieren dienen vervolgens digitaal te worden gemaakt in het automatiseringsprogramma BWT4ALL. Deze uitwerking dient te worden vormgegeven in het kader van het nog op te stellen, afdelingsbrede bouwbeleidsplan. Op basis van de verkregen informatie kan een adequate evaluatie worden opgesteld over Aan de hand van deze evaluatie kan het voorliggende handhavingsbeleid zo nodig worden bijgesteld. Bovendien kan op basis van de tussentijdse monitoring en genoemde evaluatie het uitvoeringsprogramma voor de komende jaren, 2006 en verder, worden opgesteld. 17

18 18

19 7. Vooruitblik In het vorige hoofdstuk is gesteld dat er een adequaat systeem nodig is voor monitoring en evaluatie. Hiervoor dienen alle bedrijfsprocessen voor toezicht en controle te worden afgerond. Op dit moment zijn nog niet alle bedrijfsprocessen gereed. In de tweede helft van 2004 dienen met name de bedrijfsprocessen rondom het toezicht te worden afgerond. Ook dienen in deze periode werkinstructies en formulieren voor de registratie van de indicatoren te worden ontwikkeld. Tevens dienen de processen van toezicht en handhaving in BWT4ALL te worden geïmplementeerd. Deze ontwikkelingen kunnen niet los worden gezien van de afdelingsbrede ontwikkelingen van BTZM. Het wettelijk verplichte handhavingsbeleidsplan dient te worden uitgebreid tot een afdelingsbreed bouwbeleidsplan. Hierbij zal naast de visie op toezicht en handhaving ook de visie op vergunningverlening en andere onderdelen van BTZM worden bepaald. In het kader van het bouwbeleidsplan zal de nodige aandacht moeten worden besteed aan een goede afstemming tussen de (deel)processen. Genoemde ontwikkelingen dienen te leiden tot een optimaal en afdelingsbreed afgewogen beleidskader voor de ruimtelijke en bouwregelgeving. Bovendien kunnen deze ontwikkelingen, maar ook de handhavingsresultaten, leiden tot nieuwe managementinformatie, zoals bijvoorbeeld kengetallen en toezichts- en handhavingsstrategieën. De hiervoor genoemde ontwikkelingen zijn van cruciaal belang voor het welslagen van het te voeren handhavingsbeleid en de feitelijke uitvoering hiervan volgens het uitvoeringsprogramma. Indien er geen vorm wordt gegeven aan deze ontwikkelingen, zal er geen adequate monitoring en evaluatie mogelijk zijn. 19

20 20