Gemeente Heumen Rekenkamer. Subsidies in Heumen. Onderzoek naar subsidies in de gemeente Heumen

Transcriptie

1 Gemeente Heumen Rekenkamer Subsidies in Heumen Onderzoek naar subsidies in de gemeente Heumen 25 maart

2 2

3 Voorwoord Voor u ligt het rapport van de Rekenkamer Heumen van het onderzoek naar subsidies in de gemeente Heumen. Gemeenten zijn ooit ontstaan vanuit de behoefte om op lokaal niveau in het algemeen belang een aantal zaken te organiseren. Een belangrijk deel daarvan wordt nog steeds door de gemeentelijke organisatie zelf verzorgd. Daar gaat dit onderzoek niet over. In de afgelopen decennia is de gemeente steeds meer activiteiten gaan organiseren bij het maatschappelijk middenveld. Enerzijds door inkoop en aanbesteding, anderzijds door het leveren van financiële bijdragen aan de doelstellingen en activiteiten van maatschappelijke organisaties en instellingen. Het begrip subsidie is ontleend aan het Latijnse begrip subsidium, hetgeen hulp, ondersteuning of bijstand betekent. Het is dus een tijdelijke bijdrage van de gemeente aan de uitvoering van een activiteit waarvan het economisch belang niet direct voor de hand ligt en waarvan te verwachten is dat dit zonder gemeentelijke steun niet zal worden opgepakt. De gemeente draagt bij, ondersteunt dus in financiële zin de activiteiten van organisaties die van belang zijn om binnen de lokale gemeenschappen een aantal voorzieningen tot stand te brengen. De gemeenteraad, u dus, bepaalt welke voorzieningen u voor uw inwoners wenst en het college gaat op zoek naar mogelijkheden om hieraan invulling te geven en hanteert daarbij onder andere het subsidie-instrument. Geen doel op zich zelf dus, maar een middel om doelen te bereiken. Nu is het economisch zwaar weer en menige gemeenteraad buigt zich over de onvermijdelijke vraag welke mogelijkheden er zijn om met een zo groot mogelijk behoud van voorzieningen noodzakelijke bezuinigingen te realiseren. Een goed begrip van het subsidie-instrument in de Heumense praktijk kan u wellicht behulpzaam zijn bij afwegingen op dit vlak. In hoeverre organisaties, door uw raad verifieerbaar, bijdragen aan de door u gestelde doelen en in hoeverre de gegroeide subsidiepraktijk door deze organisaties wordt gewaardeerd en bijdraagt aan resultaten, was onderwerp van ons onderzoek. Het onderzoek werd door de rekenkamer in eigen beheer uitgevoerd, te weten door de heren J. Hermans en A. de Boer. De rekenkamer wil alle betrokkenen danken voor de aanlevering van gevraagde informatie en de tijd die allen hebben besteed aan de totstandkoming van dit onderzoek. Drs. W.J.H.S. Lindelauf RA RO Voorzitter rekenkamer 25 maart

4 4

5 INHOUDSOPGAVE Pagina Voorwoord 3 A: BESTUURLIJK RAPPORT 7 Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1. Aanleiding Doel van het onderzoek Onderzoeksvragen Normenkader Onderzoeksaanpak Leeswijzer 14 Hoofdstuk 2: Beantwoording van de onderzoeksvragen 2.1 Inleiding Beleid Uitvoering Effectmeting en bijsturing Gesubsidieerden Gemeenteraad 18 Hoofdstuk 3: Conclusies en aanbevelingen 3.1 Hoofdconclusie Conclusies Aanbevelingen Checklist subsidiebeleid 26 Hoofdstuk 4: Bestuurlijke wederhoor en nawoord 4.1 Bestuurlijk wederhoor Nawoord van de Rekenkamer 31 5

6 B: RAPPORT VAN BEVINDINGEN 33 Hoofdstuk 5: Subsidies 5.1 Wat is een subsidie? Beleid en kaderstelling Instrumentarium voor de raad 42 Hoofdstuk 6: Subsidies in praktijk 6.1 Inleiding Stichting Openbare Bibliotheek Gelderland Zuid Stichting Kunstencentrum de Stroming NIM Maatschappelijk Werk Stichting KION Stichting Welzijn Groesbeek Clusters sport en cultuur Samenvatting van de belangrijkste bevindingen van subsidies in praktijk 59 Bijlage: Lijst geïnterviewde personen 62 6

7 DEEL A BESTUURLIJK RAPPORT 7

8 8

9 Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding De rekenkamer Heumen (RKH) heeft onderzoek gedaan naar de verstrekking van subsidies in de gemeente Heumen. Resultaat van dit onderzoek treft u aan in dit onderzoeksrapport. In de commissie Algemene Zaken van 19 januari 2012 werd door enkele raadsfracties aangegeven dat het onderwerp subsidies een onderwerp is dat in aanmerking komt voor onderzoek door de RKH. Als voorbereiding op de discussie in de commissie Algemene Zaken van 5 april 2012 is de raadsfracties gevraagd om aan te geven wat zeker in een onderzoek naar het subsidiebeleid betrokken dient te worden. Dit overleg heeft geleid tot enkele aanpassingen in de opzet van het onderzoek. Probleemanalyse Met subsidies is veel publiek geld gemoeid. Subsidieverstrekking is geen doel op zich, maar een middel. Het is een veelgebruikt beleidsinstrument dat moet bijdragen aan het realiseren van door de raad gestelde beleidsdoelen. Deze beleidsdoelen moeten op hun beurt weer leiden tot het gewenste maatschappelijke effect. Subsidieverstrekking onderscheidt zich van verbonden partijen, uitbesteed werk en inkoop van diensten. Deze begrippen worden nogal eens met elkaar verward. Duidelijk moet zijn wat een gemeente, in dit geval, de gemeente Heumen, onder subsidies verstaat en welke implicaties dat heeft voor de wijze van verstrekking. Uit landelijke benchmarks 1 blijkt dat het vaak niet duidelijk is of subsidies daadwerkelijk bijdragen aan het beoogde resultaat. Gemeenten (en daarmee gemeenteraden) hebben niet altijd even makkelijk zicht op de doelen/effecten die bereikt moeten worden met subsidieverlening. Het zijn de volgende aspecten waar gemeenten vaak mee worstelen: o de doelen van het gemeentelijke beleid zijn niet expliciet, specifiek en meetbaar; o er is geen koppeling tussen gemeentelijk beleid en subsidieafspraken; o de afspraken met gesubsidieerde instellingen zijn niet specifiek en meetbaar; o gesubsidieerde instellingen verantwoorden zich niet over de realisatie van de doelen; o de gemeente gebruikt de verantwoording van de instellingen niet om bij te sturen. Beperkt vooronderzoek Om de reikwijdte van het onderzoek te kunnen bepalen heeft de RKH met een beperkt aantal medewerkers uit de ambtelijke organisatie oriënterend gesproken over dit onderzoek. Uit de oriënterende gesprekken is het volgende voort gekomen: jaarlijks wordt aan de gemeenteraad een overzicht van toegekende subsidies verstrekt. Het overzicht over 2011 is begin 2011 beschikbaar gesteld aan de gemeenteraad en het overzicht over 2012 is voor de gemeenteraad beschikbaar gekomen in juni 2012; in de gemeente Heumen is geen algemeen subsidiebeleid aanwezig. Gebleken is dat per toegekende subsidie de randvoorwaarden, doelstellingen en prestaties kunnen worden afgesproken; verreweg de meeste subsidies worden toegekend binnen het programma 'Sociale samenhang versterkt'; 1 In augustus 2011 heeft onderzoeksbureau Necker van Naem in de vorm van een rapportage de conclusies van dertig rekenkameronderzoeken naar subsidiebeleid geanalyseerd. Die onderzoeken vonden plaats in de periode

10 incidentele subsidies, met uitzondering van de investeringssubsidies in sport- en welzijnsaccommodaties, zijn veelal niet te voorzien; de meeste hebben incidentele subsidies een specifiek karakter, zoals subsidies voor dorpsplatforms/wijkraden, of investeringssubsidies in sport-/welzijnsaccommodaties; de algemene subsidieverordening vastgesteld door de gemeenteraad op 29 juni 2006 is in 2012 herzien; door het bureau SIRA Consulting is in 2012 een onderzoek uitgevoerd naar het proces van subsidieverlening. Het hele proces van subsidieaanvraag tot subsidievaststelling is onderzocht en vergeleken met best practices. Uit het onderzoek is een aantal verbeteringen geformuleerd en voorts meegenomen in de nieuwe subsidieverordening. Op grond van het vooronderzoek heeft de RKH een onderzoeksopzet opgesteld en vervolgens besproken met de leden van de raadscommissie Algemene Zaken op 30 augustus Doel van het onderzoek De RKH wil inzicht verschaffen in met name de doeltreffendheid van het subsidiebeleid van de gemeente Heumen. Als RKH schatten we in dat de raad vooral behoefte heeft aan een onderzoek waaruit duidelijk blijkt of de gestelde beleidsdoelen met het vigerende beleid worden gehaald. De focus van dit onderzoek ligt op het aspect van de doeltreffendheid (hoe specifiek zijn doelstellingen uitgewerkt, meetbaar, toetsbaar, stuurbaar). Een onderzoek naar de doelmatigheid van het beleid zal op dit moment niet veel opleveren. Er is door en namens de ambtelijke organisatie al eerder onderzoek gedaan naar het proces van subsidieverlening en deregulering (onderzoek bureau SIRA Consulting april 2012). Dit onderzoek is ten behoeve van het opstellen van een nieuwe algemene subsidieverordening uitgevoerd. Na het verschijnen van het onderzoeksvoorstel in augustus 2012 is de nieuwe algemene subsidieverordening op 22 november 2012 aan de raad voorgelegd. De nieuwe algemene subsidieverordening kan dan dienen als basis voor de aanvragen in 2013 voor het jaar Derhalve heeft het weinig toegevoegde waarde het aspect van doelmatigheid te betrekken bij het onderzoek van de RKH. De uitkomsten en resultaten van de verbeterde opzet van de nieuwe verordening zijn immers tijdens de onderzoeksperiode niet bekend. Er zal eerst met de nieuwe opzet gewerkt moeten worden om de doelmatigheid nadien te kunnen vaststellen. De RKH komt mede op grond van het vooronderzoek tot de volgende doelstelling: het onderzoek moet inzicht geven in de mate waarin subsidies bijdragen aan de maatschappelijke doelstellingen en hoe transparant dit is voor de gemeenteraad. 1.3 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag is: in hoeverre worden door de verlening van subsidie de door de raad geformuleerde doelstellingen en beoogde maatschappelijke effecten bereikt? Uit de centrale vraagstelling zijn de volgende richtinggevende deelvragen afgeleid. De deelvragen delen we in naar de aspecten van beleid, uitvoering, effecten van beleid, het oordeel van gesubsidieerden en de rol van de gemeenteraad. De aspecten van beleid uitvoering effecten 10

11 kennen een duidelijke onderlinge samenhang. Daarnaast speelt het oordeel van gesubsidieerden een rol om de mate van effectbereiking in de dagelijkse praktijk te kunnen vaststellen. Beleid 1. Hoe ziet het beleid van de gemeente Heumen er met betrekking tot subsidieverlening uit? 2. Welke beleidsnota s liggen aan dit beleid ten grondslag? 3. Welke belangrijkste effecten wil de gemeente met de huidige subsidies bereiken? Uitvoering 4. Welke voorwaarden, doelen, prestaties en/of beoogde effecten worden aan de subsidieverstrekkingen gesteld? 5. Welke prestaties worden daadwerkelijk geleverd c.q. welke doelstellingen en effecten worden daadwerkelijk gerealiseerd? Effectmeting en bijsturing 6. Hoe stelt de gemeente vast hoe de verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de benoemde effecten? 7. In hoeverre wordt hierover geëvalueerd en wordt vervolgens bijgestuurd? Gesubsidieerden 8. Hoe wordt het subsidiebeleid door de afnemers gewaardeerd? 9. Worden de doelstellingen van de gemeente voldoende gecommuniceerd en afgestemd op de doelstellingen en prestaties van de gesubsidieerden? Gemeenteraad 10. Op welke manier is de gemeenteraad betrokken bij de formulering van het subsidiekader? 11. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de doelstellingen en gerealiseerde effecten van subsidies? 1.4. Normenkader De RKH heeft per deelvraag specifieke normen vastgesteld. Deze normen vormen samen het beoordelingskader dat wordt gehanteerd om tot conclusies en een samenvattend eindoordeel te komen. De rekenkamer baseert zich bij de gekozen normen op wet- en regelgeving met betrekking tot subsidieverstrekking en eigen beleid van de gemeenteraad en het college van B&W. 11

12 Gemeenteraad Gesubsidieerden Effectmeting en bijsturing Uitvoering Beleid Normenkader onderzoek subsidiebeleid Deelvraag 1. Hoe ziet het beleid van de gemeente Heumen er met betrekking tot subsidieverlening uit? 2. Welke beleidsnota s liggen aan dit beleid ten grondslag? 3. Welke belangrijkste effecten wil de gemeente met de huidige subsidies bereiken? 4. Welke voorwaarden, doelen, prestaties en/of beoogde effecten worden aan de subsidieverstrekkingen gesteld? 5. Welke prestaties worden daadwerkelijk geleverd c.q. welke doelstellingen en effecten worden daadwerkelijk gerealiseerd? 6. Hoe stelt de gemeente vast hoe de verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de benoemde effecten? 7. In hoeverre wordt hierover geëvalueerd en wordt vervolgens bijgestuurd? 8. Hoe wordt het subsidiebeleid door de afnemers gewaardeerd? 9. Worden de doelstellingen van de gemeente voldoende gecommuniceerd en afgestemd op de doelstellingen en prestaties van de gesubsidieerden? 10. Op welke manier is de gemeenteraad betrokken bij de formulering van het subsidiekader? 11. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de doelstellingen en gerealiseerde effecten van subsidies? Norm Er is sprake van een gestructureerd en door de raad vastgesteld subsidiebeleid of afgeleid beleid. De primaire doelen met subsidieverstrekking zijn duidelijk verwoord in diverse beleidsnota s. Aan de subsidieverstrekking liggen evalueerbare en resultaatgerichte beleidsdoelstellingen ten grondslag. In de subsidieaanvraag zoals dat door de subsidieontvanger wordt ingediend, wordt de relatie aangetoond tussen voorgenomen activiteiten en gemeentelijke doelen. De subsidieontvanger geeft aan in meetbare prestaties hoe voorgenomen activiteiten bij hebben gedragen aan gemeentelijke doelen. Jaarlijks legt de subsidieontvanger een financiële en inhoudelijke verantwoording (rekenschap) af aan de subsidieverstrekker. Het college evalueert of de doelen worden bereikt met de subsidieverstrekking. Indien de doelen niet worden bereikt stuurt het college bij. Bij structurele, meerjarige subsidies vindt periodieke evaluatie plaats. Het is de instellingen bekend aan welke vastgestelde gemeentelijke doelen zij een bijdrage leveren. Het is de instellingen bekend hoe er wordt afgerekend. De door de gemeenteraad geformuleerde beleidsdoelen (a.h.v. de programmabegroting en beleidsnota s) vormen een goede basis voor subsidieverlening. Op basis van de verantwoordingsinformatie (in de jaarrekening) kan de gemeenteraad controleren of de gestelde doelen met behulp van subsidiegelden bereikt zijn. 12

13 1.5 Onderzoeksaanpak Te onderzoeken jaren Het onderzoek is uitgevoerd over de subsidiejaren 2010, 2011 en 2012 met een doorkijk naar Algemene kaders De RKH heeft de algemene kaders in de vorm van beleidsdocumenten voor subsidieverstrekking bestudeerd. Daarbij is de aandacht gericht op de visie op het instrument subsidie en de inhoudelijke beleidsdoelstellingen die vastgelegd zijn in beleidsnota s en de programmabegroting van de gemeente. Toepassing in de praktijk aan de hand van zeven casussen Voor de analyse van de toepassing in de praktijk heeft de RKH enkele casestudies uitgevoerd. In de casestudies zijn de beleidskaders die horen bij de betreffende subsidie betrokken. Bij de casestudies is verdiepend ingegaan op vijf professionele organisaties met de meest ontvangende subsidies en twee clusters met subsidies van geringe omvang. Bij de vijf organisaties is uitgegaan van de veronderstelling (en norm) dat waar het meeste geld naar toe gaat, de gemeente inzicht dient te hebben in het doelbereik en (maatschappelijke) effecten van de subsidiëring. De twee clusters met geringe subsidiebedragen zijn een soort tegenhanger van de vijf subsidieontvangende organisaties, maar trekken niettemin politieke en maatschappelijke aandacht. Gekozen is voor de clusters sport en cultuur, en specifiek in dit geval de amateurkunst. In deze clusters komen veel subsidies van geringe omvang voor. De RKH heeft de volgende zeven subsidies in de casestudies onderzocht: Subsidieontvanger Subsidiebedrag Activiteit (in het algemeen) Stichting Openbaar Bibliotheekwerk bibliotheekwerk Gelderland Zuid 2. Stichting Kunstencentrum de muziekonderwijs Stroming 3. NIM maatschappelijk werk algemeen maatschappelijk werk, schoolmaatschappelijk werk, licht pedagogische hulp 4. Stichting KION peuterspeelzaalwerk 5. Stichting Welzijn Groesbeek jeugd- jongerenwerk 6. Product subsidies sportverenigingen binnen,- buiten- jeugd- en seniorensport 7. Product subsidies amateurkunst muziek, toneel De Stichting sociaal-cultureel centrum Maldensteijn is niet in de casestudies betrokken. Eind 2011 is een onderzoeksrapport naar het functioneren en de exploitatie van de stichting aan de raad voorgelegd. Het college heeft in samenspraak met het interim bestuur van de stichting voor de stichting een toekomstvisie ontwikkeld. De RKH acht het niet raadzaam deze stichting bij het onderzoek te betrekken. Uitvoering van het onderzoek De uitvoering van het onderzoek valt uiteen in een tweetal componenten: 1. Documentenanalyse: voor het onderzoek zijn verschillende documenten geraadpleegd. Het betreft onder meer: relevante wet- en regelgeving, o.a. de bestaande en de nieuw vastgestelde algemene subsidieverordening Heumen. Naast het vaststellen van de algemene subsidieverordening heeft de raad het budgetrecht door vaststelling van de gemeentebegroting; 13

14 beleidsregels: in beleidsregels zijn specifieke doelstellingen, subsidievoorwaarden en subsidiegrondslagen opgenomen die direct aansluiten bij de programmabegroting of specifieke raadsvoorstellen; beleidsstukken op het gebied van gemeentelijke subsidies: waaronder de Strategische visie gemeente Heumen 2020 en de kadernota voor het programma Sociale samenhang versterkt: Meedoen naar vermogen (december 2011); relevante raads(commissie)- en collegeverslagen en raadsbrieven begrotingen: in de begrotingen worden de maximum budgetten vastgelegd; jaarrekeningen: in de jaarrekening wordt verantwoording afgelegd; relevante (verantwoordings)-stukken van zowel de gemeente als besturen gesubsidieerde instellingen; 2. Interviews: naast het documentenonderzoek zijn gesprekken gevoerd met: de ambtenaren betrokken bij beleid en uitvoering subsidieverstrekking; de vertegenwoordigers van de te onderzoeken gesubsidieerde instellingen (door middel van individuele gesprekken per instelling op locatie); de raadsgriffier; het verantwoordelijke collegelid. 1.6 Leeswijzer De hoofdstukken 1 tot en met 4 geven het bestuurlijk rapport (deel A) weer en de hoofdstukken 5 en 6 het rapport van bevindingen (deel B), dat heeft geleid tot het bestuurlijk rapport. Hoofdstuk 1 geeft de inleiding en de onderzoeksopzet van het rapport weer en in hoofdstuk 2 zijn de onderzoeksvragen aan de hand van de vijf gekozen thema s afzonderlijk beantwoord. In de hoofdstukken 3 t/m 4 worden de conclusies en aanbevelingen beschreven en de reactie daarop van B&W met een nawoord van de RKH. In hoofdstuk 5 wordt beschreven wat een subsidie is en welk beleid en kaderstelling in de Heumense situatie aanwezig is. In hoofdstuk 6 worden de bevindingen beschreven van de vijf gesubsidieerde instellingen en twee clusters. Als bijlage is opgenomen een lijst van geïnterviewde personen. Voor de hanteerbaarheid zijn genoemde hoofdstukken en bijlagen verdeeld over de volgende onderdelen: A. Bestuurlijk rapport vanaf pagina 7 B. Rapport van bevindingen 33 14

15 Hoofdstuk 2: Beantwoording van de onderzoeksvragen 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk duiden we de bevindingen uit de hoofdstukken 5 (subsidies) en 6 (subsidies in praktijk). De analyse vindt plaats op basis van de onderzoeksvragen en aan de hand van het normenkader. De onderzoeksvragen zijn gegroepeerd aan de hand van de vijf onderzoeksthema s; beleid, uitvoering, effectmeting/bijsturing, gesubsidieerden en de gemeenteraad. Bij elke onderzoeksvraag zijn de bijbehorende normen uit het normenkader (zie paragraaf 1.4) weergegeven. 2.2 Beleid Deelvraag 1. Hoe ziet het beleid van de gemeente Heumen er met betrekking tot subsidieverlening uit? 2. Welke beleidsnota s liggen aan dit beleid ten grondslag? 3. Welke belangrijkste effecten wil de gemeente met de huidige subsidies bereiken? Norm Er is sprake van een gestructureerd en door de raad vastgesteld subsidiebeleid of afgeleid beleid. De primaire doelen met subsidieverstrekking zijn duidelijk verwoord in diverse beleidsnota s. Aan de subsidieverstrekking liggen evalueerbare en resultaatgerichte beleidsdoelstellingen ten grondslag. Ad 1. De gemeente Heumen kent geen algemene beleidsnota voor subsidieverstrekking. In een beleidsnota kunnen de strategische hoofddoelen voor een subsidiebeleid worden benoemd. De gemeente Heumen heeft niet gekozen voor een algemeen subsidiebeleid. Beleid en kaders voor subsidieverstrekking zijn neergelegd in: - De algemene subsidieverordening (ASV 2012) en vastgesteld door raad op 1 november De ASV (zowel de huidige als de vorige) bevatten uitvoerings- en procedureregels voor de subsidieverstrekking. De ASV bevat geen inhoudelijke doelen voor subsidies; - Beleidsregels vastgesteld door het College ter uitvoering van de algemene subsidieverordening. De gemeente Heumen heeft het voornemen de beleidsregels in het kader van de nieuwe algemene subsidieverordening in 2013 (opnieuw) vast te stellen. In het collegebesluit van 21 augustus 2012 is tevens besloten de nieuwe ASV als wettelijke grondslag aan te merken voor de Beleidsregel subsidiëring deskundigheidsbevordering vrijwilligers en de Beleidsregel investerings- en onderhoudssubsidies sportaccommodaties. Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt tenminste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en effecten van de subsidie in de praktijk. Een evaluatie zoals door de wet beoogd is in de gemeente Heumen nog nooit opgesteld. Ad 2. Onderzocht is welke nota s in algemene zin ten grondslag liggen aan doelen voor subsidieverstrekking. De volgende documenten bevatten uitgangspunten voor doelen voor subsidieverstrekking: - Het Collegewerkplan (d.d. 13 september 2010). In het Collegewerkplan is vermeldt dat met de grotere budgetsubsidierelaties voor 2011 meer organisaties resultaatgerichte afspraken wordt gestart; - De programmabegrotingen en in het bijzonder voor de jaren 2011, 2012 en 2013; - De kadernota en het uitvoeringsplan Meedoen naar vermogen gebaseerd op het programma Sociale samenhang versterkt (d.d. juni 2012). 15

16 De gemeenteraad stelt jaarlijks de programmabegroting vast, en daarmee impliciet de begrotingen voor de verschillende beleidsvelden waarbinnen de subsidies worden verstrekt. In het uitvoeringplan Meedoen naar vermogen wordt vermeld dat bij de vaststelling van de subsidies beoordeeld wordt of afspraken zijn nagekomen. Ad 3. Meetbare effecten zijn in de Heumense beleidsdocumenten nergens benoemd. De met de subsidiëring te bereiken beleidsdoelen zijn in de programmabegrotingen niet beschreven en niet zichtbaar is gemaakt de relatie met gemeentelijke kadernota s en/of documenten van de gesubsidieerden zelf (beleidsnota s, visies etc.). Doordat aan de voorkant doelen niet helder en meetbaar (SMART) worden geformuleerd, kan aan de achterkant (verantwoording) niet gemeten worden welke bijdragen de uitgevoerde activiteiten hebben geleverd. Dit hoeft echter niet direct te betekenen dat in het geheel niet gekeken wordt en/of kan worden naar de vraag of doelstellingen worden bereikt en of gesubsidieerde instelling geen maatschappelijke meerwaarde bereiken. 2.3 Uitvoering Deelvraag 4. Welke voorwaarden, doelen, prestaties en/of beoogde effecten worden aan de subsidieverstrekkingen gesteld? 5. Welke prestaties worden daadwerkelijk geleverd c.q. welke doelstellingen en effecten worden daadwerkelijk gerealiseerd? Norm In de subsidieaanvraag zoals dat door de subsidieontvanger wordt ingediend, wordt de relatie aangetoond tussen voorgenomen activiteiten en gemeentelijke doelen. De subsidieontvanger geeft aan in meetbare prestaties hoe voorgenomen activiteiten bij hebben gedragen aan gemeentelijke doelen. Ad 4. Er is geen grondslag vastgelegd (bijvoorbeeld te leveren prestaties die uitgedrukt worden in indicatoren) voor de subsidies. Aan de jaarlijkse subsidiebeschikkingen zijn geen (meetbare) prestatieafspraken gekoppeld. We constateren dat het subsidiëren van de instellingen niet altijd éénop-één te relateren is aan één van de specifieke beleidsprogramma s van de gemeente en dus niet te relateren aan de binnen de programma s gedefinieerde maatschappelijke effecten en gestelde doelen. De vraag wie waar aan heeft bijgedragen is daardoor moeilijk te beantwoorden. De openbare bibliotheek Gelderland-Zuid (OBGZ) kent echter wel prestatieafspraken (in de vorm van prestatienormen) met de gemeente Nijmegen. Ad 5. De gesubsidieerde instellingen stellen dat er periodiek, door middel van tussentijdse rapportages, wordt aangegeven op welke wijze de uitvoering van het contract plaats vindt. Veelal wordt daarbij gebruik van gemaakt van aantallen (leerlingen, cliënten, bezoekers, contracturen, doorlooptijden) en van financiële overzichten van gemaakte subsidiekosten. Niet duidelijk is of met de uitvoering van de activiteiten ook de gewenste maatschappelijke effecten zijn bereikt. Dit komt dat doordat de gemeente: de gewenste maatschappelijke effecten niet specifiek benoemd in beleidsplannen en de door de raad (beperkt) meegegeven kaders niet zijn vertaald in meetbare doelen. niet altijd is te meten in hoeverre het bereiken van een maatschappelijk effect een directe relatie heeft met een uitgevoerde activiteit. Door het ontbreken van een goede relatie tussen het te realiseren beleidsdoel en de beoogde resultaten van de subsidieverstrekking, is de mate waarin het beleidsdoel als gevolg van de subsidieverstrekking is gerealiseerd, vaak nog niet vast te stellen. Er is wel voldoende inzicht of 16

17 afgesproken activiteiten ook zijn uitgevoerd, maar in hoeverre deze activiteiten aansluiten bij de gedefinieerde maatschappelijke effecten is onvoldoende inzichtelijk. Het werken met prestatie-indicatoren staat bij de meeste instellingen nog in de kinderschoenen. Een aantal instellingen (OGBZ, KION, NIM en SWG) werken aan formats en overdrachtsformulieren om te komen tot meer inzicht in de geleverde prestaties. Inzake het werken met prestatie-indicatoren/maatschappelijke effecten bestaat er binnen de ambtelijke organisatie de behoefte om te komen tot een format die voor alle partijen werkbaar is. Gezien huidige bezuinigingsperikelen wordt momenteel hieraan geen prioriteit gegeven. Van gemeentewege is aangegeven dat het primair aan de professionele instellingen is om hieraan invulling te geven. 2.4 Effectmeting en bijsturing Deelvraag 6. Hoe stelt de gemeente vast hoe de verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de benoemde effecten? 7. In hoeverre wordt hierover geëvalueerd en wordt vervolgens bijgestuurd? Norm Jaarlijks legt de subsidieontvanger een financiële en inhoudelijke verantwoording (rekenschap) af aan de subsidieverstrekker. Het college evalueert of de doelen worden bereikt met de subsidieverstrekking. Indien de doelen niet worden bereikt stuurt het college bij. Ad 6. In het uitvoeringsplan Meedoen naar vermogen is vermeld dat de gemeente de prestaties van de gesubsidieerde organisaties jaarlijks beoordeelt op basis van de inhoudelijke en financiële jaarverslagen. Bij de vaststelling van de subsidies beoordeelt de gemeente of afspraken nagekomen zijn. De onderzochte instellingen sturen jaarlijks een verantwoording in de vorm van een jaarverslag en een door een accountant goedgekeurde jaarrekening in. In de jaarverslagen van de instellingen wordt weinig ingegaan op een verantwoording van bereikte resultaten en prestaties. Wel worden in enkele jaarverslagen uitgebreid gerapporteerd over aantallen deelnemers, wacht- doorlooptijden, ontwikkelingen van de locaties. Instellingen verantwoorden zich nog te weinig over de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelen. Opgemerkt moet worden dat de afspraken tussen de gemeenten en een betreffende instelling hier tot op heden ook niet altijd in voorzien. NIM werkt aan een format om te komen tot meer inhoudelijke verantwoording. Het model/format is nog in ontwikkeling. NIM wil graag naar een systeem van meer afrekenen op basis van bereikte maatschappelijke effecten. In de raadscommissies wordt niet gesproken over de jaarverslagen van de gesubsidieerde instellingen. Ad 7. Evaluatie vindt niet expliciet (jaarlijks) plaats, maar eerder impliciet. Voor zover wij hebben kunnen beoordelen, vindt geen structurele periodieke evaluatie van de subsidieverstrekkingen in het algemeen plaats. Op instellingsniveau vindt gedurende de subsidieperiode de monitoring vooral plaats door nauwe contacten tussen ambtenaren en de instelling. Doordat de ambtenaren de instelling goed kennen, op de hoogte zijn van de afspraken en de realisatie, is men in staat om bij te sturen wanneer dat aan de orde is. Minstens eenmaal per jaar vindt er tussen de instellingen een (bestuurlijk) gesprek plaats met de portefeuillehouder. Voor zover aanwezig, wordt op basis van tussenrapportages de voortgang en ontwikkelingen bij de instellingen besproken. Bijsturing of wijzigingen vinden op basis van deze gesprekken en rapportages nauwelijks plaats. 17

18 2.5 Gesubsidieerden Deelvraag 8. Hoe wordt het subsidiebeleid door de afnemers gewaardeerd? 9. Worden de doelstellingen van de gemeente voldoende gecommuniceerd en afgestemd op de doelstellingen en prestaties van de gesubsidieerden? Norm Bij structurele, meerjarige subsidies vindt periodieke evaluatie plaats. Het is de instellingen bekend aan welke vastgestelde gemeentelijke doelen zij een bijdrage leveren. Het is de instellingen bekend hoe er wordt afgerekend. Ad 8. De gesubsidieerde instellingen geven aan dat in het algemeen de contacten met de gemeente Heumen goed zijn. Vanwege het na te streven doel van administratieve verlichting, is bewust niet gekozen voor het afgeven van meerjarige subsidiebeschikkingen. Als motivatie wordt in het raadsvoorstel van 1 november 2012 aangegeven dat organisaties waarmee de gemeente een bestendige subsidierelatie heeft, jaarlijks een aanvraag moeten indienen. Zodoende kan bij een meerjarige subsidie jaarlijks een begrotingsvoorbehoud worden opgenomen. In de gesprekken met de ambtelijke organisatie en de portefeuillehouder is aangegeven dat de gemeente wil stoppen met budgetovereenkomsten en meerjarige overeenkomsten en afspraken met instellingen wil verwerken in de subsidiebeschikkingen. De onderzochte instellingen geven aan dat de voorkeur uitgaat naar een bestendige subsidierelatie in de vorm van meerjarig te maken afspraken. Ad 9. De gesubsidieerde instellingen zijn bekend met de onderdelen van het gemeentelijk beleid waarvoor zij subsidies aanvragen en ontvangen. In een aantal jaarlijkse subsidieaanvragen wordt aan het gemeentelijk beleid gerefereerd. Aan de jaarlijkse subsidiebeschikkingen zijn geen (meetbare) prestatieafspraken gekoppeld, waardoor het niet mogelijk is om vast te stellen of de uitgevoerde prestaties door de gesubsidieerde instellingen een bijdrage hebben geleverd aan de gemeentelijke doelen. De jaarlijkse verantwoording van de toegekende subsidies zijn veelal uitgedrukt in aantallen of in een beschrijving van de geleverde prestatie. 2.6 Gemeenteraad Deelvraag 10. Op welke manier is de gemeenteraad betrokken bij de formulering van het subsidiekader? 11. Hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de doelstellingen en gerealiseerde effecten van subsidies? Norm De door de gemeenteraad geformuleerde beleidsdoelen (a.h.v. de programmabegroting en beleidsnota s) vormen een goede basis voor subsidieverlening. Op basis van de verantwoordingsinformatie (in de jaarrekening) kan de gemeenteraad controleren of de gestelde doelen met behulp van subsidiegelden bereikt zijn. Ad 10. De gemeenteraad is verantwoordelijk voor het vaststellen van de gewenste (maatschappelijke) effecten en de doelstellingen van het beleid. Gesubsidieerde instellingen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van activiteiten en het bereiken van resultaten, die bijdragen aan het behalen van de door de gemeente geformuleerde doelstellingen en effecten. De gemeenteraad van Heumen heeft geen algemene beleidsnota voor subsidieverstrekking vastgesteld. Leidend bij de formulering van subsidiekaders zijn afgeleide documenten zoals de programmabegrotingen (de budgettaire kaders) en de kadernota Meedoen naar vermogen (enkele inhoudelijke kaders voor het programma Sociale samenhang versterkt). De ASV bevat geen inhoudelijke doelen voor subsidies. 18

19 De gemeenteraad stelt de jaarlijkse programmabegroting vast, en daarmee impliciet de begrotingen voor de verschillende beleidsvelden waarbinnen de subsidies worden verstrekt. Bij de behandeling van de gemeentebegroting heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om vragen te stellen over de programmabegroting. De raad heeft de nieuwe ASV in zijn vergadering van 1 november 2012 als hamerstuk vastgesteld. Er is geen inhoudelijke discussie over gevoerd in de vergadering. De raad heeft de nieuwe ASV ook niet aangegrepen om een inhoudelijke discussie te voeren over het doel van subsidies in het algemeen en het nut van individueel verleende subsidies. De vraag is of de raad voldoende op de hoogte is over en inzicht heeft in de samenhang van de diverse beleidsstukken inzake subsidies en de relatie tussen het subsidieproces (ASV) en beleidsnota s en de programmabegroting. Zo is bij de behandeling van de perspectiefnota en de programmabegroting geen inhoudelijke discussies over subsidies gevoerd. Bij de behandeling van de perspectiefnota juni 2012 heeft de raad besloten tot stoppen met de subsidiëring van De Stroming. Later, voor de behandeling van de programmabegroting is de raad op dit besluit teruggekomen. De raad heeft wel inzicht in de totale subsidieverstrekking en in het subsidievolume. Jaarlijks legt het college aan de raad door middel van een raadsmededeling het zogenoemde subsidieprogramma voor. Het subsidieprogramma bevat een overzicht van subsidieontvangers en subsidiebedragen. Doel van het subsidieprogramma is onder meer het informeren van de raad over de externe organisaties die ingeschakeld worden bij de realisatie van gemeentelijk beleid en de budgetten die daarmee gemoeid zijn. Het subsidieprogramma biedt geen inzicht in effecten en indicatoren per instelling. Ad 11. Ten aanzien van controlerende rol van de raad wordt de raad slechts weinig geïnformeerd over verantwoordingsstukken van de gesubsidieerde instellingen. Indien er geen aanleiding bestaat en ontwikkelingen volgens verwachting verlopen, vindt er geen expliciete verantwoording of berichtgeving naar de raad plaats. Controle of de gestelde doelen met behulp van subsidieverstrekking zijn behaald kan daardoor door de raad niet worden uitgeoefend. De raad wordt met het jaarlijkse subsidieprogramma geïnformeerd over de te verstrekken subsidies aan de diverse instellingen. Een verantwoording over de verstrekte subsidies in de vorm van een overzicht wordt niet gegeven. Hoe duidelijker de taak- en rolverdeling is geformuleerd en wordt uitgevoerd (ten aanzien van subsidieverlening, het maken van beleid en het controleren van de prestaties) tussen de verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie (raad, college en ambtenaren), des te efficiënter vindt subsidieverstrekking en verantwoording plaats. Een heldere rolverdeling tussen raad en college vindt niet altijd plaats. Omdat kaders voor subsidieverstrekking onvoldoende door de raad zijn geformuleerd kan rolvervuiling tussen de verschillende actoren plaatsvinden. De raad zit volgens het college soms op het uitvoeringsniveau inzake subsidies en gesubsidieerde instellingen. Bijvoorbeeld door tussentijdse contacten aan te gaan met de bibliotheek en De Stroming, terwijl dit volgens het college beter gestroomlijnd had kunnen verlopen via de daartoe geëigende raadscommissie welzijn. 19

20 20

21 Hoofdstuk 3: Conclusies en aanbevelingen 3.1 Hoofdconclusie De centrale vraag van het onderzoek luidde: in hoeverre worden door de verlening van subsidies de door de raad geformuleerde doelstellingen en beoogde maatschappelijke effecten bereikt? Het subsidiebeleid in Nederland is volop in ontwikkeling. Ook in de gemeente Heumen komen gesubsidieerde maatschappelijke instellingen steeds meer op afstand te staan. Het meeste subsidiegeld gaat naar grote instellingen. De gemeente zal steeds meer proberen te sturen op concrete prestaties en activiteiten. Uit landelijk onderzoek blijkt, dat veel gemeenten moeite hebben met een effectieve invulling van hun subsidiebeleid. Dat zien we ook in Heumen. In het inleidend hoofdstuk (in paragraaf 1.1) is gerefereerd aan de uitkomsten van landelijke benchmarks en onderzoeken naar het subsidiebeleid bij gemeenten. Deze uitkomsten geven ook een antwoord op de centrale onderzoeksvraag, namelijk: De doelen van het gemeentelijk subsidiebeleid zijn (nog) niet altijd duidelijk, specifiek en meetbaar opgesteld. Dat geldt ook voor de afspraken tussen de gesubsidieerde instellingen en de gemeente. Er is lang niet altijd sprake van verantwoording van de instellingen achteraf en wanneer dat wel gebeurt, dan gebruikt de gemeente die verantwoording vaak niet om bij te sturen. In hoofdstuk 2 zijn de onderzoeksvragen beantwoord. Op grond van deze beantwoording kunnen we per thema conclusies trekken en daaraan enkele aanbevelingen koppelen. In de volgende paragraaf (3.2) onderbouwen we de hoofdconclusie met de deelconclusies gestoeld op de opgedane bevindingen en antwoorden op de onderzoeksvragen. In paragraaf 3.3 zijn de aanbevelingen geformuleerd. Samengevat doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen: 1. Leg de rol en de functie van het instrument van subsidieverstrekking vast. 2. Formuleer de belangrijkste beleidsdoelen en gewenste maatschappelijke effecten in termen van meetbaar en specifiek. 3. Maak een koppeling tussen het gemeentelijk beleid en de subsidieafspraken met name bij de professionele gesubsidieerde instellingen. 4. Ontwikkel samen met de gesubsidieerde instellingen een format om te komen tot betere (jaarlijkse en periodieke) rapportage en verantwoording. 5. Maak de evaluatie van de subsidieverstrekking op doelmatigheid en doeltreffendheid een vast onderdeel van de subsidie- en beleidscyclus. 6. Maak in de programmabegroting en programma-rekening de inzet van subsidies als beleidsinstrument beter zichtbaar. 21

22 3.2 Conclusies Beleid Conclusie: Er ontbreekt binnen de gemeente Heumen een visie op het instrument van subsidieverstrekking. Toelichting: De gemeente Heumen heeft niet gekozen voor een algemeen subsidiebeleid. Ook de Algemene Subsidieverordening bevat geen inhoudelijke doelen voor subsidies. In de programmabegroting is weinig zicht op de inzet van subsidies als beleidsinstrument. De met de subsidiëring te bereiken beleidsdoelen zijn in de programmabegrotingen niet beschreven en de relatie met gemeentelijke kadernota s en/of documenten van de gesubsidieerden zelf (beleidsnota s, visies etc.) is niet zichtbaar gemaakt. De programmabegroting dient meer zicht te bieden op doelen en middelen van het subsidiebeleid. Beleidsdoelen Conclusie: De doelstellingen die de gemeente Heumen met subsidiëring wenst te bereiken zijn niet (voldoende) specifiek en meetbaar, in termen van SMART 2, geformuleerd. Toelichting: De begrotingen en beleidsregels van de gemeente Heumen bevatten nauwelijks meetbare en specifieke doelstellingen, maar vooral zeer algemene formuleringen en teksten met betrekking tot activiteiten die in het begrotingsjaar worden opgepakt en die direct of indirect samenhangen met de subsidieverstrekking. Dit maakt het moeilijk om te bepalen en te meten of en in welke mate de met de subsidiëring beoogde maatschappelijke doelen worden bereikt. Subsidieafspraken Conclusie: De koppeling tussen het gemeentelijk beleid en concrete subsidieafspraken is nog niet voldoende. Toelichting: De maatschappelijke doelen van de gemeente en de concrete (prestatie)afspraken met de instellingen moeten duidelijk aan elkaar gekoppeld zijn. Aan de jaarlijkse subsidiebeschikkingen zijn geen (meetbare) prestatieafspraken (bijvoorbeeld te leveren prestaties die uitgedrukt worden in indicatoren) verbonden. Juist dit soort voorwaarden zijn belangrijk om een effectieve toepassing van het subsidie-instrument te bereiken. In Heumen zijn de prestatieafspraken met de instellingen nog niet duidelijk gekoppeld aan de gewenste doelen en effecten uit de programmabegroting. Er is wel voldoende inzicht of afgesproken activiteiten ook zijn uitgevoerd, maar in hoeverre deze activiteiten aansluiten bij de gedefinieerde maatschappelijke effecten is onvoldoende inzichtelijk. Uitvoering Conclusie: Het werken met prestatie-indicatoren staat bij de meeste, door gemeente Heumen gesubsidieerde, professionele instellingen nog in de kinderschoenen. 2 SMART staat voor specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. 22

23 Toelichting: Een aantal instellingen (OGBZ, KION, NIM en SWG) werkt aan formats en overdrachtformulieren om te komen tot meer inzicht in de geleverde prestaties. Inzake het werken met prestatie-indicatoren/maatschappelijke effecten bestaat er binnen de ambtelijke organisatie de behoefte om te komen tot een format dat voor alle partijen werkbaar is. Gezien de huidige bezuinigingsperikelen wordt momenteel hieraan geen prioriteit gegeven. Van gemeentewege is aangegeven dat het primair aan de professionele instellingen is om hieraan invulling te geven. (Tussentijdse) verantwoordings- en onderzoeksinformatie om tot meer inzicht in de geleverde prestaties te komen wordt daarmee van gemeentewege onvoldoende zichtbaar gemaakt en gebruikt om beleid en uitvoering bij te sturen. Verantwoording Conclusie: De verantwoordingsinformatie geeft te beperkt inzicht in de mate waarin gemeentelijke beleidsdoelen (en maatschappelijke effecten) worden bereikt. Toelichting: De beleidsdoelen en gewenste effecten zijn onvoldoende aan elkaar gekoppeld. De instellingen leggen elk jaar keurig volgens afspraak verantwoording af over de ontvangen subsidies. Instellingen verantwoorden meestal op het niveau van prestaties. Dat betekent dat sturingsinformatie er vaak niet in staat. De gemeente heeft deze informatie wel nodig. Verantwoordingsinformatie kan gebruikt worden door de gemeente als input voor beleid. Instellingen verantwoorden onder andere niet over de bijdrage van hun prestaties aan de gemeentelijke doelen en effecten. Vaak is ook niet afgesproken met de instellingen, dat ze daarover moeten rapporteren. Evaluatie Conclusie: Subsidieverstrekking wordt niet geëvalueerd ter ondersteuning van de besluitvorming over het aangaan, wijzigen, voortzetten of stopzetten van de subsidierelatie. De gemeente evalueert de subsidieverstrekking niet structureel op doeltreffendheid. Toelichting: Voor zover de RKH heeft kunnen beoordelen, vindt geen structurele periodieke evaluatie van de subsidieverstrekkingen in het algemeen plaats. Bijsturing of wijzigingen vinden op basis van gesprekken met de subsidieontvangers en van de door deze beschikbaar gestelde rapportages nauwelijks plaats. In de praktijk controleert de gemeente meestal wel of de subsidie volgens afspraak is besteed en of de afgesproken prestaties zijn geleverd. Informatie aan de raad Conclusie: Een goede aansluiting op afspraken met de raad en goede informatieverschaffing aan de raad via de begroting en de rekening ontbreekt. Toelichting: De raad wordt slechts weinig geïnformeerd over verantwoordingsstukken van de gesubsidieerde instellingen. Indien daartoe geen aanleiding bestaat en ontwikkelingen volgens verwachting verlopen vindt er geen expliciete verantwoording of berichtgeving naar de raad plaats. Controle of de gestelde doelen met behulp van subsidieverstrekking zijn behaald kan daardoor door de raad niet worden uitgeoefend. 23

24 Er is geen gestructureerde informatievoorziening vanuit het college naar de gemeenteraad. Bij sommige instellingen beperkt de informatievoorziening naar de raad zich tot het beschikbaar stellen van het budget en verantwoording via de productrekening (piepsysteem). Het jaarlijkse subsidieprogramma geeft inzicht in de te verstrekken subsidie en de subsidievoorwaarden per instelling en vereniging, maar biedt geen inzicht in effecten en indicatoren per instelling. Bij een goede invulling van de kaderstellende en controlerende rol door de raad, hoort een bepaalde informatiebehoefte. De raad moet daarom met het college afspreken welke informatie de raad nodig heeft en hoe de raad deze wil ontvangen (vorm en tijdstip). Met de juiste informatie heeft de raad meer mogelijkheden om zijn politieke keuzen te koppelen aan de verstrekking van individuele subsidies. Op die manier stimuleert de raad ook, dat er meer aandacht wordt gegeven aan maatschappelijke doelen en effecten. 3.3 Aanbevelingen Aanbeveling 1: Leg de rol en de functie van het instrument van subsidieverstrekking vast. Toelichting: De RKH geeft de raad in overweging om periodiek, bijvoorbeeld eens per twee jaar, in een afzonderlijke nota het instrument van subsidieverstrekking nader uiteen te zetten. Hierin kunnen dan per beleidsveld de maatschappelijke doelen, de maximum budgetten, de subsidiecriteria worden opgenomen. Hiermee wordt de kaderstellende rol van de raad versterkt. Dat kan bijvoorbeeld via een nota subsidiebeleid. Hierin wordt normaliter de visie op de inzet van het instrument verwoord. Vaak staan hierin ook een aantal (aanvullende) beleidsregels, waarmee via het instrument subsidies nadrukkelijker gestuurd wordt op beleidsthema s. Een minder zware optie is het opnemen van een vaste paragraaf subsidies in de programmabegroting en in de programmarekening. Aanbeveling 2: Formuleer de belangrijkste beleidsdoelen en gewenste maatschappelijke effecten in termen van meetbaar en specifiek. Toelichting: De RKH erkent het mogelijk risico, dat de gemeente te ver doorschiet met het meetbaar maken. Meetbaar maken is geen doel op zich. Het is slechts een middel waarmee doelbereiking en maatschappelijk effect van beleid gemeten kan worden. Maak daarom alleen de belangrijkste beleidsdoelen SMART. Zo wordt meer evenwicht aangebracht tussen harde, meetbare doelen en zachte, minder concrete doelen. Aanbeveling 3: Maak een koppeling tussen het gemeentelijk beleid en de subsidieafspraken met name bij de professionele gesubsidieerde instellingen. 24

25 Toelichting: Het is vaak niet makkelijk een directe relatie te leggen tussen de prestaties van een instelling en de mate waarin maatschappelijk effect wordt bereikt. Daarom moet dit verband op een logische manier aannemelijk worden gemaakt. De gemeente kan daarvoor bijvoorbeeld de toe- of afname van bepaalde verschijnselen in de samenleving, de klanttevredenheid of de kwaliteit van de geleverde dienst meten. Zo kan de gemeente achteraf vaststellen of het (sociaal) beleid effectief is geweest. De prestatiegegevens van de instellingen moeten expliciet gekoppeld worden aan de prestatieafspraken met de instellingen. Zo kunnen de instellingen hierover achteraf verantwoording afleggen. Aanbeveling 4: Ontwikkel samen met de gesubsidieerde instellingen een format om te komen tot betere (jaarlijkse en periodieke) rapportage en verantwoording. Toelichting: De gesubsidieerde instellingen hebben zelf de behoefte om te komen tot betere instrumenten om te rapporteren en te sturen. Ontwikkel daarom samen met deze instellingen formats en andere vormen van rapportage (zoals klanttevredenheidsonderzoeken) om meer inzicht te krijgen in de effectiviteit van de verleende subsidie en daarmee een beter inzicht in het behalen van de beoogde effecten. Spreek af op welke wijze wordt gerapporteerd en op welke wijze prestatieafspraken, in de vorm van prestatie-indicatoren, gevolgd en bijgesteld kunnen worden. Aanbeveling 5: Maak de evaluatie van de subsidieverstrekking op doelmatigheid en doeltreffendheid een vast onderdeel van de subsidie- en beleidscyclus. Toelichting: De gemeente moet de subsidies die ze elk jaar verleent regelmatig evalueren op doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. Voor deze evaluaties zijn inhoudelijke kwaliteitscriteria voor effectevaluaties nodig. Zodoende zijn subsidies gekoppeld aan de vooraf vastgestelde doelen, effecten en prestaties. Bijvoorbeeld: hanteer als vuistregel, dat evaluatie eens in de vier jaar plaatsvindt bij de subsidierelaties met de grotere instellingen in Heumen. Het college moet de bevindingen uit deze evaluaties bespreken met de raad. Gebruik de informatie uit de evaluatie als input voor de afweging over de aanvraag en vervolgens ook voor de invulling van de prestatieafspraken met de instellingen. Bestaande evaluaties en onderzoeken moeten doorwerken in kaderstelling en beleid. Aanbeveling 6: Maak in de programmabegroting en programma-rekening de inzet van subsidies als beleidsinstrument beter zichtbaar. Toelichting: De RKH beveelt de raad aan om discussie te voeren over hoe de kaderstelling en verantwoording van subsidies beter tot zijn recht kan komen in begrotingen en rekeningen. Hiermee worden de kaderstellende en de controlerende taak van de raad versterkt. 25

26 3.4 Checklist subsidiebeleid Tot slot geeft de RKH de raad (en het college) in overweging onderstaande checklist te hanteren waarin de essentiële stappen in het proces en het beleid van subsidieverlening kunnen worden gevolgd. Checklist subsidiebeleid BELEID (Raad: kaderstellende taak) UITVOERING (College) EFFECTMETING EN BIJSTURING (College) VERANTWOORDING (Raad en College: controlerende taak) 1. Is er sprake van gestructureerd en door de raad vastgesteld subsidiebeleid? 2. Zijn de maatschappelijke doelen van de subsidieverstrekking duidelijk verwoord in beleidsnota s? 3. Zijn er evalueerbare en resultaatgerichte beleidsdoelstellingen geformuleerd die ten grondslag liggen aan de subsidieverstrekking? 4. Wordt in de subsidieaanvraag zoals de subsidieontvanger die indient de relatie aangetoond tussen voorgenomen activiteiten en gemeentelijke beleidsdoelen? 5. Geeft de subsidieontvanger in meetbare prestaties aan hoe de voorgenomen activiteiten bijdragen aan gemeentelijke doelen? 6. Legt de subsidieontvanger jaarlijks (en periodiek) inhoudelijke en financiële verantwoording af aan de gemeente? En wordt hierbij ingegaan op de bereikte maatschappelijke doelen? 7. Evalueert het college het doelbereik van de subsidieverstrekking en stuurt het college bij als de doelen niet bereikt worden? 8. Wordt uit de programmabegroting duidelijk welke beleidsdoelen gesteld zijn en welke subsidiebedragen daarvoor beschikbaar zijn? 9. Wordt uit de programmarekening duidelijk of de gestelde doelen bereikt zijn met de behulp van de toegekende gelden? 26

27 Hoofdstuk 4: Bestuurlijk wederhoor en nawoord van de Rekenkamer 4.1 Bestuurlijk wederhoor Aan de Rekenkamer Gemeente Heumen Uw brief van: 1 maart 2013 Malden, 20 maart 2013 Uw kenmerk: Ons kenmerk: DDS /0006/01 Bijlage(n): Registratienr.: Onderwerp: Bestuurlijke reactie op onderzoeksrapport Behandeld door: W.A. van Yperen Subsidies in Heumen Doorkiesnummer: Geachte leden van de rekenkamer, Wij hebben kennis genomen van de resultaten van het rekenkameronderzoek naar de subsidieverstrekking in onze gemeente, in het bijzonder naar de vraag, in hoeverre door de verstrekking van subsidies de door de raad geformuleerde doelstellingen en beoogde maatschappelijke effecten worden bereikt. Wij waarderen de wijze waarop de rekenkamer haar onderzoek doet en beschouwen de aanbevelingen van de rekenkamer als een positieve bijdrage in het verder verbeteren van het functioneren van onze organisatie. Graag willen wij van de gelegenheid gebruik maken om te reageren op de uitkomsten van het onderzoek. 1. Algemene reactie. De afgelopen jaren heeft de bestuurlijke aandacht wat betreft de subsidieverstrekking overwegend gelegen bij de aanpak van het probleem van gebreken in de rechtmatigheid. Dit probleem is onder controle gebracht, getuige de managementletter bij onze jaarrekening 2012, waarin voor het eerst sinds jaren dit aspect van onze subsidieverstrekking niet meer aan de orde wordt gesteld. Dat daarmee de aandacht verschuift naar het thema doelgerichtheid en doeltreffendheid van verstrekte subsidies, is een logische, volgende stap, die door ons wordt toegejuicht. Als we het onderzoek van de rekenkamer beschouwen als een 0-meting voor het volgende verbetertraject wat betreft subsidies in onze gemeente, dan is de timing voor het doen van dit onderzoek perfect. Het onderzoek geeft in haar conclusies een systematisch overzicht van de verschillende aspecten van het thema en de stand van zaken wat betreft de situatie in Heumen. Die situatie is zeer zeker voor 27

28 verbetering vatbaar. Het verbaast ons niet dat hoofdconclusie 3 in het rapport met betrekking tot de subsidieverstrekking door gemeenten, ook van toepassing is op de gemeente Heumen. Deze hoofdconclusie wordt door ons onderschreven. Het rapport is een prima kader om samenhang te brengen in doorgevoerde en (vooral) nog door te voeren verbeteringen op deelgebieden/-aspecten van de subsidieverstrekking. 2. Reactie op de conclusies Wij herkennen ons in veel conclusies, die ieder voor zich aanknopingspunten voor verbetering opleveren. Toch een kanttekening met betrekking tot het algemene kader dat in het rapport voor deze verbeteringen wordt geschetst. Daarin staat het instrument het verstrekken van subsidies centraal als instrument om gemeentelijk beleid te realiseren. Alle voorgestelde verbeteringen beperken zich tot dit ene instrument en laten de twee andere instrumenten die daarvoor kunnen worden ingezet, te weten het verstrekken van opdrachten (inkoop) en/of zelf doen door het gemeentelijk apparaat, buiten beschouwing. Naar onze mening zijn veel van de geconstateerde tekortkomingen van de subsidieverstrekking niet specifiek voor het instrument subsidiering, maar doen zich over de brede linie van gemeentelijke interventies voor. Verbetertrajecten, die enkel focussen op subsidies schieten hun doel voorbij, indien beleidsthema s worden aanpakt met meerdere instrumenten. Dat is vaak het geval. Beleidsthema s van klein tot groot zoals vluchtelingen, natuur- en milieueducatie, jeugd- en jongerenwerk, maatschappelijke ondersteuning, enzovoorts, worden aangepakt met een combinatie van interventies. Er zijn maar weinig beleidsthema s die alleen met het instrument subsidies worden aangepakt. Dit wordt nog versterkt door twee ontwikkelingen: - het principiële onderscheid tussen het instrument subsidiering en het verstrekken van opdrachten is bij professionele instellingen aan het vervagen. Bij subsidiering op basis van een eenheid van product (zoals prijs per uur jongerenwerk, of de prijs van een afgesloten dossier maatschappelijk werk), kunnen deze diensten ook ingekocht worden en zijn dan dus geen subsidie meer. - als gevolg van de kanteling, in combinatie met recent doorgevoerde -, en nog te verwachten bezuinigingen op subsidiebudgetten, is het aantal subsidies drastisch aan het verminderen. Dit treft vooral beleidsthema s, die enkel met het instrument subsidies worden aangepakt. Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen met betrekking tot subsidiering, is het naar onze mening niet effectief en efficiënt om bij de aanpak van tekortkomingen wat betreft doelgerichtheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid, enkel te focussen op het instrument subsidiering. 3. Reactie op de aanbevelingen met betrekking tot het subsidiebeleid. Hieronder gaan wij nader in op de zes aanbevelingen. Aanbeveling 1: Leg de rol en de functie van het instrument van subsidieverstrekking vast 3 De doelen van het gemeentelijk subsidiebeleid zijn (nog) niet altijd duidelijk, specifiek en meetbaar opgesteld. Dat geldt ook voor de afspraken tussen de gesubsidieerde instellingen en de gemeente. Er is lang niet altijd sprake van verantwoording van de instellingen achteraf en wanneer dat wel gebeurt, dan gebruikt de gemeente die verantwoording vaak niet om bij te sturen blz. 17 rapport 28

29 Reactie college: De rekenkamer doet de aanbeveling, ter versterking van de kaderstellende rol van de raad en het verbeteren van de sturing op beleidsthema s, periodiek het instrument subsidie nader uiteen te zetten. Dat kan in een aparte nota subsidiebeleid of door het opnemen van een vaste paragraaf subsidies in de programmabegroting en in de programmarekening. Wij zien hier nog een andere mogelijkheid. Het verbeteren van de kaderstelling in bijvoorbeeld programma 3 sociale samenhang versterkt van de beleidsbegroting, wordt thans gerealiseerd door jaarlijks een uitvoeringsprogramma meedoen naar vermogen op te stellen. Op acht deelgebieden formuleert de gemeente daarin concrete doelen en te realiseren prestaties. Het is goed mogelijk, met het oog op de constateringen van de rekenkamer, in dit programma de rol van externe partijen beter zichtbaar te maken en de financiële lasten daarvan. De betekenis en omvang van subsidies in de uitvoering van gemeentelijk beleid wordt zo duidelijker. Aanbeveling 2: Formuleer de belangrijkste beleidsdoelen en gewenste maatschappelijke effecten in termen van meetbaar en specifiek Reactie college: Wij zijn het eens met deze aanbeveling. De rekenkamer geeft terecht aan dat meten geen doel op zich moet zijn. Dat gevaar is groot als beoogt wordt het maatschappelijk effect van elke afzonderlijke subsidie meetbaar te formuleren, en daar ook de resultaten op te willen beoordelen. Dat gevaar wordt ondervangen door subsidieverstrekking in te bedden in beleidsthema s en de in dat kader na te streven doelen en te leveren prestaties. Aanbeveling 3: Maak een koppeling tussen het gemeentelijk beleid en subsidieafspraken met name bij professionele gesubsidieerde instellingen Reactie college: Wij zijn het eens met deze aanbeveling. Belangrijkste schakel tussen gemeentelijk beleid en subsidieafspraken is de subsidiebeschikking, al dan niet in combinatie met meerjarige afspraken vastgelegd in een convenant. De nieuwe Algemene subsidieverordening (ASV) is aangegrepen om in de format voor deze beschikkingen met ingang van de subsidies 2013, de wettelijke basis voor de subsidie en de te leveren prestaties, duidelijker op te nemen. Op dit punt valt nog veel te verbeteren. Aanbeveling 4: Ontwikkel samen met de gesubsidieerde instellingen een format om te komen tot betere (jaarlijkse en periodieke) rapportage en verantwoording Reactie college: De constatering van de rekenkamer dat niet alleen de gemeente, maar ook de instellingen zelf behoefte hebben aan betere instrumenten om te rapporteren en te sturen is juist. De behoefte daar gezamenlijk mee aan de slag te gaan is groeiende, getuige de initiatieven met een aantal partners (o.a. NIM -maatschappelijk werk, Malderburch professioneel ouderenwerk, en SWG professioneel jongerenwerk). Verbetering van de rapportage en verantwoording gaan hand in hand met een meer smarte formulering van beleid en te leveren prestaties (aanbeveling 3). 29

30 Aanbeveling 5: Maak de evaluatie van de subsidieverstrekking op doelmatigheid en doeltreffendheid een vast onderdeel van de subsidie- en beleidscyclus. Reactie college: Wij zijn het eens met deze aanbeveling. Gelet op onze reactie bij aanbeveling 1, zal het u niet verbazen dat wij dit willen realiseren door de evaluatie van de subsidie verstrekking, nadrukkelijker dan nu gebeurd, onderdeel te laten zijn van de evaluatie van de diverse beleidsthema s die fungeren als onderlegger voor het gemeentelijk jaarverslag en rekening. Op dit terrein valt nog veel vooruitgang te boeken. Aanbeveling 6: Maak in de programmabegroting en programmarekening de inzet van subsidies als beleidsinstrument beter zichtbaar. Reactie college: Wij zijn het eens met deze aanbeveling met dien verstande dat het ons inziens dient te gaan om het beter zichtbaar maken van alle drie soorten instrumenten die de gemeente ter realisatie van haar beleid kan inzetten. Het is een lastige puzzel om dit technisch vorm te geven. Dit kan de leesbaarheid van begroting en rekening door een overdosis van details negatief beïnvloeden. Wij zien het opstellen en het rapporteren over resultaten van uitvoeringsprogramma s, binnen de kaders van de programmabegroting en rekening, als een betere optie om dit duidelijk te maken. Tot slot De analyse van de rekenkamer is veelomvattend en fundamenteel. Het rapport is een routeboek, waaraan de verbeteringen die de komende jaren gerealiseerd dienen te worden, kunnen worden afgemeten. Hoogachtend, wvy BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN HEUMEN; De secretaris, De burgemeester, drs. J. Wijnia P. Mengde 30

31 4.2 Nawoord van de Rekenkamer Gemeente Heumen Rekenkamercommissie Nawoord van de Rekenkamer Datum : 25 maart 2013 Betreft : onderzoeksrapport Subsidies in Heumen De rekenkamer heeft met belangstelling kennis genomen van de reactie van het college van B&W en constateert dat het college zich herkent in de conclusies en aanbevelingen. Wij zijn verheugd dat het college de aanbevelingen beschouwt als een positieve bijdrage in het verder verbeteren van het functioneren van de organisatie. In zijn reactie geeft het college in algemene zin de richting aan die de opvolging van de aanbevelingen zal aannemen. Het is een goede eerste stap het onderzoek van de rekenkamer te beschouwen als een 0-meting voor het nog uit te werken en door te voeren verbetertraject voor wat betreft de subsidies in de gemeente Heumen. In de reactie op de conclusies plaatst het college de kanttekening dat naast het subsidie-instrument twee andere instrumenten, te weten het verstrekken van opdrachten (inkoop) en/of het zelf doen door het gemeentelijke apparaat, tot de mogelijkheden behoort om gemeentelijke beleidsdoelen te verwezenlijken. De rekenkamer deelt deze opvatting van het college en kan meegaan in het idee dat de aanpak van de tekortkomingen zoals geconstateerd bij de toepassing van het subsidie-instrument tot op zekere hoogte ook voor de twee andere instrumenten geldt. College en raad zijn vrij in de keuze om te bepalen welke (van de drie) instrumenten bij het realiseren van de beleidsdoelen het meest efficiënt en effectief is. Het is raadzaam om bij beleidsafwegingen en verantwoording zichtbaar te maken hoe men tot een keuze uit de verschillende instrumenten is gekomen en hoe het gekozen instrument daadwerkelijk is ingezet. Het onderzoek van de rekenkamer is gericht geweest op het instrument van de subsidieverstrekking. In het onderzoeksrapport is een vergelijking gemaakt met andere in te zetten mogelijkheden, zoals inkoop/opdrachten en verbonden partijen. De rekenkamer heeft geen oordeel uitgesproken over de toepasbaarheid van deze andere mogelijkheden, maar een zekere mate van herkenning en vergelijking met de functie van het instrument subsidies is aanwezig. In het onderzoeksrapport naar verbonden partijen heeft de rekenkamer conclusies en aanbevelingen opgenomen die overeenkomen met de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoeksrapport naar subsidies. Het college oppert de mogelijkheid de inzet van subsidies en de rol van externe partijen, zowel beleidsmatig als financieel, binnen de kaders van de beleidsprogramma s zichtbaar op te nemen. Op deze wijze wordt een directe relatie gelegd tussen subsidiëring en het desbetreffende beleidsprogramma, maar een integraal inzicht (en overzicht) van de functie van subsidieverstrekking 31