Nota Verbonden Partijen Gelderland

Transcriptie

1 Bijlage bij Statenbrief - zaaknummer Nota Verbonden Partijen Gelderland oktober 2013

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Aanleiding nota Doel nota Strekking begrip verbonden partij Inhoud nota Publiek belang, samenwerkingsvormen en financieel kader Verbonden partijen provincie Gelderland Verbonden partijen als instrument van publiek belang Overige participaties Financiële kaders Aangaan, wijzigen of beëindigen van deelneming in verbonden partij Algemeen Aangaan verbonden partij Wijzigen verbonden partij Beëindigen verbonden partijen Aansturing en verantwoording verbonden partijen Rollen PS en GS Wettelijk kader Informeren van en afleggen verantwoording aan PS Voorhangprocedure (wensen en bedenkingen) Rolverdeling binnen GS Karakter sturing Sturingsinstrumenten Governance Bijlage 1 Overzicht provinciale verbonden partijen en overige participaties medio Bijlage 2 Toelichting stroomschema beoordeling deelneming in verbonden partijen Bijlage 3 Beoordelingskader relevantie bestaande provinciale verbonden partijen en overige participaties Bijlage 4 Privaatrechtelijke rechtsvormen

3

4 organisatie als verbonden partij te kunnen aanmerken. Zeggenschap wordt in dat geval ook nadrukkelijk niet beoogd. Met een financieel belang wordt bedoeld risicodragende financiële betrokkenheid. Dat wil zeggen dat aan de organisatie middelen beschikbaar zijn gesteld die in principe vrij kunnen worden besteed. Die middelen kunnen geheel of gedeeltelijk verloren gaan in geval van faillissement van de organisatie. Daarnaast kan het gaan om een bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de organisatie haar verplichtingen niet nakomt. De financiering van een organisatie kan bestaan uit eigen en vreemd vermogen. Het uitsluitend beschikken over een aandeel in het vreemd vermogen van een organisatie, bijvoorbeeld via een verstrekte geldlening of een garantstelling voor een geldlening, is niet afdoende om te voldoen garanderen van een lening ook een zeker risico mee, maar deze middelen gaan bij een faillissement niet zonder meer verloren. Een achtergestelde lening kan soms wel tot het eigen vermogen worden gerekend. Bij het financieel belang van de provincie in de verbonden partij gaat het dus om een aandeel in het eigen vermogen (bv. aandelenkapitaal) of om de verantwoordelijkheid voor financiële resultaten. Dit laatste is formeel gekoppeld aan het deelnemen in gemeenschappelijke regelingen. Een verbonden partij kan zowel een publiekrechtelijke als privaatrechtelijke rechtspersoon zijn. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt de mogelijkheid om samenwerkingsverbanden met andere publiekrechtelijke rechtspersonen aan te gaan. Gemeenschappelijke regelingen vallen onder het publiekrecht. De provincie kan ook deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen of een privaatrechtelijke rechtspersoon oprichten. In hoofdstuk 2 worden deze samenwerkingsvormen uitgebreid toegelicht. Participaties in een besloten of naamloze vennootschap, waarin de provincie aandelen heeft, worden vaak aangeduid als deelneming. Omdat een deelneming onder het begrip verbonden domein wordt een deelneming in een geconsolideerde jaarrekening opgenomen. Voor provincies is dit op grond van het BBV niet toegestaan. Dit betekent dat de provincie het inzicht in de gang van zaken bij de verbonden partij op andere wijze moet krijgen. 1.4 Inhoud nota In deze nota wordt het algemene kader zoals dat geldt voor verbonden partijen geschetst. In hoofdstuk 2 wordt de situatie van de Gelderse verbonden partijen in het algemeen beschreven belangrijke rol speelt. Ook worden in dit hoofdstuk de mogelijkheden en de beperkingen van de verschillende publiekrechtelijke en privaatrechtelijke organisaties, waarmee een relatie als verbonden partij kan worden aangegaan, beschreven. Hoofdstuk 3 besteedt aandacht aan het aangaan, wijzigen en beëindigen van deelneming in verbonden partijen en aan het financiële kader bij verbonden partijen. Hierin is ook een stroomschema opgenomen, dat als afwegingskader voor het aangaan van een verbonden partij kan dienen. Hoofdstuk 4 gaat in op de verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheden van uw Staten en ons college. Daarbij wordt ook aangegeven de wijze waarop publieke belangen binnen verbonden partijen vanuit de provincie worden geborgd en welke acties worden ondernomen om de kwaliteit hiervan verder te optimaliseren. Ook op de informatievoorzieningen en de verantwoording wordt in dit hoofdstuk ingegaan. Tot slot wordt hier aandacht besteed aan aspecten van governance. 4

5 2. Publiek belang, samenwerkingsvormen en financieel kader 2.1 Verbonden partijen provincie Gelderland De provincie investeert gericht in de kwaliteit van Gelderland voor de langere termijn. Hierbij kunnen bestaande verbonden partijen mogelijk een rol vervullen of kunnen nieuwe verbonden partijen worden opgericht. Het inzetten van verbonden partijen voor het behartigen van een provinciaal belang heeft, naast personele en materiële gevolgen, ook gevolgen op het vlak van bestuur en, breder nog, van democratische beïnvloeding en controle. Het is dan ook van belang dat over de inzet van dit instrument telkens een kenbare en goed doordachte afweging wordt gemaakt. Het aantal verbonden partijen waaraan de provincie Gelderland deelneemt, is in de afgelopen Gelderland BV en, iets langer geleden, Openbaar Lichaam Park Lingezegen, Projectbureau Tuinbouw Bommelerwaard en Innovatie-& Investeringsfonds Gelderland BV opgericht. Met de verkoop van de Nuon-aandelen en de gefaseerde levering in tranches vanaf 2009 zal in 2015 de deelname aan één van de grote verbonden partijen, Nuon Energy, worden beëindigd. In bijlage 1 is een overzicht gegeven van de verbonden partijen, waar de provincie Gelderland medio 2013 in deelneemt. Dit overzicht laat zien dat sprake is van een grote diversiteit, zowel wat betreft het taakveld als wat betreft omvang. 2.2 Verbonden partijen als instrument van publiek belang Voorwaarde voor het oprichten van en/of deelnemen in een verbonden partij is dat hiermee een publiek belang wordt gediend. De vraag is wat onder publiek (openbaar) belang wordt verstaan? De volgende definitie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid geeft richting: Er is eerst sprake van een publiek belang indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit Wat van publiek belang is, wordt voor een belangrijk deel door de wetgever bepaald (medebewind). Binnen de grenzen van de provinciale huishouding hebben Provinciale Staten (PS) ook eigen ruimte om uit te maken wat als publiek belang wordt aangemerkt (autonomie). Het publiek belang kan gediend zijn met het zoeken naar samenwerking met andere overheden of met één of meer niet-overheidspartijen. Voor de vormgeving van de samenwerking bevat de Wgr een regeling. Aan de samenwerking kan ook privaatrechtelijk vorm worden gegeven door oprichting van en/of deelname in een vennootschap, stichting of andere privaatrechtelijke rechtspersoon. Volgens de wetgeving dient het behartigen van publieke belangen bij voorkeur via de publiekrechtelijke weg plaats te vinden. Achtergrond is dat publiekrechtelijke samenwerking, anders dan de privaatrechtelijke, onderworpen is aan wettelijke waarborgen voor het democratisch functioneren van het openbaar bestuur en de rechts- en belangenbescherming van burgers. Daarbij gaat het om democratische controle en verantwoording, integriteit van het bestuur, doorzichtigheid van de bestuursstructuur en openbaarheid van de besluitvorming. Hieruit vloeit voort dat wij niet over gaan tot het oprichten van of het deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon, tenzij op deze wijze een publiek belang wordt behartigd dat niet, althans minder effectief, op een andere, publiekrechtelijke, wijze kan worden behartigd. In 5

6 de termen van de Provinciewet: de privaatrechtelijke weg wordt alleen ingeslagen indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Alleen wanneer de meerwaarde wordt aangetoond, bijvoorbeeld op het gebied van slagvaardigheid, effectiviteit en efficiëntie, wordt zij benut. De privaatrechtelijke weg kan ook worden ingeslagen, indien voor het realiseren van doelen een specifieke partij nodig is, die niet in een publiekrechtelijk samenwerkingsverband kan worden betrokken. In paragraaf 2.4 worden de belangrijkste vormen van samenwerking toegelicht. Aangegeven is wanneer zij bruikbaar zijn, welke beïnvloedingsmogelijkheden de provincie heeft op het functioneren ervan, wat hun b verband met het streven naar meer frequente inzet van revolverende middelen is ook aangegeven in hoeverre de verschillende samenwerkingsvormen daarvoor mogelijkheden bieden. De keuze voor de vorm is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval en de afweging die 2.3 Overige participaties De eisen van good governance, democratische legitimatie, etc. gelden in gelijke mate voor externe organisaties, waarin de provincie wel een bestuurlijk belang heeft, maar geen financieel belang. Dit brengt mee dat het politiek-bestuurlijke afbreukrisico vergelijkbaar is. Voor deze organisaties zijn daarom in ieder geval de in deze nota opgenomen beleidsregels voor het waarborgen van het bestuurlijk belang van overeenkomstige toepassing. Het politiek-bestuurlijke afbreukrisico bij eventuele financiële problemen van organisaties waarin de provincie uitsluitend een financieel belang heeft, verschilt niet wezenlijk van dat bij de verbonden partijen volgens de definitie van het BBV. Heeft de provincie zeggenschap over een organisatie, maar geen financieel belang, dan leiden financiële problemen veelal toch tot een zekere verantwoordelijkheid voor de oplossing van dat probleem. Voor zover het betreft organisaties waarin de provincie alleen een bestuurlijk belang heeft, wordt de toepassing van ons beleid ten aanzien van het waarborgen van het financieel belang dan ook gezien als maatwerk. Bij het oprichten van of het deelnemen in deze organisaties wordt aangegeven of en zo ja welke onderdelen van deze nota van toepassing zijn. Deze organisaties Het kan hier overigens uitsluitend om privaatrechtelijke partijen gaan. Organisaties gebaseerd op het publiek recht zijn altijd gemeenschappelijke regelingen. En in gemeenschappelijke regelingen heeft de provincie per definitie een financieel belang, omdat de deelnemers verplicht zijn eventuele tekorten aan te zuiveren Deelneming in een gemeenschappelijke regeling Omschrijving van het instrument Het treffen van en deelnemen in een gemeenschappelijke regeling (g.r.) kan een middel zijn om activiteiten of ontwikkelingen te realiseren of te stimuleren die de provincie wenselijk vindt. De Wgr bevat eisen voor de totstandkoming en inhoud van een gemeenschappelijke regeling.en g.r. kan worden aangegaan met een of meer andere provincies, gemeenten of andere overheden. Ook privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen (onder voorwaarden) deelnemen. Een g.r. wordt aangegaan door een of meer bestuursorganen van de betrokken partijen. Zij worden aangegaan om een of meer bepaalde belangen van de deelnemers gemeenschappelijk te behartigen. De deelneming bestaat uit het beschikbaar stellen van middelen (geld, personeel of andere middelen) en uit het leveren van bestuurlijke inbreng. Er zijn verschillen soorten gemeenschappelijke regelingen. Deze zijn hierna beschreven in volgorde van zwaarte. 6

7

8

9 4 Lichte regeling bestuursovereenkomst of convenant. Wel is voor het aangaan van een lichte regeling door GS of Commissaris van de Koning (CvdK) vooraf toestemming nodig van PS. Een lichte regeling heeft daarmee een betere democratische inbedding dan een gewone bestuursovereenkomst. Beperkingen - De bestuursorganen van de g.r. moeten opereren binnen de regels van het publiekrecht, zoals de Wgr, de Awb (inclusief bezwaar en beroep), de gemeenschappelijke regeling zelf en eventuele eigen verordeningen. - Voor deelname van het Rijk en van private rechtspersonen aan een g.r. gelden beperkende formaliteiten. Voor het Rijk is een voorhangprocedure bij de Tweede en Eerste Kamer vereist. Private rechtspersonen behoeven machtiging voor deelname van de Kroon. - Ontstaan van meer bestuurlijke drukte. - Publiekrechtelijke waarborgen, die voor gemeenschappelijke regelingen gelden, kunnen daadkrachtig en flexibel optreden als marktpartij bemoeilijken. - Doorwerking van de politiek kan afbreuk doen aan de effectiviteit en slagkracht van de samenwerking. - Optimale participatie in de g.r. wordt bemoeilijkt door ove - De slagkracht van de g.r. vermindert naarmate vaker met de achterban moet worden teruggekoppeld. - Deelnemende overheden zijn in principe medeaansprakelijk voor tekorten in de exploitatie en bij de liquidatie. Omvang van dit risico kan worden beperkt door scherpe afspraken en optimaal gebruik beïnvloedingsmogelijkheden. Revolverende inzet In de g.r. of bij uitvoeringsbesluit van de g.r. kunnen afspraken worden gemaakt over het revolverend inzetten van middelen. De revolverende inzet kan worden gewaarborgd via de begroting van de g.r. en door de g.r. (in voorkomend geval: door de centrumgemeente) vastgestelde subsidie- of garantieregelingen. In de g.r. kan voorts worden afgesproken dat het positieve saldo na liquidatie ten goede komt van de deelnemers naar rato van hun inbreng. Telkens wanneer dit past bij de doelstelling, streven wij ernaar om aan de beschikbaarstelling van middelen door de g.r. aan derden een revolverende invulling te doen geven. Enkele procedurele vereisten - PS, GS en CvdK zijn bevoegd tot het aangaan van een g.r., elk voorzover het de eigen bevoegdheden betreft. - GS en CvdK hebben vooraf toestemming van PS nodig. - Voor het aangaan van een g.r. is geen goedkeuring van de Minister van BZK nodig Deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon Omschrijving van het instrument De provincie kan activiteiten of ontwikkelingen stimuleren door deelname in een privaatrechtelijke rechtspersoon. De rechtspersoon kan door de provincie zelf of door een ander zijn opgericht. De provincie kan enig deelnemer zijn of samen met andere overheden of private partijen. Van deelneming is sprake als de provincie geld of aanspraken op geld aan een rechtspersoon beschikbaar stelt. De rechtspersoon beslist in principe zelf hoe zij het ontvangen geld besteedt. Uiteraard kunnen in de statuten en/of beheerovereenkomst wel de doelen en/of richtlijnen worden aangegeven waaraan de middelen besteed mogen worden Deelneming kan ook inhouden dat de provincie zitting heeft in het bestuur van de rechtspersoon of in een college van toezicht. De keuze voor de rechtsvorm van de rechtspersoon is een kwestie van maatwerk. De 9

10 meest voorkomende rechtsvormen kunnen in hoofdlijnen als volgt worden getypeerd. Bijlage 4 bevat een meer uitvoerige uiteenzetting over de verschillende rechtsvormen. Naamloze en besloten vennootschap Zowel de NV als de BV zijn vennootschappen, waarvan het kapitaal in aandelen is verdeeld. De aandelen van een NV zijn vrij overdraagbaar, die van een BV niet. De vrije overdracht van aandelen van een NV kan beperkt worden door (statutair vastgelegde) afspraken tussen aandeelhouders of door de wetgever. Vennootschappen bestaan uit een bestuur, een algemene vergadering van aandeelhouders en eventueel een raad van commissarissen. Afspraken over de rolverdeling worden vastgelegd in de statuten. Commanditaire vennootschap De CV is een samenwerkingsvorm waarin twee of meer partners een bedrijf voeren. Kenmerkend is dat iedere partner iets inbrengt in het bedrijf: geld, goederen, arbeidskracht en/of goodwill. Een CV kent twee soorten partners: beherende vennoten en commanditaire (ook wel: stille) vennoten. De laatsten zijn alleen financieel betrokken. Stichting Een stichting heeft een bestuur, dat in principe autonoom zijn werk doet. Wel kan een toezichthoudend orgaan worden ingesteld. Een stichting wordt opgericht om met een vermogen een doel te realiseren. Dit doel wordt statutair vastgelegd. Meestal wordt een stichting gebruikt voor ideële of sociale doeleinden. Wanneer een stichting winst maakt, moet de uitkering een ideële of sociale strekking hebben. Vereniging Een vereniging is een samenwerkingsvorm van twee of meer leden, die een bepaald doel willen bereiken. Het maken van winst, om deze onder de leden te verdelen, mag geen doel zijn. De eventuele winst moet ten goede komen aan het gemeenschappelijke doel. De algemene ledenvergadering is het hoogste orgaan. Alle leden hebben daarin in principe één stem. Het bestuur heeft de dagelijkse leiding. De bestuursleden worden door de ledenvergadering benoemd, meestal uit de leden. Coöperatie Een coöperatie is een bijzondere vorm van een vereniging waarvan het doel is te voorzien in bepaalde stoffelijke behoeften van haar leden. Een bedrijfscoöperatie behartigt bepaalde zakelijke belangen voor haar leden, zoals inkoop of reclame. In een ondernemerscoöperatie werken alle leden zelfstandig samen, bijvoorbeeld aan een project. De zeggenschap ligt bij de Algemene Ledenvergadering, die het bestuur benoemd. De leden maken een afspraak over de verdeling van de eventuele winst. Bij ontbinding van de coöperatie zijn de leden voor een gelijk deel aansprakelijk voor de eventuele schulden. De aansprakelijkheid kan geheel of gedeeltelijk worden uitgesloten. Publiek Private Samenwerking De PPS-constructie is geen afzonderlijke rechtsvorm, maar een geheel van samenwerkingsafspraken. In een PPS realiseren overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project op basis van een vastgelegde taak- en risicoverdeling. Een PPS kan in vele juridische vormen gegoten worden. Dikwijls gaat -en worden vooral aangetroffen op het gebied van gebiedsontwikkeling. Aansturing door provincie De aansturingsmogelijkheden verschillen per rechtsvorm. - Het bestuur van een stichting is autonoom. Als deelnemer heeft de provincie in principe geen invloed op de keuzes van het bestuur. - Op het bestuur van een vereniging kan de provincie invloed uitoefenen als lid van de algemene vergadering. Wanneer een door de provincie aangewezen functionaris zitting heeft in het bestuur, kan via deze persoon - binnen grenzen - eveneens invloed worden uitgeoefend. - Bij een NV en BV heeft de provincie zeggenschap als aandeelhouder. In het algemeen geldt dat de zeggenschap groter is naarmate de provincie meer aandelen heeft of wanneer de provincie een bijzondere vorm van aandelen heeft, zoals prioriteitsaandelen. In beginsel kan de 10

11 provincie ook benoemingsrechten bedingen in het bestuur of college van toezicht van de rechtspersoon. - In een CV heeft de provincie alleen bestuurlijke invloed wanneer zij beherend vennoot is. - Benoeming van leden van het bestuur van de rechtspersoon of een college van toezicht kan leiden tot belangenverstrengeling. In hoofdstuk 4 wordt aan dit aspect meer aandacht besteed. Wanneer bruikbaar? - Wanneer het betrokken publieke belang niet complex is. - Wanneer het betrokken belang eenvoudig kan worden geoperationaliseerd via regels of afspraken, waaraan de rechtspersoon gebonden is. - Wanneer de prestaties van de rechtspersoon eenvoudig controleerbaar gemaakt kunnen worden. - Wanneer goed bestuur bij de rechtspersoon gewaarborgd kan worden: integer, effectief, efficiënt, met inachtneming van de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. - Wanneer behoefte bestaat aan flexibel opereren als marktpartij en het politieke besluitvormingsproces de slagvaardigheid te zeer zou benadelen. - - Wanneer de verbonden partij expertise beschikbaar heeft, die de provincie niet in huis heeft en ook niet in huis wil halen. Af te wege - De provincie heeft minder bestuurlijke zeggenschap over de besteding van haar geld. De democratische legitimatie van de besteding neemt daardoor af. Ook de mogelijkheden van democratische controle op de besteding van de middelen worden minder. Deze nadelen kunnen worden beperkt door afspraken te maken over de besteding van de middelen en de wijze van verantwoording aan de provincie. - De besluitvorming binnen de rechtspersoon vindt plaats buiten publiekrechtelijk gewaarborgde structuren. - Minder of geen waarborgen dat de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid in acht worden genomen. De mogelijkheden voor rechtsbescherming voor de burger zijn in veel gevallen kleiner. - Geen of minder openbaarheid van bestuur. - Het onderbrengen van provinciale taken bij privaatrechtelijke rechtspersonen vermindert de doorzichtigheid en herkenbaarheid van de overheid. Voor de burger kan het onduidelijk zijn dat, en in welke mate, de provincie bij de rechtspersoon is betrokken. - Bestuurders van de rechtspersoon zijn altijd verplicht het belang van de rechtspersoon voorop te stellen. Wanneer de provincie benoemingsrechten in het bestuur of het toezichthoudend orgaan heeft, ontstaat daardoor (de schijn van) belangenvermenging. Bij benoeming van externen, is dit risico kleiner. - Faillissement van rechtspersonen die door de overheid zijn opgericht wordt veelal in de praktijk politiek niet geaccepteerd in verband met de betrouwbaarheid en de geloofwaardigheid van de overheid. Tekorten komen dan vaak toch terecht bij de overheid. - Heeft de provincie op bepaalde besluiten van de verbonden partij een doorslaggevende zeggenschap, bijvoorbeeld via een goedkeuringsrecht voor het verstrekken van middelen, dan kan dit betekenen dat de verbonden partij voor de daaruit voorvloeiende activiteiten als bestuursorgaan wordt aangemerkt. Gevolg hiervan is dat de verbonden partij net als de provincie gebonden is aan publiekrechtelijke regelgeving, zoals de Algemene wet bestuursrecht. 11

12 Beperking Uitgaande van de voorkeur voor behartiging van het publieke belang via publiekrechtelijke rechtspersonen moeten voor deelneming in een privaatrechtelijke organisatie zwaarwegende en overtuigende argumenten bestaan. Dit middel moet een aantoonbaar betere behartiging opleveren van het publieke belang dan via een publiekrechtelijke rechtspersoon. Aansprakelijkheid bestuurders Bestuurders van privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen onder bepaalde omstandigheden, naast de rechtspersoon, hoofdelijk aansprakelijk zijn voor schulden van de rechtspersoon. Verder kunnen zij bij ernstig wanbestuur persoonlijk aansprakelijk zijn ten opzichte van de rechtspersoon of derden voor als gevolg daarvan ontstane schade. Dit risico kan via een aansprakelijkheidsverzekering worden beperkt, maar niet uitgesloten. De volgende vormen van aansprakelijkheid worden onderscheiden: Interne aansprakelijkheid Een bestuurder van een rechtspersoon vervult zijn taak onbehoorlijk en brengt schade toe aan het bedrijf. De rechtspersoon kan de bestuurder hiervoor aansprakelijk stellen. Externe aansprakelijkheid Een bestuurder kan niet alleen door de rechtspersoon zelf, maar ook door personen van buiten (bv. schuldeiseres) aansprakelijk worden gesteld. Voorbeelden: de rechtspersoon is niet (op tijd) ingeschreven bij de KvK; Voor bestuurders van rechtspersonen die vennootschapsbelastingplichtig zijn gelden verder nog de volgende vormen van persoonlijke aansprakelijkheid: 1. voor schulden aan de Belastingdienst; en 2. aannemelijk is dat het faillissement hierdoor is veroorzaakt. Revolverende inzet Voor geld dat de provincie en eventuele andere deelnemers in de rechtspersoon hebben gestort, geldt in principe geen plicht tot terugbetaling. Wel kan in een overeenkomst worden afgesproken dat de rechtspersoon op enig moment onder zekere voorwaarden een bedrag ter grootte van het geheel of een deel van de gestorte middelen aan de provincie de middelen (terug-)betaalt. Ons beleid is erop gericht zodanige afspraken te maken wanneer de rechtspersoon zelf is gehouden aan het revolverend inzetten van de van de provincie afkomstige middelen. Waar dit past bij de doelstelling van de beschikbaarstelling van middelen aan een verbonden een revolverende invulling wordt gegeven. Wanneer de verbonden partij de middelen uitzet op basis van een provinciale subsidieregeling, wordt de revolverendheid in de regeling verankerd. In andere gevallen vindt verankering plaats bij overeenkomst met de verbonden partij. Enkele procedurele vereisten - GS zijn bevoegd te beslissen tot oprichting van of deelname aan een privaatrechtelijke rechtspersoon. - PS moeten tevoren de gelegenheid krijgen wensen en bedenkingen naar voren te brengen. - Het GS-besluit moet worden goedgekeurd door de Minister van BZK. 2.5 Financiële kaders zoveel mogelijk worden vermeden. Daarom dient het deelnemen in verbonden partijen door beschikbaarstelling van financiële middelen steeds getoetst te worden aan een aantal randvoorwaarden. 12

13 Wet Financiering Decentrale Overheden (wet Fido) De Wet Fido bevat een belangrijk financieel kader voor de provincie. In deze wet wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen deelneming in een verbonden partij en een belegging. De moet worden beschouwd omdat er een bepaalde tijd meer geld in kas zit dan op dat moment rendement te maken, maar om geld dat in enige periode niet nodig is op een veilige manier weg te zetten. Daarom mag de provincie alleen beleggen in vastrentende waarden, dan wel in producten waarvan de hoofdsom tenminste aan het einde van de looptijd intact is, ofwel in waardepapieren met weinig risico. Daarvoor heeft de provincie het Strategisch Beleggingsplan vastgesteld. Staatsteun Iedere deelneming in een verbonden partij wordt expliciet getoetst aan de Europese regelgeving voor staatsteun en aan de Nederlandse regelgeving, zoals de Wet markt en overheid. Aan een rechtspersoon wordt niet deelgenomen als de deelneming niet toegelaten staatsteun oplevert. verbonden partij. Naast het aandeel van de provincie kunnen vooral de financieringsstructuur en van de afzonderlijke situatie beoordeeld. Sommige verbonden partijen kenmerken zich door een kapitaalintensieve financieringsstructuur die uiteraard een geheel andere risicobenadering kent dan een kapitaal extensieve organisatie. In het kader van de besluitvorming over het deelnemen aan een nieuwe verbonden partij worden de financiële en niet- beoordeeld of de nagestreefde provinciale doelen (publieke belang) door de verbonden partij kunnen worden gehaald. Zo mogelijk en zo nodig worden indicatoren aan de hand waarvan de verantwoording over de realisatie van de gestelde doelen kan plaatsvinden. Deze indicatoren Beschikt een verbonden partij over voldoende weerstandscapaciteit (bv. algemene reserve) om anciële risico voor de provincie. Bij het aangaan van een verbonden partij is het dus van belang aandacht te besteden aan de vraag of de verbonden partij een financiële buffer (algemene reserve) kan aanhouden en zo ja, op welke wijze deze wordt gevormd en wat het maximum bedrag is. Heeft een gemeenschappelijke regeling geen weerstandscapaciteit, dan zijn de deelnemers verplicht om elk jaarlijks tekort aan te zuiveren. 13

14 3. Aangaan, wijzigen of beëindigen van deelneming in verbonden partij 3.1 Algemeen Door het Ministerie van BZK is, in samenwerking met VNG, IPO en UvW, een stroomschema ontwikkeld. Dit schema is bedoeld als hulpmiddel bij de afweging om te bepalen welke uitvoering- of samenwerkingsvorm in de betreffende situatie de meest geschikte is om het publieke belang te behartigen. Dit stroomschema is hierna opgenomen. De toelichting daarop is opgenomen in bijlage 2. In deze toelichting wordt ingegaan op strijdigheid met het recht of het algemeen belang, financiële risico's en aspecten van staatsteun en aanbestedingsverplichtingen. De uitkomst wordt uiteindelijk bepaald op basis van een bestuurlijke afweging. Het coalitieakkoord is daarbij één van de kaders. Het stroomschema is richtinggevend; Het gaat in elk specifiek geval om maatwerk! 14

15 15

16 3.2 Aangaan verbonden partij Initiatieven tot het aangaan van (nieuwe) verbonden partijen worden beoordeeld in het licht van het afwegingskader van paragraaf 3.1. In elk geval is nodig dat: 1. sprake is van een strategisch provinciaal belang, dat onderdeel uitmaakt van provinciale beleidsopgaven; 2. het strategisch provinciaal belang is vertaald in duidelijke beleidsdoelen. Dit is van belang is ook ondersteunend voor het kwantifi 3. een deelneming aan een verbonden partij op financieel en zakelijk verantwoorde gronden berust. Dat wil zeggen dat ten minste de continuïteit van de verbonden partij gewaarborgd moet zijn. Voor het deelnemen aan een private verbonden partij is, zoals hiervoor al aangegeven, voorwaarde dat daarmee een publiek belang wordt gediend. Het besluit hierover wordt niet eerder genomen dan nadat aan uw Staten een ontwerpbesluit is toegezonden en de gelegenheid hebben gehad om wensen en bedenkingen te uiten. Nieuwe private verbonden partijen worden alleen aangegaan als dat, na zorgvuldige afweging van de alternatieven, de beste keuze blijkt te zijn. Uitgangspunt hierbij is dat publieke middelen bij voorkeur niet risicodragend worden ingezet en dat het aandeelhouderschap in beginsel niet het geëigende middel is om publieke belangen te borgen. Publieke middelen dienen uiteraard doelmatig te worden besteed. Een besluit om een belang als publiek belang te beschouwen en dit te behartigen via een verbonden partij moet dan ook deugdelijk worden gemotiveerd. Deze motivering moet transparant zijn en toetsbaar voor uw Staten. De toezichthouder (minister van BZK) toetst uitsluitend besluiten tot het oprichten van en het deelnemen in nieuwe privaatrechtelijke rechtspersonen. Beleid is zoveel mogelijk gebruik te maken van de al aanwezige organisaties, alvorens een nieuwe verbonden partij op te richten. De transparantie van het openbaar bestuur is er niet mee gediend wanneer de behartiging van het publieke (provinciale) belang over meer organisaties wordt verspreid dan strikt nodig. Verbonden partijen brengen voor het bestuur en de organisatie bovendien extra werkbelasting mee in verband met de governance. Een aspect waaraan in het kader van de besluitvorming over het oprichten van of het deelnemen in een verbonden partij steeds aandacht zal worden besteed, is de mogelijkheid om de deelneming weer te beëindigen. Waar mogelijk wordt vastgelegd onder welke omstandigheden de provincie afscheid zal nemen van de verbonden partij. Bij het aangaan van een verbonden partij wordt in de statuten en regelingen zo mogelijk al een exitregeling opgenomen. Het vastleggen van bijvoorbeeld een uittredingsprocedure en de wijze waarop een eventuele uittredingsom wordt bepaald biedt duidelijkheid en kan problemen met de overige deelnemers voorkomen. Een ander aspect waaraan op dat moment ook aandacht wordt besteed is of de verbonden partij op haar beurt de mogelijkheid moet hebben om verbonden partijen op te richten of daar in deel kan zijn met het provinciale belang. Indien het beschikken over deze mogelijkheid voor de verbonden partij wenselijk is, dan is het zaak dit voldoende in te kaderen. Bij het oprichten van bijvoorbeeld Topfonds Gelderland BV is aan dit aspect ruim aandacht besteed. In de statuten kan deze mogelijkheid aan voorwaarden worden verbonden of worden uitgesloten. In dit verband wordt nog opgemerkt dat voor het besluit van een verbonden partij om op haar beurt deel te nemen in een verbonden partij de goedkeuring van de Minister van BZK niet nodig is. 3.3 Wijzigen verbonden partij Er kunnen zich situaties voordoen die aanleiding zijn om de relatie met de verbonden partij tussentijds aan te passen. Hierbij kan aan verschillende omstandigheden worden gedacht, zoals: 16

17 1. De verbonden partij verkeert in zodanige financiële omstandigheden dat bijbetaling wenselijk of noodzakelijk is. Indien alle deelnemers deze verplichting naar evenredigheid moeten inlossen, wijzigt de verhouding in de zeggenschap niet. Gelet op de begrotingsgevolgen moet dit voor goedkeuring aan uw Staten worden voorgelegd. Wijzigt de zeggenschap wel, dan kan dat gevolgen hebben. Bijvoorbeeld voor de wijze waarop gebruik kan worden gemaakt van uitzonderingsmogelijkheden binnen het aanbestedingsrecht. Zie in dit verband ook 2. De provincie heeft bepaalde publieke belangen die ze via een bestaande verbonden partij wil realiseren. Dit kan betekenen dat hiervoor extra financieringsmiddelen moeten worden ingebracht. Hierover zal niet alleen overeenstemming met het bestuur van de verbonden partij moeten worden bereikt, maar ook met de andere deelnemers. In feite moet dit behandeld worden als ware sprake van een nieuwe verbonden partij. Ook dit moet voor goedkeuring aan uw Staten worden voorgelegd. Binnen bestaande verbonden partijen komen aandelen van andere deelnemers beschikbaar, die aan de overige deelnemers worden aangeboden. De provincie zal moeten overwegen of ze die wil overnemen. Hiervoor moet ofwel een duidelijk publiek belang aanwezig zijn, ofwel moet het financieel voor de provincie geen extra kosten of risico s opleveren. Ook dat vereist goedkeuring van uw Staten. Ook bij wijziging van de deelname in een verbonden partij is steeds maatwerk nodig. 3.4 Beëindigen verbonden partijen Voor het vervreemden of liquideren van een privaatrechtelijke verbonden partij is op grond van de regelgeving geen toestemming van uw Staten nodig. Wanneer liquidatie of vervreemding aan de orde is betrekken wij uw Staten bij onze besluitvorming overeenkomstig het besluit van uw en bij privaatrechtelijke -856). Dat betekent dat uw Staten in wezenlijke gevallen in de gelegenheid worden gesteld om vooraf wensen en bedenkingen te uiten. Wie bevoegd is tot beëindigen van een publieke verbonden partij (gemeenschappelijke regeling) hangt af van het bestuursorgaan dat de regeling is aangegaan (PS, GS of CvdK). Dit bestuursorgaan kan ook besluiten tot het eventueel beëindigen van de deelname aan de gemeenschappelijke regeling. Indien het beëindigen kan leiden tot ingrijpende financiële of andere gevolgen dan ligt het voor de hand uw Staten, onverminderd uw budgetrecht, hierover in alle gevallen op tijd te informeren. Redenen om beëindiging of vervreemding van een verbonden partij te overwegen kunnen bijvoorbeeld de volgende zijn. 1. De deelname heeft geen toegevoegde waarde meer voor de realisatie/borging van de betrokken publieke belangen. Bijvoorbeeld omdat deze afdoende via andere instrumenten kunnen worden behartigd of de provincie de uitvoering effectiever of efficiënter zelf voor haar rekening kan nemen. 2. Niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden van deelname van de provincie aan de verbonden partij, als gevolg waarvan de publieke belangen onvoldoende kunnen worden behartigd of niet meer wordt voldaan aan de democratische waarborgen. 3. De continuïteit van de dienstverlening door deelneming aan de verbonden partij is in gevaar. Hierbij kan worden gedacht aan financiële problemen van de onderneming of afstoting van aandelen in buitenlandse of speculatieve handen. De mogelijkheid van deze afweging van de borging van publieke belangen. 4. Publieke middelen dreigen verloren te gaan. Bijvoorbeeld omdat voor de vervreemding van aandelen de marktsituatie ongunstig is of het bedrijf zich in een fase bevindt die voor potentiële gegadigden als minder aantrekkelijk kunnen worden gezien. In dergelijke 17

18

19 4. Aansturing en verantwoording verbonden partijen 4.1 Rollen PS en GS Het inzetten van verbonden partijen als instrument voor het behartigen van publieke doelen stelt hoge eisen aan de bestuurlijke aansturing. De sturingsmogelijkheden zijn in sterke mate afhankelijk van de juridische en organisatorische structuur van de verbonden partijen en de bevoegdheden die hieruit voortvloeien voor deelnemers. Ook de mate van zeggenschap bepaalt de sturingsmogelijkheden. De sturingsmogelijkheden in IIG BV, waarvan de provincie 100% van de aandelen heeft, zijn uiteraard groter dan die in Vitens NV, waarin de provincie 6,67% van de aandelen heeft. De gewenste mate van sturing is overigens afhankelijk van het relatieve belang van de verbonden partij voor het realiseren van de provinciale doelen. Zo is Oost NV van groot belang voor het stimuleren van de Gelderse economie, wat een prioriteit is in deze Coalitieperiode. De deelname in bijvoorbeeld Vitens NV en de Nederlandse Waterschapsbank NV, dient een meer algemeen belang en is relatief minder relevant voor het realiseren van de provinciale doelen. Via het meer of minder actief deelnemen, moeten de publieke doelen door de verbonden partij zo optimaal mogelijk worden gerealiseerd. Hieronder werken we uit wat dit betekent voor de rol- en taakverdeling en verantwoordelijkheden bij de bestuurlijke aansturing. Uw Staten en ons college hebben hierin een eigen rol. In deze paragraaf worden deze verschillende rollen toegelicht en wordt voor het nader invullen daarvan een kader geschetst. Uw Staten hebben een kader stellende en controlerende rol. Het lidmaatschap van het bestuur of een college van toezicht van een verbonden partij van een lid van uw Staten is niet met deze rol te verenigen. Statenleden zullen dus niet als externe persoon voor een bestuurlijke positie bij een verbonden partij kunnen worden aangewezen. 4.2 Wettelijk kader Het samenspel tussen uw Staten en ons college vindt zijn basis in de wet. Voor het verbonden partijenbeleid gaat het daarbij vooral om de artikelen 158 en 167 van de Provinciewet, de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Dit samenspel moet vooral op hoofdlijnen en vanuit duidelijke kaders plaatsvinden. Voorkomen moet worden dat uw Staten betrokken worden bij detail- of uitvoeringskwesties. Opgemerkt wordt hierbij dat, het zowel voor uw Staten als voor ons College, relevant is dat bij het overdragen van een publieke taak aan een verbonden partij de sturings- en controlemogelijkheden per definitie geringer worden. Slechts in het publiekrecht zijn de democratische uitgangspunten, zoals openbaarheid van de besluitvorming en de democratische controle optimaal geregeld. Deze zijn niet van toepassing op privaatrechtelijke organisaties. Ook indien taken worden onder gebracht bij gemeenschappelijke regelingen is de zeggenschap beperkter, omdat deze dan wordt gedeeld met andere organisaties. In dit verband wordt nog opgemerkt dat de bevoegdheid tot het oprichten, wijzigen en beëindigen van een gemeenschappelijke regeling (publiekrechtelijke rechtspersoon) ligt bij het bestuursorgaan waaraan de taak is toegewezen. Hoewel de bevoegdheid tot het oprichten van en het deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen aan ons college is opgedragen, vinden wij het van belang dat binnen uw Staten voldoende draagvlak is voor ons handelen. Dit kan bijvoorbeeld worden georganiseerd door uw Staten op tijd te betrekken bij de belangrijke besluiten die aan de orde zijn. Daarbij speelt onze verantwoordelijkheid als deelnemer ook een rol. Dit houdt in dat wij ook zorg dienen te dragen voor de belangen van het bedrijf en rekening moeten houden met belangen van de andere deelnemers. Het is dan ook belangrijk dat er een vertrouwensbasis is die het mogelijk maakt om invulling te geven aan de verschillende rollen en verantwoordelijkheden die bij het deelnemen aan de orde zijn. Dit betekent dat op de voorhand duidelijk moet zijn hoe het samenspel tussen 19

20 uw Staten en ons college bij verbonden partijen is en wat hierbij van elkaar verwacht mag worden. 4.3 Informeren van en afleggen verantwoording aan PS Artikel 167 van de Provinciewet verplicht ons uw Staten te informeren wanneer daarom wordt verzocht. Dit artikel voorziet in de mogelijkheid om informatie te vragen, indien de bestaande specifieke bepalingen gericht op verantwoording en informatieverstrekking als onvoldoende worden ervaren. Soms kan het nodig zijn dat, met gebruikmaking van de bepalingen rond tussen uw Staten en ons college worden uitgewisseld. Hiermee kan enerzijds een adequate informatie-uitwisseling worden gewaarborgd en kunnen anderzijds bedrijfsbelangen worden ontzien. Met deze mogelijkheid wordt terughoudend omgegaan ook om te voorkomen dat de controlerende rol van uw Staten wordt beperkt. De eigen provinciale jaarrekening en de begroting zijn de op het BBV gebaseerde reguliere momenten waarop wij verslag uitbrengen aan uw Staten over de voortgang van de uitvoering van gestelde beleidsdoelen en het voorgenomen nieuwe beleid. Dit is ook voor verbonden partijen het geval. Zowel de begroting als de jaarrekening bevat daarvoor de verplichte paragraaf zijn geformuleerd en van ontwikkelingen die zich voor zover het betreft het beheer van verbonden partijen in de afgelopen periode hebben voorgedaan en zich in de komende periode mogelijk gaan voordoen. Op grond van het Burgerlijk Wetboek stelt het bestuur de jaarrekening van een privaatrechtelijke organisatie op. Dat betekent dat de deelnemers hierover jaarlijks kunnen beschikken. De jaarrekeningen van verbonden partijen en dus ook van de privaatrechtelijke verbonden partijen worden, voorzien van ons advies, ter kennisneming aan uw Staten aangeboden. Verdere informatievoorziening over de privaatrechtelijke verbonden partijen zal privaatrechtelijk moeten worden geregeld, bij voorkeur in de statuten. Voor zo ver deze informatiebehoefte niet afdoende in de statuten is geregeld, kan mogelijk via bijvoorbeeld een dienstverlenings- of beheerovereenkomst aanvullende informatie worden opgevraagd. Hieraan kan vooral behoefte bestaan indien het betreft de meer risicovolle verbonden partijen. In goed overleg eventueel gewenste aanvullende informatie opvragen is uiteraard ook een optie. De kans op succes is hierbij ook afhankelijk van de mate van zeggenschap. te bevatten: a. de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b. de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; c. de lijst van verbonden partijen. In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a. de naam en de vestigingsplaats; b. het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente onderscheidenlijk provincie in de verbonden partij heeft; d. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. het resultaat van de verbonden partij. loo de verbonden partijen worden ook meegenomen. Voor zover te afdoende beheermaatregelen, zoals een voorziening, reserve of verzekering, staan, worden 20

21

22

23 verbonden partij. Op deze wijze is sprake van voldoende checks and balances en kunnen de verschillende rollen zuiver worden ingevuld. Het is wenselijk dat de rol van toezichthouder door de provincie zuiver wordt ingevuld en de belangen in de verschillende rollen ook voor de partners zichtbaar gescheiden blijven. De portefeuillehouder interbestuurlijk toezicht neemt dan ook geen zitting in het bestuur van een gemeenschappelijke regeling. In dit verband neemt ook de portefeuillehouder Financiën geen zitting in het bestuur van een verbonden partij. Regeling voor privaatrechtelijke rechtspersonen Voor deelname van de provincie aan privaatrechtelijke rechtspersonen is al in 2001 vastgelegd dat de benoeming van een provinciebestuurder als commissaris bij een privaatrechtelijke rechtspersoon is uitgesloten (zie CAZ ). Kan de provincie invloed uitoefenen op de benoeming van een commissaris, dan wordt geen eigen bestuurder of ambtenaar naar voren geschoven, maar wordt gezocht naar een deskundige externe persoon. Op deze wijze wordt voorkomen dat belangenconflicten optreden als het publieke belang en het belang van de vennootschap, vereniging of stichting strijdig zijn. Dergelijke conflictsituaties treden minder snel op als de provincie de rol van aandeelhouder vervult. De vertegenwoordigers van de provincie kunnen in de AvA als aandeelhouder het eigen provinciale belang inbrengen en hierover rapporteren over de Staten. 4.6 Karakter sturing De aansturing van verbonden partijen als deelnemer kan op verschillende manieren plaatsvinden. De ideale situatie is dat het doel van de verbonden partij op zichzelf volledig beantwoordt aan de gestelde provinciale doelen en randvoorwaarden en relatief ge bevat. In deze situatie kan de realisatie van de gestelde doelen aan de verbonden partij worden overgelaten en de sturing als deelnemer zich beperken tot het monitoren van de resultaten en tij fungeert in die situatie op afstand van de provincie en de deelname aan de verbonden partij is vooral monitorend van aard. De nadruk Echter zijn ook situaties denkbaar die een meer actieve sturing als deelnemer vereisen om de provinciale belangen, die via de betrokken verbonden partij worden uitgevoerd, te borgen. Bijvoorbeeld wanneer een verbonden partij in een maatschappelijke context opereert die sterk in beweging is en vanuit h deelnemer mee omdat minder verzekerd is dat realisatie van de doelen van de verbonden partij overeenkomt met de gewenste realisatie van het provinciale doel. Nog complexer wordt het als ook nog andere instrumenten ingezet kunnen worden om het provinciale belang te realiseren. Bijvoorbeeld door middel van een subsidie. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is Oost NV, waar naast een aandeelhouderschap ook een substantiële structurele subsidierelatie aan de orde is. Ook is het denkbaar dat een verbonden partij raakvlakken heeft met andere verantwoordelijkheden van de provincie, bijvoorbeeld die van bevoegd gezag in de omgevingsdiensten. Ook dit kan gevolgen hebben voor de wijze waarop als deelnemer sturing wordt gegeven aan het borgen van het provinciale belang in de betrokken verbonden partij. In dit verband wordt nog het volgende opgemerkt. Uitgangspunt is dat de deelname aan een verbonden partij voldoet aan de wettelijk eisen en de gestelde provinciale doelen en randvoorwaarden. Bij het aangaan van nieuwe verbonden partijen is dit een absolute voorwaarde. De huidige deelnemingen aan Nuon Energy, Alliander, Vitens, BNG en NWB voldoen niet meer aan al deze criteria. In het verleden is besloten aan deze organisaties deel te nemen, maar deze deelnemingen dienen nu geen specifiek provinciaal doel meer. Het deelnemen in Nuon Energy wordt in 2015 beëindigd als de laatste tranche van het aandelen pakket wordt overgedragen. Het deelnemen in de overige genoemde organisaties kan in feite niet worden beëindigd, omdat het gaat om organisaties waarvan slechts publieke organisaties 23

24 eigenaar kunnen zijn en waarvoor geen markt is. Wordt besloten tot het afstoten van het aandelenpakket, dan zal dit zeer waarschijnlijk leiden tot kapitaalvernietiging. Hoe actief wij moeten sturen om de provinciale belangen te borgen, kan moeilijk worden vastgelegd in een aantal algemene regels. De vereiste wijze van sturing zal per verbonden partij verschillen. Bovendien kan het zijn dat omstandigheden veranderen, bijvoorbeeld door veranderde wetgeving of sterk gewijzigde marktverhoudingen of maatschappelijke omstandigheden, waardoor de oorspronkelijke inzet als deelnemer moet worden bijgesteld. De volgende aspecten spelen daarbij een rol: De provinciale doelen kunnen ook via andere instrumenten, bijvoorbeeld subsidies worden geborgd. Deelname kan mogelijk strijdigheid opleveren met andere provinciale taken, bijvoorbeeld die van bevoegd gezag. De verbonden partij opereert in een maatschappelijke dynamische context waardoor spanning kan ontstaan tussen de doelen van de verbonden partij en de provinciale doelen. kapitaalinzet, het dividend of de aandeelhouderswaarde. Op basis van de in de volgende tabel opgenomen aspecten wordt een profiel opgesteld, dat wordt gehanteerd bij de keuze voor een monitorende of meer actieve vorm van deelname. Karakter aansturing: monitorend of actief Monitorend Actief Inhoudelijk - doelstelling verbonden partij is wettelijk vastgelegd - verbonden partij opereert in maatschappelijke dynamische - doelstelling verbonden partij past context volledig in provinciaal doel - kans op spanning tussen - inhoudelijke sturing verloopt primair via andere instrumenten dan deelname (bijv. subsidies) belangen onderneming en provinciaal doel Bestuurlijk - relatief klein bestuurlijk belang - relatief groot bestuurlijk belang Financieel - - rela Met het profiel dat op basis hiervan ontstaat, wordt bij de uitwerking van de deelname in een verbonden partijen rekening gehouden. Op basis van deze karakterisering zou ook gedacht kunnen worden aan het verder beperken van de controle en het toezicht op de politiek-bestuurlijk gezien minder relevante verbonden partijen ofwel de verbonden partijen die meer monitorend kunnen worden aangestuurd. Met het oog op het politiek-bestuurlijke afbreukrisico dat het uitvoeren van alle op afstand gezette publieke taken meebrengt, wordt hiervoor echter niet gekozen. Verbonden partijen die meer monitorend kunnen worden gevolgd, vergen per definitie minder ambtelijke en bestuurlijke capaciteit. Daarnaast kan een niet of te laat onderkende ontwikkeling binnen de betreffende verbonden partij mogelijk toch tot een extra risico leiden. Door middel van adequaat en tijdig controleren en toezicht houden kan dit worden voorkomen. 4.7 Sturingsinstrumenten De mogelijkheden om als deelnemer de publieke belangen in een verbonden partij te behartigen zijn mede afhankelijk van de juridische structuur van de betreffende verbonden partij. Met de verschillende rechtspersonen en de juridische implicaties hiervan zal in de praktijk rekening moeten worden gehouden. Dit kan impliceren dat telkens een zekere vorm van maatwerk moet worden toegepast. Niettemin geldt dat de volgende mogelijkheden ter beschikking staan om via een meer of minder actieve rol binnen een verbonden partij sturing te geven aan de publieke belangen. 24

25 a. Sturing via de statuten / via de gemeenschappelijke regeling De doelen van een verbonden partij worden vastgelegd in de statuten of in het reglement van de gemeenschappelijke regeling. Het is van belang dat de missie van de verbonden partij zo wordt geformuleerd en verankerd in de statuten/regeling dat deze het doel weergeeft waar de provincie als deelnemer in de verbonden partij naar streeft. Als gevolg van veranderde omstandigheden, kan er een discrepantie ontstaan tussen doel en publieke belangen. In die situatie kan de continuïteit van de verbonden partij een mogelijke frictie met publieke belangen opleveren. Het is denkbaar dat de verbonden partij bepaalde acties, die goed zijn voor het bewerkstelligen van de publieke belangen, moet nalaten om de financiële continuïteit van de verbonden partij te waarborgen. Ook kan het zijn dat doelen van de verbonden partij niet meer in overeenstemming zijn met publieke belangen, bijvoorbeeld als gevolg van veranderde wetgeving of gewijzigde marktomstandigheden. Bij het vaststellen van statuten / regeling gaat het dus om maatwerk en zullen beide aspecten steeds tegen elkaar moeten worden afgewogen. Met de andere deelnemers zal hierover worden afgestemd en overeenstemming moeten worden bereikt. Ingeval er wezenlijke strijdigheid is ontstaan tussen het doel en belang van de verbonden partij en het publiek belang, zal overwogen moeten worden om de deelname aan de verbonden partij te beëindigen. Verder volgen we de lijn dat we de bestuursbevoegdheid van het bestuur via de statuten zo nodig beperken, bijvoorbeeld door majeure besluiten en benoemingen van het bestuur te laten onderwerpen aan goedkeuring door de AvA. Hierbij moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat verbonden partijen (bv. Ontwikkelingsmaatschappij Oost NV) ook kunnen deelnemen in andere rechtspersonen of nieuwe rechtspersonen kunnen oprichten. Dit kan het deelnemen in de verbonden partij minder inzichtelijk maken en het risico voor de provincie vergroten. Om invloed te kunnen uitoefenen wordt dan ook - zoals eerder opgemerkt - bij de beslissing over het deelnemen in een verbonden partij aan dit aspect aandacht besteed. Uitdrukkelijk wordt bij de besluitvorming aangegeven of het de verbonden partij is toegestaan om op haar beurt deel te nemen in bestaande verbonden partijen of om tot oprichting daarvan over te gaan. b. Sturing via prestatiecontracten of dienstverleningsovereenkomsten Uitgangspunt is dat deelname aan een nieuwe verbonden partij een provinciaal doel dient. Van belang is vervolgens dat kan worden gecontroleerd of de verbonden partij de gewenste bijdrage aan het provinciale doel levert. Vooral indien de verbonden partij voor de provincie een relatief groot risico inhoudt, is adequate informatievoorziening van belang. Het risico kan zowel bestuurlijk-politiek als financieel zijn. Naast de wettelijk verplicht te verstrekken informatie hebben wij mogelijk behoefte aan aanvullende informatie. De wijze waarop deze aanvullende informatie aan ons moet worden verstrekt wordt zo veel mogelijk vooraf, dus bij het oprichten van of het deelnemen in de verbonden partij, vastgelegd. Prestatiecontracten of dienstverleningsovereenkomsten en daarin opgenomen indicatoren kunnen de basis zijn voor deze verantwoording. Het opnemen van de verplichting tot het werken met deze contracten of overeenkomsten in de statuten verdient de voorkeur. De inhoud van het contract of de overeenkomst zal in veel gevallen nadere regeling behoeven. Aan een eventueel later besluit tot het beschikbaar stellen van aanvullende middelen, bijvoorbeeld in de vorm van een lening of subsidie, kan mogelijk ook een aanvullende informatieplicht worden gekoppeld. Deze verplichting mag dan niet verder reiken dan het doel waarvoor de middelen beschikbaar zijn gesteld. Als eventueel op te nemen indicator kan worden gedacht aan: cash flow, terugverdientijd, Zeker de meer risicovolle verbonden partijen dienen informatie te verstrekken over de Omdat het BBV van toepassing is op gemeenschappelijke regelingen dienen deze verbonden partijen een paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing in hun begroting en jaarrekening op te nemen. Dat betekent dat voor de publiekrechtelijke verbonden partijen 25

26

27 e. Sturing via de jaarrekening De aandeelhouders hebben de statutaire bevoegdheid om de jaarrekening goed of af te keuren. Het afkeuren van een jaarrekening is een vergaand middel om het ongenoegen over het gevoerde beleid van een vennootschap te laten blijken. Het is een aanwijzing dat er ten principale ontwikkelingen binnen de vennootschap hebben plaatsgevonden die niet de instemming van de aandeelhouders hebben. Het afkeuren van een jaarrekening zal dan ook veelal betekenen dat ingrijpende maatregelen in het bestuur van de verbonden partij vereist zijn. Het kan dan ook gezien worden als een uiterst middel om het publieke belang in de verbonden partij te behartigen. Een ander minder vergaand middel is het niet verlenen van decharge. Decharge betekent voor de bestuurders en de RvC de kwijting voor de eventuele interne aansprakelijkheid. Het niet verlenen daarvan is een uiting van ongenoegen zonder dat daarbij de positie van de bestuurders en de RvC aan de orde wordt gesteld. Aan deze sturingsmogelijkheden zijn diverse aspecten verbonden. In de volgende paragraaf wordt hierop nader ingegaan. 4.8 Governance Governance kan worden gedefinieerd als het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen van, het beheersen en het toezicht houden op een organisatie (verbonden partij), gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden. Uit bijlage 1 blijkt dat de provincie Gelderland te maken heeft met zeer ongelijksoortige verbonden partijen. De ongelijksoortigheid manifesteert zich in de volgende aspecten die van belang zijn voor de governance: 1. Juridische structuur van de verbonden partij De rol die de provincie kan hebben hangt af wat op grond van de gekozen rechtspersoon (NV, BV, stichting, gemeenschappelijke regeling e.d.) juridisch afdwingbaar is. Bij een rol als aandeelhouder horen andere mogelijkheden dan bij een deelname in een bestuur van een stichting. 2. Organisatorische en personele omvang van de verbonden partij Verbonden partijen van grote omvang zoals Alliander en Vitens kunnen de governance professioneel organiseren. Een verbonden partij met een kleine interne organisatie zoals Innovatie en Investeringsfonds Gelderland BV (IIG BV) heeft minder mogelijkheden. In dat laatste geval is bijvoorbeeld een goede beheersovereenkomst met PPM Oost NV (beheer en uitvoering IIG BV) van belang. 3. Omvang van het financiële belang in de verbonden partij De behoefte om zekerheid te krijgen dat governance goed is georganiseerd, is bij een verbonden partij waar voor 0,02% in wordt deelgenomen, zoals de Bank voor Nederlandse Gemeenten, gering. Bij een 100% deelneming als IIG BV is er wel noodzaak om die zekerheid te krijgen. 4. Rechtmatigheid Wanneer een verbonden partij activiteiten heeft in de subsidie- of leningensfeer of wanneer de Wet markt en overheid van toepassing is, dient de verbonden partij voor zover mogelijk kaders mee te krijgen waarbinnen zij dient te handelen en zich dient te verantwoorden over het gevoerde bestuur. Vooral bij hoge bedragen is van belang dat de provincie invloed kan uitoefenen. Voor een verbonden partij zoals Alliander speelt iets dergelijks niet. De ongelijksoortigheid leidt ertoe dat per verbonden partij sprake is van maatwerk. Bij nieuwe verbonden partijen wordt aangegeven hoe de governance is geregeld. Daarbij wordt ingegaan op de sturing, beheersing, verantwoorden en toezicht. Ook wordt aangegeven welke rol ons college daarin heeft en hoe de betrokkenheid van uw Staten is. 27

28 Bijlage 1 Overzicht provinciale verbonden partijen en overige participaties medio 2013 Organisatie Rechtsvorm Financieel Belang Nuon Energy te Amsterdam NV 9,38% aandelen Publiek belang Zeggenschap Overzicht verbonden partijen (conform BBV) Het kopen, verkopen, ontwikkelen, realiseren, beheren en exploiteren van energieproductie installaties en het inkopen, opslaan, verhandelen, distribueren en leveren van duurzame en andere energie AvA Andere partijen provincies Friesland en Noord-Holland, gemeente Amsterdam en andere gemeenten in vooral Zuid en Noord Holland en Gelderland energie Sector Alliander te Arnhem NV 44,5% aandelen Vitens te Utrecht NV 6,67% aandelen Bank Nederlandse Gemeenten te Den Haag Nederlandse - Gravenhage Ontwikkelingsmaatschappij Oost Nederland NV (Oost NV) Innovatie-& Investeringsfonds Gelderland BV NV 0,001576% aandelen NV 0, % aandelen NV 33,6% aandelen BV 100% aandelen Het voorzien in de behoefte aan energie door het transporteren en distribueren van energie. uitoefenen van een publiek (drink)water bedrijf, daaronder begrepen de winning, productie, transport, verkoop en distributie van water. uitoefening van het bedrijf van bankier ten diensten uitoefening van het bedrijf van bankier ten diensten van waterschappen verstrekken van de economische structuur van Oost Nederland (Gelderland en Overijssel) financieren van: 1, innovatieve bedrijven en innovatietrajecten binnen de sectoren food, health en energie- en milieutechnologie; 2. Energie- infrastructurele projecten Topfonds Gelderland BV BV 5 % aandelen Beschikbaar stellen van revolverende middelen via fondsen die zich bezig houden met innovatie in topsectoren / maakindustrie en duurzame energievoorziening Rekenkamer Oost Nederland Gemeenschap pelijke Regeling Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie Uitvoeren onderzoek naar doelmatigheid, doeltreffendheid en AvA AvA AvA AvA AvA provincies Friesland en Noord-Holland, gemeente Amsterdam en andere gemeenten in vooral Zuid en Noord Holland en Gelderland provincies Friesland, Overijssel en Utrecht, gemeenten Almere en Utrecht, gemeenten in hoofdzakelijk Utrecht, Gelderland, Overijssel en Flevoland o.a. de Staat der Nederlanden en gemeenten o.a. waterschap Velt en Vecht, waterschap Rijn en IJsel, Staat der Nederlanden Staat der Nederlanden en Provincie Overijssel energie water financiële dienstverleni financiële dienstverleni economie AvA geen economie Via prioriteitsaan deel in de AvA Gezamenlijk met andere deelnemer PPM Oost NV Provincie Overijssel economie algemeen be 28

29 Organisatie Omgevingsdienst (OD) Noord Veluwe OD Rivierenland OD Arnhem OD Nijmegen OD Veluwe IJssel OD Vallei OD Achterhoek Projectbureau Herstructurering Tuinbouw Bommelerwaard Openbaar Lichaam Park Lingezegen Rechtsvorm Gemeenschap pelijke regeling Gemeenschap pelijke regeling Gemeenschap pelijke regeling Gemeenschap pelijke regeling Gemeenschap pelijke regeling Gemeenschap pelijke regeling Gemeenschap pelijke regeling. Gemeenschap pelijke regeling Gemeenschap pelijke regeling Financieel Belang Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie Jaarlijkse bijdrage in de exploitatie 75% van vermogen van het totaal mln. Organisatie Rechtsvorm Financieel belang Stichting Veren Gelderland Stichting Jaarlijks geïndexeerd subsidie Publiek belang rechtmatigheid van provinciaal beleid en beheer. Formuleren conclusies en aanbevelingen voor PS en GS Uitvoeren milieutaken voor gemeenten en provincie voor zover het betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving Uitvoeren milieutaken voor gemeenten en provincie voor zover het betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving Uitvoeren milieutaken voor gemeenten en provincie voor zover het betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving Uitvoeren milieutaken voor gemeenten en provincie voor zover het betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving Uitvoeren milieutaken voor gemeenten en provincie voor zover het betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving Uitvoeren milieutaken voor gemeenten en provincie voor zover het betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving Uitvoeren milieutaken voor gemeenten en provincie voor zover het betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving uitvoering geven aan de herstructurering van de glastuinbouw en paddenstoelenteelt in de Bommelerwaard. behouden en verbeteren kwaliteit leefomgeving van het gebied tussen Arnhem en Nijmegen door het realiseren van landschapspark Lingezegen. Zeggenschap benoemen van bestuurslede n 1 lid van het AB (totaal 9 leden) 1 lid van het AB (totaal 11 leden); 1 lid van het DB Stemrecht in het AB: 21 %; 1 lid van het DB 4 leden van het AB (totaal 9 leden); 1 lid van het DB 1 lid van het AB (totaal 5 leden) 1 lid van het AB (totaal 6 leden) 1 lid van het AB (totaal 11 leden) Voorzitter en lid van het algemeen en dagelijks bestuur van het projectburea u Voorzitter en lid van het algemeen en dagelijks bestuur van het projectburea u Overzicht overige participaties Publiek belang bijdrage leveren aan de doelmatige instandhouding van overzetveren in Gelderland in de ruimste zin Zeggenschap In bestuur: Portefeuilleh ouder mobiliteit Andere partijen Gemeenten in de regio Gemeenten in de regio Gemeenten in de regio Gemeenten in de regio Gemeenten in de regio Gemeenten in de regio Gemeenten in de regio gemeenten Zaltbommel en Maasdriel en waterschap Rivierenland gemeenten Nijmegen, Overbetuwe, Lingewaard en Arnhem en waterschap Rivierenland Andere partijen div. Gelderse gemeenten en exploitanten van overzetveren Sector vergunningve ng en handh vergunningve ng en handh vergunningve ng en handh vergunningve ng en handh vergunningve ng en handh vergunningve ng en handh vergunningve ng en handh economie natuur en mi Sector verkeer en v 29

30 Organisatie Stichting Werken in Gelderland Rechtsvorm Stichting Bureau Jeugdzorg Gelderland Stichting Doorbetaling rijkssubsidie Interprovinciaal Overleg Vereniging Jaarlijkse contributie Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland Stichting Groen Gas Nederland (opgericht in 2011 voor de duur van 3 jaar) Stichting Container terminal Nijmegen (CTN) Fonds ex lege Stichting Stichting Financieel Belang Publiek belang Zeggenschap ,-) van het woord (voorzitter); portefeuilleh ouder financien ; en hoofd afd. Beheer en Onderhoud Vast bedrag Arbeidsmarktplatform voor Hoofd P&O per fte (2012: overheidsorganisaties is lid -) bestuur; directielid is Dekking kosten nazorg / afdoende heffing voor vullen fonds Eenmalig , ,- extra) Eenmalig 1 mln. Het in stand houden van een bureau jeugdzorg dat de in de Wet op de Jeugdzorg aan de stichting opgedragen taken vervult; Het verlenen van jeugdzorg, niet zijnde zorg als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de wet en het geven van voorlichting en advies over opgroei- en opvoedingsvragen en vragen van jeugdigen over hun juridische positie. Behartiging gezamenlijke belangen provincies in Den Haag en Brussel Zorg voor eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen in Gelderland Kennisvalorisatie groen gas en binnen 2 jaar zoveel projecten initiëren, helpen ontwikkelen of ondersteunen dat meer dan 300 mln. m3 gas in Nederland wordt geproduceerd Uitbreiding van de containerterminal in Nijmegen. (De stichting CTN is100% aandeelhouder van Container Terminal Nijmegen Vastgoed BV lid RvC GS kunnen, indien de juiste uitvoering van de in de wet aan de stichting opgedragen taken in gevaar komt ten gevolge van handelen of nalaten van het bestuur of van leden van de RvC, bestuurslede n of leden van de RvC van de stichting schorsen of ontslaan, of tijdelijk voorzien in de leiding van het bureau. jeugdzorg 1 lid GS in DB; 2 leden PS in AB GS vormen het bestuur 1 lid GS in bestuur GS benoemen de 3 bestuurslede n Andere partijen div. Gelderse overheidsorganisaties Geen Andere 11 Nederlandse provincies geen o.m. provincies Overijssel en Friesland, gemeente Leeuwarden, Gasunie, Eneco, Essent, enz. Geen Sector personeelsza maatschapp dienstverleni welzijn algemeen be natuur en mi natuur en mi economie 30

31 Organisatie Rechtsvorm Financieel Belang Publiek belang (CTN BV). CTN BV is de eigenaar van de nieuwe kade. CTN BV verhuurt vervolgens de aan BCTN, die de containerterminal exploiteert.) Zeggenschap Andere partijen Sector 31

32

33

34