Wordt de rioolheffing goed besteed? RKC onderzoek naar gemeentelijke watertaken. Rekenkamercommissie gemeente Heerlen

Transcriptie

1 Wordt de rioolheffing goed besteed? RKC onderzoek naar gemeentelijke watertaken Rekenkamercommissie gemeente Heerlen 26 juni 2013

2 Wordt de rioolheffing goed besteed? RKC onderzoek naar gemeentelijke watertaken Opdrachtgever Rekenkamercommissie gemeente Heerlen Nelen & Schuurmans Postbus BE Utrecht Projectgegevens Dossier : N0194 Datum : 26 juni 2013 Niets uit deze rapportage mag worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de opdrachtgever. Noch mag het zonder dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd. i

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding Aanleiding Onderzoeksvragen Onderzoeksaanpak Leeswijzer Doelmatige invulling watertaken Veranderende wetgeving Planvorming Generiek raamwerk Uitgangspunten en kaders Lokale doelstellingen Maatregelen Uitvoering en kostendekking Bevindingen & Analyse Beleidsplannen Technisch inhoudelijke afwegingen Financiën Proces 18 4 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Beleid Technisch-inhoudelijke aspecten Financiën Proces Aanbevelingen Beleid Technisch-inhoudelijk Financiën Proces I Literatuuroverzicht II Nawoord en bestuurlijke reactie ii

4 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Een goed functionerende riolering is essentieel voor de volksgezondheid, voor de bescherming van het milieu en om risico s van wateroverlast tot een aanvaarbaard niveau te beperken. Hoewel niet zichtbaar, is de riolering van groot belang voor een leefbare stad. De gemeente Heerlen heeft wettelijke zorgplichten voor de inzameling en afvoer van afvalwater en hemelwater, en het voorkomen van grondwater problemen. De hiervoor noodzakelijke beheer en inrichtingsmaatregelen kunnen worden bekostigd uit de (verbrede) rioolheffing. De term verbreed heeft betrekking op het feit dat de heffing niet alleen bedoeld is voor de riolering, maar voor de bekostiging van alle gemeentelijke watertaken. In het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP ) en het daarop volgende Beleidsplan Stedelijk Watermanagement (BSW ) wordt beschreven hoe de gemeente invulling geeft aan haar zorgplichten. De riolering staat niet op zichzelf, maar vormt een onderdeel van het waterhuishoudkundig systeem van Heerlen. Bij het waterbeheer hebben de gemeente en het waterschap Roer en Overmaas ieder specifieke taken en verantwoordelijkheden. Grofweg, zorgt de gemeente voor de riolering (afvalwater en regenwater) en zorgt het waterschap voor de afvalwaterzuivering en het oppervlaktewaterbeheer. Vanwege de vele raakvlakken tussen de gemeentelijke watertaken en de taken van het waterschap, is de grens niet altijd scherp te trekken. In de praktijk komt het erop neer dat de zorg voor de waterhuishouding in Heerlen een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid is van de gemeente Heerlen en het waterschap Roer en Overmaas. Dit impliceert dat afstemming en samenwerking tussen gemeente en waterschap van groot belang zijn voor een efficiënt en effectief waterbeheer in de stad. In het algemeen geldt dat samenwerking tussen gemeenten en waterschappen geen vanzelfsprekendheid is (mede vanwege de soms grote financiële belangen). Het is niet voor niets een thema waar de afgelopen jaren zowel nationaal in het Nationaal Bestuursakkoord Water - als ook in regionaal verband (bv. Parkstad) veel aandacht aan is en wordt besteed. Het gaat niet alleen om water. Het gemeentelijk rioleringsbeleid heeft raakvlakken met diverse andere gemeentelijke beleidsterreinen, zoals milieubeheer, ruimtelijke ordening, stedelijke infrastructuur, stedenbouw en beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Ook binnen de gemeente zal dus goed moeten worden samengewerkt. Kortom, het gemeentelijk rioleringsbeleid is een belangrijk thema. Het raakt alle facetten van het beheer van de openbare ruimte en het is een beleidsterrein waar relatief gezien veel geld in omgaat. De rioolheffing vormt een substantieel deel van de lokale lasten. Het is daarom van belang inzicht te hebben in de kosten van de rioleringszorg en de wijze waarop deze kosten in rekening worden gebracht bij burgers en bedrijven. Bovendien blijkt dat er aanzienlijke verschillen in de tarieven tussen gemeenten bestaan. De Rekenkamercommissie (RKC) Heerlen heeft daarom besloten een onderzoek te laten uitvoeren naar de doelmatigheid van het rioleringsbeleid, of beter, het stedelijk water beleid van Heerlen. Ook de behoefte om terug te blikken op de effecten van de bezuinigingen die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd vormt een belangrijke aanleiding voor dit RKC onderzoek. 3

5 1.2 Onderzoeksvragen Het algemene doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in de doelmatigheid van het gemeentelijke beleid met betrekking tot riolering en stedelijk water. Er is daarbij onderscheid gemaakt naar drie inhoudelijke thema s: - De beleidsmatige keuzes en uitgangspunten - De technisch-inhoudelijke afwegingen - De financiën. Zoals hierboven vermeld, zijn afstemming en samenwerking met andere gemeentelijke afdelingen, met andere gemeenten (Parkstad) en met het waterschap cruciaal voor een efficiënt en effectief rioolbeheer. Daarom wordt het werkproces als een apart thema behandeld. Beleidsmatig Er is onderzocht wat de ambities zijn van de gemeente Heerlen op het gebied van stedelijk water en op welke wijze deze ambities vorm zijn gegeven in de diverse beleidsdocumenten. Specifiek gaat de aandacht uit naar de wijze waarop een lokale doelmatigheidsafweging wordt gemaakt in het stedelijk waterbeheer. In dit verband speelt ook de vraag of in het rioleringsbeleid voldoende rekening wordt gehouden met het feit dat Heerlen krimpt. Technisch-inhoudelijk De vraag is of doelstellingen van het GRP zijn gehaald, en wat mogelijke oorzaken zijn van eventuele afwijkingen. Het BSW is nog in uitvoering. Het is dus nog niet mogelijk om te toetsen of de doelstellingen gehaald zijn. Wel is in dit onderzoek gekeken naar de technisch-inhoudelijke afwegingen die in het BSW zijn gemaakt en de voortgang van de uitvoering van het plan. Financieel Feitelijk vormt dit de centrale vraag van dit onderzoek: wordt de rioolheffing goed besteed? Het gaat hierbij om de onderbouwing van de kosten, de financiële effecten van de verbreding van de gemeentelijke watertaken en de verlaging van de rioolheffing die de afgelopen jaren in Heerlen is doorgevoerd. Proces De samenwerking met andere afdelingen binnen de gemeente, met andere gemeenten in Parkstad en met het Waterschap Roer en Overmaas worden belicht. Het gaat hierbij vooral over de inbreng van de verschillende partijen bij het BSW Ook de relatie met het bestuur komt aan de orde. Hoe wordt de raad geïnformeerd en betrokken bij de besluitvorming over het stedelijk waterbeheer? Welke mogelijkheden heeft de raad tot (bij)sturing van het rioleringsbeleid? 4

6 1.3 Onderzoeksaanpak Het onderzoek is uitgevoerd in 3 stappen: 1. Inventarisatie en analyse van de beschikbare rapporten, plannen en beleidsstukken (bijlage 1) 2. Er hebben gesprekken plaats gevonden met een aantal sleutelfiguren binnen de gemeente die direct of indirect betrokken zijn bij het opstellen van het BSW: Mw. A. Mathissen-Wetzelaer Dhr. R. Weijers Dhr. M. Hoofs Dhr. H. Soudant coördinator Cluster Programmering van de afdeling Beheer en Onderhoud specialist stedelijk watermanagement bij de afdeling Beheer en Onderhoud medewerker Bedrijfsvoering en financieel specialist van de afdeling Beheer en Onderhoud bureauhoofd Beleid en Bedrijfsvoering van de afdeling Beheer en Onderhoud Van bovengenoemde gesprekken zijn verslagen gemaakt, die zijn goedgekeurd door betreffende medewerkers. Deze verslagen zijn niet opgenomen in deze rapportage, maar maken wel onderdeel uit van het onderzoek dossier. Verder zijn telefonische interviews gehouden met twee medewerkers van het Waterschap Roer en Overmaas: Mw. Mireille Arntz Dhr. Hans Erens accountmanager voor de gemeente Heerlen beleidsmedewerker BOA (specialist riolering) Tenslotte heeft op 17 mei nog een gesprek plaatsgevonden met de verantwoordelijk wethouder om de bevindingen van dit onderzoek te bespreken. Dhr. N. Aarts (wethouder financiën, beheer en mobiliteit) 3. Het concept rapport (exclusief conclusies) is in mei aangeboden aan de betrokken ambtenaren voor een feitencheck en ambtelijk wederhoor. De ontvangen opmerkingen zijn verwerkt, waarna het onderzoeksrapport (vs. 21 mei 2013) is aangeboden aan de gemeente voor bestuurlijk wederhoor. Op 5 juni heeft het college van B&W van Heerlen gereageerd per brief, met kenmerk 34010/3954/IN Deze brief is opgenomen in bijlage Leeswijzer In het volgende hoofdstuk wordt eerst kort ingegaan op de veranderde wetgeving. Verder wordt een generiek raamwerk gepresenteerd dat de basis vormde voor de toetsing van het GRP en BSW van Heerlen. Aan de hand van dit raamwerk kan inzichtelijk worden gemaakt op welke wijze keuzes tot stand zijn gekomen. Hoofdstuk 3 bevat de bevindingen en de analyse per thema (beleid, technisch inhoudelijk, financieel en proces). Deze bevindingen zijn gebaseerd op literatuur onderzoek en diverse gesprekken. In hoofdstuk 4 worden de conclusies samengevat en worden aanbevelingen gedaan voor mogelijke verbeteringen van.de beleidsvorming op het gebied van de gemeentelijke watertaken en de wijze waarop inhoudelijke keuzes worden gemaakt. Tevens worden enkele aandachtspunten benoemd m.b.t.de samenwerking binnen de gemeente en met het waterschap. 5

7 2 Doelmatige invulling watertaken 2.1 Veranderende wetgeving Er is de afgelopen jaren veel gewijzigd in de wet- en regelgeving voor het waterbeheer. De nieuwe wetgeving biedt meer duidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor de verschillende facetten van het (afval)waterbeheer. Tevens is de regeldruk verminderd (ofwel, minder vergunningen en meer generieke afspraken in AmvB s) Op 1 januari 2008 zijn drie wetten gewijzigd: de Gemeentewet, de Wet op de Waterhuishouding en de Wet milieubeheer. In deze wetten zijn de taken van gemeenten ten aanzien van de afvoer van afvalwater en regenwater geregeld en de zorgplicht op het gebied van grondwater. Hierdoor was ook een aanpassing nodig van het bijbehorende bekostigingsinstrument. Het rioolrecht (een retributie) ging over in de verbrede rioolheffing. De betreffende Wijzigingswet wordt vaak aangeduid met Wet gemeentelijke watertaken. Sinds juli 2008 is de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening van kracht, waarin de afstemming tussen water en ruimte is geregeld. Verder is op 22 december 2009 de nieuwe Waterwet in werking getreden waarin onder meer de Wet op de waterhuishouding en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zijn geïntegreerd. Deze wet regelt grofweg het watersysteembeheer. Belangrijk in dit verband is het feit dat de gemeente meer dan voorheen een sleutelrol vervult bij de zorg voor een doelmatige waterhuishouding in bebouwd gebied. De centrale overheid biedt kaders en richtlijnen, maar laat de beleidskeuzes en afwegingen over aan het lokale bestuur, onder het motto: Centraal wat moet, decentraal wat kan De gemeente Heerlen heeft dus, naast de zorg voor het afvalwater (riolering), wettelijke zorgplichten voor de inzameling en verwerking van overtollig hemelwater en het voorkomen van (structurele) grondwaterproblemen. De benodigde maatregelen kunnen bekostigd worden uit de nieuwe verbrede rioolheffing. Het is overigens niet zo dat de gemeente verantwoordelijk is voor alle waterproblemen van burgers en bedrijven. Perceeleigenaren hebben nadrukkelijk een eigen verantwoordelijkheid bij de verwerking van hemelwater en het voorkomen van grondwaterproblemen. De gemeente is wat betreft de wijze van invulling van haar watertaken relatief autonoom en heeft veel beleidsruimte. In dit verband spelen twee principes van behoorlijk bestuur een belangrijke rol: - Keuzes moeten worden gebaseerd op een lokale doelmatigheidsafweging, ofwel: zijn de maatregelen effectief en staan de kosten in verhoudingen tot de baten? - Afwegingen moeten op een zorgvuldige wijze plaatsvinden, waarbij rekening wordt gehouden met alle betrokken belangen. In dit onderzoek wordt bekeken in hoeverre het GRP en het BSW in voldoende mate tegemoet komen aan deze twee principes. 6

8 2.2 Planvorming Het waterbeleid wordt vastgelegd in het, wettelijk verplichte, verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (vgrp). Anders dan de naam doet vermoeden, is het vgrp niet alleen het beleidskader voor de rioleringszorg; ook de andere genoemde gemeentelijke watertaken op het gebied van hemelwater en grondwater vallen hieronder. Om deze reden heeft Heerlen in 2010 gekozen voor de titel Beleidsplan Stedelijk Watermanagement i.p.v. verbreed GRP Generiek raamwerk Voor de toetsing van het GRP en BSW van Heerlen, zijn vier kernvragen geformuleerd die zijn afgeleid uit onderstaand generiek raamwerk. 1. Welke uitgangspunten en beleidskaders zijn van toepassing? (wettelijk eisen; landelijke richtlijnen; regionale afspraken, lokale uitgangspunten) 2. Hoe zijn lokale doelstellingen gespecificeerd? Is de ernst en omvang van gesignaleerde knelpunten gekwantificeerd en op welke wijze zijn kansen inzichtelijk gemaakt?; 3. Is de effectiviteit van voorgenomen maatregelen expliciet gemaakt? Is de kostenbaten verhouding van voorgenomen maatregelen bekend? 4. Op welke wijze zijn de benodigde personele en financiële middelen bepaald. Hoe is de rioolheffing onderbouwd? Figuur 1: Generiek raamwerk; met vier kernvragen 7

9 2.2.2 Uitgangspunten en kaders Het vertrekpunt voor de invulling van de watertaken vormt de vigerende wetgeving, nationale richtlijnen en lokaal beleid. Landelijk gezien zijn er op het gebied van water diverse doelen geformuleerd voor het realiseren van veilige en gezonde watersystemen. Het realiseren van voldoende waterberging, het vasthouden van schoon regenwater, het scheiden van schone en vuile waterstromen, de aanpak van vervuiling aan de bron zijn enkele voorbeelden van ambities die op nationaal niveau zijn geformuleerd. Deze ambities moeten (in iedere regio en gemeente) door de lokale beheerders worden doorvertaald naar ambities en doelen voor het lokale systeem. Voor de gemeentelijke watertaken gebeurd dit in het vgrp. Veel gemeentes kiezen ervoor om samen met het waterschap ook een lokale visie op water op te stellen. Hierin worden lokale ambities ten aanzien van water, ruimtelijke ordening en milieu nader uitgewerkt in een samenhangende strategie. Het opstellen van een dergelijke visie is niet wettelijk verplicht, maar in het Nationaal Bestuursakkoord Water hebben de koepelorganisaties VNG, UvW, IPO en Rijkswaterstaat wel met elkaar afgesproken dat gemeenten en waterschappen samen een dergelijke visie zullen opstellen. De gemeente Heerlen beschikt over een Waterplan De lokale watervisie vormt - in theorie - de basis voor het vgrp. Zonder een concretisering en doorvertaling van de algemeen geldende uitgangspunten naar wensen eisen voor de lokale situatie is geen doelmatigheidsafweging mogelijk. Kortom, voor een effectief rioleringsbeleid is een duidelijke visie op de lokale waterhuishouding in Heerlen noodzakelijk. Daarbij moet ook gekeken worden naar de lange termijn. Riolering heeft een lange levensduur. Er worden nu beslissingen genomen voor de komende jaar. Daarom is het belangrijk om in het beleid rekening te houden met lange termijn ontwikkelingen als krimp en klimaatverandering Lokale doelstellingen Een belangrijke randvoorwaarde voor het opstellen van lokale doelstellingen is dat de gemeente inzicht heeft in de huidige situatie. Verder is het van belang dat de doelen voor de gemeentelijke zorgplichten smart geformuleerd zijn. Het stellen van concrete doelen en het meetbaar maken van deze doelen maakt het mogelijk om het beleid te toetsen, te evalueren en waar nodig bij te stellen. Het verschil tussen de huidige en gewenste situatie is een knelpunt dat moet worden opgelost. Het vaststellen van de ernst en omvang van een gesignaleerd knelpunt is van wezenlijk belang om in een later stadium de baten van de voorgestelde maatregelen (= de mate waarin het knelpunt wordt opgelost) af te kunnen zetten tegen de kosten. Lokale (bestuurlijke) keuzes zijn hierbij onvermijdelijk. Enkele voorbeelden: - De omgang met afvalwater in relatie tot de bescherming van de volksgezondheid en de mate waarin risico s moeten worden geminimaliseerd. Welke risico s vindt Heerlen acceptabel? Is hemelwater dat afstroomt van wegen afvalwater of voldoende schoon? - De aanpak van wateroverlast en de omgang met water op straat. Mag er op bepaalde plaatsen in Heerlijk tijdelijk wateroverlast voorkomen of moet dat (tegen welke prijs?) altijd worden voorkomen? 8

10 - Het scheiden van schone en vuile waterstromen (afkoppelen). Wat is schoon en wat is vuil water in Heerlen? Wat is de milieuwinst die hiermee wordt geboekt? Wat zijn de kosten en wat zijn de baten? - Aanpak van milieuproblemen (denk aan sanering van ongezuiverde lozingen en de aanpak van riool-overstorten). Welke milieuambities heeft Heerlen? Hoe wordt bepaald of maatregelen om de vuiluitworp uit de riolering te beperken, effectief zijn om deze milieuambities te behalen? - De ruimte voor innovatieve methoden en technieken. Kiest de gemeente voor conventionele oplossingen of is er ruimte voor innovaties, ook voor de langere termijn? - De omgang met de grondwaterzorgplicht. Wanneer is er sprake van structurele grondwaterproblematiek? Het zijn slechts enkele voorbeelden van vragen waar de gemeente een eenduidig antwoord op moet geven om te komen tot duidelijke lokale doelstellingen voor Heerlen. In dit verband wordt opgemerkt dat doelen voor de waterhuishouding in en rond Heerlen niet alleen door de gemeente, maar in samenspraak met de andere overheden, vastgesteld moeten worden. Het waterschap en de provincie dienen actief betrokken te worden bij het opstellen van het vgrp. Dat betekent niet dat het gemeentelijk rioleringsbeleid door waterschap en provincie formeel goedgekeurd moet worden, of dat het waterschap de gemeente een bepaalde beleidsbeslissing of maatregel kan opleggen. In de praktijk bestaan over de taakverdeling tussen waterschap en gemeente vaak misverstanden Maatregelen Als de kansen en knelpunten in kaart zijn gebracht, kunnen mogelijke maatregelen worden geformuleerd waarmee de kansen worden benut en de knelpunten worden aangepakt. Bij het maken van een afweging wordt bekeken of de kosten van de maatregel opwegen tegen de baten. Voor de onderbouwing van maatregelen is het daarom van belang dat wordt aangegeven in welke mate de maatregelen bijdragen aan het behalen van de doelstellingen. Zonder deze onderbouwing is feitelijk geen doelmatigheidsafweging te maken. Bij het formuleren van het stedelijk water beleid gaat het veelal om verschillende maatregelenpakketten, waaruit een keuze gemaakt moet worden Uitvoering en kostendekking Het gekozen maatregelenpakket vormt de basis voor het uitvoeringsprogramma, waarin de maatregelen worden ingepland (naar tijd en plaats). De investeringskosten en de exploitatiekosten worden gedekt uit de rioolheffing. Voor de kostendekking zijn verschillende financiële modellen mogelijk. Het is van belang dat de verantwoordelijke managers en bestuurders hiervoor heldere uitgangspunten en randvoorwaarden formuleren (want deze hebben direct gevolg voor de heffing). 9

11 3 Bevindingen & Analyse 3.1 Beleidsplannen In regionaal verband werkt de gemeente Heerlen, onder de noemer Parkstad Limburg, aan een optimale ontwikkeling van de regio. Een ambitie van Parkstad is het ontwikkelen van een leef, woon en werkklimaat dat zich kenmerkt door duurzaamheid en kwaliteit. Eén van de uitdagingen is het zo goed mogelijk benutten van het watersysteem en de aan water gelieerde natuurwaarden, om de kwaliteit van de stad duurzaam te versterken. De gemeente Heerlen heeft de afgelopen 13 jaar de volgende beleidsplannen opgesteld: - Het Waterplan richt zich op de basisvoorwaarden hiervoor, en beschrijft de gewenste ontwikkeling naar schoon, helder water met een diversiteit aan planten en dieren met daardoor een hoge belevingswaarde. - In 2004 is een Bekenvisie opgesteld. - Samen met de Parkstad gemeenten en het waterschap is het Regionaal Waterplan Parkstad Limburg ontwikkeld - In het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) en het GRP heeft de gemeente haar doelstellingen met betrekking tot de rioleringszorg uitgewerkt. - In het daarop volgende Beleidsplan Stedelijk Watermanagement (BSW) wordt invulling gegeven aan de (verbrede) gemeentelijke watertaken, op het gebied van afvalwater, hemelwater en grondwater. - Verder is in 2006 de zogenaamde OAS Heerlen (Optimalisatie Afvalwatersysteem) uitgevoerd, waarbij specifiek is gekeken naar de relatie tussen de riolering en de afvalwaterzuivering. In 2011 is de OAS Hoensbroek afgerond. In Parkstadverband is gestart met het gezamenlijk opstellen van aparte GRP s. Het gaat daarbij om de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid, dat per gemeente nader wordt uitgewerkt in een apart GRP. Tevens wordt momenteel wordt gewerkt aan een gemeentelijk structuurplan. Stedelijk Waterplan De gemeente Heerlen heeft ervoor gekozen om samen met Waterschap Roer en Overmaas en Zuiveringschap Limburg een Waterplan op te stellen. Dit plan is in 2001 vastgesteld en heeft een looptijd van De gemeente Heerlen was een van de eerste Nederlandse gemeentes met een waterplan. In het plan zijn de hoofdlijnen van het beleid wat betreft de samenhangende beleidsvelden riolering, natuur en ondiep grondwater voor de periode vastgelegd. Het plan bevat een vertaling van landelijk en regionale doelstellingen naar gemeentelijk beleid. In het Waterplan zijn ambitieniveaus (met de titels heerlijk, eerlijk, begeerlijk ), doelstellingen en (globale) maatregelen per deelgebied opgenomen. Door bezuinigingen is de uitvoering van het Waterplan vanaf 2003 getemporiseerd. In dat jaar zijn diverse inrichtings- en waterkwaliteitsmaatregelen geschrapt. Hoewel het causale verband lastig is aan te tonen, zijn de waterkwaliteitsproblemen (m.n. blauwalgen en vissterfte) sinds die tijd niet afgenomen. Het college is hiervan op de hoogte en heeft in 2009 besloten om waarschuwingsborden bij verontreinigde oppervlaktewateren te plaatsen 10

12 om gezondheidsrisico s te minimaliseren. Ook toen is besloten om geen structurele maatregelen te nemen om de waterkwaliteit te verbeteren (Collegevoorstel 2009/24072). In het Waterplan is vastgelegd dat het waterbeleid iedere vier jaar geëvalueerd en geactualiseerd zal worden. Aan dit voornemen is en wordt geen gevolg gegeven. De betrokken medewerkers geven aan dat het waterplan, nadat het in 2001 is vastgesteld, nooit geëvalueerd is. Het document wordt in de praktijk dan ook niet meer gebruikt door de gemeente en het waterschap, als basis of vertrekpunt voor het waterbeleid in Heerlen. Gemeentelijk rioleringsplan (GRP) Het GRP is de voorganger van het vigerende Beleidsplan Stedelijk Watermanagement. Het plan kan worden gekenmerkt als een traditioneel rioleringsplan dat is opgesteld volgens de nationale richtlijnen van de stichting Rioned (Leidraad Riolering). Volgens de bekende Rioned systematiek van Doelen; Functionele Eisen en Maatstaven zijn de doelstellingen van de rioleringszorg beschreven, waarbij vooral gebruik is gemaakt van de in de Leidraad Riolering genoemde voorbeelden. In die tijd werd deze opzet van een GRP overigens gehanteerd door het merendeel van de Nederlandse gemeenten. In het GRP wordt de huidige toestand, de visie op het rioleringsbeheer en maatregelen beschreven. In het GRP werd voorgesorteerd op de veranderende wetgeving en de zogenaamde verbrede gemeentelijke watertaken (die in 2008 formeel van kracht werden), In het GRP werd dus al aandacht besteed aan de omgang met hemelwater en grondwater. In algemene zin kan worden gesteld dat het GRP een directe doorvertaling is van de landelijke ambities en richtlijnen. De richtlijnen worden in het GRP overgenomen als vertrekpunt voor het lokale beleid. Locatie specifieke knelpunten of aandachtspunten die voortkomen uit het feit dat de situatie in Zuid-Limburg moeilijk te vergelijken is met de rest van Nederland worden niet genoemd. De stap van (algemene) doelen naar maatregelen wordt in het plan (te) snel gemaakt. Een expliciet beoordeling van gesignaleerde knelpunten (hoe erg is het?, wat is de urgentie?; etc.) is in het plan niet opgenomen. Het maatregelenpakket wordt gepresenteerd als zijnde noodzakelijk om de gestelde doelen te halen. Welke afweging daaraan ten grondslag ligt wordt niet beschreven. Hierdoor is een evaluatie van de doelmatigheid van het rioleringsbeleid in Heerlen feitelijk niet mogelijk. Ter illustratie een voorbeeld (GRP ): Rioolverbetering Gewenste situatie: Criterium: Dit roept vragen op als: Een rioleringssysteem dat efficiënt en effectief functioneert zodat de vuiluitworp en wateroverlast door overstortend en uittredend rioolwater wordt beperkt. Ingrijpen als het functioneren van het rioleringsstelsel niet (meer) voldoet aan de gewenste situatie. Wat is de huidige situatie wat betreft vuiluitworp en wateroverlast? Wanneer (bij welke streefwaarde) is de vuiluitworp en de wateroverlast in voldoende beperkt? Hoe wordt dit bemeten en/of vastgesteld? 11

13 Beleidsplan Stedelijk Watermanagement (BSW) Het Beleidsplan Stedelijk Watermanagement is in 2011 vast gesteld door de gemeenteraad. Het BSW is een plan van de gemeente Heerlen. Alle inhoudelijke afwegingen zijn door de ambtelijke organisatie van de gemeente gemaakt. Bij de totstandkoming van het BSW zijn het Waterschap Roer en Overmaas en het Waterbedrijf Limburg pas betrokken toen er al een concept beleidsplan gereed was. Hierdoor hebben zij in het totstandkomingsproces weinig tot geen inbreng gehad. Het waterschap ziet dit als een gemiste kans. Sinds een paar jaar zoeken de inhoudelijke waterspecialisten elkaar op en wordt in verschillende werkgroepen van Parkstad op diverse thema s met elkaar samengewerkt. Van beide kanten wordt de verbetering gezien en als positief ervaren. Desalniettemin ervaart het waterschap de houding van gemeente Heerlen nog steeds als die van een grote gemeente, die een eigen koers vaart. Er is nog geen gevoel van gelijkwaardigheid. Bij het advies over het concept BSW heeft het waterschap aangegeven, dat zij zich zorgen maakt of het voorgestelde uitvoeringsprogramma voor 2015 gerealiseerd kan worden, vanwege de beperkte personele capaciteit bij de afdeling Beheer en Onderhoud. Het BSW wordt door alle betrokken afdelingen binnen de gemeente beschouwd als een waardevol document dat leidend is voor het rioleringsbeleid. Het vormt de basis voor de jaarlijkse uitvoeringsprogramma s en de werkzaamheden van de afdeling Beheer en Onderhoud. Het vigerende BSW is een actualisatie van het GRP Net zoals in het GRP worden in het BSW de landelijke richtlijnen overgenomen als vertrekpunt voor het lokale beleid. Zo zijn landelijke doelstellingen overgenomen als het scheiden van schone en vuile waterstromen en de aanpak van vervuiling aan de bron. Deze algemene doelstellingen worden in het BSW vorm gegeven in gewenste ontwikkelingen (gewenste situatie). Voorbeelden van benoemde gewenste ontwikkelingen zijn de herinrichting van visvijvers, afkoppelen en het (volledig) inhalen van de vervangingsachterstand van de riolering. Het BSW bevat veel informatie over uiteenlopende onderwerpen als, evaluatie, wet- en regelgeving, historie, huidige situatie en financiële aspecten. Verwijzend naar het raamwerk dat in voorgaand hoofdstuk is beschreven, kan het volgende over het BSW worden gesteld: - Het BSW bevat een uitgebreid overzicht van de landelijke richtlijnen, maar de doorvertaling naar de lokale situatie in Heerlen is niet expliciet in het plan opgenomen. - Het plan bevat geen overzicht van kansen en knelpunten; er wordt dus ook geen prioritering gemaakt van urgente en minder urgente problemen - In het BSW worden maatregelen niet onderbouwd op basis van een kosten-baten afweging. Hierdoor is een evaluatie van het beleid op doelmatigheid bijna niet mogelijk (zie ook DHV, 2010). Ook in een onafhankelijke beoordeling van het BSW door DHV in 2010 wordt geadviseerd om doelstellingen meetbaar te maken, bijvoorbeeld door te definiëren wat wordt verstaan onder criteria als hinder en overlast (DHV, 2010). De gemeente geeft aan dat zij meer inzicht wil in de doelmatigheid van haar beleid. Zo is het lopende project Meten is Weten gericht op het bepalen van het effect van bergbezinkvoorzieningen op de vuiluitworp. Het is op zichzelf opmerkelijk dat eerst kostbare voorzieningen worden aangelegd, op basis van theoretische berekeningen, om pas in tweede instantie de effectiviteit van de aangelegde voorzieningen te gaan bepalen dmv metingen. Het had ook andersom gekund. 12

14 De gemeente Heerlen is hierin overigens niet uniek. In de meeste Nederlandse gemeenten zijn in de afgelopen 15 jaar veel randvoorzieningen aangelegd. Deze maatregelen zijn in veel gevallen niet onderbouwd door praktijkmetingen van ontoelaatbare emissies uit de riolering, maar werden vooral gemotiveerd vanuit normering en regelgeving (Wvo vergunning; basisinspanning) De toets die hieraan ten grondslag lag was een theoretisch model. Inmiddels weten we dat er grote verschillen bestaan tussen theorie en praktijk. Om te voldoen aan de basisinspanning zijn in het GRP de bergbezinkbassins Oliemolenstraat, Welterlaan, Nieuw Eyckholt, Drieschstraat, Burettestraat, Govert Flinckstraat, Corisbergweg, Laervoetpad, Zuivering Hoensbroek en Eikendermolenweg opgenomen. De bergbezinkbassins Oliemolenstraat, Welterlaan, Nieuw Eyckholt, Corisbergweg en Eikendermolenweg komen voort uit de Studie OAS Heerlen. In het BSW is overwogen om de noodzaak van de overige bergbezinkbassins (Drieschstraat, Burettestraat, Govert Flinckstraat, Laervoetpad enzuivering Hoensbroek) nader te onderzoeken. Op basis van theoretische modellen is besloten ook deze voorzieningen aan te leggen. De hiervoor uitgevoerde modelanalyses hebben wel geleid tot andere (goedkopere) oplossingen. Door het benutten van de open asfaltbuffers van het Waterschap Roer en Overmaas, het aanleggen van een bergingsriool i.p.v. bergbezinkbassin ter plaatse van het Laervoetpad, het afkoppelen van verhard oppervlak i.p.v. aanleggen bergbezinkbassin Govert Klinckstraat is een goedkoper pakket maatregelen geformuleerd dat theoretisch voldoetaan de gestelde eisen m.b.t. de te behalen reductie van de vuilemissie. Op deze wijze is ook bepaald dat de bergbezinkbassins Burettestraat en Drieschstraat kleiner konden worden uitgevoerd dan oorspronkelijk geraamd. Optimalisatie Afvalwatersysteem Studie (OAS) De Optimalisatie Afvalwatersysteem Studie (OAS) is voor de gemeente Heerlen in twee individuele studies uitgevoerd: OAS Hoensbroek en OAS Heerlen. De reden hiervoor is dat het afvalwater van de gemeente Heerlen deels wordt afgevoerd naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) Heerlen en (groten)deels naar RWZI Hoensbroek. Daarnaast zijn er ook kleine delen van de gemeente waarvan het afvalwater wordt afgevoerd naar RWZI Simpelveld en RWZI Aken. De beide studies zijn uitgevoerd in nauwe samenwerking met Waterschap Roer en Overmaas, Waterschapsbedrijf Limburg en andere betrokken gemeenten. De doelstelling van de OAS is om tegen de laagst maatschappelijke kosten invulling te geven aan een duurzame omgang met afvalwater, rekening houdend met de watersysteemambities. In de studies worden maatregelpakketten voor de korte termijn beschreven en oplossingsrichtingen voor de lange termijn. Deze zijn er op gericht om te voldoen aan de eisen zoals gesteld door het waterschap (basisinspanning) en op de lange termijn om te voldoen aan de (waterkwaliteits)eisen die volgen uit de Kader Richtlijn Water (KRW). De voorgestelde maatregelen en oplossingsrichtingen zijn niet alleen technisch van aard, maar er ook op gericht om de samenwerking binnen de afvalwaterketen (bv uitwisseling gegevens) te verbeteren (OAS Heerlen & Hoensbroek). Beide optimalisatiestudies zijn hoofdzakelijk gericht op het voldoen aan de basisinspanning tegen zo laag mogelijke (maatschappelijke) kosten. De afgelopen jaren is op ambtelijk niveau discussie ontstaan over de doelmatigheid van het voldoen aan de basisinspanning. De eindrapportage van de OAS Heerlen dateert van 2006; die van Hoensbroek van In 2011 is de OAS Hoensbroek ook bestuurlijk vast gelegd in het afvalwaterakkoord Hoensbroek. 13

15 Bestuurlijke vaststelling van de OAS Heerlen in een afvalwaterakkoord heeft nog niet plaats gevonden. Het waterschap en de gemeente zijn het eens over de taakverdeling, maar het project Ontkluizing Caumerbeek en de overdracht van de afvalwaterleiding aan de gemeente is financieel gezien een complex vraagstuk. Op dit moment vinden er onderhandelingen plaats over de financiën. De maatregelen van OAS Heerlen zijn opgenomen in het afvalwaterakkoord Hoensbroek. 3.2 Technisch inhoudelijke afwegingen Het BSW is leidend voor de wijze waarop de gemeente Heerlen invulling geeft aan haar gemeentelijke watertaken. Als uitwerking van het beleid worden door de gemeente jaarlijks operationele programma s voor aanleg, onderzoek en beheer & onderhoud opgesteld. In onderstaande paragrafen wordt kort aangegeven wat de huidige stand van zaken is voor deze drie thema s en of dit aansluit bij de gestelde doelen. Aanleg Bij de uitvoering van projecten wordt zoveel als mogelijk rekening gehouden met de ambitie om water vast te houden en te gebruiken voor de lokale waterhuishouding. Verder worden schone en vuile waterstromen zoveel mogelijk gescheiden. Om aan deze ambitie invulling te geven heeft de gemeente eisen opgesteld die gelden voor nieuwbouw en gebiedsontwikkeling wat betreft riolering en omgang met hemel- en grondwater. In de praktijk blijken deze eisen niet altijd volledig te worden nageleefd. De gemeente is voornemens om de aangescherpte ontwerpeisen onder de aandacht te brengen bij betrokken partijen bij nieuwbouw en gebiedsontwikkeling Een ander aandachtspunt is dat andere afdelingen dan riolering (zoals groen en stadsinfra) geen of slechts een beperkt eigen budget hebben. In veel projecten is riolering leidend, en wordt het rioleringsbudget gebruikt voor andere doeleinden dan riolering (bv. Groen, herstel wegen, etc). Benadrukt wordt dat rioleringsbudget alleen wordt ingezet in projecten voor kosten die in relatie staan tot rioleringen, dan wel waarbij de rioleringswerkzaamheden veroorzaker zijn, waardoor herstel van de infrastructuur noodzakelijk is. De beperkte beschikbaarheid van (eigen) financiën van betrokken afdelingen hindert een integrale gebiedsaanpak. Ook is de overdracht van de revisiegegevens een probleem. Nieuwe rioolgegevens worden (aanzienlijk) vertraagd ingevoerd in het beheersysteem, doordat de overdracht van de gegevens door bureau stadsinfra aan bureau stadsbeheer inefficiënt verloopt. Vanuit de gemeente wordt het verbeteren van de overdracht en daarmee het verbeteren van het beheerregister gezien als een belangrijk verbeterpunt. Momenteel wordt samen met een extern adviesbureau hard gewerkt om de opgelopen achterstanden in het beheerregister weg te werken. Onderhoud Het GRP bevat een uitgebreid (operationeel) maatregelenoverzicht dat primair gericht is op de instandhouding van de riolering. De voorgenomen maatregelen zijn grotendeels gerealiseerd. Echter, door een politiek besluit in 2008 om de rioolheffing te verlagen, is er bestuurlijk voor gekozen om de bestaande vervangingsachterstand tijdens de looptijd van het GRP verder op te laten lopen (Raadsvoorstel en besluit 2008/23886) en de aanleg van randvoorzieningen vertraging te laten oplopen. Voor de looptijd van het BSW is gepland om de opgelopen vervangingsachterstand (35 kilometer) volledig weg te werken. Door procedurele vertragingen is in de eerste twee jaar 14

16 van het BSW de geplande productie niet gehaald. Het gaat hierbij niet alleen om afstemming binnen de gemeente. Ook de afstemming en keuzes in het kader van gebiedsontwikkeling en infrastructurele werken van bv de provincie spelen hierbij ee rol. Resultaat is dat er minder riolering is vervangen dan gepland. De verwachting van de afdeling Beheer en Onderhoud is dat in de resterende periode van het BSW de achterstand zal worden ingehaald. De gemeente baseert haar vervangingsplanning nagenoeg geheel op de inspectieresultaten, waarbij tevens rekening wordt gehouden met mogelijke capaciteitsproblemen. Indien er klachten zijn over riolen met het advies ingrijpen wordt hieraan prioriteit gegeven. Bij de overige riolen met de indicatie ingrijpen wordt voorrang gegeven aan de achterstallige riolen. De gemeente heeft als ambitie om van elk onderdeel van de riolering te weten wat de toestand is zodat bekend is welke risico s worden genomen in de vervangingsplanning. Er is een beheermaatregel in voorbereiding om bij riolen met een hoger-risico vaker inspecties uit te voeren dan de gebruikelijke frequentie van eens per 10 jaar. Opgemerkt wordt dat beoordeling van de inspectieresultaten en het al dan niet toekennen van het label ingrijpen subjectief is. Daarbij wordt niet gekeken naar een mogelijk omgevingseffect (dwz schade als gevolg van slecht functioneren of bezwijken van de riolering). Zonder een ruimtelijk inzicht in deze mogelijke effecten is niet vast te stellen of alle vervangingen doelmatig zijn. Anderzijds hebben er zich in de afgelopen jaren geen calamiteiten voorgedaan. Het lijkt er niet op dat de ontstane achterstand in de rioolvervanging heeft geleid tot acute dreigingen. Onderzoek Er lopen verschillende onderzoeksprojecten. Zo loopt een project om de ontkluizing van de Caumerbeek en Loopgraaf zo efficiënt mogelijk plaats te laten vinden, is er een project Meten Weten gericht op het bepalen van de doeltreffendheid van bergbezinkvoorzieningen op de vuiluitworp en wordt de toepasbaarheid van waterkrachtenergie getest met een innovatief proefproject rioolturbine. Echter, risico s en de effectiviteit van maatregelen worden niet structureel gemeten. Er worden inmiddels activiteiten op dit gebied ontplooid, maar vooralsnog is een evaluatie van het beleid en eventuele bijsturing op basis van praktijkwaarnemingen niet mogelijk. De medewerkers die direct betrokken zijn bij het rioolbeheer blijken over meer kennis te beschikken van het functioneren van de riolering dan in de diverse beleidsplannen en onderzoeksrapporten is beschreven. Veel kennis is dus impliciet wel aanwezig, maar wordt in de rapportages niet expliciet gemaakt (waardoor afwegingen niet of moeilijk toetsbaar zijn). 3.3 Financiën Gevolgen verlaging heffing Uit de landelijke benchmark riolering (2008) bleek dat Heerlen een relatief hoog rioolrecht had. Dit leidde in 2008 tot een politiek besluit om in 2009 en 2010 de rioolheffing met 20 euro per jaar te verlagen. Omdat de OZB tegelijkertijd is verhoogd, bleven de woonlasten van de inwoners van Heerlen gelijk. Het betekende wel dat het beschikbare budget voor de rioleringszorg aanzienlijk is verkleind. Dit was mogelijk door het interen op de voorziening rioolrenovaties (in 2010 en 2011 respectievelijk 1 en 1,5 miljoen euro; zie financiële audit BSW, 2011). Hierdoor kon de rioolheffing in Heerlen sinds 2009 aanzienlijk worden verlaagd (zie Tabel 1). Daarbij is er 15

17 bewust voor gekozen om de reeds bestaande vervangingsachterstand verder op te laten lopen (Raadsvoorstel 2008/23886). Dit heeft geresulteerd in een toename van de vervangingsachterstand tussen 2006 en 2010 van 22 naar 35 kilometer en in een vertraging van de aanleg van randvoorzieningen. Er is besloten dat de consequenties van dit besluit op de financiële dekking op de langere termijn zou worden onderzocht bij het opstellen van het BSW. Tabel 1: Ontwikkeling Rioolheffing gemeente Heerlen Jaar Rioolheffing gemeente Heerlen ( ) * Bron: Belastingoverzicht , Provincie Limburg & Coelo.nl Financiële Audit BSW Binnen het BSW wordt een nieuw financieel beleid gevoerd. De gemeente heeft een financieel model opgesteld met de volgende variabelen: indexatie van het tarief, afschrijvingstermijn, btw en het schrappen van andere producten die automatisch doorgerekend worden naar riolering. Uitkomst van de financiële audit is dat er is gekozen voor een financieel model waarbij: - een afschrijvingstermijn van 40 jaar wordt gehanteerd; - investeringen nu ook op basis van leningen worden gedaan; - wegverharding niet meer automatisch vanuit riolering wordt gefinancierd, maar vanuit algemene middelen; - de heffing op de korte termijn laag blijft; - vanaf 2050 de heffing niet meer verder toeneemt omdat de kapitaallasten vanaf die tijd gelijk blijven (ofwel investeringen + aflossing en de rente zijn vanaf dat moment in balans). Dit model is voor de looptijd van het BSW dekkend. In dit financiële model wordt alleen gekeken naar de financieel technische variabelen. De vraag of de voorgestelde inhoudelijke maatregelen in het BSW financieel goed onderbouwd zijn (staan kosten in verhouding tot de baten?) en of eventuele alternatieven denkbaar zijn, maken hier geen onderdeel.van. Ontwikkeling rioolheffing Zoals hierboven vermeld is in 2009 en 2010 de rioolheffing in de gemeente Heerlen aanzienlijk verlaagd. In 2012 had Heerlen de laagste heffing binnen Parkstad (zie Tabel 2) alsook van Limburg. Het uitvoeringsprogramma van het BSW kan gerealiseerd worden met de volgende tariefstijgingen (exclusief inflatiecorrectie): : 1,5 % : 2,0 % : 1,5 % : - 1,5 % 16

18 Het BSW hanteert een maximum tarief in 2050 waardoor de actuele investeringen niet (onbeperkt) worden afgewenteld op toekomstige generaties. Er wordt op de lange termijn ingezet op een balans tussen aflossing en investeringen waardoor de heffing niet zal blijven stijgen. Het overeengekomen financiële BSW model is dekkend voor de looptijd van het BSW. In de periode is sprake van een (relatief kleine) negatieve voorziening. Deze mag conform het BBV niet voorkomen in het volgende BSW. De discussie hieromtrent wordt echter nu nog niet gevoerd, maar is vooruit geschoven naar het volgende BSW. De productie (zoals het door de afdeling wordt aangeduid) wordt de afgelopen jaren niet gehaald. Volgens de planning van het BSW is er sprake van een achterstand met betrekking tot de rioolvervanging. In termen van geld is er in 2011 en in 2012 jaarlijks orde 3 miljoen euro minder uitgegeven dan in het BSW begroot. De medewerkers van de afdeling beheer verwachten deze achterstand de komende jaren in te lopen. Zij zien deze achterstand echter wel als een risico. Zij hopen niet dat - in deze tijden van bezuiniging het bestuur onverhoopt zou besluiten om het niet uitgegeven budget te gebruiken om de heffing (verder) te verlagen. Op dit moment zijn er geen grote problemen met de riolering in Heerlen en op korte termijn zijn deze ook niet te verwachten. De verwachting is echter dat een verdere bezuiniging op het uitvoeringsprogramma van het BSW mogelijk zal leiden tot onaanvaardbare risico s voor de rioleringszorg in Heerlen. Opgemerkt wordt dat deze zorg niet gebaseerd is op een feitelijk onderzoek of een opdracht aan het ambtelijk apparaat. Genoemde risico s worden niet structureel in kaart gebracht. Momenteel worden de basisgegevens van het rioleringssysteem geactualiseerd. Echter, een geografisch overzicht van de toestand en het functioneren van de riolering is niet beschikbaar. De berekening van de beheer & onderhoudskosten voor de middel- en lange termijn is onzeker. Een onderschatting van de verwachtte vervangingskosten zal op den duur tot een hogere heffing kunnen leiden. Tabel 2: Rioolheffing Parkstadgemeenten 2012 Jaar Rioolheffing Parkstad 2012 ( ) * Onderbanken 261 Brunssum 249 Nuth 210 Voerendaal 210 Kerkrade 188 Landgraaf 182 Heerlen 150 Bron: Belastingoverzicht 2012, Provincie Limburg Krimp Bij het opstellen van het BSW werd aangenomen dat de verwachtte afname van het aantal huishoudens in Heerlen de komende 15 jaar 5,2% is. De werkelijke krimp is waarschijnlijk kleiner. Uit de Parkstadmonitor blijkt dat de afgelopen drie jaar het aantal huishoudens licht is gestegen. Volgens de gemeente ligt de oorzaak hiervan deels in de economische crisis, waardoor minder bewoners verhuizen en vertrekken uit de gemeente. De toename in leegstand (en daarmee een afname in rioolheffingseenheden) is beperkt ten opzichte van de Parkstadmonitor. 17

19 3.4 Proces De effecten van krimp zijn wel terug te zien in de gemiddelde woningbezetting, die in de periode tussen 1990 en 2012 is afgenomen van 2,3 naar 2,1 inwoners (Parkstadmonitor). Er zijn relatief meer eenpersoons huishoudens. Dit heeft geen effect op de inkomsten van de gemeente via de rioolheffing omdat deze per huisaansluiting worden bepaald (en niet per inwoner). Voor de looptijd van het BSW dan ook geen rekening gehouden met krimp. In het BSW wordt beschreven dat in de komende jaren in Hoensbroek circa 2000 woningen worden gesloopt waarvoor geen nieuwe woningen in de plaats zullen komen. Een kleinere infrastructuur heeft uiteraard een gunstig effect op de kosten van beheer en onderhoud. De lasten per huishouden zullen bij een lagere woningbezetting uiteindelijk wel stijgen. Ambtelijk Betrokken medewerkers geven aan dat er op ambtelijk niveau structureel overleg plaatsvindt over riolering en voortgang van het BSW. Daarnaast worden de gemeentelijke watertaken besproken binnen projectoverleg voor zover deze projecten raakvlakken hebben met riolering. Binnen dergelijke projecten wordt zoveel mogelijk getracht werk met werk te maken en wordt afstemming gezocht tussen specialisten van alle RO thema s; riolering, groenbeheer, verkeer, stadsbeheer, stadsinfra, etc. Onderwerpen die hierbij aan bod komen zijn financiën, planning, voorziene activiteiten, bestaande dilemma s en thema s die spelen in de wijk. De gemeente geeft aan dat sinds de reorganisatie de samenwerking tussen verschillende ambtelijke afdelingen soepeler loopt doordat mensen nu beter gepositioneerd zijn wat de kennisdeling en besluitvorming ten goede komt. Bij de totstandkoming van het BSW was een belangrijke randvoorwaarde vanuit de politiek dat het plan niet mocht leiden tot lastenverzwaring voor burgers. Daarnaast wilde de wethouder niet inboeten op de kwaliteit van het rioolstelsel: het voorgestelde uitvoeringsprogramma moest 100% uitgevoerd worden. De uitdaging was om binnen het BSW aan beide randvoorwaarden te voldoen. Ambtelijk werden de raadscommissies voorzien van input door de afdelingen Beheer en Onderhoud en de afdeling Strategie en Control. Bij de presentatie op in de commissie Leefomgeving is de commissie Bestuur en Dienstverlening uitgenodigd. Daarnaast heeft de Werkgroep financiële audit de raad geadviseerd over de financiële haalbaarheid. De inhoud van het BSW en de financiële haalbaarheid zijn dus tegelijkertijd besproken in de commissie en de raad. Hierbij heeft overigens geen discussie plaatsgevonden over nut en noodzaak van voorgestelde maatregelen. Zoals vermeld, was het uitgangspunt dat het voorgestelde uitvoeringsprogramma van het BSW volledig zal worden uitgevoerd. Betrokken medewerkers bij het opstellen van het financiële kostendekkingsmodel BSW geven aan tevreden te zijn over het proces. Zij vinden dat er gezien de omstandigheden binnen het BSW een goede oplossing is gevonden. De technisch specialisten Water en Riool van bureau Beleid en Bedrijfsvoering voelden zich bij de bezuinigingen op het GRP onvoldoende gehoord. De keuze voor het interen op de voorziening rioolrenovaties werd vooral politiek ingegeven en niet door technisch inhoudelijke afwegingen. Dat is bij het opstellen van het BSW beter gegaan, hoewel het uitgangspunt dat het uitvoeringsprogramma volledig uitgevoerd dient te worden, nog steeds op gespannen voet staat met de noodzakelijke bezuinigingen. Er is bij de ontwikkeling van het BSW uitvoerig gesproken over de invulling van het stedelijk water beleid. Het gestelde doel om het volledige pakket maatregelen uit te (kunnen) voeren tegen geen (of beperkte) lastenverzwaring voor de burgers is (theoretisch) gehaald. 18

20 Punt is dat inhoudelijke en financiële aspecten los zijn behandeld en niet tegen elkaar zijn afgezet. Kort gezegd, stond het maatregelenpakket vast (zoals bepaald door de specialisten van de afdeling Beheer en Onderhoud) en is gezocht naar een geschikte financiering. In het BSW is geen kosten-baten discussie gevoerd. Er is niet gesproken over haalbare ambities, al dan niet toelaatbare risico s en eventuele consequenties van het verlagen van de doelstellingen. Hierbij wordt opgemerkt dat Heerlen geen uitzondering is op de meeste andere gemeenten in Nederland, waar een vergelijkbare aanpak wordt gevolgd. Er zijn echter gemeenten waar de laatste jaren meer aandacht wordt gegeven aan bovengenoemde kosten-baten afweging. Ook door nationale instellingen als Rioned en Stowa wordt gewerkt aan geschikte methoden om hier meer handen en voeten aan te geven. Bestuurlijk Bij de totstandkoming van het BSW is het college betrokken via een college themabijeenkomst waarin financiën en de vervangproductie aan bod zijn gekomen. Het college kon uit een aantal (financiële) varianten kiezen. De voorkeursvariant is ter goedkeuring aan de raad voorgelegd en door de raad vastgesteld. Bij de raadsvergadering waarbij het BSW is vastgesteld, zijn er aan de raad dus geen financieel-inhoudelijke keuzes voorgelegd Ondanks het belang van het onderwerp, beschouwen veel bestuurders het rioleringsbeleid als technisch en complex; als een onderwerp dat lastig is te doorgronden. De wijze waarop de raad wordt geïnformeerd over haar wettelijke zorgtaken en de keuzemogelijkheden die de raad krijgt aangeboden bij het vaststellen van het rioleringsbeleid, spelen in dit verband natuurlijk een belangrijke rol. Hoewel aan het college wel een aantal financiële varianten zijn voorgelegd, zijn bij de totstandkoming van het BSW zowel het college als de raad niet betrokken geweest bij een inhoudelijke kosten-baten afweging van het uitvoeringsprogramma. Mogelijke investeringsprogramma s en mogelijke (alternatieve) strategieën zijn niet met de raad besproken. Het BSW is na afronding als geheel aan de raad ter vaststelling aangeboden. Hiermee zijn aan de raad dus geen beleidskeuzes en daarbij horende consequenties voor het behalen van de onderliggende doelstellingen voorgelegd, waardoor hun rol in de besluitvorming beperkt was. Jaarlijks wordt het rioleringsbeleid geëvalueerd door middel van een jaarverantwoording. Deze wordt voorgelegd aan de raad. Een belangrijk onderdeel van deze rapportages is de paragraaf Onderhoud Kapitaalgoederen waarin de raad wordt geïnformeerd over de werkelijke uitgaven voor beheer & onderhoud van de riolering, en of deze overeenkomen met de begroting. De jaarverantwoording geeft inzicht in de jaarlijkse voortgang van de uitvoering, maar niet de mate waarin doelstellingen zijn bereikt. Deze inhoudelijke evaluatie vindt plaats bij het opstellen van een nieuw beleidsdocument. De rapportages hebben onvoldoende diepgang om een discussie over het al dan niet behalen van de doelstellingen en bijsturing van het rioleringsbeleid plaats te laten vinden. In die zin is er geen heroverwegingsmoment voor het uitvoeringsprogramma van het BSW. 19