Prelex

Transcriptie

1 Fiche 1: wijziging vijf richtlijnen arbeidsrecht zeevarenden 1. Algemene gegevens Titel voorstel Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende zeevarenden, tot wijziging van de Richtlijnen 2008/94/EG, 2009/38/EG, 2002/14/EG, 98/59/EG en 2001/23/EG. Datum ontvangst Commissiedocument 18 november 2013 Nr. Commissiedocument COM(2013) 798 Prelex Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board SWD(2013) 461 Behandelingstraject Raad Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (WSBVC) Eerstverantwoordelijk ministerie Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement, gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen a) Rechtsbasis Artikel 153, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement De Commissie stelt voor dat Raad en EP besluiten door middel van de gewone wetgevingsprocedure: besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad en met medebeslissing van het EP. c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen Niet van toepassing Bijlage fichedocument, pagina 1

2 2. Samenvatting BNC-fiche Korte inhoud voorstel De Commissie stelt voor de (mogelijkheid tot) uitsluiting van zeevarenden van de werkingssfeer van vijf EU-richtlijnen voor arbeidsrecht te herzien. Het herzieningsvoorstel beoogt een betere bescherming van de in het EU-handvest van de grondrechten verankerde rechten in het EUarbeidsrecht en het tot stand brengen van gelijke concurrentiekansen voor de sector op EU-niveau. Het werk van zeevarenden aan boord van zeeschepen wordt door specifieke omstandigheden gekenmerkt en bij de beoordeling van de sociale positie van zeevarenden moet hier rekening mee gehouden worden. Ten aanzien van de richtlijnen insolventie werkgever en Europese Ondernemingsraad stelt de Commissie voor de uitsluitingen te schrappen. Daarnaast stelt de Commissie voor dat lidstaten van de richtlijn informatie en raadpleging af kunnen wijken door middel van specifieke bepalingen voor bemanningen van schepen op volle zee mits deze een gelijkwaardig beschermingniveau voor de sector bieden. Tenslotte wordt voorgesteld om de huidige uitsluitingen bij de richtlijnen collectief ontslag en overgang van ondernemingen te schrappen, en lidstaten de mogelijkheid te geven, na raadpleging van sociale partners, af te wijken van de algemene werkingssfeer van de richtlijn voor de maritieme sector. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel Artikel 153, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de EU. Het kabinet oordeelt positief over zowel de subsidiariteit als de proportionaliteit van dit voorstel. Implicaties/risico s/kansen Nederland heeft alleen voor de richtlijn Overgang van Ondernemingen een uitzonderingsbepaling voor zeeschepen. In het Burgerlijk Wetboek is de bemanning van een zeeschip uitgesloten van de regeling over de rechten van de werknemers bij overgang van onderneming. Als de huidige uitzondering geschrapt wordt geldt de richtlijn onverkort voor zeeschepen die in een lidstaat zijn geregistreerd en/of de vlag daarvan voeren. Dit betekent dat de bemanning van een zeeschip onder de werkingssfeer van de Richtlijn valt en dat de wetgeving hier op aangepast moet worden. Het voorstel maakt het mogelijk dat lidstaten, na raadpleging van sociale partners, kunnen afwijken van bepalingen die het behoud van rechten van werknemers betreffen. Het moet dan gaan om een overgang die uitsluitend een of meer zeeschepen betreft of in geval van een overgang van ondernemingen of vestigingen die slechts een zeeschip exploiteren. De informatie- en raadplegingsbepalingen van de richtlijn blijven in alle gevallen van toepassing en kunnen niet worden uitgesloten. Dit zal wijziging van de wetgeving vergen want de bemanning van een zeeschip is nu (ook) van de informatieverstrekking uitgesloten. Bij de overige richtlijnen maakt Nederland geen gebruik van de uitzonderingsmogelijkheden. De overige wijzigingsvoorstellen brengen dan ook geen risico s met zich mee voor Nederland. Bijlage fichedocument, pagina 2

3 Nederlandse positie Nederland staat positief tegenover het bevorderen van eerlijke concurrentievoorwaarden en bescherming van werknemers. Aangezien de zeescheepvaart een sector is waarin bij uitstek op mondiale schaal concurrentie plaatsvindt is het van belang dat de EU zich niet uit de markt prijst ten opzicht van andere werelddelen. Voor wat betreft het voorstel van de Commissie lijkt daar geen sprake van, want Nederland maakt bij vier van de vijf wijzigingsvoorstellen geen gebruik van de uitzonderingsmogelijkheden. Nederland heeft alleen bij de Wet overgang van ondernemingen een uitsluiting gemaakt voor zeevarenden. Vanwege het kostenaspect voor de sector is Nederland geen voorstander van het vervallen van de mogelijkheid tot uitsluiting van zeeschepen in de richtlijn Overgang van ondernemingen. Nederland is van mening dat bij wijziging van richtlijnen gekeken moet worden naar mogelijkheden die tot zo min mogelijk financiële effecten leiden. Als blijkt dat een meerderheid van de lidstaten het voorstel van de Europese Commissie wil steunen zet Nederland in op de mogelijkheid voor lidstaten om, na raadpleging van sociale partners voor de maritieme sector (in de zeescheepvaart en natte waterbouw) af te wijken van een of meer bepalingen van de richtlijn. In geval tijdens de onderhandelingen blijkt dat alleen een hoofdstuk over informatieverplichtingen van toepassing zou worden verklaard op zeevarenden, dan zijn de financiële effecten gering en kan Nederland hiermee instemmen. 3. Samenvatting voorstel Inhoud voorstel Zeevarenden zijn uitgesloten, of kunnen worden uitgesloten van de werkingssfeer van zes EUrichtlijnen voor arbeidsrecht. De lidstaten hebben verschillende keuzes gemaakt voor het al dan niet toepassen van uitsluitingen. Hierdoor is het mogelijk dat dezelfde categorieën werknemers in verschillende lidstaten verschillend worden behandeld. Nederland heeft alleen bij de Wet overgang voor ondernemingen een uitsluiting gemaakt voor zeevarenden. Het herzieningsvoorstel beoogt met name een betere bescherming van de in het EU-handvest van de grondrechten verankerde rechten in het EU-arbeidsrecht en het tot stand brengen van gelijke concurrentiekansen voor de sector op EU-niveau. De Commissie heeft onderzocht of het mogelijk is de uitsluitingen te schrappen, of zo aan te passen dat er sprake is van meer gelijkwaardige behandeling van zeevarenden in vergelijking tot andere werknemers. Hierbij wordt opgemerkt dat het werk van zeevarenden aan boord van zeeschepen overal ter wereld door specifieke omstandigheden wordt gekenmerkt en hier bij de beoordeling van de sociale positie van zeevarenden rekening mee moet worden gehouden. De richtlijn terbeschikkingstelling werknemers is uiteindelijk niet in het wijzigingsvoorstel betrokken, omdat het niet mogelijk zou zijn om de richtlijn zonder grote wijzigingen (m.n. van de definitie van Bijlage fichedocument, pagina 3

4 terbeschikkingstelling) op de sector toe te passen. Ook voorkomt dit in de praktijk amper terbeschikkingstelling in de maritieme sector. Het wijzigingsvoorstel omvat derhalve wijzigingen voor vijf richtlijnen. De Commissie stelt voor de uitsluitingen ten aanzien van de richtlijnen insolventie werkgever en Europese Ondernemingsraad te schrappen. De Commissie stelt tevens voor dat lidstaten bij de richtlijn informatie en raadpleging met betrekking tot de bemanning van schepen die op volle zee varen alleen van de algemene bepalingen van de richtlijn kunnen afwijken wanneer een gelijkwaardig beschermingniveau gewaarborgd is en de betrokken werknemers daadwerkelijk een beroep daarop kunnen doen. Verder stelt de Commissie voor om in de richtlijnen collectief ontslag en overgang van ondernemingen de uitsluiting voor (bemanningen van) zeeschepen te laten vervallen, maar wel specifieke bepalingen voor de sector op te nemen. Bij beide richtlijnen blijft het voor lidstaten mogelijk, na raadpleging van sociale partners, in bepaalde gevallen af te wijken van onderdelen van de richtlijn. Bij de richtlijn overgang van ondernemingen wordt verder de werkingssfeer van de richtlijn uitgebreid naar (onderdelen van) ondernemingen of vestigingen die zeeschepen exploiteren die in lidstaten zijn geregistreerd en of de vlag daarvan voeren, ook wanneer deze zich niet binnen de territoriale wateren van EU-lidstaten bevinden. Impact assessment Commissie De Commissie heeft op 28 november 2013 een formele effectbeoordeling gepresenteerd. Hierbij zijn voor alle richtlijnen vier beleidsopties uitgewerkt: van niets doen tot het schrappen van de uitsluitingsclausules. Naast de huidige vijf richtlijnen uit het herzieningsvoorstel van de Commissie maakte ook de richtlijn terbeschikkingstelling werknemers onderdeel uit van de effectbeoordeling. De conclusie in de effectbeoordeling was om voor deze richtlijn geen maatregelen te nemen. De Commissie heeft besloten om een voorstel uit te brengen dat overeenstemt met de conclusies uit het effectbeoordelingsverslag. Het voorstel van de Commissie omvat derhalve wijzigingsvoorstellen voor vijf richtlijnen. 4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel a) Bevoegdheid Artikel 153, lid 2, VWEU geeft de Unie de bevoegdheid om het beleid van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen met het oog op de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden. Nederland is met deze grondslag akkoord voor zover het betreft de wijziging van richtlijnen insolventie werkgever, Europese ondernemingsraad en informatie en raadpleging, die op (thans) artikel 153 VWEU zijn gebaseerd. De richtlijnen collectief ontslag en overgang ondernemingen hebben echter een andere grondslag. Voor wijziging van deze richtlijnen moet volgens Nederland worden aangesloten bij die grondslag (thans artikel 115 VWEU). Bijlage fichedocument, pagina 4

5 b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel Het kabinet oordeelt positief over de subsidiariteit van dit voorstel hoewel het mondiale karakter van de zeescheepvaart niet uit het oog moet worden verloren. De uitsluitingsclausules kunnen het effect hebben dat werknemers uit de zeevaartsector in verschillende lidstaten verschillend worden behandeld. Vanuit het oogpunt van betere bescherming van een aantal rechten uit het EU-Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en gelijke concurrentievoorwaarden voor bedrijven in de Europese Unie is het van belang dat verschillen in uitsluiting tussen lidstaten geminimaliseerd worden. Ook over de proportionaliteit is het kabinet positief. Het voorstel gaat niet verder dan noodzakelijk om de beoogde doelstellingen te bereiken, en past bij de richtlijnen informatie en raadpleging, collectief ontslag en overgang van ondernemingen de regels zodanig aan dat deze rekening houdt met de specifieke kenmerken van de maritieme sector. Hierbij zij opgemerkt dat de zeescheepvaart in een mondiale context opereert en de voorstellen niet verder zouden moeten gaan dan strikt noodzakelijk waarbij een gunstige arbeidsmarkt positie van EU zeevarenden behouden moet blijven ten opzichte van zeevarenden uit niet-eu landen. Het voorstel om de uitzonderingen in de richtlijnen insolventie werkgever en Europese Ondernemingsraad te schrappen heeft voor Nederland geen consequenties, omdat Nederland geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot uitsluiting van zeevarenden van deze richtlijnen. c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen Niet van toepassing. 5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten a) Consequenties EU-begroting Er zijn geen consequenties voor de EU-begroting. b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden Er zijn geen financiële consequenties voor de rijksoverheid en/of decentrale overheden. c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger Er zijn geen financiële consequenties voor de burger. Voor het bedrijfsleven zijn er wel financiële consequenties. Nederland heeft alleen een uitsluiting voor zeevarenden toegepast uit de richtlijn Overgang ondernemingen. Als deze richtlijn volledig op de bemanning van zeeschepen van toepassing zou worden, betekent dit dat bij verkoop van een schip de waarde met ongeveer 5% vermindert, omdat dan ook de bemanning moet worden overgenomen. Voor Nederland met een relatief jonge vloot van zeeschepen kan dit nadelig uitpakken. Als alleen het deel van de richtlijn van toepassing wordt waarin informatieverplichtingen van de werkgever aan de werknemers zijn opgenomen zijn de financiële effecten per zeeschip in het geval van overname. De Commissie Bijlage fichedocument, pagina 5

6 heeft deze laatste optie met de minste financiële effecten in haar voorstel uitgewerkt. d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden, bedrijfsleven en burger Er zijn geen gevolgen voor de regeldruk voor de rijksoverheid, decentrale overheden of burgers. Voor het bedrijfsleven bestaan de gevolgen voor regeldruk uit inhoudelijke nalevingskosten, uitgedrukt als financiële consequenties (zie punt c). De verwachting is niet dat er uit het voorstel voor Nederlandse bedrijven aanvullende administratieve lasten uit voortvloeien. 6. Implicaties juridisch a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo) De richtlijn zal aanpassing vergen van de nationale regelgeving met betrekking tot overgang van ondernemingen. Voor de overige voorgestelde wijzigingen zal naar verwachting geen Nederlandse regelgeving hoeven te worden aangepast. b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid De voorgestelde implementatietermijn is vijf jaar na de datum van inwerkingtreding. Het voorstel geeft als datum van inwerkingtreding de dag na bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. Dit is haalbaar voor Nederland. c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling Het wetsvoorstel voorziet in een evaluatie twee jaar na afloop van de implementatietermijn. 7. Implicaties voor uitvoering en handhaving a) Uitvoerbaarheid De richtlijn is uitvoerbaar: er worden geen bijzondere implicaties voorzien. b) Handhaafbaarheid In geval van de richtlijn Overgang van onderneming gaat het om civielrechtelijke handhaving Als het gaat om een informatieverplichting is niet te verwachten dat noemenswaardige effecten hieruit voortvloeien. 8. Implicaties voor ontwikkelingslanden Geen. 9. Nederlandse positie Bijlage fichedocument, pagina 6

7 Nederland staat positief tegenover het bevorderen van eerlijke concurrentievoorwaarden en bescherming van werknemers. Aangezien de zeescheepvaart een sector is waarin bij uitstek op mondiale schaal concurrentie plaatsvindt is het van belang dat de EU zich niet uit de markt prijst ten opzicht van andere werelddelen. Voor wat betreft het voorstel van de Commissie lijkt daar geen sprake van, want Nederland maakt bij vier van de vijf wijzigingsvoorstellen geen gebruik van de uitzonderingsmogelijkheden. Vanwege het kostenaspect voor de sector is Nederland geen voorstander van het vervallen van de mogelijkheid tot uitsluiting voor zeeschepen in de richtlijn Overgang ondernemingen. De richtlijn bestaat uit twee onderdelen: een hoofdstuk (II) waarin is voorgeschreven dat de werknemers bij een overgang van ondernemingen moeten worden overgenomen, en een hoofdstuk (III) dat een inlichtingenplicht voor de werkgever kent. In het voorstel van de Commissie worden beide hoofdstukken van toepassing op zeeschepen. Alleen wordt de mogelijkheid gegeven om na raadpleging van sociale partners, in een aantal situaties in de maritieme sector, te bepalen dat hoofdstuk II niet van toepassing is. Nederland is van mening dat bij wijziging van richtlijnen gekeken moet worden naar mogelijkheden die tot zo min mogelijk financiële effecten leiden. Omdat de kosten voor de eigenaars van zeeschepen aanzienlijk zijn als de richtlijn volledig op de bemanning van zeeschepen van toepassing wordt (bij verkoop van een schip vermindert de waarde met ongeveer 5%, omdat dan ook de bemanning moet worden overgenomen) heeft Nederland een voorkeur voor aanpassing van het voorstel van de Commissie waarbij alleen hoofdstuk III met de informatieverplichtingen op zeeschepen van toepassing wordt. Indien tijdens de onderhandelingen mocht blijken dat een meerderheid van de lidstaten het gehele voorstel van de Commissie wil steunen dan zet Nederland in op behoud, maar bij voorkeur verruiming, van het voorstel van de Commissie om bij hoofdstuk II de mogelijkheid aan lidstaten te geven om, na raadpleging van sociale partners, voor de maritieme sector af te wijken van een of meerdere bepalingen van de richtlijn. Bijlage fichedocument, pagina 7

8 Fiche 2: Richtlijn inzake de versterking van het vermoeden van onschuld 1. Algemene gegevens Titel voorstel Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij het proces aanwezig te zijn Datum ontvangst Commissiedocument 28 november 2013 Nr. Commissiedocument COM(2013)821 Prelex Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board SWD(2013) 478, SWD(2013) 479, SWD(2013) 500 Behandelingstraject Raad JBZ-Raad Eerstverantwoordelijk ministerie Ministerie van Veiligheid en Justitie Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement, gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen a) Rechtsbasis Artikel 82, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement De gewone wetgevingsprocedure. Raad: gekwalificeerde meerderheid. EP: medebeslissingsprocedure c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen Geen Bijlage fichedocument, pagina 8

9 2. Samenvatting BNC-fiche Korte inhoud voorstel De richtlijn wil het recht van personen om voor onschuldig te worden gehouden tot dat zij schuldig zijn bevonden aan het plegen van een strafbaar feit vaak ook aangeduid als de onschuldpresumptie versterken. Het recht op het vermoeden van onschuld wordt vervolgens geconcretiseerd in een aantal bepalingen. Autoriteiten dienen zich te onthouden van uitingen over verdachten als zouden zij reeds veroordeeld zijn. Voorts dient de bewijslast in strafzaken te rusten op het openbaar ministerie. Verder zijn verdachten niet verplicht om voor zichzelf belastende verklaringen af te leggen noch om medewerking te verlenen aan een strafrechtelijk onderzoek waarin zij als verdachte gelden. Verdachten komt bovendien een zwijgrecht toe; zij dienen hierop door middel van een cautie te worden gewezen. Ten slotte wil de richtlijn het recht van de verdachte om aanwezig te zijn bij berechting versterken. Het gaat in dit verband om algemene uitgangspunten voor wat doorgaans wordt aangeduid als de verstekregeling. Dit laatste onderdeel van de richtlijn staat in beginsel los van het recht op het vermoeden van onschuld. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel Artikel 82, tweede lid, VWEU kan theoretisch een grondslag bieden voor dit voorstel. Echter wordt in de ogen van het kabinet niet voldaan aan de in artikel 82, tweede lid, vereiste voorwaarde van noodzaak in het licht van de bevordering van de strafrechtelijke samenwerking. Subsidiariteit: negatief Proportionaliteit: niet van toepassing Implicaties/risico s/kansen Het voorstel heeft het streven te zorgen voor versterking van het recht op het vermoeden van onschuld in de lidstaten. Dit recht is verankerd in het nationale strafprocesrecht van lidstaten en verder neergelegd in artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 48 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. De voorgestelde regeling blijft beperkt tot enige weinig concrete bepalingen, waarvan de interpretatie bij implementatie door lidstaten en in internationale rechtspraak op voorhand zeer kan verschillen en tot verwarring zal leiden. Het is onduidelijk aan welke normen lidstaten precies moeten voldoen en op welke wijze dat dient te geschieden. Nederlandse positie Het kabinet hecht aan een adequate handhaving van het vermoeden van onschuld. Er bestaat echter grote twijfel of de voorgestelde regelgeving op EU-niveau die strekt tot harmonisatie van het nationale strafprocesrecht van de lidstaten daarvoor het geëigende middel is. Het recht op het vermoeden van onschuld is verankerd in het Nederlands strafprocesrecht. De in de richtlijn omschreven aspecten van het recht op het vermoeden van onschuld worden bovendien beschermd door het EVRM en zijn onderwerp van continue ontwikkeling en aanscherping in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Bijlage fichedocument, pagina 9

10 Rechten van de Mens (EHRM). De voorgestelde regeling blijft in dat opzicht beperkt tot algemene bepalingen die geen toegevoegde waarde hebben en slechts leiden tot verwarring. 3. Samenvatting voorstel Inhoud voorstel De richtlijn geeft lidstaten een algemene verplichting te waarborgen dat het vermoeden van onschuld van verdachten wordt gewaarborgd tot dat zij schuldig zijn bevonden aan het plegen van een strafbaar feit. De handhaving van het vermoeden van onschuld wordt vervolgens geconcretiseerd in een aantal bepalingen (artikelen 4 tot en met 7). Autoriteiten dienen zich te onthouden van uitingen over verdachten als zouden zij reeds veroordeeld zijn. Mocht dit wel gebeuren, dan dienen adequate maatregelen voorhanden te zijn. Voorts dient de bewijslast in strafzaken te rusten op het openbaar ministerie. Waar enige ruimte bestaat voor het verschuiven van de balans waar het gaat om de bewijslast (bijvoorbeeld bij de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel) zou dit alleen mogen plaatsvinden indien dit van (groot) belang is en bewijsvermoedens bestreden kunnen worden. Als regel geldt verder dat bij redelijke twijfel over de schuld van een verdachte, deze wordt vrijgesproken. Verder zijn verdachten niet verplicht voor zichzelf belastende verklaringen af te leggen noch medewerking te verlenen aan een strafrechtelijk onderzoek waarin zij als verdachte gelden. Verdachten komt bovendien een zwijgrecht toe; zij dienen hierop door middel van een cautie te worden gewezen. Het zwijgen van de verdachte mag door de rechter niet worden gebruikt ter ondersteuning van vaststelling van de feiten in de zaak. Ten slotte wil de richtlijn het recht van de verdachte om aanwezig te zijn bij berechting versterken. Het gaat in dit verband om enkele algemene voorschriften voor wat doorgaans wordt aangeduid als de verstekregeling in strafzaken: de bepaling van de omstandigheden waaronder behandeling van een strafzaak door de zittingsrechter toch kan plaatsvinden zonder aanwezigheid van de verdachte. Impact assessment Commissie Het impact assessment richt zich op onderbouwing van de noodzaak van het voorstel. Die noodzaak is van belang, omdat artikel 82, tweede lid, onderdeel b, VWEU, een grondslag biedt voor vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de rechten van personen in strafzaken voor zover nodig ter bevordering van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen. In het impact assessment worden globaal twee redenen vermeld die de noodzaak van een richtlijn zouden moeten onderbouwen. De Commissie stelt dat, hoewel artikel 6 EVRM reeds voorziet in bescherming van het recht op het vermoeden van onschuld, dit niet aan schendingen van dit recht in de weg staat. Dit volgt volgens de Commissie uit het feit dat in een periode van zes jaar in 26 zaken met betrekking tot lidstaten van de EU door het EHRM is geconcludeerd tot schending van het vermoeden van onschuld (op een totaal van ongeveer tien miljoen strafzaken die per jaar plaatsvinden in de Europese Unie). Verder wordt genoemd dat een veroordelende uitspraak van het EHRM weliswaar bindend is maar lidstaten formeel niet verplicht hun recht te wijzigen, en dat op dat punt ook een richtlijn nodig is. Het impact assessment levert overigens geen bewijs aan voor die stelling. Voorts maakt de Bijlage fichedocument, pagina 10

11 Commissie als tweede reden voor de noodzaak van een richtlijn gewag van de negatieve werking die schending van het recht op het vermoeden van onschuld volgens de Commissie heeft op het vertrouwen van lidstaten in elkaars rechtssystemen. Dit blijkt volgens de Commissie uit studies die zijn of worden verricht naar de praktijk van de rechtspleging in de lidstaten, en het afwijzen van een Europees aanhoudingsbevel in enkele zaken. 4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel a) Bevoegdheid Artikel 82, tweede lid, VWEU kan theoretisch een grondslag bieden voor dit voorstel. Echter wordt in de ogen van het kabinet niet voldaan aan de in artikel 82, tweede lid, vereiste voorwaarde van noodzaak in het licht van bevordering van de strafrechtelijke samenwerking, zoals hieronder nader uiteengezet bij het subsidiariteitsoordeel. b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel Subsidiariteit: Zoals hierna wordt toegelicht, concludeert het kabinet dat het recht op het vermoeden van onschuld reeds besloten ligt in het recht van de lidstaten en verder wordt beschermd door het EVRM en de rechtspraak van het EHRM. De argumenten die de Commissie naar voren brengt voor de stelling dat deze bescherming onvoldoende is, overtuigen niet. Daarnaast is het zeer de vraag of er in lidstaten daadwerkelijk twijfel bestaat ten aanzien van voldoende respect voor het vermoeden van onschuld in een andere lidstaat en dat die leidt tot problemen in de samenwerking. Er is dan ook naar het oordeel van het kabinet geen reden voor harmoniserende regelgeving op EU niveau ter versterking van het recht op het vermoeden van onschuld. Het subsidiariteitsvereiste moet negatief worden beoordeeld. In de ogen van het kabinet ontbreekt de noodzaak om te komen tot een voorstel voor een richtlijn ter versterking van het recht op het vermoeden van onschuld. Die noodzaak is van belang, omdat artikel 82, tweede lid, onderdeel b, VWEU een grondslag biedt voor vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de rechten van personen in strafzaken voor zover nodig ter bevordering van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen. Het impact assessment en de toelichting bij het voorstel noemen in dit verband globaal twee redenen. De eerste reden zou zijn dat het nationale recht van de lidstaten en artikel 6 EVRM onvoldoende in staat zouden zijn om schendingen van het vermoeden van onschuld te voorkomen. Dit wordt afgeleid uit het feit dat in een periode van zes jaar in 26 zaken met betrekking tot lidstaten van de EU door het EHRM geconcludeerd is tot schending van het vermoeden van onschuld (op een totaal van ongeveer tien miljoen strafzaken die per jaar plaatsvinden in de EU). Anders dan de Commissie aangeeft vindt het kabinet dat niet substantieel te noemen. Deze redeneerwijze miskent voorts ook de functie van de rechtspraak van het EHRM, die mede is gelegen in de nadere ontwikkeling en het uitkristalliseren van de normen neergelegd in het EVRM. Als laatste onderdeel van de eerste reden noemt de Commissie nog dat een Bijlage fichedocument, pagina 11

12 veroordelende uitspraak van het EHRM lidstaten niet verplicht hun wetgeving te wijzigen, en daarom een richtlijn nodig zou zijn. Ook dat is een twijfelachtige reden, die niet strookt met de waarneming van het kabinet dat lidstaten in het algemeen op passende wijze voorzien in opvolging van een veroordeling door het EHRM. De tweede reden voor de richtlijn die wordt genoemd is die van de noodzaak tot versterking van het onderlinge vertrouwen tussen de lidstaten in elkaars rechtsstelsels. De vrees dat het recht op het vermoeden van onschuld in andere lidstaten niet zou worden gerespecteerd, zou volgens de Commissie een concrete aanleiding vormen voor wantrouwen, dat zich op zijn beurt weer zou uiten in bijvoorbeeld het afwijzen van een Europees aanhoudingsbevel. Het kabinet herkent dit, gelet op de ervaringen in de praktijk, niet. Voor zover er sprake is van verminderd vertrouwen in buitenlandse rechtsstelsels is het zeer de vraag of dit terug te voeren is op twijfel over respect voor het vermoeden van onschuld. Nederland heeft dat eerder al aangeven in reactie op het door de Commissie in 2006 gepresenteerde Groenboek over het vermoeden van onschuld (COM(2006)174); zie Kamerstukken II 2005/06, , nr Mocht zulks wel aan de orde zijn, dan is in ieder geval geen sprake van een probleem dat noodzaakt tot een instrument op EU-niveau dat het gehele nationale strafprocesrecht van lidstaten aan harmonisatie onderwerpt. Het is in dit verband illustratief dat een instrument ter versterking van het recht op het vermoeden van onschuld van onvoldoende belang werd geacht om op te nemen in de Routekaart procedurele rechten (2009/C 295/01). Die Routekaart richt zich toch juist bij uitstek op minimumvoorschriften inzake de rechten van personen in het strafproces, ter bevordering van onderlinge vertrouwen tussen lidstaten in elkaars rechtsstelsels. Proportionaliteit: Nu de subsidiariteitstoets negatief uitvalt, komt het kabinet formeel niet toe aan een beoordeling van de proportionaliteit. Mocht in de onderhandelingen over de richtlijn de subsidiariteit door de meeste lidstaten toch positief worden beoordeeld, dan is een oordeel over de proportionaliteit echter wel nodig en daarom gaat het kabinet hieronder in op de volgens Nederland negatieve aspecten van de proportionaliteit. Bij beoordeling van de proportionaliteit is vooral van belang of de voorgestelde regeling in overtuigende vorm bij zou kunnen dragen aan de doelstelling van het versterken van het recht op het vermoeden van onschuld. Daartoe is een heldere normstelling vereist die voor het nationale recht van de lidstaten en voor de strafrechtelijke samenwerking toegevoegde waarde heeft. Tevens is de heldere normstelling van belang in het kader van de uitvoerbaarheid. De richtlijn biedt die heldere normstelling niet. Allereerst bestaat onduidelijkheid over de exacte bedoeling van de richtlijn. Onduidelijk is bijvoorbeeld of lidstaten de onschuldpresumptie nu op grond van de voorgestelde richtlijn ook ergens apart en expliciet in hun strafprocessuele wetgeving dienen neer te leggen. Tijdens de expertmeeting over de onschuldpresumptie die de Commissie in februari 2013 heeft georganiseerd, kwamen verschillende standpunten naar voren over de inhoud van het recht op het vermoeden van onschuld. In het verlengde daarvan bestonden twijfel en verdeeldheid over de vraag wat de inhoud Bijlage fichedocument, pagina 12

13 van een eventueel wetgevend instrument op EU-niveau zou moeten zijn. Mogelijk beperkt de richtlijn zich daarom tot enkele weinig concrete bepalingen, zeker in vergelijking met bijvoorbeeld de zeer gedetailleerde rechtspraak van het EHRM inzake het beginsel van nemo tenetur - het recht om niet mee te hoeven werken aan eigen vervolging (zie bijvoorbeeld EHRM 5 april 2012 (Chambaz t. Zwitserland) ). Het risico bestaat in dit opzicht dat de voorgestelde richtlijn in geen verhouding staat tot het EVRM-kader, met de mogelijke gevolgen van verwarring: nu omdat de indruk zou kunnen ontstaan van een met het EVRM vergeleken lager beschermingsniveau, en in de toekomst door separate ontwikkeling van uitleg van het vermoeden van onschuld door enerzijds het Hof van Justitie van de EU en anderzijds het EHRM (zoals ook aangegeven in de reactie op het Groenboek, zie Kamerstukken II 2005/06, , nr. 455, p. 4). Dit leidt tot de conclusie dat, wil de richtlijn wel toegevoegde waarde hebben, deze anders dan thans het geval, concrete normen zou moeten bieden die zich lenen voor overneming in het nationale recht van de lidstaten. Dit is nadrukkelijk de weg die is gekozen in de richtlijnen ter bescherming van procedurele rechten die de afgelopen jaren tot stand zijn gekomen. Gewezen kan worden op de richtlijn recht op vertolking en vertaling (2010/64/EU), de richtlijn recht op informatie in strafzaken (2012/13/EU) en de richtlijn recht op toegang tot de raadsman (2013/48/EU). Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat onderdelen van de richtlijn die zich potentieel lenen voor nadere uitwerking in een concreet voorschrift, (deels) reeds voorwerp zijn van andere recente EU-instrumenten. Zo geeft de richtlijn recht op informatie in strafzaken reeds de verplichting om verdachten te informeren over hun zwijgrecht. Verder voorziet het kaderbesluit verstekvonnissen (2009/299/JBZ) in regels voor verstekvonnissen in het kader van strafrechtelijke samenwerking. Dit kaderbesluit lijkt daarmee ook al een oplossing te bieden voor het in het impact assessment vermelde afwijzen van Europees aanhoudingsbevelen op grond van het ontbreken van een verstekregeling in de uitvaardigende lidstaat. Instructief in dit verband is voorts dat het genoemde kaderbesluit zich bij het voorschrijven van minimumnormen beperkt tot specifiek de strafrechtelijke samenwerking en niet aanzet tot harmonisatie van het gehele nationale strafprocesrecht. Het zou vanuit het oogpunt van proportionaliteit ook beter zijn geweest als de onderhavige richtlijn zich tot regelgeving voor samenwerking had beperkt, in plaats van in te zetten op een algehele harmonisatie van het nationale strafprocesrecht van lidstaten. Conclusie is dat mocht de subsidiariteit door lidstaten toch positief worden beoordeeld de voorgestelde richtlijn ondanks de forse doelstelling van harmonisatie van het nationale strafprocesrecht van lidstaten, bij gebrek aan concrete en heldere bepalingen geen bijdrage kan leveren aan de doelstelling van versterking van het recht op het vermoeden van onschuld en derhalve niet voldoet aan het proportionaliteitsvereiste. c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of N.v.t. uitvoeringshandelingen Bijlage fichedocument, pagina 13

14 5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten a) Consequenties EU-begroting Geen. b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden Vooralsnog valt niet te overzien welke financiële consequenties de richtlijn zou hebben. Budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline. c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger Geen. d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden, bedrijfsleven en burger De in de concept-richtlijn voorgestelde normen zijn op grond het nationale strafprocesrecht en op grond van artikel 6 EVRM reeds integraal onderdeel van de Nederlandse praktijk en leiden derhalve niet tot kosten voor aanpassing. 6. Implicaties juridisch a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo) Afhankelijk van de wijze van implementatie zal mogelijk het Wetboek van Strafvordering moeten worden aangepast. b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid De voorgestelde implementatietermijn van 18 maanden vanaf de datum van publicatie van de richtlijn is veel te kort, indien wijziging van het Wetboek van Strafvordering noodzakelijk is. In dat geval zou een implementatietermijn van 36 maanden wel realistisch zijn. c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling N.v.t. 7. Implicaties voor uitvoering en handhaving a) Uitvoerbaarheid Bij ontbreken van concrete normen die neergelegd kunnen worden, is de vraag welke vorm van uitvoering de Commissie voor ogen heeft, anders dan handhaving van de normen die reeds op grond van het EVRM onderdeel uitmaken van het Nederlandse strafproces. b) Handhaafbaarheid N.v.t. 8. Implicaties voor ontwikkelingslanden Geen. Bijlage fichedocument, pagina 14

15 9. Nederlandse positie Het kabinet hecht aan adequate handhaving van het vermoeden van onschuld. Het kabinet is geen voorstander van de voorgestelde regelgeving op EU-niveau en zal daarop inzetten in de onderhandelingen. De in de voorgestelde richtlijn neergelegde aspecten van het vermoeden van onschuld worden thans reeds beschermd in het Nederlandse strafprocesrecht alsmede op grond van het EVRM, en zijn deze onderwerp van continue ontwikkeling en aanscherping in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). De voorgestelde regeling blijft beperkt tot enige algemene hoofdlijnen, die in dit opzicht geen toegevoegde waarde hebben, en waarvan de interpretatie met betrekking tot de wijze waarop implementatie moet plaatsvinden en uitleg in rechtspraak zal worden gegeven op voorhand zeer kunnen verschillen en tot verwarring kunnen leiden. Het kabinet heeft zijn positie bepaald mede tegen de achtergrond van de inventarisatie van EUregelgeving op subsidiariteit en proportionaliteit uit Daarin is aangegeven dat (harmonisatie van onderdelen van) het strafprocesrecht, wat Nederland betreft, primair een zaak is voor de lidstaten. Voor regelgeving op EU niveau is ruimte in geval van geconstateerde lacunes in de strafrechtelijke samenwerking tussen lidstaten. Dergelijke lacunes bestaan volgens het kabinet in elk geval niet als het gaat om het recht op vermoeden van onschuld. Bijlage fichedocument, pagina 15

16 Fiche 3: Richtlijn procedurele rechten minderjarigen 1. Algemene gegevens Titel voorstel Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure. Datum ontvangst Commissiedocument 28 november 2013 Nr. Commissiedocument COM (2013) 822 C(2013) 8178 (Aanbeveling) Prelex Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board SWD (2013) 480 Behandelingstraject Raad JBZ-Raad Eerstverantwoordelijk ministerie Ministerie van Veiligheid en Justitie Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement, gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen a) Rechtsbasis De basis voor het voorstel wordt gevormd door artikel 82, lid 2, onderdeel b, VWEU. b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement Gewone wetgevingsprocedure (artikel 294 VWEU); gekwalificeerde meerderheid in de Raad, medebeslissing Europees Parlement. c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen Niet van toepassing. Bijlage fichedocument, pagina 16

17 2. Samenvatting BNC-fiche Korte inhoud voorstel Het richtlijnvoorstel voorziet in procedurele rechten voor minderjarigen die worden verdacht van een strafbaar feit. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel Het richtlijnvoorstel is gebaseerd op artikel 82, lid 2, onderdeel b, VWEU. Dit is de juiste rechtsgrondslag. Het kabinet plaatst kritische kanttekeningen bij de subsidiariteit maar beoordeelt deze voorshands positief. Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit negatief. Implicaties De ontwerprichtlijn vloeit voort uit de resolutie van de Raad van 30 november 2009 over een routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures (hierna: routekaart). Het voorstel bevat minimumvoorschriften over de inrichting van het strafproces tegen minderjarigen. De opgesomde rechten vloeien voort uit of vormen een aanvulling op enkele andere Europese procedurele rechten die zijn vastgesteld in de routekaart. Deze zijn opgenomen in instrumenten die recent tot stand zijn gekomen. Het betreft de richtlijn recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (2010/64/EU), de richtlijn recht op informatie (2012/13/EU) en de richtlijn toegang tot een raadsman (2013/48/EU). De bijzondere voorschriften inzake de berechting van minderjarigen die nu reeds van het Wetboek van Strafvordering deel uitmaken en de voorzieningen in de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen stemmen op hoofdlijnen met de voorgestelde richtlijn overeen. Op onderdelen is aanvulling van de nationale voorschriften echter noodzakelijk. Nederlandse positie Het kabinet hecht aan een effectieve verwezenlijking van het recht op een eerlijk proces. Minderjarigen zijn tot de verwezenlijking van dit recht niet altijd zelfstandig in staat. Passende ondersteuning kan worden geboden door een ouder of vertrouwenspersoon en een raadsman. Het kabinet is van oordeel dat preciezere vormgeving van aanvullende maatregelen ter bescherming van de procespositie van minderjarigen beter aan de lidstaten zelf kan worden overgelaten. Het kabinet onderschrijft de doelstellingen van de richtlijn. Het beoordeelt de subsidiariteit voorshands positief, maar plaatst daarbij kritische kanttekeningen. De proportionaliteit wordt negatief beoordeeld. Bijlage fichedocument, pagina 17

18 3. Samenvatting voorstel Inhoud voorstel Het voorstel heeft betrekking op minderjarigen die worden verdacht van een strafbaar feit. Het beoogt de positie van minderjarigen te beschermen vanaf het moment waarop een verdenking ontstaat tot het moment waarop de berechting eindigt. Ter verwezenlijking van het recht op een eerlijk proces wordt aan de minderjarige een aantal rechten toegekend. De ontwerprichtlijn voorziet in een recht op informatie aan de minderjarige en de ouders of met ouderlijke verantwoordelijkheid belaste personen (artikelen 4 en 5), verplichte rechtsbijstand (artikel 6), een individuele beoordeling van de minderjarige en een medische beoordeling van de verdachte (artikelen 7 en 8). Naast deze rechten krijgen de minderjarigen bescherming doordat verhoren audiovisueel worden geregistreerd (artikel 9). Het richtlijnvoorstel beoogt verder de vrijheidsbeneming tot een minimale duur te beperken (artikel 10) en formuleert voor die vrijheidsbeneming ook alternatieven (artikel 11). Waar van vrijheidsbeneming sprake is, hebben minderjarigen recht op een specifieke behandeling; zo worden zij gescheiden van volwassenen geplaatst (artikel 12). Naast het voorgaande schrijft de richtlijn een voortvarende behandeling van de zaak tegen minderjarigen voor (artikel 13), dient de persoonlijke levenssfeer te worden beschermd (artikel 14), zijn minderjarigen verplicht aanwezig bij de behandeling van hun strafzaak en hebben ook ouders tot de berechting toegang (artikelen 15 en 16). Aan minderjarigen in zaken waarop het kaderbesluit inzake het Europees aanhoudingsbevel van toepassing is (Kaderbesluit 2002/584/JBZ; hierna EAB) komen ingevolge artikel 17 dezelfde rechten toe. De lidstaten dragen verder zorg voor de pedagogische training van de justitiële autoriteiten, het gevangenispersoneel en de leden van de advocatuur (artikel 19). De lidstaten worden tenslotte verplicht om initiatieven te ondersteunen die betrekking hebben op een goede omgang van instanties met minderjarigen. De Commissie heeft naast deze richtlijn ook een aanbeveling uitgebracht (C(2013) 8178) die betrekking heeft op andere kwetsbare verdachten dan minderjarigen. Deze aanbeveling roept de lidstaten ertoe op een aantal procedurele rechten van kwetsbare verdachten en beklaagden in strafprocedures en van kwetsbare personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt, te versterken. Deze rechten komen inhoudelijk overeen met de rechten die in het richtlijnvoorstel zijn voorzien voor minderjarigen. De Commissie duidt niet nader aan wat onder kwetsbare verdachten dient te worden verstaan en ziet af van het doen van (harmoniserende) voorstellen op dit punt. Impact assessment Commissie De commissie heeft door middel van een impact-assessment de gevolgen van het richtlijnvoorstel in kaart gebracht. Het gaat om een beoordeling van die gevolgen op hoofdlijnen. De kosten van de voorgestelde richtlijn voor minderjarige verdachten zouden in totaal jaarlijks 136 miljoen euro bedragen voor de lidstaten tezamen. Deze kosten zijn naar verwachting een gevolg van de Bijlage fichedocument, pagina 18

19 instrumenten voor de individuele beoordeling van de minderjarige, het recht op toegang tot een raadsman, de waarborgen tijdens het politieverhoor, de kosten voor detentie, de kosten bij de gerechten en de kosten voor de opleiding en training van personeel. Naast de geraamde kosten zouden met het voorstel ook besparingen kunnen worden gerealiseerd in de lidstaten. Deze besparingen, waarvan geen omvang is aangegeven, worden verondersteld omdat door de adequatere bescherming een effectievere gang door de strafrechtsketen mogelijk wordt. Voor de burger en het bedrijfsleven zijn volgens de impactanalyse geen effecten te verwachten. Een voorzien effect is tenslotte dat de richtlijn zal bijdragen aan het wederzijds vertrouwen van de lidstaten in elkaars rechtstelsels. 4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel a) Bevoegdheid Het voorstel beoogt een effectieve bescherming van de fundamentele procedurele rechten van minderjarigen die worden verdacht van een strafbaar feit. Het voorstel wil daarnaast het wederzijdse vertrouwen in de rechtstelsels van de lidstaten vergroten met het oog op de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. De bevoegdheid om regels te stellen inzake de strafvordering tegen personen berust op artikel 82, lid 2, onderdeel b, VWEU. Deze bevoegdheid is gegeven ter bevordering van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen en de samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie. Met het oog daarop mogen minimumvoorschriften worden gegeven met betrekking tot de rechten van personen in de strafvordering. Omdat minderjarigen ook verdachte kunnen zijn in een strafprocedure en Europese burgers en hun kinderen vrij door Europa bewegen, kan hier een bevoegdheid van de EU-regelgever worden aangenomen. Enkele van de voorgestelde bepalingen hebben een verderstrekkend karakter. In het bijzonder de voorzieningen die betrekking hebben op de duur van de vrijheidsbeneming of de voorkoming daarvan staan in een ver verwijderd verband tot de rechtsgrondslag. Hetzelfde geldt voor de verplichting tot opleiding van personen werkzaam in de justitiële jeugdinrichtingen, de justitiële autoriteiten en de advocatuur. Ook hier geldt dat, hoewel het belang van een goede opleiding kan worden onderschreven, deze vereisten in een ver verwijderd verband staan van de internationale samenwerking. Door de abstracte formulering van deze verplichting is bovendien onduidelijk waartoe de lidstaten concreet worden verplicht. Op deze genoemde onderdelen zal om een nadere toelichting worden gevraagd. b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel Het kabinet stelt voorop dat Nederland ten aanzien van de routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures uit 2009 een positieve houding had ten aanzien van de subsidiariteit. Dit richtlijnvoorstel vloeit uit deze routekaart rechtstreeks voort. Tegen deze achtergrond valt het overigens kritische oordeel over de Bijlage fichedocument, pagina 19

20 subsidiariteit voorshands positief uit. Zoals is aangegeven in de gezamenlijke brief van de Minister en Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie met het kabinetsstandpunt inzake de Nederlandse visie op een toekomstig EU JBZ-beleidskader (post-stockholm) moet telkens de afweging worden gemaakt of beleidsdoelstellingen voldoende door de lidstaten zelf kunnen worden verwezenlijkt. Daarbij zou de EU zich bij de strafrechtelijke samenwerking moeten concentreren op bijvoorbeeld het opheffen van lacunes (Kamerstukken II 2013/14, , 196). Voor zover het kabinet op dit moment kan overzien, ontstaan er voor wat betreft de procespositie van minderjarigen geen lacunes die zonder meer tot een optreden van de Europese Unie nopen. De kritische kanttekeningen van het kabinet over de subsidiariteit moeten tegen deze achtergrond worden gezien. Het kabinet merkt in dit verband nog op dat de lidstaten bij de tenuitvoerbrenging van het EU recht, ook zijn gebonden aan artikel 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het tweede lid van artikel 24 bepaalt onder meer dat de belangen van het kind in de lidstaten telkens een essentiële overweging vormen. Dit betekent dat de lidstaten bij de inrichting van het strafprocesrecht, naast met het belang van de strafvordering, betekenis toekennen aan de belangen van de minderjarige verdachte. De noodzaak om met het oog op de internationale samenwerking meer gedetailleerde en vergaande procedurele voorzieningen te treffen dan die uit het Handvest reeds voortvloeien, staat naar het oordeel van het kabinet niet vast en behoeft extra motivering. Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van het voorstel negatief. Daarbij merkt het kabinet op dat enkele van de in het voorstel opgenomen verdedigingsrechten al voortvloeien uit andere instrumenten die onlangs tot stand zijn gebracht. In het bijzonder kan hierbij worden gedacht aan de totstandkoming van een richtlijn over het recht op informatie (2012/13/EU) en de richtlijn toegang tot een raadsman (2013/48/EU). Deze instrumenten sluiten minderjarigen niet uit. Dit geldt eveneens voor het voorstel over de voorlopige rechtsbijstand (COM ). Ook dit voorstel heeft betrekking op minderjarigen. Zij hebben derhalve ook betrekking op minderjarigen die verdachte zijn van een strafbaar feit of die zijn aangehouden op grond van een Europees arrestatiebevel (EAB). Dit roept de vraag op naar de noodzaak van aanvullende voorzieningen zoals in de onderhavige ontwerprichtlijn worden voorgesteld, waarmee de proportionaliteit in het geding is. Het kabinet onderschrijft dat minderjarigen bij de verwezenlijking van het recht op een eerlijk proces ondersteuning en bescherming behoeven. Deze ondersteuning en bescherming kunnen in belangrijke mate door de aanwezigheid en de betrokkenheid van ouders of een andere vertrouwenspersoon en een raadsman worden gerealiseerd. Ook de andere genoemde rechten in het voorstel hebben tot doel om extra bescherming te bieden in situaties waarin minderjarigen kwetsbaar zijn. De toegekende verdedigingsrechten cumuleren in het voorstel. Zo ontstaat een risico op overcompensatie van de kwetsbaarheid. Een dergelijke overcompensatie doet zich voor in de gevallen waarin naast het recht op bijstand van een raadsman bij het verhoor (artikel 6), ook een verplichting geldt tot de audiovisuele registratie daarvan (artikel 9). Naar het oordeel van Bijlage fichedocument, pagina 20