Krimp als kans. Leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs

Transcriptie

1 Krimp als kans Leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs

2

3 Krimp als kans Leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs Onderzoek in opdracht van Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt Sil Vrielink Joyce Jacobs Lette Hogeling ResearchNed september 2010

4 2010 ResearchNed Nijmegen in opdracht van Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt. Alle rechten voorbehouden. Het is niet geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in publicaties zonder nauwkeurige bronvermelding. 2 - Krimp als kans

5 Inhoudsopgave MANAGEMENTSAMENVATTING 5 1 INLEIDING ACHTERGROND ONDERZOEKSOPZET 8 2 GROEI EN KRIMP IN HET ONDERWIJS PRIMAIR ONDERWIJS VOORTGEZET ONDERWIJS 15 3 RESULTATEN PANELENQUÊTE AFNAME VAN LEERLINGENAANTALLEN GEVOLGEN VAN DE LEERLINGENDALING OPLOSSINGEN LEERLINGEN- EN FORMATIEPROGNOSES 34 BIJLAGE I TABELLEN BIJ HOOFDSTUK 2 37 BIJLAGE II TABELLEN BIJ HOOFDSTUK Krimp als kans

6 4 - Krimp als kans

7 Managementsamenvatting Naar verwachting daalt het leerlingenaantal in het primair onderwijs de komende jaren in heel Nederland, en zal de daling in het voortgezet onderwijs binnen een aantal jaar volgen. In het voorliggende rapport is onderzocht in hoeverre scholen en besturen in het primair en voortgezet onderwijs nu al te maken hebben met krimp en wat de gevolgen hiervan zijn. Het onderzoek is opgebouwd uit drie delen. Het eerste deel (hoofdstuk 2) laat cijfermatig de ontwikkeling van het leerlingenaantal zien, waarbij niet alleen naar het verleden wordt gekeken maar ook naar de verwachtingen voor de toekomst. Daarnaast wordt uitgebreid aandacht besteed aan de regionale en lokale verschillen in leerlingenontwikkeling. Het tweede deel van het onderzoek (hoofdstuk 3) betrof een online enquête onder het SBO-panel, waarin schoolleiders en bestuurders is gevraagd naar hun ervaringen met krimp. Ten slotte is een zestal diepte-interviews gehouden om te kijken welke aanpak schoolleiders en bestuurders hanteren om met de gevolgen van krimp om te gaan. Deze casestudies zijn in hoofdstuk 3 terug te lezen. In deze managementsamenvatting worden de belangrijkste resultaten uit het rapport weergegeven. Groei en krimp in het primair onderwijs Het aantal leerlingen in het basisonderwijs is de afgelopen tien jaar nauwelijks veranderd en ligt rond de 1,55 miljoen. In dezelfde periode heeft het speciaal basisonderwijs wel te maken gekregen met een flinke leerlingendaling (-16%). Onder invloed van het WSNS-beleid blijven deze kinderen steeds vaker meedraaien in het reguliere onderwijs. De ontwikkeling van het aantal leerlingen loopt regionaal overigens sterk uiteen. In het zuiden van Nederland en in Groningen is het leerlingenaantal de afgelopen tien jaar (sterk) gedaald, terwijl in Utrecht en Flevoland het leerlingenaantal juist groeide. Ook op lokaal niveau zijn er duidelijke verschillen te zien. Daarbij valt op dat het aantal leerlingen in veel steden (o.a. Groningen, Brabantse stedenrij) is gegroeid, en op het platteland juist is gedaald. Ook binnen de provincie Limburg zijn er grote regionaal verschillen in krimp: Parkstad Limburg en Maastricht Mergelland laten de grootste afname zien. Vooruit kijkend naar de komende tien jaar is de verwachting dat het aantal leerlingen in het basisonderwijs sterk daalt. Vooral in de periode neemt het leerlingenaantal sterk af (-7%). Ook hier zien we echter grote regionale verschillen. Uit de door ons opgestelde leerlingenprognoses blijkt dat vooral in Groningen, Friesland, Drenthe, Gelderland en Limburg het leerlingenaantal sterk zal dalen (11 à 12% in de periode ). In de overige provincies is de leerlingendaling relatief kleiner. Opvallend is verder dat veel grote steden de komende jaren (nog) te maken zullen krijgen met een groei van het leerlingenaantal, terwijl in de rest van het land het aantal leerlingen (sterk) daalt. Beleidsmatig dient hiermee rekening te worden gehouden. Groei en krimp in het voortgezet onderwijs In het voortgezet onderwijs is het aantal leerlingen de afgelopen tien jaar licht gestegen (5%) en wordt voor de komende vijf jaar (2010 t/m 2015) nog een verdere groei verwacht. Daarna neemt het aantal leerlingen naar verwachting af. Net als in het basisonderwijs, vertoont ook de leerlingenontwikkeling in het voortgezet onderwijs grote regionale verschillen. Daarbij valt op dat in Limburg en Noord-Groningen het leerlingenaantal al enkele jaren (sterk) daalt, terwijl in Flevoland, Eemland en delen van Gelderland de afgelopen jaren nog sprake was van groei. In de komende tien jaar neemt het aantal leerlingen in Groningen en Limburg verder af en zullen ook in Friesland, Zeeland, Noord-Brabant en Gelderland de leerlingaantallen gaan dalen. In de regio s Utrecht, Flevoland, Zuidelijk Noord-Holland en Haagland is het beeld omgekeerd en neemt het leerlingaantal de komende 5 à 10 jaar nog duidelijk toe. Vooral in de grote steden is dat het geval. 5 - Krimp als kans

8 Op grond hiervan kunnen we concluderen dat het aantal krimpregio s de komende jaren toeneemt en dat het leerlingaantal vanaf 2015/2016 vrijwel overal in Nederland gaat dalen. Groningen en Limburg leiden hierbij de dans en zijn om die reden interessante proeftuinen voor de ontwikkeling van krimpproof beleid. Resultaten panelenquête Ongeveer de helft van de scholen/besturen in het primair onderwijs heeft afgelopen schooljaar (2009/2010) te maken gehad met een afname van het aantal leerlingen. In het voortgezet onderwijs ligt dit aandeel lager. Vooral in het noorden, oosten en zuiden van het land hebben veel scholen/besturen te maken gehad met een leerlingendaling. Voor dit jaar (2010/2011) verwacht bijna de helft van alle schoolleiders en bestuurders in het primair onderwijs een daling van het leerlingenaantal. In het voortgezet onderwijs verwacht ongeveer een derde van de respondenten dat (in juni 2010). Ook hier zien we duidelijke regionale verschillen. Voor scholen en besturen heeft een daling van het leerlingenaantal een aantal (negatieve) gevolgen. De meest genoemde is de vermindering van de lumpsum. Dit hangt samen met het feit dat de (personele en materiële) bekostiging in het onderwijs sterk afhankelijk is van het aantal leerlingen. Daarnaast geven veel respondenten aan dat door de terugloop van leerlingen er geen nieuw personeel (meer) kan worden aangesteld (po 62%, vo 38%) en het personeelsbestand vergrijst (38%). Door sommige respondenten wordt hierbij overigens de kanttekening geplaatst dat dit laatste (vergrijzing) uiteraard ook afhankelijk is van het natuurlijk verloop van personeel in de organisatie. Indien het natuurlijk verloop beperkt is en scholen/besturen bij (dreigend) ontslag vasthouden aan het last in, first out principe, zal een daling van het leerlingenaantal leiden tot een vergrijzing van het personeelsbestand. Wanneer er de komende jaren veel oudere werknemers vertrekken, verandert er vermoedelijk echter maar weinig. Verder blijkt uit de enquête dat een daling van het leerlingenaantal ook effect heeft op het onderwijsaanbod en de interne organisatie van scholen. In het voortgezet onderwijs wijst bijna twee vijfde van de respondenten op een verschraling van het vakkenaanbod (minder keuze voor leerlingen). In het primair onderwijs geven diverse schoolleiders aan dat zij door de terugloop van leerlingen gedwongen zijn om combinatiegroepen te vormen en/of te snijden in het aantal uren remedial teaching. De kwaliteit van het onderwijs komt hierdoor onder druk te staan. Aanpassingsstrategieën Om tijdig in te kunnen spelen op een eventuele leerlingendaling is het van groot belang dat scholen en besturen inzicht hebben in hun toekomstige leerlingenontwikkeling. Daarna staan zij voor de opgave om te komen tot oplossingen die zo mogelijk structureel de negatieve gevolgen van krimp opvangen. In dit onderzoek is een inventarisatie gemaakt van dergelijke aanpassingsstrategieën. Aan schoolleiders en bestuurders die te maken hebben (gehad) met krimp is gevraagd hoe zij de terugloop van leerlingen opvangen. De verschillende oplossingen kunnen grofweg in zes groepen verdeeld worden. Samenwerking met andere scholen, waarbij bijvoorbeeld de directiestructuur wordt aangepast en één directeur meerdere scholen gaat managen, is er daar één van. Daarnaast zijn mobiliteit van personeel en het invoeren van strategisch personeelsbeleid genoemd als maatregel om de gevolgen van krimp te beperken. Door schoolleiders en bestuurders wordt de inzet van relatief veel oudere leerkrachten soms ervaren als een kostenpost, terwijl met een daling van het leerlingenaantal al minder geld binnenkomt. Sommige respondenten zien dan ook een oplossing in het bevorderen van de uitstroom van relatief dure oudere werknemers (stimuleren van het FPU gebruik) en het behoud van jong personeel. Hierbij wordt overigens wel opgemerkt dat het stimuleren van vervroegd pensioen (FPU) vaak ook kosten met zich meebrengt in de vorm van vertrekregelingen. Verder wordt aangegeven dat een terugloop van het leerlingenaantal ook effect heeft op de materiële instandhouding. Soms komen klaslokalen leeg te staan omdat er simpelweg minder leerlingen op een 6 - Krimp als kans

9 school zitten. Om de kosten hiervan (vaste lasten) enigszins te kunnen compenseren proberen diverse schoolleiders en bestuurders om samen te werken met instanties zoals buitenschoolse opvang of peuterspeelzaal. Dit leidt niet alleen tot meer inkomsten voor de school uit verhuren van toch al overbodige lokalen, maar op termijn naar verwachting ook tot meer instroom van leerlingen op de basisschool. Profilering van de school Naast de hiervoor genoemde oplossingen, verwachten veel respondenten de slag om de leerlingen te gaan winnen door de school nadrukkelijk te profileren en de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Of dit ook echt zoden aan de dijk zet, is echter de vraag. Op schoolniveau helpen deze maatregelen vermoedelijk wel om de instroom te vergroten, maar op lokaal en regionaal niveau bieden zij geen oplossing voor de krimp. Dit komt vooral omdat scholen op dit niveau allemaal in dezelfde vijver vissen. Versterking van de concurrentiepositie (marktaandeel) leidt dan ook vooral tot een verschuiving van het probleem van de ene naar de andere school. Regeren is vooruitzien Om tijdig te kunnen anticiperen op een daling van het leerlingenaantal is het van belang dat scholen/besturen beschikken over goede leerlingenprognoses en hiervan ook gebruik maken. Uit de enquête blijkt dat de meeste schoolleiders/bestuurders (87%) beschikken over een actuele leerlingenprognose. In veel gevallen is deze opgesteld door de gemeente en/of het bestuursbureau. In hoeverre deze leerlingenprognoses aansluiten op de behoeften van het veld, is niet bekend. Wel blijkt dat ongeveer de helft van alle schoolleiders/bestuurders behoefte heeft aan een goede leerlingenprognose. In het primair onderwijs bestaat vooral behoefte aan prognoses op schoolniveau, bestuursniveau en regionaal niveau, en in het voortgezet onderwijs op school- en regionaal niveau. Hoewel de meeste scholen/besturen beschikken over een actuele leerlingenprognose, wordt deze in de praktijk lang niet altijd gebruikt bij opstellen van een meerjaren formatieplan. In het primair onderwijs beschikt 64 procent van de scholen/besturen over een meerjaren formatieplan met informatie over het toekomstige leerlingenaantal. In het voortgezet onderwijs is dat 67 procent. Dit betekent dat ongeveer een derde van de scholen/besturen (nog) geen gebruik maakt van prognoses bij opstellen van het personeelsbeleid. Gezien de demografische omslag die gaat komen, is dit een ongewenste situatie. Regeren is immers vooruitzien, zo blijkt uit de interviews. Om te anticiperen op de leerlingendaling en krimppijn te voorkomen, is het daarom van belang dat meer scholen gebruik gaan maken van prognoses bij het opstellen van beleid. Regionale verschillen vereisen regionaal maatwerk De ontwikkeling van het aantal leerlingen in po en vo loopt regionaal sterk uiteen, zo hebben we hiervoor gezien. In sommige regio s was de afgelopen jaren sprake van krimp en daalt het aantal leerlingen de komende jaren verder. In andere regio s groeide het aantal leerlingen juist, maar zal de komende jaren een omslag plaatsvinden (van groei naar krimp). En dan zijn er ook nog gemeenten waar de komende jaren nog een (sterke) groei van het leerlingenaantal zal optreden. Beleidsmatig levert dit een flinke puzzel op. Zo zullen scholen in krimpregio s te maken krijgen met een daling van formatie en scholen in groeigemeenten juist met een toename. Daarnaast lopen ook op het terrein van de onderwijsvoorzieningen en het onderwijsaanbod de ontwikkelingen uiteen. In krimpregio s dreigt een verschraling van het aanbod en eventuele sluiting van scholen, terwijl in groeigemeenten mogelijk nog moet worden bijgebouwd. Voor het oplossen van al deze problemen is daarom ook regionaal maatwerk vereist. 7 - Krimp als kans

10 1 Inleiding 1.1 Achtergrond De komende vier à vijf jaar daalt het leerlingenaantal in het primair onderwijs. In de ene regio is deze krimp sterker dan in de andere. Daaraan gerelateerd zullen ook in het voortgezet onderwijs op regionaal niveau binnen een aantal jaren de gevolgen van deze demografische ontwikkelingen zichtbaar zijn. Volgens de meest recente bevolkingsprognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) krimpt in Nederland de leeftijdscategorie 0-19 jaar tussen 2009 en 2030 met 5 procent naar 3,7 miljoen 1. Het aantal leerlingen in het primair onderwijs neemt de komende jaren af als gevolg van deze demografische ontwikkelingen (OCW, 2009) 2. In het voortgezet onderwijs neemt het aantal leerlingen tot vermoedelijk eerst wat toe, en daarna duidelijk af. Een daling van het aantal leerlingen is nu al te zien in de provincies Groningen, Drenthe, Zeeland en Limburg. De themagroep Krimp en Onderwijs van het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling ziet in de leerlingendaling vooral financiële gevolgen voor het onderwijs 3. Zo zouden kostenremanentie, de vergrijzing van het personeelsbestand en noodzakelijke investeringen van schoolbesturen in planning en communicatie leiden tot financiële tekorten van scholen die zij uit eigen reserves zullen moeten opvangen. Hierdoor kunnen minder middelen voor het primaire proces ingezet worden, wat een risico voor de kwaliteit van het onderwijs betekent. Verder leidt volgens de themagroep de leerlingendaling tot een (regionaal) overschot aan leraren en een vergrijsd personeelsbestand, als gevolg van het vaak gehanteerde last in-first out principe. De Taskforce Onderwijs en Demografische Omslag concludeert na een inventarisatie bij scholen in Zuid- Limburg dat de leerlingendaling al tot aanpassingsstrategieën heeft geleid. Zo wordt zowel de huisvesting als het personeelsbestand geflexibiliseerd, en wordt door de optimalisering van schaalgrootte de efficiëntie vergroot 4. Net als de themagroep Krimp en Onderwijs waarschuwt de Taskforce voor risico s voor de kwaliteit, diversiteit en spreiding van het onderwijs. De geschetste ontwikkelingen geven de noodzaak aan om oplossingen te vinden voor de gevolgen van krimp. 1.2 Onderzoeksopzet In opdracht van het Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (SBO) is onderzocht in hoeverre scholen en besturen in het primair en voortgezet onderwijs nu al te maken hebben met een daling in het leerlingenaantal en wat daarvan de gevolgen zijn. In het volgende hoofdstuk worden voor het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs naast de huidige leerlingencijfers ook prognoses van leerlingenaantallen gepresenteerd. Tevens wordt ingegaan op regionale verschillen in deze cijfers. In hoofdstuk 3 worden de resultaten van de online enquête naar krimp onder SBO-panelleden uit het primair en voortgezet onderwijs gecombineerd met interviews onder schooldirecteuren. Hierin wordt aandacht besteed aan de aanpassingsstrategieën die scholen zelf aangenomen of ontwikkeld hebben om de gevolgen van krimp op te kunnen vangen Centraal Bureau voor de Statistiek (2010) Bevolkingsprognose Den Haag. Ministerie van OCW (2009) Referentieraming Den Haag. Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling, Themagroep Krimp en Onderwijs (2009) Positionpaper Krimp en Onderwijs. Den Haag. Taskforce Onderwijs en Demografische Omslag (2009) Krimppijn. Aanval op de gevolgen van krimp voor het onderwijs. Provincie Limburg. 8 - Krimp als kans

11 2 Groei en krimp in het onderwijs Als gevolg van demografische ontwikkelingen neemt het aantal leerlingen in het basisonderwijs de komende jaren af. Veel scholen zullen hierdoor te maken krijgen met een daling van de formatie en met teruglopende inkomsten. In het voortgezet onderwijs werkt deze ontwikkeling met enige vertraging door en zal het aantal leerlingen vanaf 2015 gaan dalen. Tot die tijd neemt het leerlingaantal in het voortgezet onderwijs eerst licht toe. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we hier nader op in, en brengen we de ontwikkeling van het leerlingenaantal in kaart. We kijken daarbij zowel naar het verleden als naar de toekomst. Verder besteden we uitgebreid aandacht aan de regionale verschillen in de leerlingenontwikkeling. Zodoende ontstaat een gedetailleerd beeld van groei en krimp in het primair en voortgezet onderwijs. 2.1 Primair onderwijs Het primair onderwijs omvat het basisonderwijs (bo), het speciaal basisonderwijs (sbo) en het (voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so). In totaal gaat het hierbij om zo n 1,66 miljoen leerlingen. Het basisonderwijs is bedoeld voor kinderen van 4 tot en met 12 jaar en herbergt op dit moment circa 1,5 miljoen leerlingen. Het speciaal basisonderwijs is bestemd voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (lom) en moeilijk lerende kinderen (mlk), en het (voortgezet) speciaal onderwijs voor kinderen met een handicap of een (ernstige) onderwijsbeperking. Ontwikkeling aantal leerlingen Het aantal leerlingen in het basisonderwijs is de afgelopen 10 jaar niet noemenswaardig veranderd en schommelt al jaren rond de 1,55 miljoen (Figuur 1). In het speciaal basisonderwijs nam het aantal leerlingen in dezelfde periode sterk af (-16%), vooral onder invloed van het WSNS-beleid. 5 Tien jaar geleden (2000/01) zaten er in het speciaal basisonderwijs nog circa leerlingen. Afgelopen schooljaar (2009/10) waren dat er (zie Tabel B1.10). Veel van deze zorgleerlingen gaan nu, vaak met ambulante begeleiding, naar het gewone basisonderwijs. Het aantal leerlingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs is de afgelopen tien jaren sterk gestegen (48%). Afgelopen schooljaar (2009/10) gingen er circa leerlingen naar het (voortgezet) speciaal onderwijs. Tien jaar geleden waren dat er nog maar (zie Tabel B1.12). Vooral in het voortgezet speciaal onderwijs is het aantal leerlingen sterk gegroeid. Dit komt vooral door de groei van het aantal zeer moeilijk opvoedbare kinderen (zmok) en het aantal langdurig zieke kinderen (psychisch) WSNS staat voor Weer samen naar school. Ministerie van OCW (2010) Kerncijfers Den Haag. 9 - Krimp als kans

12 Figuur 1 - Ontwikkeling aantal leerlingen po, naar schooltype (index 2000=100) Bekostiging De bekostiging van basisscholen is in belangrijke mate afhankelijk van het aantal leerlingen dat zij hebben. Dit geldt zowel voor de personele bekostiging als de materiële bekostiging. Daarnaast ontvangen basisscholen, op basis van de gewichtenregeling, extra financiële middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. De omvang hiervan is afhankelijk het aantal zogenaamde gewichtenleerlingen. Tot 1 augustus 2006 werden daarbij de volgende groepen onderscheiden: 0,25 voor Nederlandse leerlingen van laagopgeleide ouders 0,40 voor schipperskinderen 0,70 voor woonwagen- en zigeunerkinderen 0,90 voor allochtone leerlingen met laagopgeleide ouders. Sinds 1 augustus 2006 is een nieuwe gewichtenregeling van kracht en telt alleen het opleidingsniveau van de ouders mee. In deze nieuwe regeling wordt gewerkt met twee gewichten: 0,3 voor leerlingen van ouders die maximaal lbo/vbo hebben, en 1,2 voor leerlingen van wie één ouder maximaal basisonderwijs heeft en de andere maximaal lbo/vbo. De nieuwe gewichtenregeling is tussen 2006 en 2010 stapsgewijs ingevoerd. Daarbij werden elk jaar twee extra leeftijdsgroepen volgens de nieuwe systematiek geteld. Afgelopen schooljaar (2009/10) waren er ongeveer leerlingen met gewicht 0,3 en ongeveer leerlingen met gewicht 1,2. Het totaal aantal gewichtenleerlingen ligt daarmee duidelijk lager dan in schooljaar 2000/2001 (zie Tabel B1.1). Het aantal leerlingen zonder gewicht is -omgekeerd- juist sterk toegenomen (zie Figuur 2). De bekostiging is hierdoor op veel scholen negatief beïnvloed Krimp als kans

13 Figuur 2 - Ontwikkeling percentage gewichtenleerlingen basisonderwijs (%) Regionale verschillen in leerlingenontwikkeling De ontwikkeling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs loopt regionaal sterk uiteen (zie Figuur 3) 7. In de provincies Utrecht en Flevoland nam het aantal leerlingen de afgelopen 10 jaar sterk toe (resp. 9,2% en 7,6%), en ook in Drenthe, Overijssel en Noord-Holland was er sprake van een lichte groei (ca. 4%). Tegelijkertijd nam het aantal leerlingen in Limburg, Noord-Brabant, Zeeland, Zuid-Holland en Groningen af. Vooral in Limburg was er sprake van een sterke leerlingendaling (-13%). Figuur 3 - Ontwikkeling aantal leerlingen basisonderwijs, naar provincie (%) Figuur 4 laat zien dat de leerlingenontwikkeling niet alleen tussen provincies verschilt, maar ook daarbinnen. In de provincie Groningen tekent zich hierbij een duidelijk verschil af tussen de stad (groei) 7 In Bijlage I zijn tabellen opgenomen met cijfers over de ontwikkeling van het aantal leerlingen per provincie (Tabel B1.2) en RPA-gebied (Tabel B1.6). In de spreadsheet leerlingendaling po, te downloaden op vindt u de ontwikkeling van het aantal leerlingen per gemeente Krimp als kans

14 en het platteland (krimp). Daarbij valt op dat vooral in Noord Groningen het leerlingenaantal sterk is gedaald (-12%). In Noord-Brabant zien we een soortgelijk patroon, van groei in de grote steden (Breda, Tilburg, Eindhoven, Den Bosch, Helmond) en krimp op het platteland. Verder valt op dat de leerlingendaling in Zuid-Holland zich vooral heeft voorgedaan in het Groene Hart en in Rotterdam/Rijnmond, terwijl in Den Haag, Pijnacker-Nootdorp en Lansingerland het leerlingenaantal is toegenomen. In Limburg is het aantal leerlingen de afgelopen 10 jaar in alle gemeenten gedaald, maar zijn er wel duidelijke verschillen in het tempo waarin dit is gebeurd. Vooral in Parkstad Limburg (-19%) en Maastricht Mergelland (-18%) nam het aantal leerlingen sterk af (zie Tabel B1.7). In Noord- en Midden-Limburg was de leerlingendaling duidelijk minder groot (circa 10%). Figuur 4 - Ontwikkeling aantal leerlingen basisonderwijs per gemeente, (%) 8 8 In de spreadsheet leerlingendaling po, te downloaden op vindt u de ontwikkeling van het aantal leerlingen per gemeente Krimp als kans

15 Leerlingenprognose basisonderwijs: van groei naar krimp, en omgekeerd De ontwikkeling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs hangt nauw samen met die van de zogenaamde basisgeneratie 9, alleen liggen de aantallen ruim lager (zie Figuur 5). Dit verschil komt vooral door de deelname van kinderen aan het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs. In de afgelopen 10 jaar is het aantal 4- tot 12-jarigen in Nederland nauwelijks veranderd, en is ook het aantal leerlingen in het basisonderwijs vrijwel constant gebleven. Voor de komende 10 jaar wordt echter een sterke daling van het aantal 4- tot 12-jarigen verwacht, waarna de basisgeneratie (BG_0412) weer licht zal stijgen. 10 Het aantal leerlingen in het basisonderwijs neemt hierdoor tussen 2010 en 2020 eerst sterk af en daarna weer licht toe. Vooral in de periode is de leerlingendaling groot (zie Figuur 5). 11 Figuur 5 Prognose aantal leerlingen basisonderwijs, De ontwikkeling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs loopt, net als die van de basisgeneratie, regionaal sterk uiteen. Dit hangt vooral samen met de (regionale) ontwikkeling van het aantal geboorten. Op basis van de Regionale bevolkingsprognose (PBL/CBS) en cijfers over de (gemeentelijke) onderwijsdeelname is voor alle gemeenten in Nederland een leerlingenprognose opgesteld. We zijn daarbij uitgegaan van de gemiddelde onderwijsdeelname in de afgelopen drie jaar. Verder zijn we er vanuit gegaan dat verreweg de meeste leerlingen in het basisonderwijs in de eigen woonplaats naar school gaan, en er nauwelijks grensverkeer plaatsvindt. Als gevolg van demografische ontwikkelingen neemt het aantal leerlingen in het basisonderwijs de komende jaren sterk af. Vooral in Groningen, Friesland, Drenthe, Gelderland en Limburg is dat het geval (zie Figuur 6). Tussen 2009 en 2015 neemt het aantal leerlingen in deze provincies met zo n 11 à 12 procent af. In de overige provincies is de leerlingendaling relatief kleiner (zie Tabel B1.5). Dit geldt vooral voor de provincies Noord- en Zuid-Holland en Flevoland Tot de basisgeneratie rekenen we alle 4- tot en met 11-jarigen, plus 30 procent van het aantal 12-jarigen. Deze definitie komt overeen met het programma van eisen voor leerlingenprognoses van de VNG. PBL/CBS (2010) Regionale prognose Den Haag. Zie ook: Ministerie van OCW (2009) Referentieraming Den Haag Krimp als kans

16 Kijken we naar de periode tot 2020 dan is het beeld niet wezenlijk anders. In de meeste provincies neemt het aantal leerlingen na 2015 verder af (zie Tabel B1.4). Het tempo waarin dit gebeurt, loopt echter wel uiteen. In Groningen, Friesland en Drenthe is de leerlingendaling relatief beperkt en neemt vanaf 2018/19 het leerlingenaantal al weer toe. In Utrecht, Gelderland en Noord-Holland daalt het aantal leerlingen na 2015 sterker en treedt pas in 2021 de omslag op. Opmerkelijk is verder dat in Flevoland het aantal leerlingen tussen 2009 en 2020 licht stijgt (2,4%), terwijl dit in de periode tot 2015 daalt (-1,6%). Dit afwijkende patroon wordt vooral veroorzaakt doordat in Flevoland het aantal leerlingen vanaf 2013/2014 al weer gaat groeien (zie Tabel B1.4). Anders dan in de rest van het land, is de krimp in Flevoland dus maar van korte duur. Figuur 6 - Prognose aantal leerlingen basisonderwijs, naar provincie (%) Hoewel het aantal leerlingen in alle provincies zal gaan dalen, bestaan er op lokaal en regionaal niveau wel duidelijk verschillen (zie Figuur 7). Het meest opvallende is misschien wel dat in veel grote steden het aantal leerlingen de komende jaren groeit, terwijl in de rest van het land het aantal leerlingen (sterk) daalt. Daarnaast valt op dat in Parkstad Limburg de leerlingendaling relatief beperkt is, vergeleken met de rest van Limburg en de afgelopen jaren (zie Figuur 13, bijlage). In Kerkrade neemt het aantal leerlingen de komende jaren naar verwachting zelfs wat toe Krimp als kans

17 Figuur 7 Prognose aantal leerlingen basisonderwijs per gemeente, (index 2009=100) 2.2 Voortgezet onderwijs Het voortgezet onderwijs telt op dit moment zo n leerlingen (exclusief vavo). Het grootste deel hiervan volgt onderwijs op een door het ministerie van OCW bekostigde instelling (zie Tabel B1.14). Daarnaast zitten er nog circa leerlingen in het groene voortgezet onderwijs, dat door het ministerie van LNV wordt bekostigd. In de afgelopen 10 jaar is het leerlingaantal in het voortgezet onderwijs met ongeveer 5 procent toegenomen. Vooral het praktijkonderwijs is sterk gegroeid (43%, zie Figuur 8). Daarnaast blijkt dat er steeds meer leerlingen kiezen voor een havo- of vwo-opleiding, en steeds minder voor het vmbo. In de periode nam het aantal havisten met 27 procent toe en het aantal vwo ers met 28 procent. Het aantal leerlingen in het vmbo daalde in dezelfde periode met bijna 18 procent Krimp als kans

18 Figuur 8 - Ontwikkeling aantal leerlingen voortgezet onderwijs per onderwijssoort* (index 2000=100) 12 * Exclusief het groene voortgezet onderwijs en vavo. Net als in het basisonderwijs, vertoont ook de leerlingenontwikkeling in het voortgezet onderwijs grote regionale verschillen (zie Figuur 9). Daarbij valt op dat in Limburg en Noord-Groningen het leerlingaantal al enkele jaren (sterk) daalt, terwijl in Flevoland, Eemland en delen van Gelderland nog sprake was van groei. In de rest van het land is het aantal leerlingen tussen 2005 en 2009 niet noemenswaardig veranderd (zie ook Tabel B1.20). 12 Bron: Ministerie van OCW (2010), Referentieraming Den Haag. [Bewerking ResearchNed] 16 - Krimp als kans

19 Figuur 9 - Ontwikkeling aantal vo-leerlingen per RPA-gebied, (%) Voor de komende jaren verwacht het ministerie van OCW een lichte groei van het leerlingaantal (tot 2015) en daarna een duidelijke daling (zie Figuur 10). Dit hangt samen met de ontwikkeling van de zogenaamde basisgeneratie van 12- tot 16-jarigen (BG_1216). Daarnaast gaat OCW er in de Referentieraming 2010 (RR2010) vanuit dat het aantal havo- en vwo-leerlingen de komende jaren verder stijgt, waardoor ook de onderwijsdeelname op 17-, 18- en 19-jarige leeftijd toeneemt (zie Tabel B1.15). Wanneer we alleen rekening houden met demografische ontwikkelingen, ontstaat een iets ander beeld van de leerlingenontwikkeling (zie Figuur 10, rode lijn). Het aantal leerlingen valt in dat geval wat lager uit, dan in de Referentieraming Figuur 10 Ontwikkeling aantal leerlingen voortgezet onderwijs, * RR2010=Referentieraming 2010; BG_1216=basisgeneratie 12- tot 16-jarigen Krimp als kans

20 Om inzicht te krijgen in de regionale ontwikkeling van het leerlingaantal zijn op verzoek van het SBO ook regionale leerlingenprognoses opgesteld voor het voortgezet onderwijs. We zijn hierbij, net als in het basisonderwijs, uitgegaan van de nieuwste Regionale bevolkingsprognose (PBL/CBS) en cijfers over de gemeentelijke onderwijsdeelname in de afgelopen drie jaar (per leeftijd en onderwijssoort). Verder zijn we er vanuit gegaan dat de onderwijsdeelname de komende jaren onveranderd blijft, de mobiliteit van leerlingen tussen gemeenten constant blijft (relatief gezien), en de verdeling van leerlingen naar onderwijssoort (vmbo, havo, vwo) niet wijzigt 13. Voor leerlingen uit het buitenland en leerlingen zonder vaste woon- of verblijfplaats is in de prognose een opslag gehanteerd. Als gevolg van demografische ontwikkelingen neemt het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs tot 2015 eerst toe, en daarna duidelijk af (zie Tabel B1.17). Op provinciaal en regionaal niveau bestaan hierin echter duidelijke verschillen (zie Figuur 11). In Groningen en Limburg neemt het leerlingenaantal de komende tien jaar sterk af (resp. -14 en -16%). Dit geldt vooral voor Noord- en Oost-Groningen en Midden- en Zuid Limburg (zie Figuur 16, bijlage). Daarnaast zullen ook in Friesland, Zeeland en delen van Gelderland (Rivierenland, Nijmegen e.o.) de leerlingaantallen gaan dalen. In Utrecht, Flevoland, Zuidelijk Noord-Holland en Haaglanden is het beeld precies omgekeerd en neemt het leerlingaantal de komende 5 à 10 jaar nog duidelijk toe. Uit Figuur 12 blijkt dat deze groei zich vooral concentreert in de grote steden. Zo zien we in Flevoland een sterke groei van het aantal 12- tot 16-jarigen in Almere en Lelystad, terwijl in de overige gemeenten het leerlingaantal daalt. In Noord-Brabant zien we een soortgelijk patroon van groei in de grote steden (Tilburg, Den Bosch, Eindhoven, Helmond) en krimp op het platteland. Figuur 11 - Prognose aantal leerlingen voortgezet onderwijs, naar provincie (%) 13 De uitkomsten van de regionale leerlingenprognose liggen wat lager dan de Referentieraming 2010 (OCW), omdat daarin wordt uitgegaan van een toename van het aantal havo/vwo leerlingen Krimp als kans