GEWIJZIGD. Een uitbreiding van het procedureel kader voor nieuwbouw, beheer en onderhoud van provinciale infrastructuur vast te stellen, inhoudende:

Transcriptie

1 GEWIJZIGD Voordracht aan Provinciale Staten van Gedeputeerde Staten Vergadering Juni 2014 Nummer 6703 Onderwerp Uitbreiding procedureel kader voor nieuwbouw, beheer en onderhoud provinciale infrastructuur 1 Ontwerpbesluit Provinciale Staten van Zuid-Holland, Gelet op: Artikel 105, lid 1 en artikel 143, lid 2 van de Provinciewet; Besluiten: Een uitbreiding van het procedureel kader voor nieuwbouw, beheer en onderhoud van provinciale infrastructuur vast te stellen, inhoudende: 1. De kosten van beheer en onderhoud maken integraal onderdeel uit van de besluitvorming over elk individueel MPI-project en moeten bij uitvoeringsbesluit als beheerslast worden toegevoegd aan het onvermijdelijk beslag op de provinciale begroting in de toekomst; 2. Provinciale Staten beslissen jaarlijks over het langjarig budget voor beheer en onderhoud van infrastructuurprojecten in de vorm van het vaststellen van een Meerjarenprogramma Onderhoud (MPO) te presenteren tegelijk met het Meerjarenprogramma Infrastructuur (MPI) en in samenhang met de provinciale begroting; 3. Met het Kaderbesluit Infrastructuur wordt een doorkijk van de provinciale kapitaal- en beheerlasten van nieuwbouw, verbetering, beheer en onderhoud van provinciale infrastructuur met een horizon van minimaal 30 jaar ter besluitvorming aan Provinciale Staten voorgelegd; 4. Bij door Provinciale Staten vast te stellen Kadernota/Kaderbesluit Infrastructuur worden de consequenties voor beheer en onderhoud van areaalmutaties verwerkt in de meerjarenraming van de begroting op basis van de meest recente projectplanning; 5. Gedeputeerde Staten verwerken jaarlijks de inhoud van het Kaderbesluit Infrastuctuur in het Meerjarenprogramma Infrastructuur (MPI) en in een te introduceren Meerjarenprogramma Onderhoud (MPO) en leggen beide programma s ter vaststelling voor aan Provinciale Staten tegelijk en in samenhang met de provinciale begroting; 6. Gedeputeerde Staten gaan op basis van het MPO in de provinciale begroting 2016 een voorziening vormen ter egalisatie van schommelingen in de onderhoudswerkzaamheden aan infrastructuur; infrastructuur Pagina 1 van 7

2 7. Provinciale Staten beslissen één keer in de vier jaar halverwege de collegeperiode bij Kaderbesluit Infrastructuur over de te hanteren normkosten bij beheer en onderhoud van infrastructuur; 8. Uitgangspunt is dat de budgetten voor beheer en onderhoud in het MPO - net zoals dat het geval is voor de andere budgetten in de begroting - jaarlijks bij Kadernota worden geïndexeerd; 9. Gedeputeerde Staten zullen naast en tussen het in de Regeling Projecten Zuid-Holland voorgeschreven voorbereidingsbesluit resp. uitvoeringsbesluit in voorkomende gevallen Provinciale Staten een voorstel voor besluitvorming voorleggen teneinde Provinciale Staten in de gelegenheid te stellen hun sturende rol bij projecten te vervullen, en zullen dit altijd doen wanneer Provinciale Staten daarom vragen Den Haag, 25 juni 2014 Provinciale Staten van Zuid-Holland, griffier, voorzitter, infrastructuur Pagina 2 van 7

3 2 Toelichting De discussie rondom het lange termijn inzicht in de kapitaal- en beheerlasten van de provinciale infrastructuur heeft duidelijk gemaakt dat een aantal ingrepen nodig zijn in onze manier van werken om er voor te zorgen dat de financiële consequenties van besluiten over nieuwbouw, verbetering en beheer van infrastructuur ook op lange termijn te dragen zijn. Met deze voordracht willen Gedeputeerde Staten een aantal conclusies die zij uit de discussie hebben getrokken ter besluitvorming aan Provinciale Staten voorleggen. Daarbij moet aangetekend worden dat inhoud en werking van de voorgestelde instrumenten hier slechts op hoofdlijnen worden geduid en gaandeweg in de praktijk hun precieze vorm zullen krijgen mede in het licht van de achterliggende administratieve processen. 1. De eerste conclusie betreft het vastleggen van de noodzaak om bij alle besluiten die handelen over de scope van een infrastructureel project bij de financiële consequenties ook de lasten van beheer en onderhoud te beschrijven en tot integraal onderdeel van de besluitvorming te maken. Het consequent betrekken van de onderhoudskosten in de voortschrijdende besluitvorming over het ontwerp van een infrastructureel project bevordert bovendien het zoeken naar de optimalisatie tussen aanlegkosten op korte termijn en onderhoudskosten op lange termijn uit oogpunt van de totale levenscyclus van het infrastructurele werk. Het besluit vertoont enige overlapping met afspraken die elders ook al zijn vastgelegd en deels ook met bestaande praktijk. Niettemin lijkt het goed in deze context dit nog een expliciet voor alle MPI-projecten vast te leggen. Besluiten over aard en omvang van het areaal leggen in de vorm van beheerlasten een onvermijdelijk beslag op de begroting in een latere fase. Beheerlasten zullen wij vanaf het uitvoeringsbesluit als onvermijdelijk beschouwen en als zodanig opnemen in de financiële planning. 2. Nieuwbouw, verbetering, beheer en onderhoud van provinciale infrastructuur leggen in de vorm van directe exploitatielasten en kapitaallasten van geactiveerde investeringen een beslag op de begroting. Het grootste deel van de projecten in het MPI wordt geactiveerd. Rente en afschrijvingen komen gedurende langere periode (meestal 30 jaar) als exploitatielasten in de begroting. De provincie heeft de wettelijke plicht haar areaal te beheren en te onderhouden. Dit beheer en onderhoud legt voor lange tijd een onvermijdelijk beslag op de begroting. Onderhoudswerkzaamheden die leiden tot een substantiële levensduurverlenging van het infrastructurele object mogen van het BVV geactiveerd worden. Dus kosten voor beheer en onderhoud kunnen zowel rechtstreeks op de exploitatiebegroting drukken als indirect in de vorm van kapitaallasten. Om de financiële consequenties van aanleg, en beheer en onderhoud van provinciale infrastructuur goed te kunnen koppelen aan de begroting en het meerjarig begrotingsperspectief, wordt voorgesteld jaarlijks tegelijk met de Kadernota aan de Staten een Kaderbesluit Infrastructuur voor te leggen. Het Kaderbesluit is bedoeld om inzicht te geven in het lange termijn beslag van provinciale infrastructuur op de provinciale (exploitatie)begroting en om voorstellen te doen voor eventuele gewenste/noodzakelijke aanpassingen daarvan, alsmede om strategische keuzes voor te leggen over de (her)verdeling van middelen binnen het MPI. infrastructuur Pagina 3 van 7

4 Rapportage over de inhoudelijke voortgang blijft plaats vinden via de Voortgangsrapportage Infrastructuur (gelijktijdig met de jaarrekening). Deze rapportagen zal voortaan ter besluitvorming aan Provinciale Staten worden voorgelegd. 3. Het bestaande areaal en de geprogrammeerde areaaluitbreiding in het MPI leggen een langjarig onvermijdelijk beslag op de begroting in de vorm van kapitaal- en directe exploitatielasten. Een adequaat inzicht in die lange termijn consequenties is van belang om tijdig te kunnen bijsturen indien deze de draagkracht van de begroting te boven dreigen te gaan. Daarom is het Kaderbesluit Infrastructuur verknoopt met de jaarlijkse vaststelling van de Kadernota. Gelet op de planhorizon van het MPI en de looptijd van de kapitaallasten van de geactiveerde investeringen wordt het nodig geacht om in het Kaderbesluit Infrastructuur een doorkijk voorbij de meerjarenbegroting op te nemen van de provinciale kapitaal- en beheerlasten van tenminste 30 jaar. 4. Areaalmutaties hebben gevolgen voor de budgetbehoefte voor beheer en onderhoud van provinciale infrastructuur. Bij Kadernota/Kaderbesluit Infrastuctuur zullen de areaalmutaties die de eerstvolgende vier jaar worden voorzien, verwerkt worden in de meerjarenraming van de begroting. Hierbij is niet het laatstgenomen PS-besluit maatgevend, maar de meest recente projectplanning en kostenraming. 5. Inzicht krijgen en houden van de orderportefeuille voor beheer en onderhoud op lange termijn vraagt om een programma dat verder vooruitkijkt dan de vier jaren van de huidige Nota Budgetbehoefte. Om die reden wordt voorgesteld, mede ter vervanging van de Nota budgetbehoefte, het Meerjarenprogramma Onderhoud (MPO) te introduceren. Het MPO geeft inzicht in de beheer- en onderhoudskosten van het bestaande areaal voor de lange termijn, en in de onvermijdelijke kosten die daar in de loop van de tijd bij zullen komen vanwege de geplande uitbreiding van het areaal conform de programmering in het MPI. MPI en MPO worden zo als het ware communicerende vaten; een toevoeging aan het MPI leidt in de meeste gevallen op den duur tot een stijging van de budgetbehoefte in het MPO. In die zin is het ook logisch om MPI en MPO als één pakket te zien. Het is de bedoeling de inhoud van het Kaderbesluit Infrastructuur in het MPI en MPO te verwerken en beide programma s elk jaar tegelijk met de begroting ter besluitvorming aan PS voor te leggen. Het MPO wordt zodanig van opzet dat - indien gewenst samenvoeging met het MPI in de toekomst mogelijk is. 6. De uitvoering van de werkzaamheden voor groot onderhoud wordt gekenmerkt door een zekere grilligheid. In de portefeuille voor het groot onderhoud komen complexe en relatief kostbare projecten voor met een forse spreiding in de tijd. Dit brengt van tijd tot tijd pieken in de budgetbehoefte teweeg. Ook kunnen vervangingen van technische installaties onvoorzien eerder nodig zijn dan gepland, terwijl omgekeerd geplande vervangingen of ingrijpende revisies van kunstwerken bij nader inzien gelet op hun technische staat het nodige uitstel kunnen dulden. Samenwerking met andere partijen kan aanleiding zijn voor vertraging dan wel versnelling van infrastructuur Pagina 4 van 7

5 groot onderhoud. Tegenvallers bij de uitvoering kunnen eveneens tot vertraging leiden en daarmee tot een gewenste overheveling van budget naar een volgende jaarschijf in de begroting. Gezien dit grillige patroon bestaat er behoefte aan het kunnen egaliseren van de jaarlijkse budgetten. Overschotten als gevolg van een dal in de werkzaamheden kunnen daarmee gemakkelijker ingezet worden voor het opvangen van latere pieken in het werk. Daarom is het uitgangspunt om een voorziening/egalisatiereserve voor beheer en onderhoud te vormen in de begroting, met ingang van 2016, op basis van het op te stellen MPO. 7. Het MPO geeft een lange termijn doorkijk van de onvermijdelijke lasten die nodige zijn voor het beheren en onderhouden van het bestaande en geplande areaal. De hoogte van die lasten is naast de omvang van het areaal afhankelijk van onder meer het kwaliteitsniveau waarmee het beheer en onderhoud wordt uitgevoerd. Anders gezegd, welk niveau voor de te hanteren normkosten wordt aangehouden? Op dit moment worden deze normkosten elke vier jaar bepaald en vastgelegd in de Nota Budgetbehoefte. Voorgesteld wordt (zie punt 2 en 5) de nota op te laten gaan in het MPO. Het lijkt echter weinig vruchtbaar jaarlijks in het kader van het MPO ook de hoogte van de normkosten ter discussie te stellen. Een periode van vier jaar, zoals vigerend, lijkt daarvoor passender. Het Kaderbesluit Infrastructuur is daarvoor het meest geschikte voertuig, omdat de hoogte van de normkosten dan direct gerelateerd kunnen worden aan het beslag op de meerjarige exploitatiebegroting. Daarom wordt voorgesteld één keer in de vier jaar halverwege de collegeperiode bij Kaderbesluit Infrastructuur de Staten in staat te stellen een besluit over de hoogte van de normkosten beheer en onderhoud te laten nemen. De eerste actualisering van de normkosten zal plaatsvinden in 2016 (t.b.v. de begroting 2017). 8. Tot op heden beslissen Provinciale Staten eens in de vier jaar over de indexering van de beheer en onderhoudskosten. Dit had vrij forse schokken in de budgetbehoefte tot gevolg. Jaarlijkse indexering zal daarentegen een geleidelijker beeld laten zien van de budgetbehoefte. Provinciale Staten ontvangen bij Kadernota een voorstel over de indexering van budgetten begrotingsbreed. De indexering van de budgetten voor beheer en onderhoud in het MPO zal voortaan daarvan onderdeel gaan uitmaken. Deze budgetten zullen daarmee in principe jaarlijks worden geïndexeerd. 9. De Regeling Projecten Zuid-Holland (2008) kent twee hoofdstukken. Het tweede hoofdstuk handelt specifiek over MPI-projecten. Daarin wordt onder meer bepaald dat Provinciale Staten bij de overgang van initiatieffase naar verkenningsfase van een project met een provinciale bijdrage van realisatiefase (uitvoeringsbesluit) in staat gesteld moeten worden om een besluit te nemen. Het voorbereidingsbesluit gaat in hoofdzaak over nut en noodzaak van een project, het uitvoeringsbesluit over go/no go richting uitvoering. De tijdspanne tussen beide beslismomenten, zeker voor de wat complexere, is in de regel vrij groot. In die fase vindt de trechtering plaats van de verschillende alternatieve oplossingsrichtingen tot één of twee en vervolgens van varianten binnen een alternatief. Om Provinciale Staten ook in die fase in de besluitvorming te betrekken wordt voorgesteld dat Gedeputeerde Staten in voorkomende gevallen een voorstel omtrent die trechtering ter besluitvorming aan de Staten kunnen voorleggen. Gedeputeerde Staten zijn van infrastructuur Pagina 5 van 7

6 mening dat hier ook een actieve rol voor Provinciale Staten is weggelegd door regelmatig aan te geven wanneer en bij welk project zij zelf een aanvullend besluit willen nemen. Het is niet nodig hiervoor de Regeling Projecten Zuid-Holland te wijzigen. Ter toelichting zijn hieronder de verschillende producten en beslismomenten van begrotingscyclus en infrastructuurplanning in onderling verband schematisch nogmaals weergegeven. Winter Voorjaar Zomer Najaar Planning & Control cycus Jaarrekening Voorjaarsnota Kadernota - Indexering Najaarsnota Begroting - Verwerking Kadernota Besluiten infrastructuur Voortgangsrap. infraprojecten Spelregels (eenmalig) Kaderbesluit infrastructuur - Opgave NKB - Nieuw areaal - Verdeling ruimte MPI MPI + MPO - Verwerking Kaderbesluit en Kadernota - Nieuwe progn. in de tijd infrastructuur Pagina 6 van 7

7 3 Wat willen we bereiken? Meer inzicht in en grip op uitgaven en dekking op lange termijn van nieuwbouw, beheer en onderhoud van provinciale infrastructuur in het licht van de noodzaak dat de daaruit voortvloeiende kapitaal- en beheerlasten ook op lange termijn te dragen zijn voor de exploitatiebegroting. Wat gaan we daarvoor doen? De in het ontwerpbesluit van deze Voordracht aan Provinciale Staten opgenomen voornemens ten uitvoer brengen. Wat mag het kosten? De voornemens kunnen met bestaande menskracht en middelen uitgevoerd worden. Den Haag, 17 juni 2014 Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, secretaris, voorzitter, mw. drs. J.A.M. Hilgersom drs. J. Smit infrastructuur Pagina 7 van 7