Bijdrage Michiel van Haersma Buma bij de presentatie van het advies Belichaming van de kundige overheid

Transcriptie

1 Bijdrage Michiel van Haersma Buma bij de presentatie van het advies Belichaming van de kundige overheid De Witte, maandag 12 november 2012, uur Dames en heren, 1. Waar zijn wij bang voor? Als je aan risico denkt, denk je aan gevaar. Gevaar gaat gepaard met gevoelens van angst en vrees. Onzekerheid over wat gaat gebeuren, zorgen over schade of verlies. We hebben allemaal de neiging risico s te willen beheersen, te voorkomen of de kansen op vervelende gebeurtenissen te elimineren. En als er toch een reële kans is dat iets ergs gebeurt, willen we er liever niet zelf voor opdraaien maar de last bij een ander leggen, de overheid bijvoorbeeld. Dat zijn hele begrijpelijke reflexen die bij mensen opkomen als ze worden geconfronteerd met risico s. 2. Er is ook een ander kant van risico s, zo weet iedere ondernemer. Risico s nemen levert namelijk geld op, winst voor het bedrijf of innovatievoorsprong op de concurrentie. Risico s leveren dus ook goede kansen op. 3. Ook het openbaar bestuur wordt met risico s geconfronteerd. Veiligheidsvraagstukken gaan dan over wonen naast een baanvak met goederentreinen die chemische stoffen vervoeren, een gevaarlijke fabriek binnen de gemeentegrenzen, werken in de Botlek. Hoe de samenleving tegen zulke risico s goed beschermd moet worden en wat een aanvaardbaar niveau van risico is, dat zijn dilemma s waarop een antwoord moet worden gegeven. 4. Besturen komt in de kern neer op het maken van afwegingen en op basis daarvan besluiten nemen in het algemeen belang. Van bestuurders en politici wordt verwacht dat ze besluiten nemen die omgeven zijn door grote onzekerheden, met soms ingrijpende gevolgen en aantasting van gevestigde belangen. Daardoor staan zij steeds voor moeilijke keuzes en wordt van hen tegengesteld gedrag verlangd: kwade kansen moeten worden beheerst, goede kansen moeten worden gegund. 5. Maar ja, dan gebeurt er echt wat, een incident doet zich voor. Wat nu? 1

2 Over het advies 6. Vandaag presenteert de Raad voor het openbaar bestuur zijn advies Belichaming van de kundige overheid. Daarin analyseerde de Raad het politiek bestuurlijke perspectief op risico s en incidenten. We deden dat aan de hand van vier invalshoeken. 7. Als eerste kozen we de verschillende rollen die de overheid vervult: als wetgever, beleidsmaker, uitvoerder en toezichthouder. En hoe zit dat als bevoegdheden, verantwoordelijkheden en geld niet in één hand liggen? We gingen ook in op de wisselwerking met de media, die is intensief als er sprake is van een incident. Het openbaar bestuur komt dan onder een vergrootglas te liggen. We vroegen het een aantal bestuurders en het is aardig om hier een paar voorbeelden te geven van hoe zij aankijken tegen de media: Terecht dat er aandacht is van de media. zei er één. Het is te makkelijk om de media de schuld te geven. Als je het als bestuurder goed doet kan de media ook vóór je werken. Ook genoemd: Er moet niet zo n vrees voor de media moet bestaan, media zijn juist heel belangrijk. Bij de tijd: Nieuwe media bieden extra kansen bij incidentbestrijding om regie op de informatievoorziening te houden. 8. Wel vaker is er geschreven over medialogica en de verwevenheid tussen politiek en journalistiek. Later in het programma van vandaag luisteren we naar een bijdrage van Martin Sommer, politiek columnist bij De Volkskrant. Ik ben zo benieuwd naar zijn kant van het verhaal: hoe denken zij, journalisten over ons, bestuurders. 9. Een tweede perspectief dat we in het advies kozen was het vraagstuk van schuld en boete. Al die onderzoeken die volgen op incidenten: hoe moet je daar nou als bestuurder mee omgaan? En hoe zit het met het afleggen van verantwoording? We hebben nog eens uiteengezet hoe het zit met politiek vertrouwen en het spel tussen bestuurder en Kamerlid of Raadslid. Want het komt voor dat een incident in de veiligheidssfeer leidt tot een incident in de politieke sfeer. Dan moet er een bestuurder opstappen: barbertje moet hangen. 10. Een derde kijk op risico s en incidenten gaat over de vraag: wat is eigenlijk aanvaardbaar? Heel interessant om te lezen wat de morele waarden zijn die om 2

3 de hoek komen kijken als we het hebben over de verdeling van risico s of restrisico s. Herinnert u zich nog de CO2-opslag onder Barendrecht? Het was toch écht veilig, bezwoer de minister, maar daar namen de burgers dus geen genoegen mee. Michel van Eeten en anderen schreven erover: waarom burgers risico s accepteren en waarom politici daarover zwijgen. Waarom mag de overheid het risico, een kans op leed, aan een gemeenschap opleggen die daar tegen is? Een boeiend moreel vraagstuk. 11. We geven ook een schets van wat burgers verwachten van de overheid. Het blijkt dat als mensen op emotionele momenten met incidenten worden geconfronteerd, men vaak de eigen verantwoordelijkheden richting de overheid schuift. Men is even de grip kwijt op een situatie en heeft moeite om een rationeel oordeel te ontwikkelen. In het algemeen geldt voor mensen dat na een schokkend incident hun wereldbeeld instort. Dan wordt vooral naar overheden gekeken om emotioneel leiding te geven. Overheden kunnen hierop niet alleen rationeel reageren. 12. Over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en burger is ook wat gezegd in het advies. In het risicolandschap is de overheid maar één van de vele actoren. Bedrijven en burgers zijn zelf natuurlijk óók bezig met maatregelen. Een bedrijf als de Gasunie of Shell kan niet functioneren als de veiligheid niet voorop staat. Veiligheid is een kerntaak van de overheid, maar zeker geen taak van de overheid alléén. 13. We vroegen ook bestuurders naar ervaringen met risico s en incidenten, de laatste invalshoek die in het advies naar voren komt. Wat je ziet is dat het bestuur al wel degelijk tussen de oren heeft dat je empathisch moet reageren op incidenten; precies dus zoals burgers verwachten. De vraag naar ervaringen leverde een mooie waaier op aan inzichten en we hebben ons best gedaan om die te bundelen. Ik zal zo een aantal algemene principes benoemen die we hebben afgeleid uit wat we hebben geanalyseerd en van bestuurders hebben geleerd. Over de centrale boodschap van het advies 14. Maar eerst noem ik twee centrale boodschappen die we met dit advies willen uitdragen. De eerste zit m in de titel, de belichaming van de kundige overheid. In de hoofdvraag die we met dit advies beantwoorden zit het aspect van vertrouwen verwerkt. Vertrouwen is een belangrijke rode draad in de advisering van de Raad. Wij vinden dat de verticale bestuurswereld meer in verbinding moet 3

4 komen met de horizontale leefwereld van burgers. Dat komt het vertrouwen van burgers in de overheid ten goede. Maar daar moet je als bestuur wel wat voor doen. 15. Kijken we naar risico s en incidenten dan is de boodschap van de Raad dat het bestuur competent moet optreden, dezelfde waardeopvattingen als burgers moet naleven en consequent moet werken aan de reputatie van het openbaar bestuur. Het zijn de bepalende factoren voor vertrouwen in de overheid: de belichaming van de kundige overheid. 16. De tweede boodschap die we met het advies hebben is: toon lef! Omgaan met risico s en incidenten is volgens de Raad net als badmintonnen en rugbyen tegelijk: de bestuurder moet een breed arsenaal bezitten om houding te geven aan zijn rol ten opzichte van de media enerzijds lef, en empathie voor getroffenen anderzijds. Over algemene principes 17. Zoals gezegd formuleren we in dit advies algemene principes waarvan wij denken dat ze gelden bij het omgaan met risico s en incidenten. Ik noemde al competentie en empathie. Een ander principe is dat de verdeling van lasten en lusten van risicobeleid rechtvaardig is. Als het algemeen belang vraagt om het opleggen van risico s door de overheid aan een bepaald deel van de maatschappij, dan hoort daar compensatie tegenover te staan. 18. We bevelen ook aan verantwoordelijkheden voor risico s en incidenten breder te trekken door bijdragen te zoeken van burgers, bedrijven en instellingen. Zo vindt je draagvlak voor risicobeheersing in de fase van beleidsontwikkeling, risicodeling en preventie. Daarmee help je de samenleving en haar burgers, maar ook de Gasunie en Shell. De Raad ziet daarin een manier om kloof te overbruggen tussen de verticale en de horizontale wereld. 19. Ten slotte het lerend vermogen van de overheid en het vraagstuk van verantwoording. Leren van onderzoek, zo vindt de Raad, kan het beste gebeuren door terug te kijken vanuit de gebeurtenis en vooruit te kijken met de ogen van de spelers, die in de gegeven omstandigheden moesten handelen. Het biedt een rijk onderzoeksbeeld op en behoedt ons voor simpele aanbevelingen. De Raad waarschuwt voor rituele veroordelingen bij incidenten. Zeker, een onderpresterende overheid moet ter verantwoording worden geroepen, maar 4

5 alleen als er sprake is van een bevoegdheid van het bestuur: geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid. Er moet ruimte zijn voor de conclusie dat geen redelijke maatregelen het incident hadden kunnen voorkomen. Het sluitstuk betreft de politieke vertrouwensvraag: behoudt de bestuurder het vertrouwen? Over handelingsperspectieven 20. Terug naar mijn inleiding: dan gebeurt er echt wat, een incident doet zich voor. Wat nu? Naast principes vinden we het belangrijk om ook handelingsperspectieven te bieden. We richten ons daarbij met name op de bestuurders die in hun dagdagelijkse praktijk met risico s en incidenten te maken hebben. We gaan straks luisteren naar een bijdrage van Sjaak van der Tak aan wie we dit advies aanbieden. Voor ons is hij zo n bestuurder: burgemeester van Westland en voorzitter van de commissie Veiligheid en bestuur van de VNG. Zo iemand heeft veel te maken heeft met de onderwerpen die in het advies aan bod komen. 21. De perspectieven die we het openbaar bestuur bieden, ik noem er vier. Het eerste perspectief luidt: Kom na wat je belooft, beloof wat je kunt nakomen. Dit gezichtspunt vraagt van de bestuurder een rechte rug onder druk van buiten. Niet zelden zal er door actoren uit het risicolandschap, al dan niet via de media, een roep klinken om maatregelen opdat dit nooit meer mag gebeuren. De kracht van de bestuurder wordt dan afgemeten aan zijn standvastigheid om aan incidentalisme het hoofd te bieden, om in reactie op de ontstane druk vast te houden aan de principes van risicobeleid en communicatie rond incidenten. Dat er niet wordt getrapt in de valkuil van de risico-regelreflex, de incidentreflex of de beloftereflex van meer toezicht. En dat er niet wordt bestuurd op de fatale wisselwerking met de media. Koop tijd voor maatregelen. 22. Het tweede gezichtspunt: Burgers begrijpen het wél. Al is de burger nog zo narrig, zijn verwachting is niet meer regels of meer toezicht, maar een gebalanceerd overheidsoptreden bestaande uit empathie gevolgd door ratio. Wel is hij gevoelig voor de moraal van het verhaal: de verdeling van risico s tussen overheid en burger kan pas op draagvlak rekenen als er sprake is van overeenstemming over de morele waarden, over de wenselijkheid, noodzakelijkheid of zelfs aantrekkelijkheid van de aanvaarding van risico s. 5

6 23. Dan het derde perspectief om vanuit te handelen: Blijf rolvast. Je gaat er over of niet is een veelgebruikt adagium binnen het openbaar bestuur, de moeilijkheid zit m erin om hiernaar te handelen. Dat vergt bijvoorbeeld dat de gemeenteraad van Nederland, de Tweede Kamer, op afstand blijft. Dat de drang van politiek of bestuur om zich te profileren wordt ingeperkt. Dat er geen verantwoordelijkheid wordt genomen zonder bevoegdheid. En dat niet als dat zo uitkomt een andere bestuurslaag wordt verweten iets te doen of te laten. We onderzochten de casus asbest op scholen en zagen dat het verdraaid moeilijk is om rolvast te blijven. 24. Het laatste perspectief dat ik noem: Onderzoek de feiten, niet de fouten. Op onderzoek moet regie worden gehouden door het bestuur zonder dat de onafhankelijkheid in het geding is, zo bepleit de Raad. Dat voorkomt de ramp na de ramp, een overvloed aan onderzoeken naar hetzelfde onderwerp. Voor verantwoording en vertrouwen is het niet goed als evaluaties en onderzoeken zélf onderwerp worden van het politieke steekspel. Daarom is het van belang de feiten te (laten) onderzoeken, niet de fouten. Afronding 25. Ik kom aan het einde van mijn bijdrage. De Raad heeft in dit adviestraject prettig samengewerkt met zijn omgeving. De minister van BZK toen nog Donner vroeg de WRR en de ROB om samen op te trekken. Dat hebben we gedaan in de vorm van een soort estafette: de ROB nam het stokje over van de WRR. Ook de contacten met het ministerie waren open en constructief. Het advies brengen we uit aan minister Blok ten behoeve van de kabinetsvisie op risico s en verantwoordelijkheden die aan de Kamer is beloofd. De interesse voor het onderwerp stopt niet na vandaag. Zo heeft BZK deze week een werkconferentie georganiseerd over de rol van de overheid bij het omgaan met publieke risico s. En we vragen aan Ira Helsloot, hoogleraar Besturen van veiligheid aan de Radboud Universiteit in Nijmegen en voor de duur van dit adviestraject aan de Raad verbonden, om straks ons een doorkijk te bieden waar we over laten we zeggen vijf jaar van nu staan op dit beleidsterrein. 26. Dan wil ik graag nu Sjaak van der Tak uitnodigen om het advies in ontvangst te nemen. 6