1 Verhandelbare ontwikkelingsrechten vanuit een markttechnisch perspectief in Vlaanderen

Transcriptie

1 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 1 / 8 1 Verhandelbare ontwikkelingsrechten vanuit een markttechnisch perspectief in Vlaanderen 1.1 Inleiding In Vlaanderen zijn potentieel verschillende toepassingen voor verhandelbare ontwikkelingsrechten mogelijk. De vorm van deze toepassingen zal steeds moeten afhangen van een duidelijke beleidsambitie zoals verdichting van het wonen, versterking van de biodiversiteit van het landschap, vrijwaren van open ruimte, verdere uitrol van windmolens,... In een interview in De Tijd van 2 februari geeft de Vlaams minister van Ruimtelijke Ordening aan dat zij denkt om verhandelbare ontwikkelingsrechten in te zetten om de ontwikkelingsrechten van slecht gelegen locaties voor residentiële ontwikkeling te ruilen met extra ontwikkelingsrechten op goed gelegen locaties. Lees: niet-wenselijke woon- en/of woonuitbreidingsgebieden schrappen in ruil voor verdichting op OV-knooppunten. Dit lijkt op het eerste zicht een nobele doelstelling, maar is ze ook haalbaar? In onderliggend advies confronteren we deze ambitie met een aantal mechanismes en tendenzen in de markt voor residentiële ontwikkeling in Vlaanderen. 1.2 De noodzaak van markt voor verhandelbare ontwikkelingsrechten Verhandelbaar betekent dat er voor deze ontwikkelingsrechten potentiële kopers en verkopers moeten zijn. Potentiële kopers betekent in deze context dat er locaties moeten bestaan die er economisch belang bij hebben dat de huidige ontwikkelingslimieten worden opgeschaald. Anders gezegd: er dient op vandaag een begrenzing te bestaan op deze locaties voor wat in normale omstandigheden ontwikkeld kan worden, én er dient tegelijk een sterke vraag en/of woonwens te bestaan voor deze locaties, waardoor er meer zou kunnen ontwikkeld worden dan deze begrenzing toelaat, en de grondwaarde van de locatie dus potentieel kan stijgen. In de Amerikaanse toepassingen van verhandelbare ontwikkelingsrechten blijken, naast vele minder geslaagde toepassingen, de air rights in Manhattan, New York zeer goed te functioneren. De 2 bovenstaande condities lijken ook vervuld: er is een sterke agglomeratiekracht voor bewoners en bedrijven om zich in Manhattan te vestigen én de normale bouwhoogtes zijn binnen het grid éénduidig vastgelegd. Om tot verhandeling te komen moeten er dus kopers bereid zijn om te kopen, en verkopers bereid om te verkopen. De prijs van een verhandelbaar ontwikkelingsrecht moet dus lager zijn als wat een (residueel) grondaandeel op een vergelijkbare locatie voor een te verdichten of

2 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 2 / 8 ontvangende locatie is, maar gelijk aan of hoger dan wat de gederfde meeropbrengst is voor een niet-ontwikkelen locatie. Deze prijs is moeilijk algemeen in te schatten, maar we kunnen ervan uitgaan dat deze dichter bij het potentieel verlies van een niet te ontwikkelen locatie ligt dan bij de potentiële meerwinst van een te verdichten locatie. De koper van het ontwikkelingsrecht moet immers een (extra) risico incalculeren, de verkoper heeft zijn (virtueel) risico afgebouwd door de verkoop van het ontwikkelingsrecht. Op basis van een eenvoudige inschatting op basis van gangbare kengetallen in Vlaanderen zouden we deze gemiddeld kunnen inschatten op à euro per wooneenheid die gederfd of extra ontwikkeld kan worden. basisgegevens oppervlakte WUG prijs WUG niet-ontwikkeld minimaal prijs WUG niet-ontwikkeld maximaal prijs landbouwgrond 1 ha 10 /m² 50 /m² 5 /m² (potentieel verlies) voor 1 ha te ontwikkelen grond WUG - landbouwgrond maximaal /ha WUG - landbouwgrond minimaal /ha WUG - landbouwgrond gemiddeld /ha (potentieel verlies) per woning (à 15 woningen/ha) WUG - landbouwgrond maximaal /won. WUG - landbouwgrond minimaal /won. WUG - landbouwgrond gemiddeld /won. grondaandeel op te ontwikkelen locatie grondincidentie niet-stedelijk (cfr. oefening Regionet) grondincidentie WUG (cfr. oefening Regionet) grondincidentie stedelijk euros euros euros Inschatting prijs VOR in Vlaanderen (eigen inschatting) Hierbij dient opgemerkt te worden dat de prijs van de gederfde of extra ontwikkelingsrechten dus niet voor heel Vlaanderen vast kan zijn. Een wooneenheid op een toplocatie genereert een veelvoud van grondincidentie t.o.v. het potentieel verlies op een slecht woon(uitbreidings)gebied met beperkte ontwikkelingsperspectieven.

3 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 3 / De vraag voor residentiële ontwikkeling in Vlaanderen De bevolkingsprognose van de Studiedienst van de Vlaamse Regering gaat voor heel Vlaanderen uit van een toename met bijna huishoudens, gemiddeld ongeveer huishoudens per jaar. De driver hierachter zijn de gezinsverdunning omwille van andere samenlevingsvormen en vergrijzing, natuurlijke aangroei door migratie. Bevolkingsprognoses zitten er weliswaar altijd naast, aangezien ze vanuit historische tendenzen de toekomst voorspellen, toch geeft dit een idee van de toekomstige extra vraag die de motor zou moeten zijn van extra ontwikkeling door verdichting (wat de motor moet zijn voor de markt van verhandelbare ontwikkelingsrechten) of door extra greenfield-ontwikkeling (wat we willen vermijden met de inzet van verhandelbare ontwikkelingsrechten). Hierbij is het van belang dat achter dit cijfer een aantal specifieke tendenzen op het vlak van woonwens schuil gaan. Als we naar de evolutie van de prijzen over de laatste 10 jaar kijken, als proxy voor de evolutie van de woonwens van de consument, zien we een sterke segmentatie tussen enerzijds sterke stijgers en zwakke stijgers: in stedelijke gebieden, economische polen (bijv. Deinze) of gemeenten met sterk woonimago rond de grote steden (bijv. Destelbergen, Brasschaat) zijn de prijzen meer dan verdubbeld. In zeer landelijke gemeentes of kleine steden met slechte bereikbaarheid is de stijging veel beperkter. Dit lijkt de casus van verhandelbare ontwikkelingsrechten te ondersteunen. bron onderliggende data: FOD Economie ADSEI

4 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 4 / 8 Ook zien we dat densere woonvormen sterkere prijsstijgingen vertonen dan extensieve woonvormen zoals villa s. Ook dit ondersteunt de casus voor verhandelbare ontwikkelingsrechten. bron onderliggende data: FOD Economie ADSEI Hierbij is het van belang om ook rekening te houden met de regionale werking van woonmarkten in Vlaanderen. Een recente studie van SUM research 1 heeft voor de Provincie West-Vlaanderen deze woonmarkten in kaart gebracht. Woonmarkten zijn hierbij gebieden waarbinnen het gros van de verhuisbewegingen plaatsvinden. 1 Studie reigonale woningmarkten West-Vlaanderen, SumResearch, 2012

5 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 5 / 8 bron: studie Regionale woningmarkten West-Vlaanderen door SUM Research Zoals te verwachten valt, definiëren regionale steden (bijv. Brugge, Roeselare of Kortrijk) een goter gebied, maar er zijn ook groepen van landelijke gemeentes en kleine steden die samen een woonmarkt definiëren (bijv. Pittem, Tielt en Meulebeke of Lo-Reninge, Langemark- Poelkapelle, Ieper, Zonnebeke en Heuvelland). Deze vaststelling én de wenselijkheid om verhandelbare ontwikkelingsrechten te koppelen aan ontwikkelingsvisies om het publiek draagvlak te versterken, leiden op het eerste zicht tot een hypothese dat verhandeling van ontwikkelingsrechten tussen sites die rechten opkopen ( receiving sites ) en sites die rechten verkopen ( sending sites ) binnen eenzelfde woonmarktregio zouden kunnen liggen. Hierbij zijn echter 2 bedenkingen te maken. Ten eerste zijn in landelijke gebieden de verschillen tussen te ontwikkelen/verdichten locaties en niet te ontwikkelen locaties relatief kleiner dan tusen landelijke locaties en steden. Dit kan in landelijke gebieden prijsvorming moeilijker maken. Daarnaast is er ook de invloed van de Brusselse woonmarkt. Zoals onderstaande kaart laat zien hebben heel wat gemeentes in de Vlaamse Rand een sterk migratie van en naar Brussel. Meestal betreft het een sterke instroom vanuit Brussel, gekoppeld aan een uitstroom richting verdere periferie, zoals in het voorbeeld van Dilbeek. In de verhandeling van ontwikkelingsrechten kan het Brussels Gewest echter niet meegenomen worden.

6 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 6 / 8 bron: onderliggende gegevens: Studiedienst Vlaamse Regering kaart: Pieter Staelens 1.4 Confrontatie van vraag en aanbod Tenslotte de ultieme vraag of verhandelbare ontwikkelingsrechten een instrument zouden kunnen zijn om het niet-wenselijk maar bestemd aanbod af te bouwen. In mei 2015 waren er in het woongebied percelen of ha beschikbaar 2. In het woonuitbreidingsgebied was er een totaal van ha voor een geschat aantal potentiële wooneenheden van Hiervan zijn er potentiële wooneenheden in het stedelijk gebied, potentiële wooneenheden in het buitengebied potentiële woongelegenheden zijn niet gelegen in een APA, BPA of RUP of goedgekeurde niet-vervallen verkaveling. Aan dezelfde dichtheid als deze voor het woonuitbreidingsgebieden vertegenwoordigen de beschikbare percelen in woongebied dus potentiële wooneenheden. Andere 2 VRIND, Aanbod bouwpercelen in Woongebieden, mei VRIND, Juridische en planologische toestand van het aanbod in woonuitbreidingsgebieden dat al dan niet kan ontwikkeld worden op korte of langere termijn.

7 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 7 / 8 schattingen gaan, omwille van typologische redenen, van een iets lager aantal potentiële wooneenheden uit. In het totaal zijn er dus bouwmogelijkheden voor ongeveer woningen. Onderzoek van Isabel Loris 4 rekent voor dat ongeveer 1/4 van het aantal bebouwbare ha in stedelijk gebied liggen. Kleinstedelijke gebieden hebben hierbij de grootste reserves. Het inzetten van verhandelbare ontwikkelingsrechten om het niet-wenselijk aanbod af te bouwen zou volgende rationales kunnen hebben: De bijkomende woonbehoefte maximaal naar het stedelijk gebied en de goed ontsloten woonkernen in het buitengebied oriënteren. Ontwikkelingen aan hogere dichtheid zouden hier dan middels verhandelbare ontwikkelingsrechten niet-wenselijke ontwikkelingsmogelijkheden in het buitengebied kunnen compenseren. Behoudens in BPA s en verkavelingsvergunningen zijn bouwmogelijkheden op bestemde en uitgeruste terreinen in de praktijk enkel begrensd door de goede ruimtelijke ordening. Dit principe biedt juridisch wellicht onvoldoende basis om af te bakenen welke ontwikkelingsrechten extra zouden kunnen toegekend worden. In een aantal gevallen zou middels planvorming op plekken met voldoende marktpotentieel een minimaal en maximaal aantal ontwikkelbare wooneenheden kunnen vastgelegd worden. Verhandelbare ontwikkelingsrechten zouden dan ingezet dienen te worden om aantallen boven dit minimum te ontwikkelen. Het is duidelijk dat het hierbij om plekken en ontwikkelingen moet gaan waar de marktvraag zodanig hoog ligt, dat kopers bereid zijn om extra te betalen om daar te mogen wonen en dat projectontwikkelaars hierop kunnen inspelen. Het is hoogst onzeker dat de ontwikkelingen die hiervoor voor het beleid in aanmerking komen, overeen zullen stemmen met de vraag in de markt. Daarbij dient opgemerkt te worden dat verhandelbare ontwikkelingsrechten niet marktcreërend zijn, maar slechts een middel om beter op markttendenzen te kunnen inspelen. M.a.w. de woonconsument zal niet denser willen gaan wonen omwille van het bestaan van verhandelbare ontwikkelingsrechten. Hiervoor is actie nodig binnen andere beleidsdomeinen zoals fiscaliteit, mobiliteit en stadsontwikkeling. Bovenstaande cijfers en principes indachtig zullen verhandelbare ontwikkelingsrechten maar zeer beperkt helpen in de inperking van niet-wenselijke bouwmogelijkheden. Wat niet-wenselijke bouwmogelijkheden zijn is natuurlijk een relatief begrip en een politieke beslissing, maar zelfs wanneer we de bijkomende vraag ( bijkomende huishoudens tot 2030) ruim interpreteren, kan men stellen dat er geen enkel woonuitbreidingsgebied noodzakelijk is om aan deze vraag te beantwoorden (+/ ha of +/ Er is voldoende bouwgrond, Isabel Loris in Ruimte Magazine, 2009

8 VERHANDELBARE ONTWIKKELINGSRECHTEN - expertenadvies 8 / 8 bouwmogelijkheden). Maar het aantal niet-noodzakelijke bouwmogelijkheden ligt in kwantitatieve zin alleszins veel hoger. De hoeveelheid percelen die extra bouwrechten zouden kunnen ontvangen en afkopen zullen percelen moeten zijn met een goed potentieel tot verdichting. Lees: gelegen op goede plekken in de grotere steden waar regelgevende plannen kunnen gemaakt worden, die de normaal toelaatbare ontwikkeling kunnen begrenzen. De hoeveelheid hiervan is moeilijk in te schatten, maar het zal een maar een kleine fractie zijn van de ha onbebouwde percelen in de stedelijke gebieden, gezien de juridische complexiteit en de grote opgave naar planvorming toe. 1.5 Conclusie Het doen werken van verhandelbare ontwikkelingsrechten vraagt een belangrijke inspanning van de overheid op het vlak van regelgeving, planvorming en monitoring 5. Gezien het spagaat tussen het beperkt aantal ontvangende locaties en het enorme aanbod aan zendende locaties, lijkt dit een weinig efficiënt instrument om aan de beleidsdoelstelling van schrappen van niet-wenselijk aanbod te kunnen bijdragen. Het schrappen van niet-wenselijk aanbod is zelfs eerder een noodzakelijke voorwaarde om voldoende marktdruk op ontvangende locaties te creëren. Waar verhandelbare ontwikkelingsrechten wel een rol zouden kunnen spelen, is om binnen gebiedsontwikkeling de belangen van verschillende grondeigenaars beter op elkaar af te stemmen, voor zover dit met bestaande instrumenten zoals ruilverkaveling of herverkaveling met kracht van wet met planologische ruil niet kan. Dit zou kunnen door een verdere uitwerking en regulering van deze instrumenten, zodat zij privaatrechtelijk tussen grondeigenaars kunnen ingezet worden om ontwikkelingsrechten uit te wisselen. 5 Verhandelbare ontwikkelingsrechten; rol van de overheid en schaalniveau, Marjolein Dieperink; 4 februari 2016