Bijlage. Rapportage historische context en de effecten van het gevoerde beleid. Zaak kenmerk:

Transcriptie

1 Bijlage Rapportage historische context en de effecten van het gevoerde beleid Zaak kenmerk:

2 Inhoud: 1. Terugblik pag Wat heeft het beleid van 2004 ons tot nu toe gebracht? pag Interventie ministerie I&M en VNG pag Woningmarktsituatie pag Scenario s vervolg pag Afweging / keuze pag. 11 2

3 In aansluiting op het voorstel van ons college d.d. 23 oktober 2012, kenmerk zetten wij in deze bijlage uiteen wat het gemeentelijk beleid over permanente bewoning van recreatieverblijven inhoudt, wat de effecten daarvan zijn en hoe wij willen omgaan met (de gevolgen van)die effecten. Terugblik Permanente bewoning van recreatieverblijven is op grond van de in de gemeente Hardenberg geldende bestemmingsplannen aangemerkt als strijdig gebruik. De toenmalige minister van VROM heeft in 2003 aan de gemeenten gevraagd te inventariseren hoe groot het probleem van de onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven op dat moment was, daarvoor handhavingsbeleid te formuleren en dat beleid uit te voeren. In 2004 heeft de gemeenteraad van Hardenberg handhavingsbeleid vastgesteld voor de onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven. Dit beleid voldeed aan de wens van de toenmalige minister. Uitgangspunten bij het besluit van 2004 waren: Hardenberg is een toeristische gemeente; in de Toekomstvisie is dat benadrukt, recreatiewoningen moeten beschikbaar blijven voor recreatief gebruik; Niet handhavend optreden betekent een aantasting van toeristisch kwalitatieve product; Toerisme is een bron van inkomsten en biedt werkgelegenheid. Het vastgestelde handhavingsbeleid houdt in het kort in: - Er wordt handhavend opgetreden tegen het permanent bewoning van recreatieverblijven; - Er geldt een overgangsregeling voor iedereen die vóór 1 november 2003 al permanent in een recreatieverblijf woonde en daarvoor een aanvraag indient; uitgangspunt hierbij is een minimale termijn van twee jaar, te vermeerderen met 4 maanden voor elk jaar dat de bewoner in het recreatieverblijf heeft gewoond; - Degene die na 31 oktober 2003 permanent in een recreatieverblijf is gaan wonen, komt niet aanmerking voor de overgangsregeling; - Bewoners van recreatieterrein De Haar komen niet in aanmerking voor de overgangsregeling; de voormalige gemeente Avereest had voor dit terrein al handhavingsbeleid ingezet. Bewoners die al een persoons- en objectgebonden gedoogverklaring hebben, mogen deze houden, andere bewoners moeten vertrekken. - Voor uitzonderingsgevallen wordt maatwerk geleverd. In 2006 en 2007 is een gemeentebrede inventarisatie uitgevoerd en zijn de verzoeken om in aanmerking te komen voor een overgangsregeling behandeld. In 2008 zijn de eerste handhavingszaken gestart. 3 Zaak kenmerk:

4 Wat heeft het beleid van 2004 ons tot nu toe gebracht? Het is moeilijk om een totaalbeeld te geven. Hierdoor is niet exact mogelijk aan te geven in hoeverre het vastgestelde beleid heeft geleid tot het resultaat dat in 2004 werd nagestreefd. Er zijn vanaf 2008 meerdere individuele handhavingszaken gestart en afgerond, maar het is, bijvoorbeeld, niet meetbaar in hoeveel gevallen bewoners eigenstandig de spreekwoordelijke eieren voor hun geld hebben gekozen en de bewoning spontaan hebben beëindigd. Ook komt het voor dat, na aanvankelijke beëindiging van de bewoning, toch weer een (andere) bewoner is neergestreken. In sommige gevallen is het een komen en gaan van bewoners ( wat er aan de voorkant afgaat, komt er aan de achterkant weer bij ). Dit vergt een blijvende handhavingsinspanning. Uit de GBA-gegevens op 1 juni 2012 blijkt dat in ieder geval zo n 160 recreatieverblijven worden bewoond, in die zin dat bewoners zich op het adres van een recreatieverblijf hebben laten inschrijven. Cijfers over bewoners die zich niet hebben laten inschrijven, maar wel permanent in een recreatieverblijf wonen, zijn niet bekend. Dit is een grijze categorie. De afgelopen jaren hebben wel een beeld gegeven van de gevolgen van het vastgestelde beleid. De eerste bewoners van wie de overgangsregeling afliep, hebben te maken gekregen met een handhavingsbesluit (last onder dwangsom). Daarnaast zijn bewoners die na 31 oktober 2003 in een recreatieverblijf zijn gaan wonen aangeschreven. Dit is overeenkomstig het in 2004 vastgestelde beleid. Voor deze handhavingstaak werken wij met reguliere uren en met jaarlijkse budgetten voor de inhuur van een extern bureau. Deze uren en deze budgetten zijn niet toereikend om alle activiteiten uit te voeren en alle gevallen op te kunnen pakken. De activiteiten die worden uitgevoerd zijn: Het sturen van waarschuwingsbrieven naar alle nieuwe bewoners in recreatieverblijven. o dit gebeurt maandelijks. De bewoners die deze brief ontvangen reageren hier op. De vragen van deze bewoners worden: o telefonisch beantwoord o aan de balie beantwoord o schriftelijk, met mailberichten en met brieven beantwoord De handhaving, handhaving bestaat uit: o aanschrijven van bewoners o gesprekken met bewoners o administratieve controles en controles op de parken om aan te tonen dat er permanente bewoning plaatsvindt o voorbereiding van de rechtszaken o bezoeken aan de rechtbank De handhavingszaken zijn arbeidsintensief. Gelet op de uren en het budget zijn er op dit moment maximaal 10 zaken op jaarbasis (tegelijkertijd) in behandeling; vanaf 2013 op jaarbasis nog ongeveer 6 zaken (tegelijkertijd). Door de afname van het externe budget, neemt ook het aantal handhavingszaken af dat tegelijkertijd in behandeling is. 4

5 Bij de uitvoering van deze handhavingszaken komen wij schrijnende situaties tegen. Zoals financiële problemen, het niet kunnen verkopen van de woning, gezondheidsproblemen, relationele problemen, al dan niet gecombineerd. In 2004 is een helder beleid is opgesteld. Bewoners van recreatieverblijven konden aan de hand hiervan inschatten of hij/zij kon blijven wonen of niet. Bovendien kende (kent) dit beleid maatwerk voor situaties van een calamiteit, van overmacht. Maatwerk beperkt zich niet meer tot individuele gevallen, maar is nu meer regel dan uitzondering. Een kanttekening hierbij is: uit jurisprudentie blijkt dat financiële problemen in hun algemeenheid geen reden zijn om van handhavend optreden af te zien. Deze problemen komen voor rekening van betrokkenen. Handhavingscapaciteit: Voor de uitvoering van de activiteiten om de permanente bewoning van recreatieverblijven tegen te gaan is de onderstaande inzet in uren en budget (voor inhuur) in afgelopen jaren ingezet: Uren, eigen medewerkers, structureel opgenomen in het Handhavingsuitvoeringsprogramma: 460 uren per jaar Inhuur van een gespecialiseerd bureau voor 2013 een budget van: ,00 o Dit jaarlijkse budget was van 2008 tot en met ,00 groot, in ,00 en wordt in ,00. De gemiddelde inzet per jaar schatten wij in op circa 1,5 tot 2 fte. Gelet op de lopende bezuinigingsrondes zal deze inzet de komende jaren verder afnemen. 5 Zaak kenmerk:

6 Interventie ministerie I&M en VNG De gemeente heeft sinds 2003 veel tijd en energie in de uitvoering van het rijksbeleid gestoken om bewoners van recreatieverblijven duidelijkheid te bieden over het al of niet mogen blijven wonen in recreatieverblijven. De Tweede Kamer heeft vorig jaar desalniettemin aan de minister van Infrastructuur en Milieu (I&M) gevraagd een wet te maken met een regeling voor de gevallen van permanente bewoning waar nog geen duidelijkheid is gegeven. Het voorstel van die wet is in januari dit jaar ingetrokken. Het in tussentijd door de VNG aangeboden alternatief (formuleren van gemeentelijk beleid) is mede aanleiding geweest voor die intrekking. Het voorstel van de VNG is erop gericht dat gemeenten, die nog geen handhavingsbeleid hebben geformuleerd, dat alsnog doen, om zodoende bewoners die zijn gestart vóór 1 november 2003 duidelijkheid te geven over de toekomst van hun woonsituatie. De VNG heeft daarom voorgesteld om aan bewoners die vóór 1 november 2003 zijn gestart met de bewoning en tot 1 januari 2010 géén handhavingsbesluit of een gedoogbesluit hebben ontvangen, onder bepaalde voorwaarden een persoonlijke omgevingsvergunning te verstrekken. Wij nemen het voorstel van de VNG niet over. In de eerste plaats is er in Hardenberg sinds 2004 sprake van een handhavingsbeleid en in de tweede plaats hebben wij aan de betrokken bewoners de gewenste duidelijkheid gegeven door publicaties rondom het beleid en door het versturen van (waarschuwings-)brieven. Voor zover wij weten heeft dit nooit geleid tot onduidelijkheid van het beleid. 6

7 Woningmarktsituatie Anno 2012 is met name sprake van een stagnerende cq teruglopende woningmarkt. Uit informatie van lokale makelaars blijkt dat: - Er bijna geen recreatieverblijven meer in portefeuille worden genomen; - Er nauwelijks belangstelling is voor te koop staande recreatieverblijven; - Er nauwelijks vraag is naar recreatieverblijven; - Er bij de sporadische verkopen van recreatieverblijven op eigen grond sprake is van een prijsdaling van 25 tot 40%; - Banken bij recreatieverblijven op particuliere grond in erfpacht (een groot deel van de huisjes op Stoetenslagh bijvoorbeeld) geen lening/hypotheek willen verstrekken voor die grond. Wat ligt hieraan o.a. ten grondslag: - Recreatieverblijven zijn bij velen niet meer in trek, wellicht ook omdat men weet dat de gemeente handhavend optreedt tegen permanente bewoning; - De recreatieverblijven zijn destijds voor behoorlijke prijzen aangekocht; op dit moment zijn ze onverkoopbaar; - De dreiging dat de eigenaar/verkoper met een aanzienlijke restschuld achterblijft. Dit heeft directe gevolgen voor de eigenaren/bewoners van recreatieverblijven. Op het moment dat de bewoning, op last van de gemeente, gestaakt moet worden, blijkt verkoop zonder verlies dan wel zonder een aanzienlijke restschuld vaak niet mogelijk. Dit heeft op zijn beurt weer gevolgen voor het kunnen kopen of huren van vervangende woonruimte. Dubbele woonlasten zijn het gevolg en die brengen nog weer meer problemen met zich mee. Blijft men wonen dan volgt de dwangsom die de gemeente oplegt tot een maximum van ,- en uiteindelijk volgt bestuursdwang (uitzetting). Al met al een neerwaartse spiraal waarin betrokkenen terecht komen of dreigen te komen. 7 Zaak kenmerk:

8 Scenario s vervolg Wij hebben enkele alternatieven ten opzichte van het huidige beleid bekeken en beoordeeld. Naast voortzetting van het huidige beleid gaat het om niet meer handhaven, territoriaal differentiëren naar parken in de gemeente, levenslange gedoogbeschikkingen en verlenging van de al verleende tijd-voor-tijd gedoogbeschikkingen. 1. Voortzetting van het huidige beleid? Het in 2004 vastgestelde beleid is in de afgelopen periode niet veranderd. Het gebruik van een recreatieverblijf voor permanente bewoning is strijdig met de geldende bestemmingsplannen en financiële problemen zijn geen reden om van handhaving af te zien. Handhaving wordt ingezet op gemiddeld 15 gevallen per jaar, verspreid over de gemeente. Deze portefeuille is afgestemd op het tot en met 2011 beschikbare budget. Met ingang van 2012 kan met het beschikbare budget jaarlijks circa 10 zaken worden opgepakt en in 2013 nog ongeveer 6 zaken. Het jaarlijkse budget voor de handhavingsportefeuille is daarmee niet toereikend. Immers, er spelen veel meer zaken dan de 15, 10 en straks 6 zaken. Maandelijks komen er nog nieuwe gevallen van permanente bewoning bij. Al die nieuwe gevallen kunnen niet worden opgepakt. Iedere nieuwe bewoner (die zich in de GBA laat inschrijven) krijgt altijd een waarschuwingsbrief, maar van een bestuursrechtelijk vervolg is niet meteen in alle gevallen sprake. Wel hebben wij de indruk dat met het sturen van een waarschuwingsbrief 1, kort nadat men zich heeft laten inschrijven, een preventieve werking uitgaat. De ervaring leert dat mensen hierdoor minder lang in een recreatieverblijf blijven wonen. Het kan natuurlijk zijn dat mensen ook niet de intentie hebben om langdurig in een recreatieverblijf te gaan wonen. Handhaving houdt in dat de bewoning binnen 6 maanden moet worden beëindigd, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd. Veelal moet de woning dan worden verkocht. Immers: voor het doel waarvoor de woning werd gekocht: permanente bewoning, mag deze niet meer worden gebruikt. In economisch goede tijden ontstaan hierdoor meestal geen onoverkomelijke problemen. Anno nu zijn die problemen er wel. De problemen doen zich meestal voor op het moment dat de dwangsom wordt verbeurd (en men dus daadwerkelijk moet gaan betalen). 2. Niet meer handhaven? Niet meer handhaven lijkt een optie, maar is geen reële. Het geldende beleid voldoet zoals gezegd nog steeds aan de in 2003 door VROM gestelde eisen. Dat beleid is in 2004 is ook vastgesteld om de belangen van goede recreatieve mogelijkheden in Hardenberg te beschermen. Immers: permanent bewoonde recreatieverblijven zijn niet beschikbaar voor de recreatie. Het volledig vrijgeven van deze categorie woningen kan op den duur leiden tot erosie van de toeristische functie. Die functie is iets waar de gemeente Hardenberg trots op is en dat ook verkóópt. Niet meer handhaven betekent (min of meer onbeperkt) gedogen en dit zou eigenlijk moeten leiden tot het positief bestemmen (voor woondoeleinden). Zie ook hierna onder Territoriale differentiatie naar parken? Er zou onderscheid gemaakt kunnen worden tussen de verschillende parken in de gemeente in de zin van permanente bewoning al of niet toestaan. Afgezien van het feit dat hiermee slechts een deel van de problemen zouden worden opgelost, is in , en 1 Van de 191 adressen die sinds 2008 van ons een waarschuwingsbrief hebben gehad, zijn op dit moment nog 41 adressen bewoond (informatie uit GBA). 2 Raadsbesluit van 30 juni 2005 tot afwijzing van het verzoek om persoons- en objectgebonden gedoogverklaring te verkrijgen. 3 Raadsbesluit van 6 juni 2006 om geen medewerking te verlenen aan het verzoek om vrijstelling ex artikel 19, lid 1 WRO c.a. tot het verlenen van vrijstelling voor permanente bewoning. 8

9 in ten aanzien van park Moscou in Bergentheim gesteld dat dit park in juridisch opzicht niet verschilt van de andere parken in de gemeente Hardenberg. Op grond hiervan is indertijd besloten geen gedoogverklaringen voor dat park af te geven en een procedure tot wijziging van het bestemmingsplan (om er een woonwijk van Bergentheim van te kunnen maken) niet te starten. Overeenkomstig dit besluit en de daaraan ten grondslag liggende motivering, ligt een territoriale differentiatie, ook voor andere parken, niet voor de hand. Tot slot, om als park in aanmerking te kunnen komen voor een bestemmingsplanwijziging naar permanente bewoning moet een park voldoen aan de uitgangspunten van de Nota Ruimte en grenzen aan een bestaand dorps- of stadsgebied. Geen van onze recreatieparken kan hieraan voldoen. Legalisatie is daarnaast strijdig met het provinciaal beleid. De (inmiddels demissionaire) minister van I & M handhaaft het standpunt dat gemeenten handhavend moeten optreden tegen gevallen van permanente bewoning van na 31 oktober Levenslange gedoogbeschikkingen / verbreden van de tijd voor tijd-regeling? In de terugblik is aangegeven dat degenen die vóór 1 november 2003 permanent in een recreatieverblijf woonden, een beroep konden doen op de overgangsregeling tijd voor tijd. Degenen die daarna kwamen, konden en kunnen daarop geen beroep doen en kunnen daarom een handhavingsbesluit tegemoet zien. a. persoonsgebonden gedoogbeschikkingen? Naar analogie van het door de voormalige gemeente Avereest ingezette beleid voor park De Haar in Balkbrug, zouden de tijd voor tijd-gedoogbeschikkingen omgezet kunnen worden naar persoonsgebonden gedoogbeschikkingen. Zo n beschikking houdt in dat iemand tot aan zijn vertrek of levenseinde mag blijven wonen. Dit betekent wel dat de komende jaren een flink aantal recreatieverblijven nog steeds gebruikt kan worden voor permanente bewoning. Bovendien doet dit alternatief geen recht aan het in 2004 vastgestelde handhavingsbeleid. De handhavingsopgave blijft in deze situatie bestaan: nieuwe gevallen aan de voorkant mogen immers niet ontstaan. b. verlengen bestaande gedoogbeschikkingen (tijd voor tijd-besluiten)? Een alternatief kan zijn om de houders van een tijd voor tijd-gedoogbeschikking, in plaats van een (levenslange) persoonsgebonden gedoogbeschikking te geven, een langere termijn te gunnen, bovenop de al gegeven gedoogtermijn. Hierbij zou aan een termijn van 6 jaar op de oorspronkelijke termijn gedacht kunnen worden. Deze termijn is ingegeven door: - de omstandigheid dat hierdoor nauwelijks wordt afgeweken van het in 2004 vastgestelde beleid: bewoning moet stoppen, maar de termijn voor beëindiging wordt wat langer. - De verwachting dat de huizenmarkt zich in die periode zodanig zal herstellen dat verkoop van het recreatieverblijf weer mogelijk wordt binnen redelijke (prijs-)marges. - De langste wachttijd voor woonruimte bij de plaatselijk actieve woningstichtingen. c. bewoners tussen en In beide hierboven gegeven gevallen, onder a. en b., zou voor degenen die ná 31 oktober 2003, maar vóór 1 januari 2012 in een recreatiewoning zijn gaan wonen, een nieuwe overgangsregeling ingevoerd kunnen worden, om te voorkomen dat die categorie buiten de boot valt, terwijl hun problemen even groot kunnen zijn als die van eerdergenoemde categorie. Voor de datum 1 oktober 2012 is gekozen omdat rond die tijd landelijk opnieuw discussie ontstond over de problematiek van de permanente bewoning. 4 Raadsbesluit van 7 september 2010 om geen medewerking verlenen aan het verzoek om bestemmingsplanherziening ten behoeve van het wijzigen van de bestemming recreatie naar wonen (al dan niet in de vorm van een dubbelbestemming) wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening en vanwege precedentwerking. 9 Zaak kenmerk:

10 Een overgangsregeling houdt in dat bewoners die gedurende bovenstaande periode in een recreatieverblijf zijn gaan wonen en zich in de GBA hebben laten inschrijven op dat adres, in aanmerking komen voor een gedoogbeschikking voor de duur van 6 jaar, te rekenen vanaf de datum van inwerkingtreding van dit aangepaste beleid. Ook hier geldt: - De omstandigheid dat hierdoor nauwelijks wordt afgeweken van het in 2004 vastgestelde beleid: bewoning moet stoppen, maar de termijn voor beëindiging wordt wat langer. - De verwachting dat de huizenmarkt zich in die periode zodanig zal herstellen dat verkoop van het recreatieverblijf weer mogelijk wordt binnen redelijke (prijs-)marges. - Dat betrokkenen binnen die termijn in aanmerking kunnen komen voor een huurwoning. 10

11 Afweging / keuze Voor ons college is dit een moment om het effect van het gevoerde beleid te evalueren. Een herijking van dit beleid is naar onze mening op zijn plaats vanwege: De actuele economische situatie die grote gevolgen heeft de woningmarkt. Recreatiewoningen en -verblijven zijn moeilijk, zo niet onverkoopbaar. De waarde van recreatiewoningen neemt hierdoor sterk af. Bewoners komen klem in hun situatie te zitten waardoor de toch al vaak niet florissante vooruitzichten nog uitzichtlozer dreigen te worden. De effectiviteit van de handhaving wordt bemoeilijkt door de crisis op de woningmarkt. Dit vraagt meer middelen dan die op dit moment beschikbaar zijn. Daarom stellen wij voor de uitvoering van het beleid aan te passen. Als wij de hiervoor genoemde scenario s in ogenschouw nemen heeft het scenario verlengen van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen (4 b en 4c) onze voorkeur. Hiermee wijzigen de in 2004 geformuleerde beleidsuitgangspunten niet, maar is er wel oog voor de problemen die veroorzaken dat bewoners de met het bestemmingsplan strijdige situatie nu niet kunnen beëindigen. Wij stellen daarom voor om alle betrokken bewoners die aantoonbaar (d.m.v. inschrijving in de GBA) vóór 1 oktober 2012 in een recreatieverblijf zijn gaan wonen, een langere termijn te gunnen waarbinnen de bewoning moet zijn beëindigd. Binnen die termijn moet er door de betrokkenen wel worden gezocht naar een legale oplossing. Wij zullen hen jaarlijks aan die verplichting herinneren. Bestaande rechten (de tijd voor tijd regeling) zullen daarbij worden gerespecteerd. Die termijn bedraagt wat ons betreft 6 jaar, te rekenen vanaf 1 oktober 2012 (het moment waarop duidelijk werd dat het eerdergenoemde voorstel van de minister de status van wet niet zou halen) of vanaf einddatum van de overgangsregeling als die later ligt. Nieuwe bewoners, te rekenen vanaf 1 oktober 2012 krijgen geen uitstel, maar krijgen meteen na inschrijving een waarschuwingsbrief van de gemeente waarin staat dat permanente bewoning niet is toegestaan en zonodig zullen wij handhavend optreden. Wij zullen ons beleid ook uitleggen in een folder die wordt meegegeven op het moment dat nieuwe bewoners zich laten inschrijven. De hierboven geschetste aanpak heeft tot het, gewenste gevolg, dat de focus van de handhaving van de achterzijde naar de voorzijde van de permanente bewoning van recreatieverblijven verplaatst. 11 Zaak kenmerk: