Mirza Bajagilović

Transcriptie

1 Stage bij het Ministerie van Financiën Onderzoeksdeel: Inzicht in de ontwikkeling van de Nederlandse begrotingssystematiek vanuit een Europees perspectief Mirza Bajagilović

2 Bijna elke besnoeiing van hetgeen bestaat, vaak in den loop van lange jaren is gegroeid, doet schade, bijna steeds aan persoonlijke belangen, soms ook aan zakelijke; wie daarvoor uit den weg wil gaan, late het bezuinigen achterwege. Commissie-Welter,

3 Inhoudsopgave Inleiding Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid Structuur achter het FBBR Extern toezicht Interne besturing en beheersing Doel van het FBBR Definitie van het begrip beleid Het beleidsproces Beleidsfases Randvoorwaarden voor het financieel beleid Bedrijfsvoering van het Rijk Begrotingspresentatie Begrotingsproces Inzicht in het financieel beleid Begrotingssystematiek in een historisch perspectief De ontwikkeling van de begrotingssystematiek in Nederland Operatie Comptabel Bestel Rol van de politiek in het totstandkomingproces van Operatie Comptabel Bestel Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB) Resultaten van het VBTB-systematiek Naar Verantwoord Begroten toe Financieel beheer in een Europese dimensie De totstandkoming van de EMU vanuit een Nederlandse perspectief Het bewerkstelligen van begrotingsevenwicht De weg naar een echte EMU Financiële crises vanuit het Nederlandse perspectief Bouwstenen voor de toekomst Conclusie Bibliografie

4 Inleiding Doelstelling Sinds het uitbreken van de financiële crises in 2008 wordt zowel Nederland als de rest van Europa gedomineerd door sociaaleconomische onzekerheden. Europese solidariteit dreigt ten koste te gaan van angst en de bestaande spanningen leiden in bijna alle Europese lidstaten tot politieke en maatschappelijke onstabiliteit. Tegen deze achtergrond heeft het Ministerie van Financiën in toenemende mate een centrale rol gekregen binnen de Nederlandse maatschappij. Om die reden was de keuze voor een stage bij het directoraat-generaal (DG) van de Rijksbegroting des te interessanter. In kader van mijn master Europees Beleid was de logische doelstelling aanwezig om het verkregen inzicht bij het Ministerie van Financiën vanuit een Europese perspectief te analyseren. Aangezien mijn werkzaamheden bij het DG Rijksbegroting voornamelijk betrekking hadden op het project Verantwoord Begroten was het concrete doel van mijn stageperiode om de relatie te onderzoeken tussen het Europese integratieproces en de bestuurtechnische veranderingen die het financieel beheer in Nederland heeft ondergaan. Onderzoeksvraag Om de wisselwerking te begrijpen tussen de institutionele ontwikkelingen van Europa en de veranderingen in de begrotingssystematiek van Nederland is het primair van belang om een inzicht te krijgen in de financiële besturings- en beheersingsdynamiek van de rijksoverheid. Tevens is het belangrijk om de posities te analyseren die het Ministerie van Financiën en het DG Rijksbegroting hierin vervullen. Om die reden zal de Nederlandse mentaliteit op het gebied van begrotingssystematiek worden onderzocht, evenals de veranderingen die een rol hebben gespeeld in dit proces. Een belangrijk onderzoekscomponent is in het bijzonder de aanleiding voor de grote veranderingen op het gebied van wet- en regelgeving omtrent de begrotingssystematiek die vanaf de jaren tachtig zijn ingezet. In het kader van mijn opleiding en naar aanleiding van mijn stage bij het Ministerie van Financiën zal concreet de volgende hoofdvraag worden onderzocht: Op welke manier zijn de veranderingen in de begrotingssystematiek van Nederland beïnvloed door de Europese institutionele ontwikkelingen die zijn ingezet vanaf het Verdrag van Maastricht? 4

5 Overzicht Alvorens het overgaan tot de uiteenzetting van de bevindingen en de uiteindelijke conclusie, primair is het noodzakelijk om de lezer vertrouwd te maken met enkele belangrijke principes waarop het financieel beheer in Nederland gegrondvest is. Tevens is het van belang om het functioneren van het financieel beheer in Nederland te begrijpen, evenals de wisselwerking tussen de overheid en het ambtenarenapparaat op dit gebied. Om die reden zal in hoofdstuk I eerst het Financieel Besturingsen Beheersingsstelsel Rijksoverheid (FBBR) worden geanalyseerd. Ingegaan zal worden op de structuur die ten grondslag ligt aan het functioneren van de rijksoverheid en het politiek-financiële besturingsmechanisme ervan. Vervolgens zal in hoofdstuk II de begrotingssystematiek in een historische perspectief worden geplaatst. Welke factoren hebben een rol gespeeld in de veranderingen binnen het financiële stelsel en hoe heeft de Nederlandse mentaliteit op het gebied van begrotingssystematiek zich door de jaren heen ontwikkeld? In dit hoofdstuk zullen de veranderingen worden benoemd die aan de basis hebben gestaan van de totstandkoming van de huidige begrotingssystematiek in Nederland. Ontwikkeling van de wet- en regelgeving rond het begrotingsproces zal uiteengezet worden en de belangrijkste begrippen als Operatie Comptabel Bestel, VBTB en project Verantwoord Begroten zullen worden omschreven. Ten slotte zal in hoofdstuk III het financieel beheer van Nederland vanuit een Europees domein worden geanalyseerd. Hierbij zal toegespitst worden op hoe de bestuurstechnische veranderingen van het financieel beheer in Nederland bezien kunnen worden vanuit een Europese dimensie en welke effect dit heeft op de huidige positie van Nederland omtrent de financiële crises in Europa. 5

6 1. Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid Bestaat er daadwerkelijk een verband tussen het Europese integratieproces en de bestuurtechnische veranderingen van het financieel beheer in Nederland? En in het geval van een verband, in hoeverre is dit gegrond op een wisselwerking tussen de institutionele ontwikkelingen binnen de Europese Unie en de veranderingen in het financieel beheer bij de rijksoverheid? Voordat de centrale vraag van dit stuk kan worden getoetst, is het van belang om primair het politiek-financiële besturingsmechanisme in Nederland te omschrijven om zodoende de veranderingen binnen het financiële bestel van Nederland te kunnen begrijpen. Het belangrijkste uitgangspunt van dit hoofdstuk is derhalve om een kader te bewerkstelligen waarin de eventuele samenhang geplaatst kan worden tussen de institutionele ontwikkelingen in Europa en de veranderingen in de begrotingssystematiek van Nederland. Centraal in dit hoofdstuk staat het besturingsstelsel van de rijksoverheid benaderd vanuit een financieel perspectief. Hoe functioneert het financieel beheer op rijksniveau en op basis van welke principes is de onderliggende structuur opgebouwd? Tevens zal de toenemende rol van politiek inzicht binnen dit mechanisme worden besproken. In paragraaf 1.1 zal het Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid (FBBR) worden omschreven evenals de onderliggende structuur ervan. Vervolgens zal er in paragraaf 1.2 aandacht worden besteed aan het doel achter dit stelsel, namelijk de totstandkoming van financieel beleid en de bedrijfsvoering die hiermee samenhangt. Ten slotte zal in paragraaf 1.3 het belang worden besproken waarmee het financieel beleid dient te wordt gepresenteerd. Specifiek zal het cyclische proces binnen het FBBR aan bod komen waarin de rol van de begrotingspresentatie zal worden besproken. In het laatste deel van hoofdstuk I zal het belang van het parlementaire inzicht op dit gebied worden aangehaald. 6

7 1.1 Structuur achter het FBBR Een belangrijk element binnen dit onderzoek vormt het besturingsstelsel van de rijksoverheid welke bezien is vanuit het financieel perspectief. Dit besturingsstelsel, genaamd het Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid (FBBR) zal als basis dienen voor verdere uiteenzetting van de begrotingssystematiek in hoofdstuk II. 1 Ook zal het bijdragen aan het verklaren van de Nederlandse standpunt op het gebied van de actuele begrotingsproblematiek binnen de EU in hoofdstuk III. Figuur 1. Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid (FBBR) Het FBBR fiche in Figuur 1 zoals opgesteld binnen het Ministerie van Financiën heeft een waardevolle bijdrage omdat het institutionele totaalbeeld qua organisaties in een oogopslag inzichtelijk wordt gemaakt. Dit is belangrijk om de informatiestromen, welke weerslag hebben op de financiële processen waarbinnen de rijksoverheid functioneert, te kunnen begrijpen en de totstandkoming van financieel beleid te kunnen verklaren. 1 G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus

8 1.1.1 Extern toezicht Om er voor te zorgen dat de ambtenaren binnen de rijksoverheid, en in het bijzonder op het gebied van het financieel- en begrotingsbeheer, tot aan het laagste niveau hun werk kunnen uitvoeren, zijn er in Nederland belangrijke afspraken gemaakt die betrekking hebben op het zogeheten extern toezicht. 2 De belangrijkste component van extern toezicht berust op de politieke besturing en verantwoording dat zich vooral manifesteert door middel van het parlementaire toezicht op de regering. 3 Vanuit de regering krijgt de minister van Financiën een mandaat en dient verantwoording af te leggen aan het parlement. In deze functie vanuit het ministerschap is de minister, gezamenlijk met de regering waarvan hij onderdeel uitmaakt, primair gebonden aan de steun vanuit het Staten- Generaal. 4 In Figuur 1 wordt dit grafisch weergegeven door pijlen 1 en 2. Onder extern parlementair toezicht (1) wordt de besturing en toezicht bedoeld dat vanuit de Staten-Generaal komt en door middel van informatie aan de ministers wordt gevraagd. 5 Vanuit de Tweede Kamer worden er bijvoorbeeld vragen gesteld aan de minister op zowel periodieke als incidentele basis. Onder externe ministeriele verantwoording (2) zien we dat de ministers externe verantwoording afleggen doordat ze de Staten-Generaal informeren. 6 De ministers hebben namelijk de plicht om het parlement te antwoorden in het kader van de plicht tot informatievoorziening. 7 De minister is om die reden volledig verantwoordelijk en verantwoording verschuldigd aan de Staten- Generaal voor alle activiteiten, handelingen, transacties e.d. van de ambtelijke organisaties van zijn ministerie. 8 In geval van het Ministerie van Financiën gebeurt dit op een periodieke basis tijdens de presentaties van bijvoorbeeld het Miljoenennota, Voorjaarsnota, Najaarsnota of het Financieel Jaarverslag van het Rijk. Ook de ministers van andere departementen informeren het parlement op 2 G.A.M. van Reijsen, persoonlijke communicatie, 29 september G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus G.A.M. van Reijsen, persoonlijke communicatie, 29 september Ibid. 6 Ibid. 7 Besluit informatievoorziening in de rijksdienst 1990 (Besluit IVR 1990), (< geraadpleegd op 28 mei G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus

9 een periodieke basis door bijvoorbeeld wetsvoorstellen, beleidsnota s, evaluatierapporten of jaarlijkse begrotingen te presenteren aan de Staten-Generaal. 9 Naast de politieke component op het gebied van extern toezicht is er tevens externe controle door de Algemene Rekenkamer die toeziet op het werk van de ministers (14). De Algemene Rekenkamer controleert vanuit haar onafhankelijke status als Hoog College van Staat of verschillende onderdelen binnen de rijksoverheid geld uitgeven en beleid uitvoeren zoals het bedoeld is. 10 In Figuur 1 zien we dat de Algemene Rekenkamer, onafhankelijk van de Interne Audit Diensten 11 zowel de rechtmatigheid van het beleid en de bedrijfsvoering onderzoekt als de resultaten van het beleid en van de bedrijfsvoering. 12 Een beperking is echter wel dat de Algemene Rekenkamer geen onderzoeksbevoegdheid heeft om het externe onderzoek toe te passen op bijvoorbeeld de publieke huishouding van de lagere overheden. 13 Het externe onderzoek van de Algemene Rekenkamer wordt voornamelijk toegepast op het bestuursraadniveau, directieniveau en het uitvoeringsniveau van een ministerie G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus Ibid. 11 Met Interne Audit Diensten worden verschillende audit diensten bedoeld die tot voor kort binnen het Rijk hebben bestaan. De Rijksauditdienst (RAD) was vroeger samengesteld uit medewerkers van zes diensten: BZK, VROM, VWS en Financiën en om de voormalige Centrale auditdienst (CAD) en EDP-auditpool van het Ministerie van Financiën. In kader van het Vernieuwing Rijksdienst zijn alle departementale auditdiensten per 1 mei 2012 samengebracht in De Auditdienst Rijk (ADR) en is het organisatorisch ondergebracht bij het Ministerie van Financiën. Gezien het feit dat er in de jaren voor 1 mei 2012 verschillende auditdiensten hebben bestaan (RAD, DAD, IODAD, CAD, etc.) wordt er in het vervolg van dit werk alleen gesproken over de Auditdienst Rijk (ADR) wanneer het de Interne Audit Dienst van het Rijk betreft. 12 G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus Ibid. 14 De externe controle door de Algemene Rekenkamer (14) in Figuur 1 zit echter complexer in elkaar als men ook de externe agentschappen (ZBO s/rw s) in beschouwing neemt. Gezien het feit dat het hier instellingen betreft welke op afstand van het Rijk zijn gezet, wordt het onderzoek van de Algemene Rekenkamer beperkt tot de publieke of wettelijke taken van die agentschappen en het publieke geld dat daarmee gemoeid is. Zo verklaart van Reijsen in de comptabele canon van het Rijk dat het doel van het onderzoek bij de externe agentschappen is om, naast een oordeel over de taakuitvoering en het financieel beheer van de agentschappen, vooral ook een oordeel te geven over het toezicht van de minister op de agentschappen en of de minister zijn zogenoemde systeemverantwoordelijkheid, zoals dat in de wet is geregeld, kan waarmaken. Tevens dient er opgemerkt te worden dat, hoewel er bij de externe controle dat door de Algemene Rekenkamer wordt verricht geen onderzoeksbevoegdheid bestaat op gebied van de eigen publieke huishouding van de lagere overheden, de Algemene Rekenkamer wel onderzoek kan uitvoeren aan de hand van de dossiers die daarover bij de ministers/ministeries aanwezig zijn en die over het centraal overheidsbeleid/medebewind gaan. En hoewel de Algemene Rekenkamer geen toegang heeft tot de kantoren en financiële systemen van de lagere overheden, is 9

10 Dat de Algemene Rekenkamer een sterke positie heeft binnen het FBBR wordt voornamelijk bepaald door de primaire taak van de Algemene Rekenkamer om de Staten-Generaal jaarlijks te informeren over de financiële rechtmatigheid van het beleid en bedrijfsvoering. 15 Met de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer zoals vastgelegd in de Comptabiliteitswet 2001 kan de Algemene Rekenkamer als zijnde een onafhankelijk instituut zelf bepalen wat er onderzocht wordt. 16 Hoewel de Algemene Rekenkamer wel verzoeken van Tweede Kamerleden, ministers en staatssecretarissen kan ontvangen wanneer zij behoefte hebben aan een onafhankelijk en/of deskundig oordeel over een bepaald onderwerp, kunnen ze echter geen van allen opdracht geven tot onderzoek. Uit de praktijk is namelijk gebleken dat de Algemene Rekenkamer verzoeken van Tweede Kamerleden of bewindspersonen uitsluitend honoreert in gevallen dat de Algemene Rekenkamer met haar bevoegdheden een toegevoegde waarde blijkt te kunnen hebben. 17 Feit blijft echter wel dat de Algemene Rekenkamer slechts haar oordeel dient uit te spreken over het beleid van de regering zoals dat is vastgesteld door de Algemene Rekenkamer. Het doet zelf geen politieke uitspraken Interne besturing en beheersing Naast extern toezicht vanuit de Staten-Generaal zoals uiteengezet in subparagraaf 1.1.1, waar het voor de minister primair van belang is om voldoende steun van het parlement te behouden, bestaat er binnen de rijksoverheid tevens een intern besturings- en beheersingssysteem dat het functioneren van het financieel beheer binnen het Rijk voor een belangrijk deel buiten de politiek om reguleert. In tegenstelling tot de parlementaire dimensie bij extern toezicht wordt de interne besturings- en beheersingssyteem vooral gekenmerkt door de interne besturings- en toezichtsstructuren op verschillende ambtelijke niveaus. 19 In Figuur 1 wordt de structuur die betrekking heeft op de interne er wel een uitzondering in geval van de besteding van Europese subsidies door diezelfde lagere overheden. Bron: G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus Comptabiliteitswet 2001, (< geraadpleegd op 16 mei Algemene Rekenkamer, (< geraadpleegd op 10 mei Ibid. 19 G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus

11 besturing en beheersing grafisch weergegeven door pijlen 3, 4, 5 en 6. Binnen deze structuur vervult het topmanagement een centrale rol. 20 Op dit niveau, ook wel het strategische niveau genoemd, heeft de bestuursraad de taak om zowel de beleidsvoering als de bedrijfsvoering te besturen en te beheersen. 21 Het middenkader, bestaand uit de directeuren, is primair verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het beleid en de bedrijfsvoering. 22 Dit wordt ook het tactische niveau genoemd. 23 Het uitvoeringskader, bestaand uit afdelingshoofden en hoofden interne agentschappen zijn op uitvoeringsniveau verantwoordelijk voor de operationele activiteiten. Primair zijn dat beleidsuitvoeringsactiviteiten en bedrijfsvoeringsactiviteiten. 24 Naast de interne besturing en beheersing door de betrokken minister en de ambtelijke leiding zoals onderscheiden door de drie sturingsniveaus, spelen ook de FEZ directies 25 evenals de DG Rijksbegroting van het Ministerie van Financiën een belangrijke rol in het interne besturings- 20 Het topmanagement/strategische niveau wordt ook wel het bestuursraad genoemd en bestaat uit de minister, staatsecretaris, SG en DG s. De minister of de staatssecretaris neemt, veelal op advies van het topmanagement de strategische beslissingen (A). Beslissingen die de minister/staatsecretaris niet zelf neemt, worden in mandaat door de SG en de DG s genomen. Door een mandaat zijn zij geautoriseerd te handelen in naam van de minister. Verdere (sub-)mandatering aan de directeuren (B-niveau) en soms aan afdelingshoofden (C-niveau) is mogelijk en hangt af van de aard van de activiteiten en handelingen. De minster blijft echter volledig extern verantwoordelijk (tegenover de Staten-Generaal) voor alle beslissingen door hem genomen of uit zijn naam genomen. De minister moet kunnen beschikken over een intern sturings- en beheersingssysteem om er zeker van te zijn dat op alle niveau s beslissingen worden genomen in overeenstemming met zijn politieke opvattingen en instructies. Dit systeem is in het algemeen gebaseerd op een consistente set van beheersstandaarden (normen, criteria). In internationaal verband worden de zogenaamde INTOSAIstandaarden onderscheiden. Bron: G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus Ibid. 23 Ibid. 24 Ibid. 25 Directie Financieel-economische zaken (FEZ) vervult primair een coördinerend rol bij het opstellen van het jaarlijkse begrotingsproces alsmede bij het opstellen van de financiële meerjarenraming. Verder houdt het toezicht op de begrotingsuitvoering en organiseert zowel de begrotingsadministratie als de financiële administratie. Onafhankelijk van de beleidsdirecties adviseert het de minister over alle aangelegenheden met financiële consequenties. Verder heeft het als een van de hoofdtaken om het meerjarenbeleidsevaluaties te coördineren. Tot slot heeft het als hoofdtaak om het betaalproces binnen een ministerie te organiseren, ook wel kasbeheer genoemd. Deze directie beschikt over de bankrekeningen en gaat over de veilige bewaring van de financiële waarden van het ministerie. Bron: G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus

12 beheersingssysteem. Grafisch is dit herkenbaar door pijlen 8 en 9 in Figuur 1. Hieruit is namelijk op te maken dat zowel het DG Rijksbegroting als de FEZ directies binnen de verschillende ministeries een interdepartementale coördinatiefunctie vervullen. Zowel het DG Rijksbegroting als de FEZ directies stellen de kaders op en vervullen een adviserende rol op het gebied van begrotingsbeheer, financieel beheer en beleidsbeheer. 26 Tot slot functioneert de interne beheersing en besturing op basis van de interne auditfunctie van de directeur ADR, voorheen RAD/DAD. In Figuur 1 is dit grafisch kenbaar gemaakt met pijlen 11, 12 en 13. De ADR heeft twee hoofdtaakgebieden en rapporteert de bevindingen onafhankelijk van de beleidsdirecties aan zowel de ambtelijke leiding in de vorm van de secretaris-generaal en de politieke leiding in de vorm van de minister. 27 De wettelijke taken baseren zich op het afgeven van de jaarlijkse accountantsverklaring en vormen het hoofdelement van de controle achteraf. 28 De adviestaken van de ADR komen echter op verzoek van de ambtelijke leiding tot stand, ook wel operationele audits genoemd. 29 Dit proces is grafisch weergegeven door middel van pijl 11 in Figuur 1. Tevens verstrekt de ADR haar bevindingen aan zowel het DG Rijksbegroting als de Algemene Rekenkamer. Dit proces is vastgelegd in de Comptabiliteitswet 2001 en is om die reden wettelijk verplicht Doel van het FBBR Het besturingsstelsel zoals omschreven in paragraaf 1.1 heeft twee belangrijke doelen. Het voornaamste doel is gericht op het besturen van de financiële beleidsprocessen en de beleidsprogramma s. Ter ondersteuning hiervan heeft het FBBR echter ook als doel om de bedrijfsvoering te beheersen en hiermee de strategische doelstellingen van de rijksoverheid te realiseren. 31 In deze paragraaf zal de essentie achter het bestaan van het FBBR worden besproken, namelijk de totstandkoming van het financieel beleid binnen het Rijk. Wat wordt precies bedoeld met het begrip beleid, hoe en waarom komt het tot stand en wat zijn de randvoorwaarden ervoor? Tot slot zal ook de rol van de bedrijfsvoering binnen het FBBR worden toegelicht. 26 Doorgaans wordt het interne toezicht door de directeur FEZ als 1 e lijns toezicht opgevat en het interne toezicht door het DG Rijksbegroting als 2 e lijns. 27 G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus Ibid. 29 Ibid. 30 Comptabiliteitswet 2001, (< geraadpleegd op 16 mei G.A.M. van Reijsen, persoonlijke communicatie, 29 september

13 1.2.1 Definitie van het begrip beleid Het woord beleid heeft doorgaans twee gezichten. Het heeft zowel de betekenis van [ ] gedragslijn voor de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen als ook [ ] het behandelen of de wijze van behandelen van een zaak. 32 Deze dubbele betekenis is van groot belang. Enerzijds onderstreept het begrip beleid een zekere gedragslijn, de gewenste richting, het bestuur. 33 Echter, beleid betekent ook overleg, bedachtzaamheid en omzichtigheid, namelijk het willens en wetens handelen. 34 wanneer er binnen het Rijk in vaktermen wordt gesproken over beleid is er sprake van een multilateraal begrip. Ten behoeve van het gebruik van de comptabele wet- en regelgeving is er een comptabele begrippenlijst opgesteld waarin het begrip beleid zelfs als een drieslag wordt gedefinieerd: 35 Ook 1. Een beleidsprogramma of het geheel van alle beleidsprogramma's van de overheid. 2. De aanpak van een beleidsprogramma met betrekking tot de te volgen strategische uitgangspunten of gedragslijn. 3. Het uitvoeringsbeleid. In een globale definitie van het ambtelijk begrip beleid kan deze term ook worden beschouwd als iets weloverwogen doen. Dit houdt in dat men een bepaalde gedragslijn probeert te ontwikkelen zodat de situaties die zich herhalen op dezelfde manier worden gedaan waardoor er [ ] een aanpak met een vaste gedragslijn wordt verkregen. 36 Echter, als er binnen het Rijk over beleid wordt gesproken dan denkt men vaak aan het beleid van een kabinet of een minister. In dat geval is er dikwijls spraken van een beleidsprogramma zoals gedefinieerd onder het eerste punt van de drieslag. Beleidsprogramma s zijn namelijk al die handelingen welke toegespitst zijn op een paar strategische kernelementen (1). Deze worden opgebouwd uit zowel de algemene als de operationele doelstellingen zoals besproken in subparagraaf 1.1.2, de doelgroepen, de instrumenten en/of middelen, de organisatie van de uitvoering (waaronder ook het toezicht), het budget (de programmamiddelen) en het tijdpad. 37 Beleid wordt om die reden beschouwd als [ ] de aanpak van het beleidsproces ten aanzien van de te volgen gedragslijn op strategisch, tactisch en operationeel niveau (2) en zal inhoudelijk worden besproken in subparagraaf Ten slotte is beleid ook het 32 Van Dale, (< geraadpleegd op 12 mei A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p Ibid. 35 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p G.A.M. van Reijsen, persoonlijke communicatie, 29 september G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus Ibid. 13

14 uitvoeren van het vastgestelde doel, het zogenaamde uitvoeringsbeleid (3). Concreet houdt dit in dat de beleidsinstrumenten op een zodanige manier dienen te worden toegepast dat dit in relatie gebeurt tot de doelgroepen en met behulp van de uitvoerings- en de toezichtsorganisaties. Tevens dient er rekening te worden gehouden met de beschikbare programmamiddelen en de beoogde tijdsplanning. 39 Al deze elementen met elkaar in samenhang vormen het begrip beleid zoals gedefinieerd binnen het Rijk. 40 Het is met andere woorden [ ] de resultante van allerlei maatschappelijke krachten en het brengt zelf ook maatschappelijke krachten op gang. 41 Echter, tot deze maatschappelijke krachtsverhoudingen behoren zowel blijvende en gestabiliseerde verhoudingen die gekenmerkt kunnen worden als structuren evenals tijdelijke verhoudingen, te omschrijven als processen Het beleidsproces Het beleidsproces dat betrekking heeft op het overheidsfunctioneren kan in feite niet los gezien worden van een sociaal proces. 43 Het betreft niet alleen een wisselwerking tussen de factoren macht en informatie zoals uiteengezet in subparagrafen en Er bestaat namelijk ook een wisselwerking tussen actoren, dat wil zeggen de handelende en argumenterende personen en groepen. 44 In een overheidsstelsel zoals de FBBR betreft het personen zoals ministers, ambtenaren, Kamerleden en woordvoerders van belangengroepen die omschreven kunnen worden als actoren. Echter, tot de actoren rekent men ook groepen en organisaties zoals departementen, Kamercommissies, politieke partijen, belangengroepen, adviesorganen en communicatiemedia. 45 Het beleidsproces wordt om die reden gezien als een geheel van handelingen die gericht zijn op de realisatie van het vastgesteld doel. 46 Omdat dit als kenmerk heeft dat er altijd een verloop is, dat wil zeggen een opeenvolging van gebeurtenissen, karakteriseert men dit geheel van handelingen en gebeurtenissen als een herkenbaar verloop tussen twee tijdstippen in. 47 Het beleidsproces heeft bij 39 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p G.A.M. van Reijsen, persoonlijke communicatie, 29 september A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p Ibid. 43 Ibid., p Ibid. 45 Ibid. 46 G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p

15 alle dynamiek ook enige stabiliteit, met min of meer een vast patroon. Men spreekt in dit geval dan ook van deelprocessen, fasen of stadia binnen het beleidsproces. 48 De noodzaak tot (financieel) overheidsbeleid überhaupt, en daarmee ook de verschillende fases van het beleidsproces die daarmee samenhangen, wordt primair ingezet door de maatschappelijke problematiek dat de aandacht krijgt van de genoemde actoren. Om die reden kan het overheidsbeleid gezien worden als een onderdeel van het veel omvangrijkere sociale proces. Overheidsbeleid wordt namelijk gezien als een antwoord op de problemen die in de maatschappij spelen. 49 Er dient daarom eerst sprake te zijn van agendavorming alvorens de fases van beleidsproces in gang gezet kunnen worden. 50 Aangezien er bij de agendavorming verschillende soorten actoren een rol spelen, bestaan er vier modellen van agendavorming die verschillen in de rol die ze toekennen aan burgers, belangengroepen, organisaties en de media. Deze vier modellen van agendavorming zijn het kloofmodel, barrièremodel, stromenmodel en het relatieve aandachtsmodel. (Met betrekking tot de onderzoeksvraag, d.w.z. in geval van de totstandkoming van het project Verantwoord Begroten is er sprake van Relatieve aandachtsmodel. Zie Figuur 2) Figuur 2. Vier modellen van agendavorming Ibid., p Ibid., p Ibid., p Ibid., p

16 Beleidsfases Nadat er een probleem op de agenda is gezet vindt er in de eerste fase van het beleidsproces beleidsaanpassing plaats of wordt er nieuw beleid voorbereid. Deze fase wordt de beleidsontwikkeling of beleidsvoorbereiding (1) genoemd en komt tot stand door de ontwikkeling van de kaders en normen voor de elementen van het beleid en de relaties daartussen. 52 In dit proces wordt de informatie verzameld en geanalyseerd en worden de adviezen geformuleerd met het oog op het te voeren beleid. Hiertoe behoort ook het ontwerpen van beleid, dat wil zeggen het uitdenken, beargumenteren en formuleren van een te voeren beleid. 53 In geval van financieel beleid levert het Ministerie van Financiën de formats hiervoor aan de FEZ afdeling van ieder departement afzonderlijk. Dit proces komt tot stand middels de Rijksbegrotingsvoorschriften. Hierna vindt er beleidsvaststelling of beleidsbepaling (2) plaats waarin de besluitvorming wordt genomen. 54 Door de afzonderlijke ministers worden er beslissingen genomen over de inhoud van een beleid. 55 Hiertoe behoort in het bijzonder het kiezen en specificeren van de doeleinden, middelen en tijdstippen. 56 Vervolgens wordt het vastgestelde beleid uitgevoerd. Deze fase wordt de beleidsinvoering en uitvoering (3) genoemd. De gekozen middelen worden toegepast om de gekozen doeleinden te bewerkstelligen. 57 Dit gebeurt met behulp van de uitvoerings- en de toezichtsorganisaties. 58 Tevens wordt er rekening gehouden met de beschikbare programmamiddelen en de beoogde tijdsplanning. 59 Dit wordt dan ook gezien als de implementatiefase. 60 Bovendien wordt er op toegezien dat de gestelde gedragsnormen werkelijk worden nageleefd. 61 Dit wordt het beleidstoezicht of beleidshandhaving (4) genoemd. 62 Tot slot vindt er in de laatste fase 52 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p Ibid. 58 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p Ibid. 60 A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p Ibid. 62 G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus

17 beleidsevaluatie (5) plaats waarin de inhoud wordt beoordeeld. Aan de hand van de vastgestelde criteria worden de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid onderzocht. 63 Aan het einde van het beleidsproces vindt er terugkoppeling plaats. Hierbij worden de bevindingen van een evaluatie verwerkt op het gebied van de inhoud, het proces en/of de effecten van een beleid. Op basis hiervan wordt het beleid of het beleidsproces meestal opnieuw bepaald. 64 Het beleidsproces kan dan weer opnieuw beginnen of het wordt beëindigd. In dat geval wordt het gevoerde beleid gestaakt en vindt er beleidsbeëindiging plaats Randvoorwaarden voor het financieel beleid Het kader waarbinnen het overheidsbeleid vanuit het financieel-economisch perspectief tot stand komt bestaan uit een aantal belangrijke randvoorwaarden. De belangrijkste randvoorwaarde is het behoud van voldoende parlementaire steun zoals besproken in subparagraaf Het beleidsproces dat zich binnen de FBBR afspeelt is namelijk een onderdeel van de politieke kringloop dat voor een deel bestaat uit de reeds besproken extern toezicht. Deze politieke kringloop speelt zich dan ook af tussen het politieke systeem en zijn omgeving. 66 Dit politieke systeem kan het beste omschreven worden als een geheel van opvattingen, gedragingen en posities voor zover die tot doel hebben de inhoud, processen en effecten van het overheidsbeleid te beïnvloeden. 67 Binnen dit politieke systeem opereert een groot aantal actoren zoals besproken in subparagraaf Deze wisselwerking vindt echter plaats binnen een omgeving waarin zowel de nationale samenleving als ook de internationale omgeving tot behoren. 68 Deze randvoorwaarde, die voor een belangrijk deel door de politiek worden bepaald, krijgen vanuit de samenleving allerlei invloeden. Echter, het politiek systeem zoals weergegeven in Figuur 3 oefent zelf ook invloed uit op zowel de samenleving als de internationale omgeving. 69 Alle veranderingen die zich voltrekken als gevolg van invloeden vanuit de natuurlijke of sociale omgeving zoals technologie, economie, wetenschap of communicatiemiddelen, leveren vaak maatschappelijke problemen op. Alle eisen en steun die samen de aanvoer in Figuur 3 vormen voor het politieke systeem, worden in de meeste gevallen omgezet in overheidsbeleid. 70 De gekozen maatregelen worden doorgaans beschouwd als 63 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p Ibid. 66 Ibid., p Ibid., pp Ibid., p Ibid. 70 Ibid. 17

18 [ ] het effect of het resultaat van op doelbereiking gericht handelen van het politieke systeem. 71 Deze randvoorwaarde is dan ook een belangrijk gegeven voor de kern van het onderzoek welke betrekking heeft op de totstandkoming van beleid zoals het project Verantwoord Begroten en de rol hiervan in de Europese dimensie. Het alreeds besproken Relatieve aandachtsmodel in subparagraaf is om die reden een belangrijk element die zowel vanuit de politiek als samenleving veranderingen op het gebied van begrotingsproces initieert. Figuur 3. De politieke kringloop en het politieke systeem 72 Een andere belangrijke randvoorwaarde heeft betrekking op de budgettaire houdbaarheid van het overheidsbeleid omdat het van groot belang is dat het begrotingskader van het beleid zo veel mogelijk gerespecteerd wordt. 73 Deze randvoorwaarde wordt voor een belangrijk deel bepaald door de Europese richtlijnen en is een belangrijk element binnen het onderzoek dat besproken zal worden in hoofdstuk III. Op dit gebied zorgt het Ministerie van Financiën er primair voor dat het overheidstekort niet over de 3% BBP heengaat en dat de overheidsschuld niet meer oploopt dan 60% BBP. 74 Een derde randvoorwaarde is dat het beleid aan de eisen van de zogenaamde 3 E s dient te voldoen. 75 Deze afkorting staat voor de Engelstalige begrippen efficiency, effectiveness en economy en vormt de randvoorwaarde opdat de doeltreffendheid, doelmatigheid en zuinigheid gewaarborgd 71 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p A. Hoogerwerf en M. Herweijer, Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2008, p G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus G.A.M. van Reijsen, persoonlijke communicatie, 29 september G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus

19 worden bij het aangaan van verplichtingen die betrekking hebben op het ontvangen en uitgeven van overheidsgeld. 76 Op dit punt bestaat er een schaal aan controleurs op zowel extern als intern gebied. Zoals besproken in subparagraaf speelt de Algemene Rekenkamer een belangrijke rol op het gebied van extern toezicht terwijl de directeur ADR op intern gebied (subparagraaf 1.1.2) de randvoorwaarden met betrekking tot de 3E s toets. Dit gebeurt tevens bij de laatste randvoorwaarde, namelijk bij het nagaan of het beleid aan de eis van comptabele rechtmatigheid voldoet, dat wil zeggen [ ] gebeurt het allemaal volgens de regels die we hebben afgesproken Bedrijfsvoering van het Rijk Onvoorwaardelijk verbonden met de doelmatigheid van beleid is de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, in het bijzonder de onderdelen die zich richten op de randvoorwaarden welke betrekking hebben op de 3 E s zoals besproken in subparagraaf Het brede begrip bedrijfsvoering vervangt in het huidige Comptabiliteitswet uit 2001 het oorspronkelijke begrip financieel beheer in Artikel 21, paragraaf 3, hoofdstuk II van het Comptabiliteitswet dat het begrotingsbeheer en de bedrijfsvoering van het Rijk definieert. Het gaat in essentie om de sturing en de beheersing van de diverse activiteiten c.q processen die binnen ministeries plaatsvinden in het streven naar de realisatie van beleidsdoelstellingen. 79 Het is met andere woorden een geheel van de handelingen gericht op de inzet van personeel en materieel ter ondersteuning van de beleidsprocessen die bij een ministerie plaatsvinden. 80 Dit geheel van handelingen ter ondersteuning van de beleidsprocessen is onderverdeeld in verschillende bedrijfsvoeringsfuncties, de zogenoemde PIMOFACH-functies. 81 Vastgesteld dient te worden dat tot de bedrijfsvoering in ieder geval het financieel beheer en het materieelbeheer gerekend wordt, evenals de administratie die ten behoeve van dat beheer 76 G.A.M. van Reijsen, persoonlijke communicatie, 29 september Ibid. 78 Comptabiliteitswet 2001, (< geraadpleegd op 16 mei Ibid. 80 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p P=Personeelsbeheer; I=Inkoop/aanschaffingen/aanbestedingen; M=Materieelbeheer; O= Organisatiebeheer (klein); F=Financieel beheer, begrotingsbeheer en treasury; A=(kantoor)Automatisering/ict; C=(interne) Communicatie; H=Huisvesting. Hoewel het bij de bedrijfsvoering primair ondersteunende activiteiten betreft die als doel hebben om beleidsprogramma s te realiseren, is het op het eerste oog niet altijd even duidelijk wat men precies kan zien als beleidsprogramma en wat als ondersteunend. Om die reden is er voor gekozen om de bedrijfsvoeringsfuncties van duidelijke definities te voorzien zoals opgenomen in het Comptabele begrippenlijst die is opgesteld door G.A.M van Reijsen, architect van de Comptabiliteitswet uit Bron: G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus

20 wordt bijgehouden. 82 Met betrekking tot het financieel beheer is het in de Comptabiliteitswet tevens vastgesteld dat het aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid dient te voldoen en dat het bovendien zo doelmatig mogelijk ingericht dient te worden Begrotingspresentatie Binnen het FBBR heeft het Ministerie van Financiën de coördinerende functie op alle onderdelen van de begrotingscyclus: voorbereiding, uitvoering, verantwoording en controle. 84 Deze rol uit zich jaarlijks op twee bijzondere momenten, namelijk op Prinsjesdag en Verantwoordingsdag. Elke derde dinsdag van september biedt de minister van Financiën de Miljoenennota aan de Tweede Kamer waarin de belangrijkste plannen van het kabinet voor het volgende jaar worden gepresenteerd. Naast de gevolgen van deze plannen en de maatregelen van de overheid die betrekking hebben op burgers en bedrijven, wordt het op deze dag ook duidelijk hoeveel de plannen van het kabinet gaan kosten en hoe het überhaupt met de overheidsfinanciën ervoor staat. De Miljoenennota wordt dan ook dikwijls beschouwd als slechts een toelichting op de veel uitgebreidere Rijksbegroting die ook op Prinsjesdag wordt gepresenteerd. 85 Sinds het jaar 2000 presenteert de minister van Financiën naast de Miljoenennota en de Rijksbegroting ook het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) aan de Tweede Kamer. Op de Verantwoordingsdag, elke derde woensdag van mei, wordt er teruggekeken op de overheidsfinanciën en het gevoerde beleid over het afgelopen jaar. Ook de president van de Algemene Rekenkamer spreekt de Tweede Kamer op deze dag toe. Hoewel er maar weinig andere momenten zijn dat ook anderen dan leden of ministers de mogelijkheid hebben om de Tweede Kamer toe te spreken, gebruikt de president van de Algemene Rekenkamer deze gelegenheid vooral om nadruk te leggen op de aspecten die zijn verbeterd of voor verbetering in aanmerking komen. Zodoende voorziet de president van de Algemene Rekenkamer het parlement van een juist inzicht op de drie onderdelen die de Algemene Rekenkamer onderzoekt, namelijk beleidsinformatie, bedrijfsvoering en financiële informatie. 86 De Verantwoordingsdag is om die reden een concreet voorbeeld van de besturings- en beheersinssystematiek zoals besproken in subparagrafen en 82 Comptabiliteitswet 2001, (< geraadpleegd op 16 mei Ibid. 84 G.A.M. van Reijsen, ABC-fiche Financieel Besturings- en Beheersingsstelsel Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 20 augustus Rijksoverheid, (< geraadpleegd op 19 mei Brief van de Algemene Rekenkamer, Staat van de Rijksverantwoording 2011, Kamerstukken II 2011/12, , nr. 2, p

21 Deze paragraaf zal in kort de manier omschrijven waarop het Rijksbegroting tot stand komt en hoe deze wordt gepresenteerd. Tevens zal de actuele problematiek op dit onderwerp benoemd worden. In hoofdstuk II zal dit onderwerp verder worden besproken Begrotingsproces De informatie die in de begrotingen en jaarverslagen wordt opgenomen dient zo inzichtelijk mogelijk te zijn voor de leden van de Tweede Kamer. 87 Op dit onderwerp zijn de afgelopen jaren belangrijke veranderingen te constateren geweest die in het bijzonder voortkwamen uit onvrede vanuit de politiek. 88 De presentatie van de Miljoenennota en het Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Tweede Kamer is slechts een onderdeel van het omvangrijkere begrotingsproces. In lijn met de algemene definitie het beleidsproces zoals vastgesteld in subparagraaf is ook het begrotingsproces een geheel van handelingen die gericht zijn op de realisatie van het vastgestelde doel. In geval van het begrotingsproces heeft dat betrekking op de begrotingsvoorbereiding, de begrotingsvaststelling, de begrotingsuitvoering, de begrotingswijziging en het voeren van de financiële administratie. 89 Werkzaamheden gerelateerd aan het begrotingsproces gaan dan ook het hele jaar door. 90 Tevens omvat het begrotingsproces zowel de ambtelijke als de interdepartementale voorbereiding van de Rijksbegroting. Het betreft bovendien zowel de procedure met betrekking tot de oorspronkelijke begroting als de procedure met betrekking tot het wijzigen van de begroting. Ook het uitvoeren van de begroting wordt als onderdeel van het begrotingsproces beschouwd Inzicht in het financieel beleid De manier waarop het eindproduct van het begrotingsproces uiteindelijk wordt gepresenteerd aan de Tweede Kamer komt tot stand conform de systematiek van de begrotingspresentatie. De visie waarop dit diende te gebeuren was lange tijd gebaseerd op het principe van beleidsgericht begroten onder de naam Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB). Deze systematiek leidde ertoe dat begrotingen lijvige boekwerken werden met een hoog jargongehalte. Ook bevatten deze begrotingen veel cijferwerk wat ervoor zorgde dat ze niet eenvoudig leesbaar waren voor de politici. 87 Brief van de minister van Financiën, Verbetering verantwoording en begroting, Kamerstukken II 2010/11, , nr. 26, p Ibid. 89 Bijlage 1: Comptabele begrippenlijst 1.0, p Ibid. 91 Ibid. 21