Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

Transcriptie

1 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond REKENKAMERCOMMISSIE Gemeente Roermond Postbus AX Roermond

2 Colofon Samenstelling Rekenkamercommissie Externe leden De heer mr. P.M.B. Schrijvers (voorzitter) De heer drs. P.C.A. Severijnen (vice-voorzitter) De heer drs. R.G.L. Peeters RA Raadsleden Mevrouw M.A.J. Smitsmans-Burhenne De heer F.J. van Dael De heer drs. E.F.J.M. Lomans Secretariaat Rekenkamercommissie Ambtelijk secretaris De heer A.H.C. Vestjens Adres Postbus AX Roermond Telefoonnummer Website januari Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

3 4

4 Inhoud 1. Aanleiding en doelstelling. 2. Afbakening, onderzoeksopzet en -methodiek. 3. Conclusies. 4. Aanbevelingen. Bijlagen: I. Bestuurlijk hoor en wederhoor: a. Reactie college van burgemeester en wethouders van Roermond op de rapportage van de Rekenkamercommissie. b. Nawoord Rekenkamercommissie. II. Onderzoeksrapport van Berenschot: Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond. 5 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

5 6

6 1. Aanleiding en doelstelling. De Rekenkamercommissie heeft op 11 mei 2009 de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders geïnformeerd over het opnemen van een nieuw onderwerp in haar onderzoeksprogramma Vervolgens is op 8 juli 2009 de start van het onderzoek naar reserves, voorzieningen en het weerstandsvermogen van de gemeente Roermond aangekondigd. De rekenkamercommissie heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Dit betekent dat de rekenkamercommissie zelf bepaalt welke onderwerpen worden onderzocht en hoe het onderzoek wordt ingericht. Zij maakt daarbij echter wel gebruik van eventuele verzoeken en suggesties van gemeenteraad, raadsfracties en derden. In dat kader doet zij ook oproepen aan alle raadsfracties om mogelijke onderzoeksonderwerpen aan te dragen. Het thema reserves en voorzieningen was een van de thema s die op een groslijst en shortlist stond van mogelijke onderzoeksonderwerpen. Het leek de RKC, mede getoetst aan de selectiecriteria uit het onderzoeksprotocol, een zeer relevant onderwerp en bovendien interessant en actueel: zeker nu in deze onzekere tijden. Zo kan de kredietcrisis een grote impact hebben op de omvang van de noodzakelijke reserves en voorzieningen (denk bijvoorbeeld aan de stagnerende bouwgrondexploitatie en toenemende rentelasten). Het doel van het onderzoek kan als volgt worden gedefinieerd: Inzicht verkrijgen in het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen; Inzicht verkrijgen in het normenkader ten aanzien van reserves en voorzieningen; Inzicht verkrijgen in het weerstandsvermogen van de gemeente Roermond: is het weerstandsvermogen van de gemeente Roermond toereikend om de belangrijkste risico s financieel op te vangen? 7 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

7 2. Afbakening, onderzoeksopzet en methodiek. Het onderwerp reserves en voorzieningen is een zeer breed onderwerp. De Rekenkamercommissie wilde daarom een duidelijke afbakening van de onderzoeksvraagstelling. Ook om doublures van werkzaamheden te voorkomen heeft overleg plaatsgevonden met de huisaccountant van de gemeente Roermond (i.c. Deloitte Accountants). In het kader van de accountantscontrole toetst de accountant of de mutaties in de reserves zijn onderbouwd middels raadsbesluiten. Een toets op de toereikendheid van de reserves is geen onderwerp van controle; het primaat rondom de vorming en aanwending van (bestemmings)reserves berust immers bij de raad. De voorzieningen worden daarentegen wel getoetst op toereikendheid op grond van de verslaggevingsvoorschriften (BBV). Daarbij controleert de accountant of de voorzieningen adequaat zijn onderbouwd middels onderhoudsplannen, correspondentie, etc. In de programmarekening en de programmabegroting is een overzicht opgenomen van de reserves en voorzieningen. Hoewel het aantal reserves en voorzieningen substantieel is rijst de vraag of de omvang hiervan toereikend is om de risico s waarmee de gemeente geconfronteerd wordt op te vangen. Zeker in deze onzekere tijden van oplopende werkloosheid, stagnerende woningbouw en het mogelijk opeisen van afgegeven garanties wordt het belang van een adequaat weerstandsvermogen eminent. Het weerstandsvermogen geeft het verband weer tussen de weerstandscapaciteit (zijn de middelen en voorzieningen waarover de gemeente beschikt voldoende om niet begrote kosten te dekken?) en alle risico s waarvoor geen (dekkings)maatregelen zijn genomen. Bruto risico s Alle risico s zonder rekening te houden met de aanwezige beheersmaatregelen Weerstandscapaciteit (Stille) reserves Onbenutte belastingcapaciteit Bezuinigingsmogelijkheden Beheersmaatregelen (bijv. AO/IC, verzekeringen) Netto risico s Risico s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen Weerstandsvermogen Is de gemeente in staat om risico s op te vangen? Relatie risico s, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen 8

8 Het signaleren en classificeren van de risico s valt onder de noemer risicomanagement. In de paragraaf Weerstandsvermogen van de programmabegroting en de programmarekening is een overzicht opgenomen van belangrijke risico s waarmee de gemeente zich geconfronteerd ziet. De vraag die hierbij om de hoek komt kijken, is of en hoe de gemeente heeft vastgesteld dat dit overzicht volledig is en of alle risico s op een adequate wijze zijn afgedekt. Ook wilde de Rekenkamercommissie inzicht verkrijgen in het normenkader met betrekking tot reserves en voorzieningen. In het licht van de doelstelling van het onderzoek heeft de RKC de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Wat is het beleid c.q. het normenkader van de gemeente Roermond ten aanzien van reserves en voorzieningen en beschikt de gemeente over voldoende weerstandsvermogen om de belangrijkste risico s financieel op te vangen? Bovenstaande probleemstelling laat zich in de volgende deelvragen vertalen: 1. Welk systeem van risicomanagement hanteert de gemeente om risico s te identificeren en classificeren? 2. In hoeverre geeft de paragraaf Weerstandsvermogen van de Programmabegroting / programmarekening een volledig overzicht van de belangrijkste risico s waarmee de gemeente zich geconfronteerd ziet? Wat bedraagt de actuele omvang van de weerstandscapaciteit van de gemeente Roermond? 3. Is het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen vanuit een oogpunt van recht-matigheid en doeltreffendheid SMART geformuleerd? In hoeverre is/wordt de raad actief betrokken bij de vorming respectievelijk evaluatie van dat beleid? Hoe vindt de informatie-uitwisseling tussen college en raad met betrekking tot de ontwikkeling van het weerstandsvermogen plaats? Kan de raad op grond van het voorgaande zijn controlerende taak adequaat vervullen? De RKC heeft zich bij dit onderzoek laten ondersteunen door adviesbureau Berenschot. De onderzoeksactiviteiten betroffen een documentenanalyse en interviews op ambtelijk en bestuurlijk niveau (wethouder Financiën). Om te komen tot een oordeel naar aanleiding van de onderzoeksbevindingen is een normenkader ontwikkeld waaraan het beleid inzake reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen getoetst kan worden (zie bijlage II, de onderzoeksrapportage, voor dit normenkader). Het door Berenschot opgestelde conceptrapport is voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor een controle op de juistheid van de feiten. Naar aanleiding daarvan is het rapport op enkele punten aangepast, zijn de conclusies en aanbevelingen vastgesteld en vervolgens voor een reactie voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders. De reactie van het college en het nawoord van de RKC zijn opgenomen in bijlage I. 9 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

9 3. Conclusies. Naar aanleiding van de beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de RKC de volgende conclusies getrokken met betrekking tot het beleid inzake reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen. Centrale onderzoeksvraag: wat is het beleid c.q. het normenkader van de gemeente Roermond ten aanzien van reserves en voorzieningen en beschikt de gemeente over voldoende weerstandsvermogen om de belangrijkste risico s financieel op te vangen? Het beleidskader voor reserves en voorzieningen van de gemeente Roermond is op hoofdlijnen geheel in lijn met de wettelijke kaders. Ten aanzien van de reserves is het mogelijk om nog meer te werken aan de concretisering van de doelstellingen en wordt de doeltreffendheid van een reserve ook verbeterd door een einddatum voor een reserve op te nemen. Ondanks dat dit expliciet genoemd staat in het beleidskader staat er vaak geen einddatum voor een reserve opgenomen. Het is niet mogelijk om vast te stellen of Roermond over voldoende weerstandsvermogen beschikt. Hiervoor zijn verschillende redenen. Allereerst worden risico s niet volgens een bepaalde methodiek in kaart gebracht. Risico s worden wel periodiek geïnventariseerd, maar er is geen algemene methode vastgesteld. De risico s die opgenomen staan in de begroting zijn meer een selectie van de belangrijkste risico s die van belang zijn voor de raad dan een compleet overzicht. Als tweede heeft Roermond ook geen methode vastgesteld om risico s te kwantificeren. Hierdoor bestaan er ook grote verschillen in de soorten risico s. Sommige hebben een hele grote impact en een lage kans, terwijl andere een kleine impact hebben met een hoge kans. Dit wordt in onze ogen ook niet in de paragraaf Weerstandsvermogen duidelijk gemaakt. Deelvraag 1: Welk systeem van risicomanagement hanteert de gemeente om risico s te identificeren en classificeren? De gemeente Roermond heeft geen algemene methode om risico s te inventariseren. Als wij kijken naar het niveau van ontwikkeling van het risicomanagement dan is dat laag. Er worden wel periodiek risico s geïnventariseerd bij de planning-en-controlproducten. Binnen het management-team staat het onderwerp risicomanagement ook wel op de agenda. De geïnventariseerde risico s worden door de ambtelijke organisatie ook uitvoerig besproken. Echter, er zijn geen duidelijke kaders waarlangs de geïnventariseerde risico s worden beoordeeld, bijvoorbeeld naar omvang, kans en/of politieke, juridische of financiële impact. Wat verder opvalt, is dat er binnen de organisatie nog weinig gerichte aandacht is voor beheersmaatregelen voor risico s. Bij het beschrijven van risico s worden deze niet expliciet benoemd. Dit terwijl binnen de organisatie daar op onderdelen wel aandacht voor is (bijvoorbeeld door interne controle of management informatie). Deelvraag 2: In hoeverre geeft de paragraaf Weerstandsvermogen van de programmabegroting/ programma-rekening een volledig overzicht van de belangrijkste risico s waarmee de gemeente zich geconfronteerd ziet? Wat bedraagt de actuele omvang van de weerstandscapaciteit van de gemeente Roermond? Door het ontbreken van een algemene methode om risico s te inventariseren en te beoordelen, is het niet mogelijk om een oordeel uit te spreken over de volledigheid van het overzicht van de reserves en voorzieningen. Toch hebben wij de indruk dat de belangrijkste risico s wel in de programmabegroting en rekening zijn opgenomen. Wij zeggen dat vanwege de systematische wijze waarop wordt omgegaan met de geïnventariseerde risico s. De inventarisatie is uitvoerig, risico voor risico, door het management- 10

10 team besproken. Dit kan echter toch leiden tot mogelijke onvolkomenheden of witte vlekken omdat een methodiek ontbreekt. Op basis van deze bespreking in het managementteam is een voorstel aan het college van B&W gedaan. Als wij kijken naar andere gemeenten dan hebben wij wel een aantal mogelijke witte vlekken in de risico s geconstateerd. Het betreft de volgende onderwerpen: inning eigen bijdrage Wmo, ontwikkeling gemeentefondsen Theater/ Musea/ Welzijnsinstellingen. Wij hebben niet onderzocht of dit ook daadwerkelijke risico s zijn die ook gemeld dienen te worden aan de gemeenteraad. Wel hebben wij gevraagd aan de ambtelijke organisatie of deze risicos worden herkend. In ons onderzoek is niet onderzocht of met deze aanvulling wel een volledig overzicht ontstaat. Hiervoor is het nodig om samen met de gemeenteraad/ambtelijke organisatie een systematische methode te ontwikkelen zodat de belangrijke risico s ook zichtbaar worden. De weerstandscapaciteit van de gemeente Roermond is voor 2010 berekend op 55 miljoen (exclusief de stille reserves en onbenutte belastingcapaciteit). Deelvraag 3: Is het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen vanuit een oogpunt van rechtmatigheid en doeltreffendheid SMART geformuleerd? In hoeverre is/wordt de raad actief betrokken bij de vorming respectievelijk evaluatie van dat beleid? Hoe vindt de informatie-uitwisseling tussen college en raad met betrekking tot de ontwikkeling van het weerstandsvermogen plaats? Kan de raad op grond van de voorgaande zijn controlerende taak adequaat vervullen? Het gemeentelijke beleid voor reserves en voorzieningen sluit in onze ogen aan bij de wettelijke kaders. Wij hebben op slechts enkele kleine punten beleidslijnen geconstateerd die niet helemaal voldoen aan de wettelijke kaders. Overigens liggen hieraan expliciete besluiten van de gemeenteraad ten grondslag. Het betreft de volgende onderdelen: Afwijkingen in de begrote onttrekkingen van reserves met minder dan 10% of kleiner dan hoeven niet vooraf ter goedkeuring aan de gemeenteraad te worden voorgelegd. Dit staat op gespannen voet met de wettelijke norm. Artikel 18 van het BBV gebiedt namelijk dat alle mutaties van reserves en voorzieningen vooraf worden voorgelegd aan de gemeenteraad. Voorzieningen worden alleen getroffen voor verplichtingen groter dan Dit lijkt op gespannen voet te staan met artikel 44 van het BBV dat stelt dat tegen financiële verplichtingen en verwachte verliezen voorzieningen getroffen moeten worden. Over het algemeen zijn de doelen van de reserves en voorzieningen voldoende concreet in de planning en control producten geformuleerd. Er zijn wel reserves waar de doelen niet of niet concreet zijn geformuleerd, bijvoorbeeld Groen voor groen. Dit is echter meer uitzondering. Wat bij de reserves echter bijna consequent ontbreekt, is een einddatum. Er wordt daarmee niet voldaan aan de eigen beleidsnormen. Bij het instellen van een reserve is dat namelijk een criterium. De raad stelt de beleidsdocumenten voor de reserves en voorzieningen vast. Daarmee vervult de raad een theoretische kaderstellende rol. Van respondenten hebben wij begrepen dat het onderwerp reserves en voorzieningen echter niet leeft binnen de raad. Over de concept-beleidsdocumenten vindt maar weinig discussie plaats en er worden maar weinig vragen gesteld. Een mogelijke oorzaak daarvan is dat reserves en voorzieningen vaak samen worden behandeld. Daardoor is voor raadsleden minder inzichtelijk welke beïnvloedingsruimte men heeft. Wij vinden het positief dat de herijking van de reserves in de kadernota 2010 is opgenomen. Daarmee wordt de koppeling van herijking van reserves met de financiële ruimte van het komende jaar gelegd. Dat past ook veel meer bij de wijze waarop de wetgever dat beoogd. 11 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

11 Het College van B&W informeert de raad in de paragraaf Weerstandsvermogen over de weerstandscapaciteit en de risico s. Bij de berekening van de weerstandscapaciteit, middelen waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten (tegenvallers) op te vangen, ontbreken de stille reserves van niet-bedrijfsgebonden activa. In 2008 is een eerste inventarisatie gemaakt. In 2011 staat gepland om de stille reserves in kaart te brengen. Daarnaast wordt de onbenutte belastingcapaciteit ook niet meegenomen bij het bepalen van de weerstandscapaciteit. In de begroting staat hiervoor een pro memorie opgenomen. Hierdoor is de berekening van de weerstandscapaciteit niet compleet. Met de paragraaf weerstandsvermogen beoogt de wetgever dat inzichtelijk wordt gemaakt hoe robuust de begroting is. Is er voldoende weerstandsvermogen om eventuele tegenvallers op te vangen zonder dat daarvoor direct bezuinigingen nodig zijn? Het weerstandsvermogen van de gemeente Roermond kan echter niet worden vastgesteld omdat de risico s veelal niet zijn gekwantificeerd. Dit komt omdat alleen voor de risico s van de grondexploitatie een methode is vastgesteld. Voor de overige risico s is deze methode niet beschikbaar. Door de gemeenteraad is daardoor niet vast te stellen of de begroting robuust genoeg is. De benodigde informatie is daarvoor onttoereikend. Wij vinden het te zwaar om te concluderen dat door het ontbreken van de informatie over het weerstandsvermogen de raad zijn controlerende taak niet kan uitvoeren. Tenslotte is de weerstandscapaciteit van Roermond aanzienlijk ( 55 miljoen) en zijn zeer omvangrijke risico s beperkt doordat bijvoorbeeld geen actief grondbeleid wordt gevoerd. De raad wordt door het ontbreken van de informatie echter wel beperkt in de adequate uitvoering van zijn rol. Het is moeilijk om op basis van de ontbrekende informatie een inhoudelijke discussie te voeren of een integrale afweging te maken. Wel kan de Raad initiatief nemen om de ontbrekende informatie aan het college van B&W te vragen. 12

12 4. Aanbevelingen. Op basis van de conclusies komt de Rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen. Aanbeveling 1: Zorg voor één actueel document waarin alle beleidsregels rondom reserves en voorzieningen vast liggen welke toegankelijk is via Intranet. Voor het onderzoek was het nu nodig om verschillende documenten te raadplegen om te komen tot een totaal overzicht van de beleidsregels rondom de reserves en voorzieningen. Eventuele beleidsmutaties bij de herijking van de reserves en voorzieningen dienen dan ook te worden verwerkt in de beleidsnota Passiva. Aanbeveling 2: Stel een methodiek vast voor het inventariseren van risico s in de organisatie zodat ook gekomen kan worden tot een adequate classificatie van deze risico s. Nu heeft de organisatie geen methodiek om te inventariseren en classificeren. Zorg ervoor dat bij de inventarisatie van risico s ook expliciet nagedacht wordt over de mogelijke beheersmaatregelen. Neem deze beheersmaatregelen ook op in de risicoparagraaf van documenten, besluiten van B&W en de gemeenteraad en de weerstandsparagraaf van de begroting. Aanbeveling 3: Stel een nota Weerstandsvermogen op waarin het gemeentelijke beleid ten aanzien van risico s, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen staat verwoord. Zorg ervoor dat deze vervolgens in de planning en control producten wordt opgenomen. Stel op basis van vergelijking van risico s (inclusief de financiële omvang daarvan) vast of het weerstandsvermogen voldoende van omvang is. Rapporteer ook gedurende het jaar over de mutaties in de risico s en over de inschatting van de omvang van de financiële risico s. Aanbeveling 4: Vergroot kennis en inzicht rondom risico s, risicomanagement en weerstandsvermogen bij de nieuwe gemeenteraadsleden. Organiseer daarvoor, naar aanleiding van de nota Weerstandsvermogen, een praktijkgerichte Themaraad zodat de beleidskaders ook bij de (niet financieel georiënteerde) leden van de nieuwe gemeenteraad worden geïnternaliseerd. Naast het vergroten van de kennis en inzicht zorgt dit er ook voor dat de raadsleden toekomstige risico s beter op hun merites weten te beoordelen en deze te betrekken in de discussies rondom de besluitvorming. Aanbeveling 5: Zorg ervoor dat de verantwoordelijkheid voor risicomanagement adequaat in de organisatie wordt belegd. In de organisatie zijn beleidsmatige en controlerende taken voor het risicomanagement bij een medewerker van de afdeling Juridische Zaken neergelegd. Deze verantwoordelijkheden zijn tot nog toe nauwelijks ingevuld. Deze functie zou beter op een andere plaats in de organisatie kunnen worden belegd, bijvoorbeeld bij de controlfunctie. Aanbeveling 6: Geef nauwkeurig uitvoering aan het beleid rondom reserves. Zorg er als gemeenteraad voor dat bij nieuwe reserves en de herijking van deze reserves consequent een planning en een einddatum voor de besteding van de middelen in de reserve is opgenomen. Na het verlopen van de einddatum vallen de middelen vrij. Indien er zich mutaties in de planning en/of de einddatum voor de realisering van de doelstelling voordoen dient daarover door het college te worden gerapporteerd (bijvoorbeeld in de planning en control producten). 13 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

13 Aanbeveling 7: Maak in beleidsdocumenten, zoals de nota Passiva en de herijking van reserves en voorzieningen, naar de gemeenteraad expliciet waar het beleidskader van Roermond afwijkt van het wettelijke kader. Nu is daarover een impliciet besluit genomen. Daarmee wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de afwijking en is het voor hen mogelijk om het besluit ook terug te draaien. 14

14 Bijlage I.a Reactie college van burgemeester en wethouders van Roermond op de rapportage van de Rekenkamercommissie. 15 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

15 16 Onderzoek natuur- en groenbeleid gemeente Roermond

16 17 Onderzoek natuur- en groenbeleid gemeente Roermond

17 18

18 Bijlage I.b Nawoord Rekenkamercommissie. 19 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

19 Nawoord Rekenkamercommissie naar aanleiding van de reactie van het college van burgemeester en wethouders. Naar aanleiding van het schrijven van het college van burgemeester en wethouders van 8 december 2009 (nummer 2009/UIT/10213) met de reactie op de conclusies en aanbevelingen van ons onderzoeksrapport merkt de Rekenkamercommissie (RKC) het navolgende op. De Rekenkamercommissie heeft kennis genomen van de bestuurlijke reactie op haar rapport. In zijn reactie geeft het college aan de aanbevelingen van de RKC zowel in zijn algemeen te zullen betrekken bij de lopende en voorgenomen ontwikkelingen in de gemeentelijke organisatie als bij de verdere ontwikkeling van het risicomanagement. Deze reactie wordt vanzelfsprekend door de RKC verwelkomd. Naar aanleiding van de opmerking van het college inzake de dubbeltelling van de doorbelaste kosten in relatie tot het exploitatietotaal (op pagina 23 van het aan het college aangeboden rapport) zal de rapportage ten behoeve van de raadsbehandeling worden aangepast (de totale lasten in de begroting 2010 bedragen 159 miljoen). 20

20 Bijlage II Onderzoeksrapport. In opdracht van de Rekenkamercommissie is het onderzoek uitgevoerd en het onderzoeksrapport opgesteld door: Berenschot Groep b.v. Postbus RA Utrecht Onderzoekers: De heer drs. N.R.J. de Blaay. De heer drs. M. Amidouche. 21 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen gemeente Roermond

21 22

22 Onderzoek reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen Rekenkamercommissie gemeente Roermond drs. N.R.J. de Blaay drs. M. Amidouche 4 januari

23

24 Doorlichting beleid Reserves en Voorzieningen Rekenkamercommissie gemeente Roermond Inhoud Pagina 1. Context Inleiding Aanleiding Vraagstelling Onderzoeksmethode en werkwijze Leeswijzer 3 2. Reserves Wettelijk kader Beleidskader Roermond Analyse 8 3. Voorzieningen Wettelijk kader Beleidskader Roermond Analyse Weerstandsvermogen Wettelijk kader Beleidskader Roermond Analyse 20 Bijlagen: 1. Literatuurlijst. 2. Respondenten. 3. Normenkader.

25 1. Context 1.1 Inleiding De Rekenkamercommissie (RKC) heeft besloten om in 2009 een onderzoek te doen naar het beleid van de reserves en voorzieningen en het weerstandsvermogen van de gemeente Roermond. Dit is de eindrapportage van het onderzoek dat in opdracht van de RKC is uitgevoerd. Begin 2010 presenteert de RKC de resultaten aan de raadscommissie en de gemeenteraad. 1.2 Aanleiding Elk jaar stelt de RKC, conform haar eigen verordening, een onderzoeksprogramma op. De RKC doet onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid. De RKC heeft als algemene doelstelling bij het uitvoeren van haar onderzoeken: het aandragen van verbeterpunten voor de politieke en ambtelijke organisatie ten einde daarvan te kunnen leren. Het thema reserves en voorzieningen leeft, mede gezien de mondiale kredietcrisis, binnen de gemeenteraad. In deze onzekere tijden van oplopende werkloosheid, stagnerende woningbouw en het mogelijk opeisen van afgegeven garanties wordt het belang van goed beheer van het weerstandsvermogen volgens de RKC nog pregnanter dan voorheen al het geval was. De RKC stelt zich daarbij de vraag of de gemeente over voldoende weerstandsvermogen beschikt om de belangrijkste risico s financieel op te vangen. Voor het onderzoek heeft de RKC zich laten ondersteunen door Berenschot. 1.3 Vraagstelling Voor het onderzoek heeft de RKC de volgende hoofdvraag geformuleerd: Wat is het beleid c.q. het normenkader van de gemeente Roermond ten aanzien van reserves en voorzieningen en beschikt de gemeente over voldoende weerstandsvermogen om de belangrijkste risico s financieel op te vangen? Deze onderzoeksvraag heeft u verder onderverdeeld in de volgende te beantwoorden deelvragen: 1. Welk systeem van risicomanagement hanteert de gemeente om risico s te identificeren en classificeren? 2. In hoeverre geeft de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting/programmarekening een volledig overzicht van de belangrijkste risico s waarmee de gemeente zich geconfronteerd ziet? Hoeveel bedraagt de actuele omvang van de weerstandscapaciteit van de gemeente Roermond? 1

26 3. Is het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen vanuit een oogpunt van rechtmatigheid en doeltreffendheid SMART geformuleerd? In hoeverre is/wordt de raad actief betrokken bij de vorming, respectievelijk evaluatie van dat beleid? Hoe vindt de informatie-uitwisseling tussen college en raad met betrekking tot de ontwikkeling van het weerstandsvermogen plaats? Kan de raad op grond van de voorgaande zijn controlerende taak adequaat vervullen? De bovenstaande vragen staan centraal in deze rapportage. Aan het eind van de rapportage beantwoorden wij elk van deze vragen. 1.4 Onderzoeksmethode en werkwijze De RKC startte het onderzoek met een plenaire bijeenkomst met de ambtelijke organisatie. Hiervoor waren, voor dit onderwerp, de belangrijkste functionarissen van de ambtelijke organisatie uitgenodigd. Tijdens deze informatieve sessie werd het onderzoek door Berenschot toegelicht en konden door de ambtelijke organisatie vragen worden gesteld. Voor de documentanalyse heeft Berenschot bij de ambtelijke organisatie documentatie opgevraagd. Deze documenten werden voor de ambtelijke organisatie ook allemaal aangeleverd. In bijlage 1 staat een overzicht van de bestudeerde documenten opgenomen. Op basis van een documentanalyse is door Berenschot een normenkader voor het onderzoek opgesteld. Dit normenkader is besproken met de adoptiegroep van de RKC. Na vaststelling door de adoptiegroep is het normenkader als leidraad voor het onderzoek gebruikt. Het concept normenkader is gevuld op basis van een nadere documentenanalyse. Vervolgens heeft Berenschot in totaal 8 interviews gehouden. In bijlage 2 staan de geïnterviewde functionarissen opgenomen. Het ingevulde normenkader vormde de basis voor de vragen die tijdens de interviews zijn gesteld. Voorafgaand aan de interviews zijn de belangrijkste vragen aan de respondenten toegestuurd. Naar aanleiding van de interviews is het normenkader verder aangevuld. In bijlage 3 is het uiteindelijke resultaat van het normenkader opgenomen. Het normenkader bestaat uit drie kolommen. De eerste kolom betreft het wettelijke kader waarlangs het onderzoek is uitgevoerd. Ook staan in de eerste kolom de kaders opgenomen die wij als Berenschot hanteren voor de adequate borging van reserves en voorzieningen in de ambtelijke organisatie. Bij elk van de gehanteerde normen staat tevens aangegeven wat de bron van de norm is. Een overzicht van de complete wetsartikelen staat in bijlage 4 opgenomen. Vervolgens is in de tweede kolom het beleidskader van de gemeente Roermond opgenomen. Hiervoor zijn de meest actuele beleidsdocumenten van de gemeentelijke organisatie gebruikt. In de laatste kolom zijn onze bevindingen van ons onderzoek ten aanzien van het normenkader opgenomen. Berenschot heeft ook een vergelijking van de risico s van de gemeente Roermond gemaakt. Hiervoor zijn de risico s in de programmabegroting 2010 van de gemeente Roermond vergeleken met andere referentie gemeenten. De resultaten van deze vergelijking, en de mogelijke witte vlekken van deze vergelijking, hebben wij in de interviews besproken. Op basis van de documentanalyse, het ingevulde normenkader en de interviews heeft Berenschot een rapportage geschreven. 2

27 1.5 Leeswijzer In deze rapportage behandelen wij de drie onderwerpen reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen afzonderlijk. In hoofdstuk 2 werken wij eerst het onderwerp reserves uit. Na het wettelijke kader behandelen wij kort het beleidskader Roermond ten aanzien van reserves. In hoofdstuk 3 en 4 werken wij respectievelijk de onderwerpen voorzieningen en weerstandsvermogen op dezelfde wijze uit. In hoofdstuk 5 presenteren wij onze conclusies en de aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek. 3

28 2. Reserves 2.1 Wettelijk kader Het wettelijk kader ten aanzien van reserves voor gemeenten is afkomstig uit het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV). Door middel van dit besluit stelt de wetgever zodanige eisen aan de planning en control-documenten dat de benodigde informatie gewaarborgd is. De informatiebehoefte van de Gemeenteraad staat daarbij voorop omdat het budgetrecht volgens de wetgever één van de belangrijkste rechten van de raad is. In het BBV zijn ook de belangrijkste regels opgenomen ten aanzien van de vorming van reserves en voorzieningen. De wetgever maakt daarbij een duidelijk onderscheid tussen enerzijds reserves en anderzijds voorzieningen. Reserves behoren tot het eigen vermogen van de gemeente en voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen. Reserves kunnen vrij aangewend worden voor verschillende doeleinden, bijvoorbeeld voor het opvangen van tegenvallers. Voorzieningen zijn niet vrij besteedbaar. Hier staan verplichtingen tegenover. In artikel 42 lid 1 van het BBV is aangegeven dat reserves een onderdeel vormen van het eigen vermogen. Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening. In artikel 43 van het BBV is aangegeven dat op de balans de reserves worden onderscheiden naar de algemene reserve en de bestemmingsreserves. Een bestemmingsreserve wordt in de wet omschreven als een reserve waaraan de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Bijvoorbeeld het sparen voor een nieuw theater of een nieuw schoolgebouw. Zolang de raad een bestemming van de reserve kan wijzigen is het een bestemmingsreserve. Zodra dat niet (meer) kan, wordt het een voorziening 1. Voor dat deel van de reserve waar geen bestemming voor is vastgesteld, geldt dat deze als algemene reserve wordt beschouwd. De raad heeft dit geld niet bestemd voor een bepaald doel en kan dit gebruiken om schommelingen in exploitatie en andere tegenvallers op te vangen. In het BBV wordt verder niet gesproken over stille reserves als een categorie van het eigen vermogen. In artikel 17, onderdeel d, BBV is aangegeven dat de begroting een overzicht moet geven van de beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves per programma. In de toelichting bij dit artikel geeft de wetgever aan dat onttrekkingen en toevoegingen aan reserves in het verleden niet altijd even inzichtelijk waren, omdat ze direct via de exploitatie plaatsvonden. In tegenstelling tot bedrijven moeten overheden ook bij de begroting kunnen bepalen of voor de toekomst reserves worden gevormd of dat gevormde reserves juist worden benut. Door de voorgenomen onttrekkingen en toevoegingen in de begroting apart zichtbaar te maken beoogd de wetgever het inzicht van de Raad in begroting en financiële positie te verbeteren. 1 Een uitzondering hierop zijn bestemmingsreserves die ter dekking worden ingezet voor zaken die al in gang gezet zijn (afschrijving economische nut). 4

29 In artikel 20, lid 2, onderdeel d, BBV is aangegeven dat bij de uiteenzetting van de financiële positie aandacht moet worden besteed aan de stand en het verloop van de reserves. De wetgever beoogt hiermee inzicht te geven in het verloop van de financiële positie (als gevolg van nieuw beleid en/of bezuinigingen) en de invloed van de mutaties van reserves daarop. Na afloop van het begrotingsjaar dienen in de jaarrekening de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves te worden gepresenteerd. In artikel 27 wordt voorgeschreven waaruit de programmarekening in ieder geval dient te bestaan. In lid 1, onderdeel d, BBV is bij het artikel aangegeven dat de programmarekening een overzicht bevat van de werkelijke toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. Wettelijke normen ten aanzien van reserves Reserves (passiva) worden gewaardeerd tegen de nominale waarde (Artikel 63 BBV). Toelichting van de wetgever: Omdat passiva logischerwijs nominaal worden gewaardeerd is in dit besluit opgenomen dat alleen de activa tegen verkrijgings- of vervaardigingprijs worden gewaardeerd en dat voor passiva de nominale waarde de waarderingsgrondslag is. Alle mutaties van reserves moeten vooraf worden voorgelegd aan de gemeenteraad (Artikel 18 BBV). Toelichting van de wetgever: Dit artikel heeft alleen betrekking op de autorisatie van bedragen. Het moment waarop beleidsmatige of politieke voorstellen aan de raad worden gedaan is mede een politieke keuze. Indien het om substantiële beleidswijzigingen gaat, ligt het in de rede dat het college dit voorlegt aan de Raad. Het is aan de gemeenten zelf te bepalen hoe hier mee om te gaan. De raad wordt tijdig en actief geïnformeerd over veranderingen in de reserves (Artikel 169 Gemeentewet actieve informatieplicht). De provincie is toezichthouder op gemeenten. In dat kader heeft de provincie ook een norm gesteld aan de algemene reserve. De provincie stelt als norm dat de algemene reserve minimaal 10% van de algemene uitkering van het gemeentefonds verhoogd met de OZB-belastingcapaciteit moet bedragen. In zowel de eerste nota passiva van 2007 als in de tweede en tevens vigerende nota (na herijking 2008) staat de verwijzing naar de provinciale norm opgenomen. De bovenstaande wettelijke normen, de provinciale norm en aanwijzingen vormen het minimumkader voor Roermond. Op welke wijze het beleidskader nader is vormgegeven, staat beschreven in de volgende paragraaf. 5

30 2.2 Beleidskader Roermond Het beleid ten aanzien van reserves komt in verschillende documenten van de gemeente Roermond terug. De belangrijkste documenten die bestudeerd zijn en waar beleidregels ten aanzien van reserves zijn opgenomen, betreffen de Nota Passiva (reserves en voorzieningen) en de Verordening 2 Artikel 212 van de Gemeentewet. De Nota Passiva is na de herijking 2008 vastgelegd door middel van raadsvoorstel 2008/039/1 en de Verordening 212 is door de gemeenteraad op 2 januari 2007 vastgesteld. In artikel 212 lid 1 van de gemeentewet is aangegeven dat de raad bij verordening uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast stelt. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. In de (herijkte) Nota Passiva zijn de beleidsregels en verantwoordelijkheden ten aanzien van de vorming, opheffing en de informatievoorziening rondom reserves opgenomen. Een aantal van deze regels zijn op hun beurt weer gebaseerd op artikelen die in de verordening 212 zijn opgenomen. De belangrijkste regels die in deze twee beleidsdocumenten over reserves zijn opgenomen, betreffen: Beleidskader Roermond Jaarlijks biedt het college de (bijgestelde) Nota Reserves en Voorzieningen aan conform verordening ex. artikel 212 Gemeentewet. Het college doet jaarlijks door middel van de Nota Reserves en Voorzieningen als bedoeld in artikel 13 van de verordening ex. artikel 212 Gemeentewet een voorstel ten behoeve van de bepaling van de minimumpositie van de algemene reserves. Het college biedt jaarlijks de gemeenteraad een (bijgestelde) Nota Reserves en Voorzieningen aan (artikel verordening). Daarin wordt ingegaan op: vorming en besteding van reserves vorming en besteding van voorzieningen de toerekening en verwerking van rente over de reserves en de voorzieningen, in relatie tot het weerstandsvermogen en de risicoparagraaf zoals opgenomen in de programmabegroting. Afwijkingen in geraamde onttrekkingen of dotaties worden gemeld via de bestuursrapportage en bij de jaarrekening. Het college bepaalt jaarlijks de stille reserves van de niet-bedrijfsgebonden activa en geeft daarbij aan op welke termijn de niet-bedrijfsgebonden activa en de hierbij behorende stille reserves verzilverd kunnen worden (Nota Passiva 2008). Afwijkingen in reserves van meer dan 10% of groter dan dan de begrote onttrekking aan een reserve worden vooraf ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd. Dit is een expliciet gemeenteraadsbesluit dat in 2007 is genomen. 2 Volledige titel: Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Roermond, 2 januari

31 2.2.1 Definitie: wat is een algemene reserve? De algemene reserve is in beginsel een vrij besteedbare reserve zonder een bestemming, zoals dat bij de bestemmingsreserve wel het geval is. Het doel van de reserve is het vormen van een buffer voor het opvangen van exploitatietekorten en van onvoorziene risico s. Daarnaast kan de vrije reserve uiteraard aangewend worden voor het uitvoeren van beleid. Om te voorkomen dat voor allerhande (nieuw) beleid een greep uit de reserve wordt gedaan, hanteren gemeenten over het algemeen drie O s als criteria: Onvoorzien, Onvermijdelijk en Onuitstelbaar. Het voornaamste doel van een algemene reserve blijft toch het opvangen van onvoorziene uitgaven en van risico s. Vanwege dit doel is een ondergrens aan de hoogte van de algemene reserve van belang. Zoals in de Nota Passiva staat, dient de omvang van de algemene reserve in relatie te worden bezien met de risico s die de gemeente loopt (en waarvoor geen voorzieningen zijn getroffen) Definitie: wat is een bestemmingsreserve? Naast de vrije reserve bestaat het eigen vermogen van gemeenten uit bestemmingsreserves. Dit zijn reserves waar de raad een duidelijke bestemming benoemd. Bij het besluit voor het oprichten van reserves hanteert Roermond als criteria dat duidelijk moet zijn: Het doel. De hoogte (en de methode waarmee deze is bepaald). De looptijd. Bij de herijking van de Nota Reserves en Voorzieningen in 2006 is aanvullend op de bovenstaande criteria besloten om de bestemmingsreserves onder de te bundelen in een claim algemene reserve. Enkel door de raad geautoriseerde bestedingen onder de zijn daarvoor als een claim gekwalificeerd. Bij de jaarlijkse herijking van de reserves wordt expliciet naar deze claim algemene reserve gekeken. In de planning en control producten rapporteert het college van B&W over de claim algemene reserve als zijnde een reguliere bestemmingsreserve Definitie: stille reserve Een derde categorie reserve, die niet op de balans van de gemeente voorkomt, is de stille reserve. Deze vorm van reserve wordt niet bewust aangelegd, maar ontstaat doordat activa gewaardeerd worden tegen een historische prijs en daar ook op worden afgeschreven. Bij met name onroerende goederen kan de verkoopwaarde hoger liggen dan waarvoor de activa in de boeken staan. Door het positieve verschil tussen de verkoopwaarde en de boekwaarde ontstaat een reserve die men stille reserve noemt. De stille reserve kan tot de weerstandscapaciteit van de organisatie gerekend worden voor zover het de activa betreft die niet bedrijfsgebonden zijn. Een overwaarde op bijvoorbeeld het stadhuis (een bedrijfsgebonden activum) kan niet zomaar verzilverd worden, maar een overwaarde op een leegstaand pand kan wel redelijk eenvoudig verzilverd worden. Ondanks de wetgever de stille reserves niet expliciet als een categorie heeft benoemd, wordt deze wel als een component van het weerstandsvermogen genoemd. De wetgever geeft namelijk als toelichting bij de weerstandscapaciteit aan dat het om die elementen gaat waarmee tegenvallers eventueel 7

32 bekostigd kunnen worden zoals bijvoorbeeld de algemene reserve, maar ook de onbenutte belastingcapaciteit en de stille reserves. Stille reserves zijn volgens de wetgever de meerwaarden van activa die te laag of tegen nul zijn gewaardeerd doch direct verkoopbaar zijn indien men dat zou willen. 2.3 Analyse In deze paragraaf presenteren wij de resultaten van ons onderzoek. Als eerste kijken wij naar de congruentie van het beleidskader van de gemeente Roermond en het wettelijk kader. Vervolgens kijken wij naar de omvang van de algemene en de bestemmingsreserves. Als laatste kijken wij naar kaderstelling en de uitvoering Congruentie beleidskader en wettelijk kader Om te kunnen bepalen of het beleid congruent is met de wettelijke normen, is het van belang om deze twee met elkaar te confronteren. De meeste normen sluiten goed aan op de regels die vanuit de wet worden gesteld en leveren geen conflicten op. De meeste normen die worden gesteld vormen een verdieping op of zijn een nadere uitwerking van de wettelijke kaders ten aanzien van de reserves. Roermond hanteert als beleidslijn dat afwijkingen in de onttrekkingen van reserves met minder dan 10% of kleiner dan niet vooraf ter goedkeuring aan de gemeenteraad hoeven te worden voorgelegd. Dit staat op gespannen voet met de wettelijke norm. Artikel 18 van het BBV gebiedt namelijk dat alle mutaties in een programma van reserves vooraf worden voorgelegd aan de gemeenteraad. Dit is echter een expliciet gemeenteraadsbesluit dat in 2007 is genomen. In beginsel is de algemene reserve vrij besteedbaar. Na invoering van de claim algemene reserve lijkt dat ten onrechte niet meer het geval te zijn. Wij denken dat dit komt door de naamgeving. Hierdoor wordt de indruk gewekt dat er een claim ligt op de algemene reserve. De claim algemene reserve is echter een bijzondere bestemmingsreserve. Alle bestemmingsreserves met een omvang van < dan zijn hierin opgenomen. Het huidige toezicht van de provincie Limburg is gebaseerd op het genormeerd uitgavenniveau (GUN) waarbij de minimumpositie van de algemene reserve is bepaald op 10% van het GUN. In principe wordt deze vorm van toezicht niet meer gehanteerd sinds de landelijke vaststelling van het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK) in Provincie Limburg kiest er echter voor om voor die gemeenten die nog geen Nota Weerstandsvermogen hebben vastgesteld de 10%-regel aan te houden. Aangezien Roermond (nog) geen Nota Weerstandsvermogen heeft is de provinciale regel voor Roermond van toepassing. De norm van 10% van het GUN komt voor de gemeente Roermond neer op ongeveer 6,2 miljoen. De vastgestelde minimumpositie van het eigen vermogen van 10 miljoen voldoet hieraan. De nota Passiva is niet op deze normering van de provincie aangepast Omvang en waardering In de onderstaande tabel laten wij de ontwikkeling van de omvang van het eigen vermogen van de gemeente Roermond zien. 8

33 Tabel 1: Ontwikkeling eigen vermogen 3 Omschrijving Jaarrekening 2007 Jaarrekening 2008 Begroting 2009 Begroting 2010 Algemene reserve Bestemmingsreserve Totaal eigen vermogen De bovenstaande tabel laat zien dat er een aanzienlijk verschil bestaat tussen het eigen vermogen zoals dat gepresenteerd wordt in de jaarrekening en de begroting. Tussen de jaarrekening 2008 en de begroting 2009 bedraagt het verschil bijna 15 miljoen. Bij veel gemeenten zien wij dit verschil. Vaak wordt dit veroorzaakt doordat de geprognosticeerde uitgaven in de begroting te optimistisch worden geschat. Ook bij de gemeente Roermond is dat het geval. De omvang van de reserves wordt overzichtelijk gepresenteerd in het bijlagenboek van jaarrekening en begroting. In bijlage 5 van de Programmabegroting 2009 en 2010 staan respectievelijk 22 en 24 reserves genoemd. Geen van de reserves heeft een negatieve stand. Gedurende het jaar wordt de raad geïnformeerd over de ontwikkelingen van reserves. Dit kan via de reguliere planning-en-controlproducten gebeuren dan wel op basis van afzonderlijke besluiten die door B&W aan de raad worden voorgelegd. Op basis van de uitgangspunten die in de Nota Reserves en Voorzieningen staan opgenomen, worden reserves gewaardeerd tegen een nominale waarde. Sinds 2007 wordt er geen rente meer toegevoegd, omdat jaarlijks een herijking plaatsvindt waarbij omvang en nut en noodzaak worden getoetst. Wij hebben niet onderzocht of dit in werkelijkheid ook niet gebeurt Kaderstelling en uitvoering Door de vaststelling van de Nota Reserves en Voorzieningen wordt door de gemeenteraad een kaderstellende rol vervuld. In 2007 en 2008 heeft een herijking van de financiële verordeningen plaatsgevonden, inclusief het onderdeel reserves. Voor 2009 is de herijking opgenomen in de Financiële Kadernota De herijking van reserves is in een apart hoofdstuk van de herijking van de financiële verordeningen opgenomen. Bij de herijking worden jaarlijks alle reserves op nut, noodzaak en omvang getoetst. In de besluitvorming van de Raad komen alle individuele mutaties afzonderlijk aan de orde. Bij de herijking is ervoor gekozen om niet alle teksten van de verordeningen te herhalen maar te richten op de voorgestelde mutaties. De nota s liggen ter inzage. Dit is met name ingegeven door milieuaspecten. Daarnaast wordt bij de herijking ingegaan op de wijze waarop in algemene termen met de toerekening van rente naar reserves wordt omgegaan. 3 Als peildatum is genomen voor de jaarrekeningen 31/12 en voor de begroting 1 januari van het betreffende jaar. 9

34 Volgens veel van onze respondenten betreft de herijking van de financiële verordeningen (reserves) min of meer een verplicht nummer. Over het voorstel van het college is over het algemeen weinig tot geen discussie in de raad. Wij kunnen ons dat ook wel voorstellen. Het document herijking financiële verordeningen 2007 en 2008 is in onze ogen onoverzichtelijk. Wij denken dat dit met name komt omdat bij deze herijking reserves en voorzieningen gezamenlijk worden behandeld. De relatie met de financiële positie of het effect op de begrotingsruimte is daarnaast niet duidelijk. In 2009 is de herijking van reserves opgenomen in de kadernota. Dit document is in onze ogen veel overzichtelijker. Daarbij wordt de link met de financieel positie gelegd. Echter ook bij deze herijking van reserves staat het fonds onderhoudsvoorziening gebouwen. Onderdeel van de herijking van de financiële verordening is de bepaling van de minimumpositie van de algemene reserve. In de Nota Reserves en Voorzieningen is een analyse gemaakt van de minimumpositie in relatie tot het weerstandsvermogen. De hoogte van de minimumomvang is vastgesteld op 10 miljoen. In de herijking 2009 wordt niet op de minimumpositie van de algemene reserve teruggekomen. Als gevolg van mutaties in de risico s van een gemeente is het van belang dat ook het weerstandsvermogen en de daarbij horende minimum positie van de algemene reserve jaarlijks wordt berekend. Het vastgestelde minimumniveau van de algemene reserve ( 10 miljoen) voldoet overigens niet aan de (verouderde) provinciale norm die opgenomen staat in het beleidskader van de gemeente Roermond. Op zich zou dit niveau als het absolute minimum moeten worden gezien. Echter, de provinciale norm ligt hoger dan de norm die Roermond heeft vastgesteld. De provincie stelt als norm dat de algemene reserve minimaal 10% van de algemene uitkering van het gemeentefonds verhoogd met de OZB-belastingcapaciteit moet bedragen. Voor 2010 komt deze minimale omvang voor de gemeente Roermond uit op 12,2 miljoen (10% van de algemene uitkering van 61 miljoen (6,1 miljoen) en de OZB- belastingcapaciteit van 6,1 miljoen 4 ). Het minimale niveau van de algemene reserve is door de gemeente Roermond lager vastgesteld, namelijk op 10 miljoen. Overigens ligt het werkelijke niveau van de algemene reserve hoger (zie ook tabel 1). Het College bepaalt jaarlijks de stille reserves van de niet-bedrijfsgebonden activa en geeft daarbij aan op welke termijn de niet-bedrijfsgebonden activa en de hierbij behorende stille reserves verzilverd kunnen worden (Nota Passiva 2008). In de Nota Reserves en Voorzieningen is de beleidsregel opgenomen dat tot de stille reserves alleen de niet-bedrijfsgebonden activa gerekend worden. Ook is bepaald dat B&W elk jaar de omvang van de stille reserves en niet-bedrijfsgebonden activa bepaalt. In de weerstandsparagraaf van de begrotingen van 2008, 2009 en 2010 is de omvang van de stille reserves niet bepaald. De accountant heeft hierover in 2006 opmerkingen gemaakt. B&W heeft het bepalen van de stille reserves opgenomen als een actiepunt in het Meerjarig Ontwikkelingsplan Bedrijfsvoering (MOP). In de planning staat dat de omvang van de stille reserves in 2011 wordt bepaald. In de jaarrekening wordt per reserve over de ontwikkeling (vermeerdering en vermindering) gerapporteerd. Daarnaast wordt voor de meeste reserves ook de doelstelling benoemd. Er zijn 4 Bijlageboek Begroting 2010, bijlage 9 Algemene uitkering Gemeentefonds (meicirculaire), (1a+1b+1c) pagina

35 echter nog reserves waarvoor geen doelstelling is benoemd of waarvan de doelstelling in de jaarrekening niet erg concreet is. Gedacht kan worden aan de doelstellingen van de reserve van Groen voor Groen. Verder is het bij de meeste reserves niet duidelijk wat de maximale looptijd van een reserve is. Dit komt niet overeen met de criteria die Roermond hanteert voor het oprichten van een reserve. Looptijd van een reserve staat daarin als expliciet criteria genoemd. 11