PLAN VAN AANPAK TOEKOMSTVERKENNING GEMEENTE KOLLUMERLAND C.A.

Transcriptie

1 Rapportage PLAN VAN AANPAK TOEKOMSTVERKENNING GEMEENTE KOLLUMERLAND C.A. Aan Het college van B&W gemeente Kollumerland, t.a.v. Ruthger Schoonderbeek Van dr. Igno Pröpper Vught, 11 juni 2012

2 Inhoudsopgave 0 Bestuurskracht en Toekomstverkenning Kollumerland c.a Doel- en vraagstelling Evaluatiekader Onderzoeksaanpak Toekomstverkenning langs drie onderzoekslijnen Gesprekspartners Fasering en activiteiten Beoogd resultaat Planning... 11

3 0 Bestuurskracht en Toekomstverkenning Kollumerland c.a. Aanleiding Om de benodigde bestuurskracht in de toekomt te kunnen behouden en waar mogelijk te versterken, heeft de gemeente Kollumerland c.a. de afgelopen jaren de samenwerking met andere gemeenten verkend en uitgebreid. De gemeenteraad heeft op 9 december 2010 de notitie Kollumerland kiest voor het zuiden vastgesteld. Hiermee koos de gemeente Kollumerland c.a. expliciet voor de gemeente Achtkarspelen als natuurlijke samenwerkingspartner en eventuele toekomstige fusiepartner. Deze koers is nadien vanuit Kollumerland bestendigd. Gemeente Achtkarspelen is echter samen met gemeente Tytsjerksteradiel een preferent partnerschap aangegaan. Kollumerland kan van dit samenwerkingsverband diensten afnemen, maar vormt in de samenwerking geen gelijkwaardig partner. Voor gemeente Achtkarspelen heeft de samenwerking met gemeente Tytsjerksteradiel een proeftuinkarakter, waarbij het de bedoeling is dat deze in 2012 zal worden geëvalueerd. Gemeente Kollumerland c.a. wil op basis van gelijkwaardigheid samenwerken. De gemeente wil bovendien een zekere regie houden over de eigen toekomst en zich niet afhankelijk stellen van gemeente Achtkarspelen. De raad heeft daarom besloten een aantal alternatieve scenario s te verkennen. Verkenning van drie scenario s Verkenning van drie alternatieve scenario s Scenario 1: Regiegemeente Het als zelfstandige gemeente, met huidige omvang en gemeentegrenzen, blijven voortbestaan, waarbij wordt ingezet op het borgen van de bestuurskracht door het inkopen en afnemen van diensten bij andere gemeenten en marktpartijen. Scenario 2: Intergemeentelijke samenwerking met gemeenten Dantumadiel en Dongeradeel Het door intensieve (preferente) samenwerking met de gemeenten Dantumadiel en Dongeradeel vergroten van de schaalgrootte van werken en via die weg borgen van de toekomstige bestuurskracht. Het meest verstrekkende model waartoe dit scenario zou kunnen leiden is een ambtelijke fusie tussen de betrokken gemeenten. Scenario 3: Herindeling met gemeenten Dantumadiel en Dongeradeel Het koersen op een toekomstige gemeentelijke herindeling met de gemeenten Dantumadiel en Dongeradeel, om via de weg van zowel een bestuurlijke als ambtelijke fusie de toekomstige bestuurskracht te borgen. Intensivering van ambtelijke samenwerking is in dit verband een stap op weg naar een toekomstige, nagestreefde herindeling. Een keuze voor dit scenario laat overigens eventuele grenscorrecties ten opzichte van de bestaande gemeentegrenzen (de buiten -grenzen) onverlet. (Bron: raadsvoorstel 15 december 2011) De gemeente Kollumerland c.a. wil deze Toekomstverkenning de komende maanden uitvoeren. Vanuit de raad is bovendien meegegeven dat niet alleen de raad zelf op een 1

4 goede manier worden betrokken, maar ook dat de burgers en het maatschappelijk veld kunnen participeren in de Toekomstverkenning. Op 19 april j.l. is met de raad het proces om tot een toekomstverkenning te komen gericht. Op 16, 23 en 25 april zijn drie bewonersavonden gehouden waarin een eerste inventarisatie heeft plaatsgevonden van voor- en nadelen van de drie toekomstscenario s. Deze bewonersavonden bieden tevens een goed beeld van de criteria die bewoners aanhouden bij het beoordelen van de drie scenario s. Onderzoeksvoorstel Deze notitie bevat een onderzoeksvoorstel voor de Toekomstverkenning. Afgesproken is dat de raad een besluit neemt over het onderzoeksvoorstel. De raad spreekt zich daarmee tevens uit over de vraag welke informatie nodig is om tot een goede afweging en besluitvorming te komen. Richtinggevend hiervoor zijn in het bijzonder de doel- en de vraagstelling, het evaluatiekader en de onderzoeksaanpak. 2

5 1 Doel- en vraagstelling Doelstelling De doelstelling van de Toekomstverkenning luidt als volgt: Het verkennen van een aantal scenario s voor de vormgeving van de bestuurlijke organisatie van Kollumerland c.a. zodat de gemeenteraad tot zorgvuldige en slagvaardige besluitvorming over de toekomstige bestuurlijke organisatie kan komen. Centrale vraag De centrale vraag is als volgt: Wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende scenario s van bestuurlijke organisatie in het licht van de huidige en toekomstige ambities en van relevante ontwikkelingen in de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving van Kollumerland c.a.? Onderzoeksvragen BESCHRIJVING SCENARIO S 1a Hoe kunnen de verschillende scenario s worden beschreven en gepreciseerd? 1 In het bijzonder: Scenario 1: Regiegemeente. Scenario 2: Intergemeentelijke samenwerking met gemeenten Dantumadiel en Dongeradeel. Scenario 3: Herindeling met gemeenten Dantumadiel en Dongeradeel. 1b Welke subscenario s zijn relevant en welke moeten aan het onderzoek worden toegevoegd? In het bijzonder is denkbaar dat ook Ferwerderadeel in de samenwerking/ herindeling wordt betrokken (scenario s 2 en 3). 2 Wat zijn cruciale voorwaarden wil een scenario ook werkelijk geïmplementeerd kunnen worden zoals deze is bedoeld? Wat zijn algemene voorwaarden voor alle drie de scenario s en wat zijn specifieke voorwaarden per scenario? SCHERP STELLEN EVALUATIEKADER 3 Wat zijn relevante maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de te stellen eisen aan de drie scenario s en daarmee op de criteria en de beoordeling van deze scenario s? 4 Wat zijn relevante ambities op het terrein van beleid, dienstverlening en bedrijfsvoering vanuit het gemeentebestuur van Kollumerland c.a. die van invloed 1 Deze vraag omvat ook de vragen: Wat zijn de exacte verschillen, wat zijn de verschillen met de huidige situatie en wat zijn gemeenschappelijke kenmerken? 3

6 kunnen zijn op de te stellen eisen aan de drie scenario s en daarmee op de criteria en de beoordeling van deze scenario s? 5 Wat zijn relevante criteria om de scenario s te beoordelen? BEOORDELING SCENARIO S 6 Wat zijn in het licht van deze criteria de voor- en nadelen van de drie scenario s? 7 Is het mogelijk en wat is ervoor nodig om per scenario tot een optimalisatie te komen via aanpassingen (verhogen voordelen, verhelpen of verzachten van nadelen)? ADVIES 8 Welke adviezen kunnen worden gegeven zodat gemeenteraad tot zorgvuldige en slagvaardige besluitvorming over de toekomstige bestuurlijke organisatie kan komen? Focus en afbakening Het onderzoek richt zich op de bestuurlijke organisatie. Dit omvat het politiekbestuurlijke organisatie (raad en college) en de ambtelijke organisatie. Het onderzoek spitst zich toe op de drie scenario s die door de raad op 15 december 2011 zijn vastgesteld. Op basis van bestuurlijke ontwikkelingen nadien is ook de mogelijkheid geopperd dat gemeente Ferwerderadeel wordt toegevoegd (als subscenario) bij de scenario s Intergemeentelijke samenwerking en Herindeling. Als er tijdens het uitvoeren van de Toekomstverkenning werkelijk aanleiding is om een of meer (sub)scenario s in het onderzoek toe te voegen wordt dit vooraf aan de gemeenteraad ter besluitvorming voorgelegd. Theoretisch is het denkbaar dat scenario 2 (intensieve intergemeentelijke samenwerking) en scenario 3 (herindeling) zich ook buiten de provinciale grenzen van Friesland kunnen voordoen. Op voorhand is al wel duidelijk dat wat betreft deze twee scenario s in eerste instantie binnen de provinciale grenzen wordt gekeken. Wat betreft het scenario Regiegemeente is samenwerking buiten de grenzen van Friesland wél een mogelijkheid. De verkenning is gericht op de toekomstige bestuurlijke organisatie waarbij wordt uitgegaan van een termijn van 5 tot 20 jaar. Het gaat nadrukkelijk om de vraag wat op langere termijn wenselijk en haalbaar is. Dit betekent ook dat er rekening gehouden moet worden met andere wensen en technische mogelijkheden. Zo wordt het belang van een loketfunctie dichtbij anders beoordeeld bij een uitbreiding van digitale dienstverlening. Het onderzoek richt zich primair op de vormgeving van de bestuurlijke organisatie. Versterking van bestuurskracht is echter ook mogelijk door het uitbreiden en intensiveren van samenwerking met bewoners en strategische partners in de samenleving (zoals woningcorporaties, schoolgemeenschappen en bedrijven die als coproducent optreden). Deze samenwerking zal binnen de drie scenario s aan de orde worden gesteld. 4

7 2 Evaluatiekader Er zijn heel veel criteria om scenario s voor de bestuurlijke organisatie te beoordelen. In de drie gesprekken met de bewoners kwamen (impliciet) een groot aantal criteria naar voren. De discussie binnen andere gemeenten en onderzoek naar samenwerking / herindeling leveren ook tal van criteria op. Mede op basis hiervan is een overzicht gemaakt van de belangrijkste evaluatiecriteria. NB Dit overzicht is vrij uitputtend. Het onderzoek zal zich met name toespitsten op het hoofd- en sub niveau (A tot en met G; alsmede A1, A2, B1, B2, B3 etc.). De gedetailleerde uitwerking hierbij biedt een uitvalsbasis om een en ander te concretiseren waar dat zinvol is. A Bestuurskracht realisatiekracht (A1) Realiseren beleidsmatige opgaven In welke mate is de gemeente in staat huidige en toekomstige beleidsopgaven waar te maken? Is het gemeentebestuur effectiever in het realiseren van de doelstellingen? Wat is het voorzieningenniveau? In het bijzonder lukt het om de wettelijk verplichte taken goed op te pakken? Sluit het scenario en de gekozen vorm van samenwerking aan bij de nodale samenhang in de regionale samenleving? Maakt een scenario het mogelijk hogere ambities waar te maken, of juist niet? Lukt het beter of juist niet om grootschalige opgaven of om grote strategische besluiten te nemen? (A2) Realiseren dienstverleningsopgaven In welke mate is de gemeente in staat huidige en toekomstige dienstverleningsopgaven waar te maken? Is omvang en kwaliteit van de dienstverlening groter of kleiner? In het bijzonder lukt het om de wettelijk verplichte taken goed op te pakken? Maakt een scenario het mogelijk hogere ambities waar te maken, of juist niet? B Bestuurskracht bestuurlijke voorwaarden (B1) Financiële uitgangspositie en consequenties Wat zijn de gevolgen voor de weerstandscapaciteit van de gemeente? Wat zijn de reserves en de risico s (onder meer rond grondbeleid en grote projecten)? Wat zijn de gevolgen voor de staat van het onderhoud van de kapitaalgoederen gaat het gemiddelde onderhoudsniveau er op vooruit of achteruit. 2 Wat zijn de consequenties voor de hoogte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds? Is de organisatie, alsmede de uitvoering van beleid en dienstverlening doelmatig? Leidt het scenario tot financiële kosten of besparingen? 2 Vergelijk gemeente Kollumerland c.a., Programmabegroting 2012, p

8 (B2) Bestuurlijke organisatie bevordert lokale en regionale samenwerking Voor alle drie de scenario s kan worden bezien of deze samenwerking met derden bevorderen of juist niet. Het gaat dan om zowel lokale en regionale samenwerking? Wat zijn de gevolgen voor de mate waarin burgers vrijwilligerswerk op zich willen nemen? Wat zijn de mogelijkheden en gevolgen voor samenwerking met strategische partners (woningcorporaties, schoolgemeenschappen, bedrijven en dergelijke die als coproducent) optreden? Wat is de uitvalsbasis voor regionale samenwerking met andere gemeenten en overheden? Wat is de onderhandelingspositie in het regionale krachtenveld? (B3) Krachtige en professionele organisatie Wat zijn de gevolgen voor de professionaliteit van de ambtelijke organisatie? Kan de organisatie zich meer specialiseren? De kosten en tijd van aansturing en coördinatie? Snelheid van handelen, het aantal managementlagen en de hoeveelheid bureaucratie? Hoe kwetsbaar is de organisatie voor cruciale functies bij uitvallen van een medewerker (bijvoorbeeld bij ziekte of verlof)? Biedt het scenario een goede uitgangspositie op de arbeidsmarkt? Wat zijn de mogelijkheden om tegen aanvaardbare kosten voldoende geschikt en gemotiveerd personeel te werven? De externe of interne gerichtheid van de organisatie? Wat betekent het scenario voor de motivatie van het personeel? Welke ontplooiingsmogelijkheden zijn er? Hoe overzichtelijk of hanteerbaar is de organisatie? Is er sprake van een overzichtelijk én organiseerbaar aantal samenwerkings- en inkooprelaties, in plaats van een onoverzichtelijk geheel? C Democratie (C1) Betrokkenheid bij lokale democratie Wat is de betrokkenheid van de bewoners bij de gemeentepolitiek? Wat zijn mogelijke gevolgen voor de opkomstcijfers bij verkiezingen? (C2) Afstand tussen bestuur en kiezers Wat is de afstand tussen leden van het college en de kiezers? Wat is de aftand tussen de raadsleden en de kiezers? D Autonomie (D1) Symbolische of emotionele autonomie Functioneert gemeente Kollumerland c.a. als aparte eenheid in politiek-bestuurlijk zin terwijl de bewoners hier symbolische of emotionele waarde aan toekennen? 6

9 (D2) Beleidsvrijheid en beleidsruimte Kan gemeente Kollumerland c.a politiek-bestuurlijk zijn eigen beleid bepalen en inspelen op eigen beleidswensen? Is er is een mogelijkheid tot beleidsdifferentiatie? (D3) Afhankelijkheid van andere partijen In hoeverre het realiseren van het scenario afhankelijk van andere partijen? In hoeverre is er binnen het scenario afhankelijkheid van partijen bij het realiseren van gemeentelijke opgaven? E Direct merkbare gevolgen voor de inwoners In diverse onderzoeken naar onder meer herindeling komt naar voren dat een deel van de voor- en nadelen van herindeling direct zichtbaar zijn voor inwoners. Het is daarom wenselijk apart in te zoemen op de gevolgen die direct merkbaar zijn voor bewoners? Het gaat deels ook om zaken (die bij de andere criteria aan de orde komen). (E1) Lastendruk voor bewoners Wat zijn de consequenties voor lokale belasting en tarieven? (E2) Direct zichtbare gevolgen voor de dienstverlening? Wat zijn gevolgen voor kwaliteit en bereikbaarheid (afstand) van de dienstverlening? (E3) Voorzieningenniveau Wat zijn de gevolgen voor het voorzieningniveau? (E4) Werkgelegenheid Wat zijn de gevolgen van een scenario voor de lokale werkgelegenheid? F Draagvlak Wat is het draagvlak van diverse geledingen voor de diverse scenario s? Relevant hierbij zijn in ieder geval: bewoners; strategische partners in de samenleving; gemeenten, in het bijzonder beoogde partners; de provincie. Wat zijn voor hun belangrijke argumenten of overwegingen? G Uitvoerbaarheid Is het realiseren van het scenario ook uitvoerbaar? Is het mogelijk te voldoen aan de diverse voorwaarden voor realisatie (zie ook onderzoeksvraag 2)? Wat is de mate van ingrijpendheid van de invoering van het scenario? Apart aandachtspunt vormt tenslotte nog de vraag hoe flexibel een scenario kan worden ingezet of teruggedraaid. Punt van afweging kan ook zijn dat het ene scenario een voorbereidende stap voor een ander kunnen zijn. 7

10 3 Onderzoeksaanpak 3.1 Toekomstverkenning langs drie onderzoekslijnen De toekomstverkenning wordt uitgevoerd aan de hand van drie onderzoekslijnen: (1) Verkenning van maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen De verkenning richt zich op maatschappelijke en bestuurlijke omgeving van Kollumerland c.a. De volgende bronnen zijn voor deze onderzoekslijn relevant: Bestuderen van schriftelijk materiaal van de gemeente, van strategische partners, overige relevante partijen in Noordoost Friesland, de provincie en voor zover relevant van de rijksoverheid. Een aantal gesprekken met bestuurlijke en maatschappelijke sleutelpersonen de lokale en regionale samenleving waaronder de provincie, regiogemeenten en strategische partners. (2) Verkenning scenario s via leerzame thema s De drie scenario s worden met elkaar vergeleken. Dit gebeurt op een globale wijze voor de uitvoering van het gehele gemeentelijke takenpakket. Voorbereidende stap is het in grote lijnen beschrijven van de huidige situatie. Vervolgens wordt deze verkenning verdiept aan de hand van een aantal leerzame thema s die cruciaal zijn met het oog op het realiseren van toekomstige ambities. Voorshands kan worden gedacht aan vier thema s: Toerisme en waterrecreatie (beleid); Woningbouw/ volkshuisvesting (beleid); Digitalisering dienstverlening/ Inrichten Klantcontactcentrum (dienstverlening); Strategische personeelsplanning / ICT-organisatie (bedrijfsvoering). De selectie hiervan vindt aan de start van de toekomstverkenning plaats. De volgende bronnen zijn voor deze onderzoekslijn relevant: Bestuderen schriftelijke stukken. Groepsgesprek met het college van Kollumerland c.a. Groepsgesprek met en MT/ Directie van Kollumerland c.a. Groepsgesprek met de gemeentesecretarissen ( Kollumerland c.a., Dantumadiel, Dongeradeel en wellicht Ferwerderadeel). (3) Leren van eerder onderzoek en bestaande ervaringen Zoveel mogelijk wordt het onderzoek uitgevoerd op basis van eerder onderzoek en ervaringen elders. Het is niet de bedoeling het wiel opnieuw uit te voeren. Bestuderen wetenschappelijk onderzoek in relatie tot de drie scenario s. Bestuderen relevante stukken en evaluaties van voorbeelden uit andere gemeenten. Telefonische gesprekken met sleutelpersonen uit ander gemeenten. In het bijzonder wordt gedacht aan ervaringen met de BEL gemeenten, Ten Boer en fusiegemeenten. 8

11 3.2 Gesprekspartners Voor het onderzoek stellen we een aantal gesprekken voor. Deze gesprekken worden zo ingericht dat waar relevant alle drie de onderzoekslijnen aan de orde kunnen komen. voor: 1 Groepsgesprek met het college van Kollumerland c.a. 2 Groepsgesprek met en MT/ Directie van Kollumerland c.a. 3 Groepsgesprek met de gemeentesecretarissen ( Kollumerland c.a., Dantumadiel, Dongeradeel en wellicht Ferwerderadeel). 4 Circa 8 gesprekken met nader te selecteren strategische partners van de gemeente Kollumerland ca. We denken daarbij op voorhand aan selectie uit de volgende groepen: Woningcorporatie. Schoolbesturen. Vertegenwoordigers van het bedrijfsleven / ondernemers. Vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en vrijwilligersorganisaties. Vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden (bijvoorbeeld gemeenschappelijke regelingen) waaraan Kollumerland ca deelneemt. Een nadere selectie is belangrijk om daarmee goed aan te kunnen sluiten bij de gekozen dossiers (zie stap 2 in paragraaf 3.1). 5 Circa 6 telefonische interviews met sleutelpersonen uit gemeenten met interessante ervaringen/ lessen. 6 Gesprek met de raad van Kollumerland c.a. 3.3 Fasering en activiteiten Het onderzoek verloopt via een aantal fasen en activiteiten. Fase 1: definitief richten Toekomstverkenning en selectie dossiers 1 Opvragen en verzamelen van schriftelijke documentatie. Hieronder ook documentatie over de te onderzoeken leerzame thema s. 2 Overleg met opdrachtgever en definitief opstellen onderzoeksaanpak. Fase 2: uitvoering van de toekomstverkenning 3 Uitvoeren dossierstudie en verdieping aan de hand van de geselecteerde thema s 4 Voorbereiden en uitvoeren van interviews en groepsgesprekken (zie paragraaf 3.2). 5 Analyse aan de hand van het evaluatiekader. 6 Voortgangsoverleg met de opdrachtgever. Fase 3: verslaglegging 7 Opstellen conceptrapportage. 8 Tussentijds overleg over de conceptrapportage met het college. 9 Opstellen definitieve rapportage inclusief conclusies en aanbevelingen. 10 Afstemming met de opdrachtgever over de finale afronding van het rapport. 11 Toekomstverkenning voorleggen aan de raad. 9

12 Fase 4: Dialoog, Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming College en raad kunnen deze fase benutten voor beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming. Een aandachtspunt is het voorzetten van het gesprek met de samenleving. In april 2011 hebben verschillende bewonersavonden plaatsgehad. College en raad kunnen dit gesprek desgewenst voortzetten aan de hand van de uitkomsten van het onderzoeksrapport, voorafgaande aan de oordeelsvorming en de besluitvorming. De onderzoekers kunnen tijdens deze fase (proces)ondersteuning bieden. 10

13 4 Beoogd resultaat De resultaten van het onderzoek worden beschreven in een helder, leesbaar en ook voor inwoners - toegankelijk rapport. Het rapport bestaat uit drie delen: Deel I De kern Dit deel presenteert de kernresultaten van het onderzoek en kan in principe los van de andere delen gelezen worden. Deel I De kern bevat de kernbevindingen, de centrale conclusie en deelconclusies van het onderzoek. Aan de hand van de deel 1 kunnen leden van de gemeenteraad vanuit overzicht op het geheel het debat voorbereiden ten behoeve van een zorgvuldige en slagvaardige besluitvorming over de toekomstige bestuurlijke organisatie. De scores van de scenario s op de criteria uit het evaluatiekader (hoofdstuk 2) worden door de onderzoekers overzichtelijk samengevat. Deel II De onderbouwing Dit deel bestaat uit de onderliggende onderbouwing van deel I De kern. In dit onderdeel zijn details te vinden over de bevindingen van de onderzoekers aan de hand van het evaluatiekader (hoofdstuk 2). Deel III De bijlagen Dit deel bevat drie bijlagen te weten een beschrijving van de structuur en het proces van het onderzoek, een nadere beschrijving van de onderzoeksopzet en een bronnenlijst. 5 Planning De globale planning ziet er als volgt uit. Precieze afstemming hierover moet nog plaatsvinden. Fase 1: definitief richten Toekomstverkenning en selectie dossiers Fase 2: uitvoering van de toekomstverkenning mei juni juli aug. sept. okt. nov. Fase 3: verslaglegging Fase 4: Dialoog, Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming 11