Vouchers in het Hoger

Transcriptie

1 86 -; ' -; '. Z Z C1 tl ' ' >- > C1 V> -; C ~ Z C1. Vuchers in het Hger Onderwijs? DR. W.A. JONGBLOED Is het een ged idee m de middelen vr het hger nderwijs in de vrm van vuchers via de student te laten lpen? Vrdat Ben jngbled dee vraag met een vrichtig 'vrlpig ng maar niet' beantwrdt, staat hij stil bij de uitdagingen waarmee de Nederlandse hgeschlen en universiteiten wrden gecnfrnteerd_ De verheid kan de aanbieders van hger nderwijs, via bekstiging, regulering en het teicht p de kwaliteit, bijstaan in het reageren p die uitdagingen_ Vrstanders van vuchers wijen p de psitieve gevlgen die vucherlïnanciering u hebben vr de kwaliteit en de efficiëntie van de dienstverlening dr nderwijsaanbieders_ Vlgens jngbled itten er nu ng (te)veel haken en gen aan vraagsturing dr vuchers_ Ten beheve van de begde versterking van de prfilering, de differentiatie en het maatwerk in het hger nderwijs bepleit hij daarm vr versterking van bestaande regels en prikkels_ Dit kan bijvrbeeld dr bekstiging van aanbieders p basis van het aantal studiepunten, uitbreiding van de grep bekstigde instellingen en vrijheid vr aanbieders m hun cllegegelden vast te stellen_ Duidelijke keues van het kabinet ijn ndig_ Wat ijn de uitdagingen waar het hger nderwijs vr staat? Laten we beginnen met vast te stellen dat het Nederlandse hger nderwijs ich eker niet in een crisis bevindt. In tegenstelling tt de publieke pinie ver ns rgstelsel is de mening ver ns hger nderwijssysteem redelijk psitief. Er is keuevrijheid, de kwaliteit is gemiddeld ged tt uitstekend, en afgestudeerden kmen ged terecht p de arbeidsmarkt. Natuurlijk wrdt er aan universiteiten en hgeschlen wel geklaagd, vral dr het persneel, niet eer dr studenten. En dan met name ver de alsmaar teruglpende budgetten per student, de mede daardr beperkte carrièreperspectieven vr het nderwijs- en (vral) nderekspersneel en de - waar niet? - knellende regelgeving. En dan hebben we het ng niet eens gehad ver de aanpassingen die de invering van de Bachelr- en Masterstructuur met ich meebrengt. Dee kwesties ullen echter niet dr de invering van vuchers kunnen wrden pgelst. Wat ijn namelijk de vrnaamste uitdagingen vr universiteiten en hgeschlen? In telegramstijl: - het vrien in de blijvend grte behefte aan hger pgeleiden; - het bieden van maatwerk aan studenten dr middel van een gedifferentieerd

2 CDV I NR 7, 8, 91 SEPTEMBER 2002 pleidingenaanbd; - het reageren p de cncurrentie met nieuwe (publieke, private, binnen- en buitenlandse) nderwijsaanbieders; - het instandhuden van het brede aanbd van pleidingen met de beschikbare middelen, One kennissamenleving vraagt m afgestudeerden die als 'kenniswerker' regelmatig gecnfrnteerd ullen wrden met de ndaak m ich nieuwe kennis en vaardigheden eigen te maken. Het curriculum al hierp meten ijn tegesneden, en studenten mgen niet dr financiële drempels wrden weerhuden m te gaan studeren. Opleidingen ullen meer uit lsse nderdelen - mdules - gaan bestaan; iets wat dr het gebruik van Ier kan wrden gefaciliteerd. Onderwijsaanbieders ullen ich meer p studenten buiten de traditinele leeftijdscategrieën richten en drstrmprgramma's ullen tt ntwikkeling meten kmen. Dit alles betekent een herinrichting van het curriculum, een betere intake en begeleiding van studenten en - vr de verheid - garanderen dat studenten die het niet elf kunnen betalen een berep kunnen den p studiefinanciering. Wat is de rl van de verheid hierbij? 'Onderwijsaanbieders ullen ich meer p studenten buiten de traditinele leeftijdscategrieën richten en drstrmprgramma's ullen tt ntwikkeling meten kmen: Wat nu u de verheid kunnen den m een en ander te faciliteren? Twee categrieën van instrumenten ijn beschikbaar: bekstiging en regulering. Allereerst de publieke bekstiging. Als de rijksbijdrage aan het hger nderwijs niet meer (als nu) rechtstreeks naar universiteiten en hgeschlen wrdt vergemaakt, maar via studenten lpt, kan de student elf kieen waar en wanneer hij f ij de rijksbijdrage wil besteden. Studenten ntvangen daarte van de verheid tegedbnnen (vuchers) die bij erkende nderwijsaanbieders kunnen wrden verilverd - in ruil vr (hger) nderwijs. Aldus ijn studenten in staat m het cllegegeld te betalen en hun vrkeuren tt uitdrukking te brengen bij universiteiten en hgeschlen. Alvrens we p de vren nadelen van vuchers ingaan, besteden we aandacht aan het tweede instrument van de verheid, namelijk de wet- en regelgeving. Ons beperkend tt de regelgeving rndm bekstiging, pleidingenaanbd, en het kwaliteitsteicht in het hger nderwijs, is de vraag: he srteer je met het beschikbare publieke geld het meeste effect? Het antwrd is: dr ervr te rgen dat het publieke geld - direct dan wel indirect - terechtkmt bij gede universiteiten en hgeschlen; die te belnen vr gede prestaties en die 'scherp' te huden dr e te laten cncurreren m de beperkte middelen. Een vraag die niet specifiek bij vuchers, maar meer in het algemeen, naar vren kmt, is dan: welke instellingen kmen in aanmerking vr publieke bekstiging? Is het

3 88 nderscheid tussen universiteiten en hgeschlen, respectievelijk publieke en private aanbieders, respectievelijk Nederlandse en buitenlandse aanbieders, als dat nu wrdt gemaakt, ng steeds hudbaar? Als meer cncurrentie (marktwerking) een del is, u het vr de hand kunnen liggen m alle erkende (i.e. geaccrediteerde) instellingen tegang tt publieke middelen te geven. Dit leidt tt een meer pen systeem van hger nderwijs. Vuchers: de vrs en tegens c '. De vraag is nu f een systeem van vucherbekstiging het meest vr de hand ligt m aan de hierbven geïdentificeerde uitdagingen en delstellingen tegemet te kmen. Vrstanders van vuchers suggereren dat vuchers als vrm van vraagbekstiging / vraagsturing belangrijke vrdelen heeft bven een systeem waarin de verheid rechtstreeks de aanbieders van nderwijs bekstigt (ie de linkerijde van de tabel). De Vrs en Tegens van vuchers: Vrs Tegens 'Als meer cncurrentie (marktwerking) een del is, u het vr de hand kunnen liggen m alle erkende (i.e. geaccrediteerde) instellingen tegang tt publieke middelen te geven. Dit leidt tt een meer pen systeem van hger nderwijs.' versterking keuevrijheid studenten studenten kunnen inhud en kwali- (als vuchers k bij private nderwijs- teit van prgramma-aanbd niet veraanbieders besteed kunnen wrden) ien versterking psitie student t.o.v. ver-intekening p pleidingen kan aanbieder leiden tt rantsenering (selectie) en vergrting diversiteit nderwijsaan- bevrdelen van meer kpkrachtige bd (in termen van kennisverdracht studenten (hgere inkmens) en prgramma-aanbd) hge administratieve cmplexiteit en vergrting flexibiliteit in leerwegen beheerslast verhging efficiency bij aanbieders behefte aan verheidsregulering ter verhging kwaliteit nderwijsaan- bescherming van tegankelijkheid (gelijbd ke kansen vr alle studenten) stimulans tt phging waarde vu- grte fluctuaties in inschrijvingen, en chers met private bijdrage (cllegegeld) dus bekstiging, leiden tt nderbenut- begrening publieke budget per stu- ting kapitaal en nekere werkgelegendent heid bij aanbieders maakt studenten meer bewust van prgramma's met hge culturele pleidingsksten waarde en weinig inschrijvingen wrden student ntvangt geïntegreerd bud- bedreigd get vr ksten pleiding en studie- k inschrijvingen bij duurdere pleifinanciering (beurs/lening) dingen mgelijk bedreigd nvrspelbaarheid t.a.v. verilvering vuchers

4 CDV I NR 7, 8, 91 SEPTEMBER De vrdelen van vuchers meten wrden afgeet tegen de nadelen (ie rechterkant tabel) en tegen de vrdelen van het huidige stelsel. Mmenteel is de publieke bekstiging van ne universiteiten en hgeschlen reeds in sterke mate studentgebnden: de instellingen met de meeste studenten ntvangen de meeste middelen. Bvendien is thans de bekstiging prestatiegericht: meer uitgereikte diplma's betekent vr de instelling k een relatief hger aandeel in de rijksbijdrage. Ok cncurreren instellingen mmenteel reeds hevig m de gunst van student. Wat de kwaliteit van het gebdene betreft: dee al sterk samenhangen met het vermgen van de instelling (het financiële alsmede intellectuele) en de mgelijkheid vr nderwijsinstellingen m studenten te selecteren. Beide aken verander je niet dr de techniek van bekstiging aan te passen. De hamvraag is he de bekstiging een bijdrage kan leveren aan de gewenste grtere differentiatie in het nderwijsaanbd. Ndig ijn pleidingen met uiteenlpende kwaliteitsniveaus (van breed tegankelijke tt selectieve, p meer excellente studenten gerichte) en pleidingen met flexibele leerwegen die meer ijn afgestemd p de individuele wensen van de student (van vltijdse varianten tt deeltijdse, die ijn te cmbineren met werk en/f gein). Vr dit laatste is ndig dat er mgelijkheden kmen m de unifrme bekstiging, die de instelling per student ntvangt, te drbreken. Een gedifferentieerd aanbd vraagt een gedifferentieerde bekstiging per student. ' ::: 'Student en instelling uden als het ware in een cntractrelatie meten treden, met een wederijdse inspanningsverplichting. Dit is het recept vr maatwerk, flexibiliteit en afrekenen p prestaties. Een recept dat differentiatie plevert: Bekstiging: he dan verder? Hger nderwijs is een privaat ged met belangrijke externe (d.i. uitstralings-) effecten. Zwel van student als verheid mag dus een bijdrage in de pleidingsksten wrden gevraagd. Gemengde financiering dus. De uitdaging nu is dit uitgangspunt te cmbineren met de wens die k dr bepleiters van vuchers wrdt geuit, namelijk dat de relatie tussen de student en de instelling wrdt versterkt. Student en instelling uden als het ware in een cntractrelatie meten treden, met een wederijdse inspanningsverplichting. Dit is het recept vr maatwerk, flexibiliteit en afrekenen p prestaties. Een recept dat differentiatie plevert. Versterking van de relatie tussen instelling en student kmt niet tt stand dr de vlledige publieke bekstiging aan de student in handen te geven, dr vu chers dus. Het lijkt niet pprtuun m via de hgte van de vucher de student p te adelen met verschillen in pleidingsksten waar de student geen invled p uit kan efenen. Dat een techniekpleiding duurder is dan een rechtenpleiding is de student niet aan te rekenen. Meer werkbaar lijkt een systeem waarin aken

5 g ~ ' '...; ' tj ' ~...; c. 'Ondanks het feit dat vuchers in het hger nderwijs ng nergens ter wereld ijn ingeverd is het cncept l<ennelijl< vr velen erg aantrel<kelijl<' als: de kwaliteit van het dr de instelling gebdene, de studiebegeleiding, die de student ntvangt en het met de instelling vereengekmen, p maat gemaakte individuele leertraject nderwerp wrden van de cntractrelatie tussen student en instelling. De meerksten (f 'minder' ksten) in verband hiermee uden expliciet gemaakt kunnen wrden en vervlgens dr de instelling in rekening gebracht meten kunnen wrden - bij de verheid, de student, f diens tekmstige werkgever. Het ligt vr de hand m - veel meer dan thans het geval is - dee meerksten via het private deel van bekstiging tt uitdrukking te brengen. Dus via de cllegegelden. Wellicht kan de student hierbij een bijdrage van ijn tekmstige (f huidige) werkgever vragen - niet, dan rest een berep p eigen inkmsten f studiefinanciering (inclusief private leningen). Via het publieke deel van de gemengde bekstiging blijft de verheid in rechtstreeks verband met de instelling staan: per ingeschreven student f (behaald) studiepunt wrdt een vast tarief uitbetaald vr een eker minimum kwaliteitsen serviceniveau. Daarbij kan een verschil in tarieven wrden gemaakt (technische pleidingen versus gamma-pleidingen; nderekerspleidingen met een grt extern effect versus berepsgerichte pleidingen met nadruk p het individuele rendement). Een tarief per studiepunt u als vrdeel hebben dat prestaties wrden belnd en de bekstiging de student (en ijn flexibele leerrutes) vlgt. Krtm, als het del is versterking van de prfilering, de differentiatie en het maatwerk in het hger nderwijs, dan is het eer twijfelachtig f vuchers wel de gede weg ijn. Er is meer ndig dan een aanpassing van de wije waarp het schaarse publieke geld ver de grep van nderwijsaanbieders wrdt verdeeld. Vuchers: een terugblil< Ondanks het feit dat vuchers in het hger nderwijs ng nergens ter wereld ijn ingeverd (k niet in het marktwerkingsland bij uitstek: de VS), is het cncept kennelijk vr velen (inclusief plitieke partijen) erg aantrekkelijk, gelet p het feit dat discussies erver nit echt uitdven. Laten we beginnen met vast te stellen dat een ideale manier van bekstiging van het hger nderwijs niet bestaat - elk systeem heeft ijn vren nadelen, die deels weer afhankelijk ijn van de lijst met delen die de verheid, c.q. de regeringscalitie van dat mment nastreeft. Als vucherbekstiging dan tch wrdt tegepast, als een enkele keer in het basisnderwijs in de VS, is het uitermate lastig, niet nmgelijk, de effecten van het specifieke vuchersysteem te generaliseren f te vertalen naar andere nderwijsniveaus f publieke sectren. De werking is namelijk sterk afhankelijk van de specifieke inrichting van het systeem (the devil is in the detail).

6 CDV I NR 7, 8, 91 SEPTEMBER Vuchers kunnen wrden geien als een cntinuüm, van 0% gereguleerd (de law f the jungle) tt 100% gereguleerd (puur centrale planning), Beleidsmakers meten immers hun psitie kieen ten aanien van een grt aantal cmplexe kwesties, als: _ het beschermen van pleidingen (smmige pleidingen, als klassieke talen, verdienen speciale bescherming), wellicht dr extra vuchers aan specifieke pleidingen te kppelen; - het beschermen van instellingen m redenen van reginale spreiding, culturele redenen, en dergelijke; _ het beschermen van individuen, bijvrbeeld dr studenten uit minder welgestelde milieus hgere vuchers te bieden; _ het beschermen van de nderwijskwaliteit, bijvrbeeld dr het testaan dat vuchers alleen bij geaccrediteerde instellingen wrden ingewisseld en dat individueel samengestelde pleidingspakketten aan bepaalde eisen vlden. _ het beschermen van de waarde van de vucher, bij vrbeeld dr de waarde (kpkracht) mee te laten greien met de inflatie, dat vuchers k p een later mment (ten beheve van m-, her- en bijschling) kunnen wrden verilverd. - de vaststelling van de waarde van de vucher vr de verschillende pleidingen (Bachelrs, Masters, berepsgerichte pleidingen versus nderekerspleidingen) _ de samenstelling van de vucher - is het een 100% gift, f k deels een lening? - is de vucher k inwisselbaar in het buitenland? - mag de waarde van de vucher met (variabele) private bijdragen wrden pgehgd? 'Beleidsmakers meten immers hun psitie ldeen ten aanien van een grt aantal cmplexe kwesties.' Dit alles maakt duidelijk dat er geen eenvudige cnclusie ver de wenselijkheid van vuchers in het hger nderwijs kan wrden getrkken. Als in het hger nderwijs - als nu - de (publieke en private) middelen tekrtschieten, al een alternatieve bekstigingstechniek (bijvrbeeld vuchers) alleen geen extra (private) middelen creëren. Vrlpig kunnen de begde delen van vucherbekstiging wellicht k wrden gerealiseerd met een relatief minder ingrijpende wijiging van het bekstigingsarrangement, als een arrangement waarin: _ de verheid de aanbieders bekstigt p grnd van dr studenten behaalde studiepunten (dit kmt ten gede aan flexibiliteit en is gericht p prestaties); - de grep van bekstigde instellingen wrdt uitgebreid met die (publieke, private, binnenlandse, buitenlandse) aanbieders die erin slagen hun prgramma's geaccrediteerd te krijgen (dit versterkt de cncurrentie en de diversiteit van het aanbd); - de aanbieders de vrijheid krijgen m elf hun cllegegelden vast te stellen (dit kmt ten gede aan maatwerk en leidt tt prfilering) en hun studenten te selecteren.

7 92..; '..; ' ' < >..; ' c. Er valt k te denken aan een systeem van tenders, waarin de verheid ffertes vraagt van instellingen m gedurende een aantal jaren een eker aanbd (capaciteit), met een ekere kwaliteit, te leveren. Ndig is dan wel, niet alleen bij het tendersysteem, maar meer in het algemeen (als vrm van n regret plicy), dat de verheid - meer dan tt nu te - duidelijke keues maakt ten aanien van: - selectie (is het de instellingen tegestaan m studenten te selecteren?); - de hgte van de publieke bekstiging per type pleiding (welke Bachelrs en welke Masters kunnen aanspraak maken p verheidsbekstiging; welke pleidingen hebben vral een privaat en welke hebben - daarnaast - een sciaal rendement; waarin verschillen universiteiten van hgeschlen?); - de inrichting van de studiefinanciering (een splitsing tussen tegemetkming in nderwijsretributies - het cllegegeld - en ksten van levensnderhud). Het valt te hpen dat het nieuwe kabinet wat dit betreft meer daadkracht tnt dan het vrgaande. Dr. WA. ]ngbled is senir ndereksmedewerker bij CHEPS, Center fr Higher Educatin Plicy Studies, Universiteit Twente, Pstbus 217, 7500 AE Enschede. b.w.a.jngbled@cheps.utwente.nl.